Acórdão do Tribunal Constitucional
INCONSTITUCIONALIDADE ORGANICA
COMPETENCIA LEGISLATIVA
GOVERNO
TRABALHADOR DA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA
BASES DO REGIME DA FUNÇÃO PUBLICA
ASSEMBLEIA DA REPUBLICA
GOVERNO DEMITIDO
GOVERNO DE GESTÃO
PRINCIPIO DA IGUALDADE
FUNDAMENTAÇÃO DO ACTO ADMINISTRATIVO
EFEITOS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE
COMPETENCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE
NORMA NÃO INOVATORIA
SANÇÃO DISCIPLINAR
RESOLUÇÃO DO CONSELHO DA REVOLUÇÃO
FUNCIONARIO DIPLOMATICO
DISPONIBILIDADE
AUDIENCIA DO INTERESSADO
DISCRICIONARIDADE
1982 ART13 ART53 ART168 N1 U ART189 N5 ART268 N2 ART269 N3 ART282 N1.
II - O facto de tais principios não se encontrarem codificados numa lei-quadro da função publica ou, ao menos, num corpo perfeitamente articulado de diplomas, nem significa que o Governo possa livremente legislar sobre a materia, nem ha-de conduzir a um absoluto bloqueamente da legislação governamental autonoma nesse dominio. Implica, sim, que, para se estabelecer a linha de fronteira da competencia reservada da Assembleia da Republica, se proceda a determinação desses principios a partir da regulamentação legislativa dispersa sobre a materia.
III - O desenvolvimento, a concretização e mesmo a particularização de tais principios cabe na competencia legislativa propria do Governo - o qual pode, assim, emitir autonomamente normas que, não brigando com eles, representem uma sua diferente modelação ou concretização.
IV - O quadro que a nossa Constituição oferece não e o de uma competencia legislativa parlamentar limitada pela possibilidade de intervenção do Governo em determinadas materias, mas o de uma competencia legislativa concorrencial limitada pela reserva parlamentar, não se podendo falar de um principio geral de direito constitucional que mande favorecer, na determinação do ambito da reserva legislativa parlamentar, o entendimento que conduza ao alargamento da mesma reserva.
V - Considerando a longa e ininterrupta tradição de que goza no ordenamento juridico portugues o instituto da colocação na disponibilidade dos funcionarios diplomaticos, conclui-se que o nosso regime da função publica não conhece um principio que exclua inteiramente tal instituto; antes o "principio" que de tal regime se pode retirar e o da admissão da colocação na disponibilidade pelo menos dos funcionarios diplomaticos.
VI - Um decreto-lei que veio apenas modificar o regime juridico do instituto da colocação na disponibilidade dos funcionarios diplomaticos, não introduzindo nenhuma novidade essencial no ordenamento da função publica, cabe na competencia legislativa autonoma do Governo.
VII - Contra a conclusão anterior não vale a consideração de que o referido instituto desaparecera do ordenamento juridico por força da Resolução do Conselho da Revolução (Resolução n. 161/82, no DR, I, 02/09/82) que declarou a inconstitucionalidade das normas que ate então o contemplavam; e isso porque tal declaração se fundamentou, não na inconstitucionalidade de todo o instituto, mas na de aspectos particulares e precisos da respectiva regulamentação.
VIII - Tão pouco vale contra a mesma conclusão o facto de a regulamentação anterior do instituto da colocação na disponibilidade não abranger expressamente a modalidade da "disponibilidade simples", prevista no diploma impugnado; e isso porque não deixava aquela regulamentação de contemplar uma situação em tudo semelhante, não se traduzindo a unica diferença existente entre ambas numa "inovação essencial", considerada essa diferença no quadro do regime do instituto em causa.
IX - No artigo 189, n. 5 da Constituição, que define a competencia do Governo apos a sua demissão, contem-se primariamente uma "norma-função" e so em menor medida uma "norma de controlo".
X - Considerando o objecto prosseguido pelo decreto-lei inpugnado, e as circunstancias em que ocorreu a sua aprovação, não pode o Tribunal Constitucional afirmar que, ao aprova-lo, o Governo tenha ultrapassado a competencia de "governo de gestão", antes tudo converge no sentido de concluir que a emissão do diploma se inscrevia nos actos necessarios, ou estritamente necessarios, a assegurar a gestão dos negocios publicos.
XI - A colocação de funcionarios diplomaticos na disponibilidade por iniciativa ministerial ("disponibilidade em serviço") e uma decisão a que não pode atribuir-se caracter disciplinar e que não acarreta as consequencias especialmente gravosas de que antes se revestia; embora implique alguma desvantagem para o funcionario que dela for objecto, tal desvantagem (que deve, alias, ser valorada no especifico contexto estatutario em que ocorre) de qualquer modo não e equiparavel a um efeito punitivo.
XII - Não pode extrair-se da Constituição um principio geral de audiencia previa do interessado segundo o qual essa audiencia deva ter lugar em todos os casos de acto administrativo desfavoravel para o destinatario; constitucionalmente exigida e tal audição apenas quando esteja em causa uma decisão que importe para o interessado um efeito de caracter punitivo ou equiparavel.
XIII - Ainda, porem, que se devesse equiparar a colocação de funcionarios diplomaticos na "disponibilidade em serviço" a um efeito punitivo, exigindo como tal a audiencia previa do funcionario, a conclusão a extrair do silencio do legislador a este respeito seria, não a da inconstitucionalidade da norma legal que preve a medida, mas apenas a da necessidade de "integrar" a mesma norma de acordo com o principio constitucional da audiencia do interessado.
XIV - Podera admitir-se que da atribuição de uma larga margem de discricionaridade, na pratica de certo acto, ao orgão ou agente para tanto competente advenha um maior risco de uso ilegal da correspondente faculdade; mas o remedio para tanto ha-de estar na impugnação contenciosa dos actos administrativos que se mostrem por esse modo viciados, e não na inconstitucionalização da lei ao abrigo da qual são praticados.
XV - O principio da igualdade apresenta-se fundamentalmente aos operadores juridicos, em sede de controlo da constitucionalidade, como um principio negativo, que se reconduz a proibição de distinções arbitrarias, isto e, desprovidas de justificação racional
(ou fundamento material bastante), atenta a especificidade da situação ou dos efeitos em causa.
XVI - O particularismo da actividade diplomatica e a especificação das funções desempenhadas pelos membros da respectiva carreira são justificação suficiente da sujeição desses funcionarios a um regime de colocação na disponibilidade inaplicavel aos funcionarios publicos em geral.
XVII - O principio constitucional da fundamentação dos actos administrativos e imediatamente aplicavel e assume, alem disso, a natureza de um principio geral do direito administrativo portugues. Assim, a simples omissão da lei sobre o dever de fundamentar certo acto e insuficiente para concluir pela inconstitucionalidade daquela por desrespeito da exigencia constitucional de fundamentação, porquanto, ou o dever de fundamentar decorre de tal exigencia e do correlativo principio geral de direito administrativo, e o agente esta adstrito a observa-lo, não obstante aquele silencio; ou não decorre, e o silencio da lei pode interpretar-se, sem infracção a Constituição, como incluindo a dispensa de fundamentação.
XVIII- Os efeitos "ratione temporis" das declarações de inconstitucionalidade, com força obrigatoria geral, emitidas pelo Conselho da Revolução hão-de apurar-se a luz do regime de fiscalização da constitucionalidade consagrada na redacção primitiva da Constituição de
1976, em vigor ao tempo. Não contendo esta uma disposição expressa sobre o ponto, podiam invocar-se, todavia, no sentido de que tais efeitos se produziam
"ex tunc", a natureza do vicio de inconstitucionalidade (vicio genetico duma norma) e a ressalva dos "casos julgados", feita no artigo 284, n. 2, da Constituição.
XIX - Ainda quando não seja licito ao legislador fazer paralizar e precludir os efeitos duma declaração de inconstitucionalidade com força obrigatoria geral, tal não significa que ele não possa intervir para regulamentar ou modelar os correspondentes efeitos. Uma intervenção deste tipo mostrar-se-a inclusivamente muitas vezes necessaria para dar execução a declaração de inconstitucionalidade.
XX - Partindo do principio de que a declaração, com eficacia
"ex tunc", da inconstitucionalidade duma norma implica a invalidade (retroactiva) sucessiva dos actos administrativos praticados ao abrigo dela, segue-se que, em consequencia da declaração de inconstitucionalidade do anterior regime de colocação na disponibilidade dos funcionarios diplomaticos, pela Resolução n. 161/82 do Conselho da Revolução, os funcionarios ao tempo nessa situação adquiriram o direito a serem considerados como tendo regressado ao activo, ou nele permanecido, desde a entrada em vigor da Constituição, ou desde a sua colocação na disponibilidade, consoante o caso. Tal direito concretiza-se num conjunto de direitos "parcelares", entre os quais, todavia, se não inclui o "direito a reconstituição da carreira".
XXI - O regime do artigo 2 do diploma impugnado não e incompativel com os efeitos da declaração de inconstitucionalidade constante da Resolução n. 161/82, pois que, nem a exigencia de requerimento ai feita aos interessados afecta o seu direito a reintegração, ou pressupõe que fiquem sujeitos, ate que a reintegração se verifique, a regulamentação declarada inconstitucional, nem pode deixar de entender-se que a situação dos funcionarios que tenham desejado continuar na disponibilidade passou a ser a correspondente ao novo regime deste instituto.