Acórdãos T CONFLITOS

Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:01753/23.3BEPRT
Data do Acordão:11/27/2024
Tribunal:CONFLITOS
Relator:TERESA DE SOUSA
Descritores:CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL
MINISTÉRIO PÚBLICO
Sumário:É da competência da Jurisdição Administrativa e Fiscal a apreciação de uma acção de indemnização por responsabilidade civil extracontratual do Estado com fundamento com fundamento na alegação de incumprimento pelo Ministério Público dos seus deveres funcionais.
Nº Convencional:JSTA000P32866
Nº do Documento:SAC2024112701753
Recorrente:AA
Recorrido 1:ESTADO PORTUGUÊS
Votação:UNANIMIDADE
Área Temática 1:*
Aditamento:
Texto Integral: Acordam no Tribunal dos Conflitos

AA, identificado nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (TAF do Porto) acção administrativa contra o Estado Português pedindo a sua condenação no pagamento de: I- A título de danos punitivos o montante de Eur. 4.000,00 e II - Pelos danos não patrimoniais sofridos, o montante de Eur. 4.000,00.
Em síntese alegou que, face à actuação do Ministério Público, enquanto titular da acção penal e no âmbito de inquérito criminal que correu termos na Procuradoria Regional do Porto, por não ter realizado qualquer diligência, nem proferido qualquer decisão quanto à denúncia por si apresentada contra Magistrada do Ministério Público, e ainda à manifesta ilicitude do despacho do Senhor Procurador-Geral Adjunto, ao rejeitar por extemporânea a reclamação hierárquica apresentada, “o Estado Português incorre em responsabilidade civil extracontratual nos termos do Art.º 12º da Lei n.º 67/2007 de 31 de Dezembro na versão que lhe foi dada pela Lei n.º 31/2008 de 17 de Julho, devendo indemnizar os danos causados”.
Diz, ainda, que “O Estado Português, tem que o dever legal de zelo e de adopção de todas as acções ou condutas de forma a dar resposta efectiva ao serviço público de justiça, apreciando e decidindo as pretensões dos particulares e resolvendo os processos instaurados, o que manifestamente não ocorreu in casu, pelo que deve responder pelos danos causados decorrente da sua actuação lesiva”.
Em sede de contestação, o Réu Estado invocou, além do mais, a excepção dilatória de incompetência material do Tribunal.
Em 09.01.2024 foi proferida sentença a julgar materialmente incompetente o TAF do Porto para conhecer da acção e a absolver o Réu da instância. Para o efeito, e em síntese, considerou que: “Nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alíneas f) a h), do ETAF, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas responsabilidade civil extracontratual (i) das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo; (ii) dos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, incluindo ações de regresso; e (iii) dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público. Não obstante, prevê o mesmo artigo, no seu n.º 3, alíneas b) e c), que fica excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de “decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal” e de “atos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da ação penal e à execução das respetivas decisões”. Finalmente, nos termos da alínea a) do n.º 4 do mesmo artigo, também está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal “a apreciação das ações de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, assim como das correspondentes ações de regresso.”
Da conjugação de tais normas decorre que, nas ações de responsabilidade civil extracontratual por danos decorrentes e causados pela prática de actos em processos criminais, aqui se incluindo as fases de inquérito e de instrução, é competente a jurisdição comum.
(…) No caso, estamos perante um litígio em que o autor pede a condenação do réu no pagamento de indemnização com base em responsabilidade civil extracontratual decorrente de actos e omissões relativos à fase de inquérito de processo crime.
Por conseguinte, é este Tribunal administrativo incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção, pelo que se absolve o réu da instância.”
Desta decisão foi interposto recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte (TCA Norte) que, em acórdão proferido em 19.04.2024, negou provimento ao recurso.
Sustentou o TCA Norte que «Em face de todo este relato com que o Autor/recorrente vem a juízo, e não duvidando, como afirma, que “A acção em causa nos presentes autos, não visa a impugnação de qualquer acto ou decisão jurisdicional, traduzindo-se num simples pedido indemnizatório”, e que “O caso em apreço não se subsume a erro judiciário”, certo é que também não é por aí, e por tal acolhimento de razão, que se revela erro de julgamento no decidido.
O que alimentou foi a enunciada exclusão prevista no art.º 4º, n.º 3, c), do ETAF, cuja verificação levou ao remate de que, “No caso, estamos perante um litígio em que o autor pede a condenação do réu no pagamento de indemnização com base em responsabilidade civil extracontratual decorrente de actos e omissões relativos à fase de inquérito de processo crime. Por conseguinte, é este Tribunal administrativo incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção, pelo que se absolve o réu da instância”.
Fundamento que em nada sai beliscado.»
Na sequência desta decisão, o Autor interpôs recurso para este Tribunal dos Conflitos e alegou, formulando as seguintes conclusões:
“I - O Mmo. Juiz do Tribunal a quo, salvo o devido respeito, cometeu erro de julgamento ao considerar o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, incompetente em razão da matéria, para conhecer da responsabilidade civil extracontratual do réu, decorrente de actos e omissões relativos à fase de inquérito de processo crime; invocando para tal o Artº 4º n.º 3 als. b) e c) e n.º 4 al. a) do ETAF.
II - Com o devido respeito, o Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo do Porto, não decidiu corretamente, não podendo o Recorrente, conformar-se com tal decisão.
III - Constitui entendimento jurisprudencial e doutrinário consensual, que a competência material do tribunal se afere em função do modo como o Autor configura a acção e que a mesma se fixa no momento em que a acção é proposta.
IV - O Tribunal dos Conflitos tem afirmado, que o que releva, para o efeito do estabelecimento da competência, é o modo como o Autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo, como exemplo desta posição cita-se o Ac. do Tribunal dos Conflitos, prolatado a 01.10.2015, Proc. n.º 08/14.
V - No que diz respeito à responsabilidade civil extracontratual no âmbito da jurisdição administrativa, releva para o caso a al. f) do nº 1 do art. 4º do ETAF (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, com as mais recentes alterações), que estabelece competir aos tribunais administrativos e fiscais a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a:
"f) - Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional..."
VI - Contudo, o mesmo artigo no seu n.º 3, elenca, algumas, das exclusões do âmbito jurisdição. Com efeito o n.º 3 reporta-se exclusivamente aos litígios que tenham por objecto a impugnação de actos - als a) e c); ou decisões jurisdicionais - al. b).
VII - O n.º 4 al. a) do referido normativo, exclui, as acções de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição.
VIII - A acção em causa nos presentes autos, não visa a impugnação de qualquer acto ou decisão jurisdicional, traduzindo-se num simples pedido indemnizatório; não está em causa acto ou decisão judicial, imputados à actuação do Ministério Público; mas sim, as suas consequências; pelo que não se aplicam as exclusões constantes das als a) a c) do Art.º 4º n.º 3 do ETAF
IX - Por outro lado, e no que tange à exclusão constante do Art,º 4º n.º 4 al. a) do sobredito diploma, não está em causa a apreciação de acções por erro judiciário, atendendo a que no caso em apreço não houve erro judiciário, mas apenas uma pura e simples omissão/ inacção do Magistrado do MP, que não atentou nos termos em que foi requerido pelo Autor, procedimento criminal, contra a Ilustre Magistrada do MP BB
X - O caso sub iudice, ao contrario do defendido pelo Mmo. Juiz, e pela Ilustre Magistrada do Ministério Publico na contestação apresentada, não se subsume à responsabilidade civil do estado por erro judiciário, consagrada no Art.º 13º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 31/2008, de 17 de Julho.
XI - O Art.º 13º n.º 1 do sobredito diploma, estipula que "... o Estado é civilmente responsável pelos danos decorrentes de decisões jurisdicionais manifestamente inconstitucionais ou ilegais ou injustificadas por erro grosseiro na apreciação dos respectivos pressupostos de facto.".
XII - Decorre do normativo supra transcrito que o erro ocorre quando é praticada uma decisão jurisdicional manifestamente inconstitucional ou ilegal (erro de direito) ou injustificada por erro grosseiro na apreciação dos pressupostos de facto (erro de facto).
XIII - Ana Celeste Carvalho in "Responsabilidade Civil por Erro Judiciário – Uma Realidade ou Um Princípio por Concretizar?" Almedina, pág. 44, ensina que :
- “a imputação da Responsabilidade Civil por erro judiciário depende por isso, da verificação de um dos motivos de ilegalidade da decisão judicial que a mesma esteja enfermada de erro grosseiro nos respetivos pressupostos de facto ou que patenteie manifesto erro de direito”.
XIV - Ora, o erro grosseiro na apreciação dos pressupostos de facto, consubstancia -se na actividade de valoração dos factos provados, ao passo que o erro de direito pode respeitar à aplicação da lei (lei a aplicar), à interpretação (sentido da lei aplicada), ou à qualificação (dos factos).
XV - No caso em apreço, e considerando o exposto supra, não ocorreu erro judiciário, mas sim pura omissão por parte do Magistrado do MP, atendendo a que no despacho, de arquivamento, proferido a 10 de Novembro de 2022, no âmbito do Proc. de inquérito n.º ..6/22...., foi apenas apreciada a responsabilidade criminal das Magistradas CC e DD, inexistindo qualquer referência a BB – cfr. doc. n.º 6 junto com a P.I.
XVI - A omissão invocada pelo Autor integra-se no domínio das relações administrativas e jurisdicionais entre o Estado, in casu, o Ministério Público, e o cidadão afetado com tal omissão, cabendo na previsão do art. 4.º n.º 1, al. f), do ETAF.
XVII - O caso em apreço não se subsume a erro judiciário previsto no Art.º 13º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, mas sim no Art.º 12º do mesmo diploma, o qual estabelece como princípio geral a aplicação à responsabilidade por danos ilicitamente causados pela administração da justiça, do regime da responsabilidade por factos ilícitos cometidos no exercício da função administrativa.
XVIII - Não se trata de impugnar acto proferido pelo MP, nem a apreciação de acções de responsabilidade civil por erro judiciário, sendo que o Art.º 4º n.º 3 al. c) do ETAF estipula:
- " Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de:
c) Atos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da ação penal e à execução das respetivas decisões."
XIX - Atendendo ao explanado supra, deve o Acórdão proferido, ser revogado e substituído por outro que considere o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, competente para apreciar os termos da presente acção e ordene o prosseguimento dos autos.
Termos em que, deve ser dado provimento ao recurso interposto, revogando-se o Acórdão proferido, substituído por outro que declare o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, competente para apreciar os termos da presente acção e ordene o prosseguimento dos autos, fazendo-se a acostumada JUSTIÇA.”

Em contra-alegações, o Ministério Público em representação do Réu Estado defendeu a improcedência do recurso e a confirmação do acórdão recorrido.

Cumpre decidir.
A questão colocada a este Tribunal dos Conflitos reconduz-se a definir se a competência em razão da matéria para a apreciação do litígio da presente acção caberá aos tribunais da jurisdição comum ou aos tribunais da jurisdição administrativa.
Tem sido reafirmado por este Tribunal, e constitui entendimento jurisprudencial e doutrinário consensual, que a competência material do tribunal se afere em função do modo como o Autor configura a acção e que a mesma se fixa no momento em que a acção é proposta.
Como se afirmou no Acórdão deste Tribunal de 01.10.2015, Proc. 08/14 “A competência é questão que se resolve de acordo com os termos da pretensão do Autor, aí compreendidos os respectivos fundamentos e a identidade das partes, não importando averiguar quais deviam ser os termos dessa pretensão, considerando a realidade fáctica efectivamente existente ou o correcto entendimento do regime jurídico aplicável. O Tribunal dos Conflitos tem reafirmado constantemente que o que releva, para o efeito do estabelecimento da competência, é o modo como o Autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo”.
Em matéria de responsabilidade civil extracontratual, no âmbito da jurisdição administrativa, releva para o caso a alínea f) do nº 1 do art. 4º do ETAF que estabelece competir aos tribunais administrativos e fiscais a apreciação de litígios que tenham por objecto: “Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo”.
Relacionado com esta regra de competência, o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, regula nos artigos 12º a 14º o regime substantivo da responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional, distinguindo entre responsabilidade pela administração da justiça e responsabilidade por erro judiciário.
Por outro lado, a alínea a) do nº 4 do art. 4º do ETAF exclui do âmbito da jurisdição administrativa “A apreciação das ações de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, assim como das correspondentes ações de regresso”.
Importa salientar que a acção em causa não visa a impugnação de qualquer acto ou decisão jurisdicional relativos ao inquérito e à acção penal, de forma a poder ser excluída do âmbito da jurisdição administrativa ao abrigo da alínea c) do nº 3 do art. 4º do ETAF, como foi decidido pelas instâncias.
Tal como configurada pelo Autor, trata-se de uma acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual por alegados danos resultantes da actuação do Ministério Público.
Como refere Carlos Cadilha, em anotação ao artigo 12º da referida Lei: “a expressão administração da justiça é aqui utilizada em sentido amplo, abrangendo quer os actos materialmente administrativos dos serviços da justiça (assim se compreendendo que aí se faça exemplificativamente referência aos danos resultantes da violação do direito a uma decisão judicial em prazo razoável), quer os actos jurisdicionais em sentido próprio. Por conseguinte, a remissão para o regime de responsabilidade civil da função administrativa engloba, à partida, quaisquer direitos indemnizatórios por danos derivados do exercício da função jurisdicional lato sensu (…)” (cfr. Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, Anotado, pág. 196).
Assim, “A competência da jurisdição administrativa compreende todas as acções de responsabilidade por actos e omissões da função jurisdicional que se fundem na (má) administração da justiça, no seu deficiente funcionamento, «designadamente por violação do direito a uma decisão judicial em prazo razoável», seja qual for a jurisdição a que pertença o tribunal em causa. (…) Diversamente, quando a responsabilidade por acto da função jurisdicional se fundar em erro judiciário, em erro evidente na determinação, interpretação ou aplicação dos factos ou do Direito - ou, numa outra fórmula, quando respeitar aos danos decorrentes de decisões jurisdicionais “manifestamente inconstitucionais ou ilegais ou injustificadas por erro grosseiro na apreciação dos respectivos pressupostos de facto” -, a jurisdição administrativa só é competente se tal erro provier de um tribunal administrativo [alínea a) do art. 4.°/3 do ETAF, a contrario]” (cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I, pág. 60).
José Carlos Vieira de Andrade ensina que “deve considerar-se incluída na competência dos tribunais administrativos (…) o conhecimento das acções de responsabilidade por danos causados pelos actos de natureza administrativa (do juiz, do MP e das autoridades policiais) relativos ao inquérito e à instrução criminais e ao exercício da acção penal – isto apesar de a impugnação desses actos se fazer perante os tribunais judiciais.” (crf. A Justiça Administrativa, Lições, 2017, 16.ª edição, pág. 111).
O Tribunal dos Conflitos decidiu em 10.03.2011, Proc. 13/10 [por referência ao ac. deste Tribunal de 29.11.2006, Proc. 03/05] que: “hoje, é pacífico o entendimento jurisprudencial, na linha deste último aresto, de que estando em causa a responsabilidade emergente da função de julgar, a competência cabe aos tribunais judiciais, pois os actos e actividades próprias dos juízes na sua função de julgar são praticados no exercício específico da função jurisdicional e não da função administrativa; todos os outros actos e omissões de juízes, bem como toda a actividade e actuação dos restantes magistrados, órgãos e agentes estaduais que intervenham na administração da justiça, em termos de relação com os particulares ou outros órgãos e agentes do Estado, e, portanto, sejam estranhos à especifica função de julgar, inscrevem-se nos conceitos de actos e actividades administrativas ou de “gestão pública administrativa”, da competência da jurisdição administrativa - (cfr. entre outros, além do supra transcrito aresto de 12-05-1994, os acórdãos deste Tribunal de Conflitos de 23-01-2001, Conflito n.º 294, e de 21-02-06, Conflito nº 340, e, ainda, entre outros, os Acórdãos do STA de 13.02.1996, Proc. nº 38.474, in AP DR de 31-8-98, 1095; de 15.10.98, Proc. nº 36.811; de 12.10.2000, Proc. n.° 45.862, in AP DR de 12-2-2003, 7360; de 12.10.2000, Proc. n.º 46.313, in AP DR de 12-2-2003, 7378; e de 22-05-2003, Proc. n.º 532/03).
(…) Ora no caso em apreço, como refere a decisão da 2ª Vara Cível, não está em causa a responsabilidade derivada da função de julgar, que o A. nem refere na petição inicial, mas tão só a ineficiência da actuação dos órgãos do Estado encarregados da investigação criminal que, na óptica do A., não procederam às diligências de investigação da queixa crime apresentada contra os denunciados.”
Igualmente se decidiu no acórdão deste Tribunal dos Conflitos, de 05.05.2021, Proc. 03461/20.8T8LRA.S1 (disponível em http://www.dgsi.pt): “entende-se que a exclusão operada pela al. a) do n.º 4 do artigo 4.º do ETAF [redacção actual] apenas se aplica às acções de responsabilidade por erro judiciário atribuído a tribunais não integrados na Ordem dos Tribunais Administrativos e Fiscais, ou seja, no que agora releva, a erro atribuído a decisão judicial, o que não abrange acções de responsabilidade fundadas na alegação de actuações (por acção ou omissão) do Ministério Público, ainda que por ventura houvessem de ter lugar em tribunais judiciais”.
No mesmo sentido se pronunciaram os acórdãos deste Tribunal dos Conflitos de 08.07.2021, Proc. 02/20 e de 23.05.2023, Proc. 0785/22.3T8PVZ.S1 e de 07.02.2024, Proc. 01161/23.6BELSB-A-CP, todos disponíveis em www.dgsi.pt.
É esta a jurisprudência que se reitera, uma vez que no presente processo não está em causa a alegação de um erro judiciário, nem a impugnação de “Atos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da ação penal e à execução das respetivas decisões”, mas antes a conduta (por acção e/ou omissão) do Ministério Público que, na óptica do Autor, lhe causou danos indemnizáveis em sede de responsabilidade civil extracontratual do Estado.
Pelo exposto, acordam em dar provimento recurso e, consequentemente, em atribuir a competência material aos tribunais administrativos e fiscais para conhecer do objecto da acção proposta.

Sem custas.

Lisboa, 27 de Novembro de 2024. - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) - Nuno António Gonçalves.