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Conflito negativo de jurisdição
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O Tribunal dos Conflitos acorda: ----------------------
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a. Relatório:
AA requereu em 24/10/2024, no Juízo local cível de Matosinhos - Juiz ..., providência cautelar antecipatória contra: -----
- Indaqua Matosinhos – Gestão de Águas de Matosinhos, S.A.,
peticionando que a requerida seja intimada a abster-se de lhe suspender o fornecimento da água e condenada a pagar-lhe uma compensação pecuniária por cada dia em que se verifique a suspensão do fornecimento da água.
Alega, em síntese, que tendo celebrado com a requerida um contrato de fornecimento de água para a sua residência, aquela a informou de que seria necessário substituir o contador, mas que, por se encontrar em mau estado de conservação, a rede predial/canalização à qual o contador seria ligado teria de ser substituída, sob pena de o fornecimento de água ser suspenso.
Acrescenta que apesar de alertada para a circunstância de tais obras não serem da sua responsabilidade, a requerida reforçou a ameaça de uma nova suspensão de fornecimento da água caso a requerente não as realizasse.
Conclui que tal imposição é desproporcional, discricionária e injusta e causadora de fundado receio de a qualquer momento e sem precedência de nova notificação se ver a requerente privada, de forma grave e irreparável, do direito de usufruir de um bem público essencial como é a água.
A requerida, citada, deduziu oposição, invocando a exceção de incompetência em razão da matéria da jurisdição comum para conhecer da causa.
A requerente, notificada, pronunciou-se pela improcedência da invocada exceção.
O referido Juízo Local Cível por decisão de 26/11/2024, julgou verificada a exceção de incompetência material do tribunal e absolveu a requerida da instância.
Motiva, em suma, que ainda que o fornecimento de água constitua um serviço público essencial, a instalação da rede de distribuição predial não se enquadra no “serviço stricto sensu de fornecimento de água”, sendo antes uma condição prévia à celebração e/ou vigência do contrato de fornecimento e, consequentemente, à relação jurídica de consumo prevista no art. 1.º, n.º 2, al. a), da Lei n.º 23/96, de 26 de julho, e no art. 4.º, n.º 4, al. e) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
A requerente, inconformada, apelou para a 2.ª instância.
O Tribunal da Relação do Porto, por acórdão de 10/02/2025, atribuindo a competência para a causa à jurisdição administrativa e fiscal, julgou o recurso improcedente, confirmando integralmente a decisão recorrida.
Invocou como fundamento do decidido, além do mais e em suma, que a causa de pedir se reconduz a uma relação jurídica administrativa, pois que, “ainda que o serviço de fornecimento de água constitua um serviço público essencial, o que pacífico se mostra, o que está em causa e fundamenta a providência não é uma obrigação “emergente das relações de consumo”, mas uma decisão ilegal da Requerida”.
A requerente, suscitou, então, a resolução do conflito negativo de jurisdição, alegando que o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto – Unidade Orgânica ..., por sentença de 23/10/2024, transitada em julgado, proferida no processo nº 2251/24.3BEPRT, indeferiu liminarmente o procedimento cautelar instaurado pela requerente contra a requerida, atribuindo a competência material para dirimir o mesmo litígio aos tribunais comuns.
O Tribunal da Relação do Porto, por despacho de 10/03/2025, suscitou a resolução do conflito negativo de jurisdição, pedindo o Tribunal dos Conflitos que o resolva.
b. parecer do Ministério Público:
O Digno Procurador-Geral Adjunto, na vista a que alude o art. 11.º, n.º 4, da Lei n.º 91/2019, emitiu parecer no sentido de ser atribuída competência para conhecer da presente ação aos Tribunais Administrativos e Fiscais.
c. as partes, notificadas para se pronunciar, querendo, nada vieram dizer.
d. exame preliminar:
No caso, tribunais de diferente ordem jurisdicional, - um da ordem administrativa, os outros dois da ordem comum – declaram-se incompetentes em razão da matéria para conhecer e julgar a ação cautelar que a autoria intentou contra a ré.
O tribunal da jurisdição comum pediu, mediante requerimento da autora, a resolução do vertente conflito negativo de jurisdição.
Este Tribunal dos Conflitos é o competente para a sua resolução.
Não há questões prévias que devam conhecer-se.
e. objeto do conflito:
Cumpre, assim, resolver o conflito negativo de jurisdição com que se viu confrontada a pretensão de justiça da Requerente, definindo qual das jurisdições – a comum ou a administrativa – é competente, em razão da matéria, para conhecer da vertente ação cautelar.
f. Fundamentação:
i. da competência:
1. pressuposto:
A competência do tribunal é um pressuposto indispensável para que o juiz possa conhecer do mérito de uma causa.
Está pacificamente assente na doutrina e na jurisprudência que “a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…)
A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável …»].” .
E, em determinadas causas, afere-se ainda em função da natureza jurídica dos sujeitos processuais. Sendo questão “a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão”.
2. fixação:
Nos termos da lei - art. 38.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013 -, “a competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei”.
Norma que o ETAF praticamente reproduz (“A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”.) Acrescentando o n.º 2 que “Existindo, no mesmo processo, decisões divergentes sobre questão de competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior.”
3. repartição:
Da arquitetura constitucional e do quadro orgânico, estatutário e adjetivo que a desenvolve, resulta que aos tribunais judiciais comuns está atribuída a denominada competência residual. Que, na expressão do legislador, se traduz no poder-dever de conhecer das “causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Resulta ainda que, na ordem dos tribunais judiciais comuns, aos juízos cíveis compete conhecer das causas que não estejam atribuídas a tribunais ou juízos “dotados de competência especializada”.
Assim, não cabendo uma causa na competência legal e especificamente atribuída a outro tribunal, será a mesma da competência residual do tribunal comum.
E que, na ordem dos tribunais administrativos e fiscais, a competência residual para “dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” recai nos tribunais administrativos.
Os tribunais administrativos, “são os tribunais comuns em matéria administrativa, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição»”.
O âmbito da competência material dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se concretizada no art. 4.º do ETAF, essencialmente pela positiva, estabelecendo no n.º 1 e respetivas alíneas d) e o) que lhes cabe, (no que para aqui poderia interessar) “a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:- (…)
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos; (…) e
o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores. (…)”.
ii. relações jurídicas administrativas:
Relação jurídica administrativa é a “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. (…)”.
“É aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração”.
Considerando-se como tal para efeitos de delimitação da competência da jurisdição as “relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) (…) em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
iii. litígios excluídos dos TAFs:
artigo 4.º do ETAF que define, nos n.ºs 3 e 4, a competência material dos tribunais administrativos também pela negativa.
Estabelecendo o n.º 4 que “Estão igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal: (…)
e) A apreciação de litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais, incluindo a respetiva cobrança coerciva.”.
Justificando esta norma, o legislador exarou na a Exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 167/XIII1, da qual veio a resultar a Lei n.º 114/2019 que “A necessidade de clarificar determinados regimes, que originaram inusitadas dificuldades interpretativas e conflitos de competência, aumentando a entropia e a morosidade, determinaram as alterações introduzidas no âmbito da jurisdição. Esclareça-se que fica excluída da jurisdição a competência para a apreciação de litígios decorrentes da prestação e fornecimento de serviços públicos essenciais. Da Lei dos Serviços Públicos (Lei n.º 23/96, de 26 de julho) resulta claramente que a matéria atinente à prestação e fornecimento dos serviços públicos aí elencados constitui uma relação de consumo típica, não se justificando que fossem submetidos à jurisdição administrativa e tributária; concomitantemente, fica agora clara a competência dos tribunais judiciais para a apreciação destes litígios de consumo.”
iv. regime jurídico (substantivo):
A Câmara Municipal de Matosinhos, mediante contrato de concessão da exploração e gestão dos serviços municipais de abastecimento de água e de recolha, tratamento e drenagem de águas residuais do município, atribuiu à Requerida a gestão e exploração do serviço público municipal de abastecimento de água de Matosinhos, cabendo-lhe, além do mais, fornecer em regime de exclusividade na área do Município, água destinada ao consumo doméstico, comercial, industrial, público ou outro, salvo nos casos previstos na lei (cfr. arts. 4.º e 5.º do Regulamento n.º 485/20142).
A Lei n.º 23/96, de 26 de julho, consagra as regras a que deve obedecer a prestação de serviços públicos essenciais em ordem à proteção do utente. Entre os serviços públicos abrangidos encontra-se o serviço de fornecimento de água (n.º 2, al. a), do art. 1.º do mesmo diploma).
Considerando-se “prestador dos serviços abrangidos pela presente lei toda a entidade pública ou privada que preste ao utente qualquer dos serviços referidos no n.º 2, independentemente da sua natureza jurídica, do título a que o faça ou da existência ou não de contrato de concessão” (art. 1.º n.º 4)
Estabelecendo o art. 4.º n.º 1 que “o prestador do serviço deve informar, de forma clara e conveniente, a outra parte das condições em que o serviço é fornecido e prestar-lhe todos os esclarecimentos que se justifiquem, de acordo com as circunstâncias.”
Por sua vez a Lei n.º 24/96 de 31 de julho – lei de defesa do consumidor – considera submetidos ao respetivo regime “os bens, serviços e direitos fornecidos, prestados e transmitidos pelos organismos da Administração Pública, por pessoas coletivas públicas, por empresas de capitais públicos ou detidos maioritariamente pelo Estado, pelas regiões autónomas ou pelas autarquias locais e por empresas concessionárias de serviços públicos” – art. 2.º n.º 2.
O DL n.º 194/2009, de 20 de agosto, que contém o regime jurídico dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais e de gestão de resíduos urbanos, no art. 3.º estabelece que a exploração e gestão dos sistemas municipais de abastecimento de águas “consubstanciam serviços de interesse geral e visam a prossecução do interesse público, estando sujeitas a obrigações específicas de serviço público.”
Instituindo-se no art. 4.º a obrigação dos utilizadores se ligarem aos sistemas municipais respetivos.
A instalação dos sistemas prediais de abastecimento público de água e sua conservação em boas condições de funcionamento e salubridade é da responsabilidade do proprietário (art.º 69.º n.º 4).
O serviço municipal publico de abastecimento de água de Matosinhos rege-se por Regulamento aprovado pela Assembleia Municipal da autarquia em cumprimento do disposto no n.º 5, do art.º 62, do Decreto-Lei n.º 194/2009, de 20 de agosto.
Regulamento que no art.º 14.º n.º 2 reafirma que “A instalação dos sistemas prediais e a respetiva conservação em boas condições de funcionamento e salubridade é a da responsabilidade do proprietário ou usufrutuário.” Obrigações que se consideram “transferidas para os arrendatários e comodatários quando estes as assumam perante a Indaqua Matosinhos nos termos do n.º 10 do artigo 9.º “.
Estabelecendo ainda que “8 — Os sistemas prediais ficam sujeitos a ações de inspeção por parte da Indaqua Matosinhos, sempre que haja reclamações de utilizadores, perigos de contaminação ou poluição ou suspeita de fraude”; que o auto da inspeção “deve ser comunicado aos responsáveis pelas anomalias ou irregularidades, fixando prazo para a sua correção”; e que “11 - Em função da natureza das circunstâncias referidas no n.º 2, a Indaqua Matosinhos pode determinar a suspensão do fornecimento de água.”
v. apreciação:
No caso dos autos, a Requerente pretende o decretamento de medida cautelar de natureza antecipatória que intime a Requerida a abster-se de suspender o fornecimento da água à sua residência.
Sustenta, em suma e em apertada síntese, que a requerida, com quem celebrou um contrato de fornecimento de água para a sua residência, lhe comunicou a necessidade de substituir o seu contador, impondo-lhe, para o efeito, a substituição da rede predial/canalização, sob pena de, não o fazendo, ver o fornecimento de água ser suspenso, como já sucedeu.
Daqui decorre que a matéria referente à substituição do contador e à conservação das redes prediais em boas condições de funcionamento se insere no domínio dos requisitos necessários à celebração e manutenção do contrato de fornecimento de água e, concomitantemente, à própria vigência e execução do contrato.
Aliás, está em causa a suspensão do fornecimento do serviço publico contratado.
Temos, pois, que o presente litígio tem por base uma relação de consumo referente à prestação de um serviço público essencial (o fornecimento de água), cuja apreciação se mostra excluída da jurisdição administrativa, por via da al. e) do n.º 4 do art. 4.º do ETAF3.
Este Tribunal dos Conflitos, no acórdão de 15-11-2023, tirado no processo n.º 12/23, apreciando conflito em que os tribunais das duas jurisdições – administrativa e comum - negavam a competência própria para conhecer ação em que um particular peticionava, “além do mais”, que a ré fosse “condenada na prestação do serviço de fornecimento de água para consumo humano e para abastecimento de um imóvel, procedendo à instalação do contador de água e ao fornecimento da mesma à casa do Autor”, entendendo que tal litígio “tem por base uma relação de consumo referente à prestação de um serviço público essencial – o fornecimento de água para consumo humano” e que “a causa de pedir e os pedidos têm como fundamento a omissão da celebração de um contrato de direito privado, para fornecimento de água”, em linha com a jurisprudência que nomeia (acórdão de 15.12.2021, no conflito 24/21), concluiu que se tratava de “um litígio “emergente das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais”. Em consonância, considerando que a causa estava excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, resolveu o conflito pela atribuição da competência material aos tribunais da jurisdição comum.
Também com o mesmo fundamento, no acórdão de 30/10/2024, prolatado no processo n.º 02131/23.0BEPRT.S1, se resolveu o conflito negativo de jurisdição, atribuindo a competência “aos tribunais da jurisdição comum (competência material residual) [para] conhecer de ação em que os autores, particulares, peticionam «além do mais», a condenação da ré, uma EM, a proceder, “de imediato”, ao fornecimento de água para consumo humano e para abastecimento de um imóvel, procedendo à instalação do contador de água.” 4
Assim, no caso, concordantemente com a jurisprudência citada, conclui-se que, a causa emerge do direito do consumo, respeitando ao fornecimento de água, bem público essencial estando o seu conhecimento excluído, por lei estatutária, da jurisdição administrativa. Pelo que cabe na competência residual dos tribunais da jurisdição comum.
f. dispositivo:
Pelo exposto, o Tribunal de Conflitos acorda em resolver o vertente conflito negativo de jurisdição, atribuindo aos tribunais judiciais comuns, por força do disposto no art. 4.º, n.º 4, alínea e) do ETAF,– concretamente ao Juízo local cível de Matosinhos – Juiz ..., do Tribunal judicial da comarca do Porto e, na fase de recurso ao Tribunal da Relação do Porto -, a competência material (residual) para conhecer da ação cautelar intentada nestes autos pela requerente contra a Indaqua Matosinhos – Gestão de Águas de Matosinhos, S.A.
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Não são devidas custas – art. 5.º n.º 2, da Lei n.º 91/2019, de 04 de setembro.
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Lisboa, 8 de maio de 2025. - Nuno António Gonçalves (relator) - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.
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1. https://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c324679626d56304c334e706447567a4c31684a53556c4d5a5763765247396a6457316c626e527663306c7561574e7059585270646d45764d474d304f474578597a55744d574d314e6930304d5759794c57493359574d744e47453459544a6b4f575a6d4f545a6c4c6d527659773d3d&fich=0c48a1c5-1c56-41f2-b7ac-4a8a2d9ff96e.doc&Inline=true
2. https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/regulamento/485-2014-58626818
3. A propósito de questão conexa cfr. o acórdão do Tribunal dos Conflitos de 30/10/2024, prolatado no processo n.º 02131/23.0BEPRT.S1, consultável em https://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/6de6e30ea85d8efa80258bcf004d5f88?OpenDocument
4.In https://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/6de6e30ea85d8efa80258bcf004d5f88?OpenDocument | 