Acórdão do Tribunal Constitucional
DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE
ENSINO PUBLICO
CULTURA
DIREITOS E DEVERES CULTURAIS
DIREITOS ECONOMICOS SOCIAIS E CULTURAIS
DIREITOS E DEVERES FUNDAMENTAIS
PRINCIPIOS FUNDAMENTAIS DA CONSTITUIÇÃO
PRINCIPIO DA PROPORCIONALIDADE
DISCRICIONARIEDADE
TAXA
PRINCIPIO DA IGUALDADE
SANÇÃO ACESSORIA
CONTRA-ORDENAÇÃO
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL
DL 31658 DE 1941/11/21 ART20 ART21 ART22ART23 ART24 ART25.
D 39001 DE 1952/11/20.
DL 418/73 DE 1973/08/21.
DL 433/82 DE 1982/10/27 ART1 N1 N2 ART18 N1 N2.
DL 356/89 DE 1989/10/17 ART17 N1 ART21 N1.
PORT 320/74 DE 1974/04/24.
L 108/88 DE 1988/09/24 ART10 N2 C ART25 J.
B) - Não declara a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 6, n. 2, e 11, n. 1 e 2, nas partes não abrangidas pelas declarações de inconstitucionalidade anteriores; e dos artigos 12, n. 2, alinea a), 13, n. 2, e 16, n. 2, todas da mesma Lei.
(Lei das Propinas) com a Constituição.
II - Todo esse complexo normativo, que não e meramente programatico e contem antes uma vinculação para o legislador ordinario, não pode desprender-se de principios fundamentais consagrados na Constituição, como seja o empenhamento da Republica na construção de uma sociedade livre, justa e solidaria, o objectivo da realização da democracia economica, social e cultural, as tarefas fundamentais do Estado de promover a efectivação dos direitos economicos, sociais e culturais e assegurar o ensino e a valorização permanente, nem de direitos fundamentais, como o da liberdade de aprender e o da protecção especial a que os jovens, sobretudo os jovens trabalhadores, gozam para efectivação dos seus direitos economicos, sociais e culturais, entre estes o ensino.
III - Igualmente, não pode perder-se de vista o horizonte economico, pois esta em jogo um pagamento da parte do consumidor do ensino Superior como contrapartida da prestação desse ensino, que e um bem misto, proporcionando simultaneamente dois tipos de beneficio: o privado, a favor do consumidor, o publico, favorecendo a comunidade em geral, atenta a afirmação constitucional do desenvolvimento da personalidade, do progresso social, das necessidades em quadros qualificados e da elevação do nivel educativo, cultural e cientifico do pais.
IV - Seja qual for o exacto sentido e alcance do ensino superior publico, consagrado no artigo 74, n. 3, alinea e), da Constituição, o que ele seguramente não impede ou proibe e que o valor das propinas seja actualizado em certos termos, ou seja, a Constituição não impede ou proibe que o legislador ordinario ponha termo ao congelamento do valores das propinas; proibe-lhe apenas que, desse modo, subverta o funcionamento de um sistema de ensino publico claramente definido na mesma Constituição.
V - O conceito constitucional de "progressivamente gratuito" comporta, afinal, um certo halo de indeterminação, dispondo o legislador de legitimidade para o preencher. Ponto e que a actualização, no quadro dessa legitimidade, não atinja aumentos drasticos.
VI - Ora, estando em causa, face a Lei das Propinas, um criterio de actualização da componente de participação dos utentes no custo de um bem misto, correspondente a uma percentagem do resultado da divisão das despesas de funcionamento e de capital das instituições do ensino Superior publico do ano imediatamente anterior pelo numero total dos alunos inscritos nessa instituição nesse mesmo ano lectivo, um criterio de oneração constitucionalmente adequado pode consistir no Indice de Preços no Consumidor apurado pelo Instituto Nacional de Estatistica.
VII - Com efeito, este Indice mostra-se, em termos da sua concreta aplicação a actualização das propinas, como fundado quanto aos pressupostos e razoavel quanto aos resultados, quando visto na perspectiva do controlo de limites daquela actualização que o Tribunal e chamado a levar a cabo nesta sede.
VIII - Na verdade, tendo em conta o Indice de Preços no Consumidor, a correcção do efeito da inflação levaria a que, em 1991, o montante anual das propinas fosse cerca de 91 vezes superior ao estabelecido em 1941 (1 200$00), sendo certo que a percentagem maxima que, nos termos da Lei n. 90/92, os Senados poderiam eventualmente fixar para o ano lectivo de 1992/93, e que equivale a 24% do custo medio dispendido por aluno no ano anterior (456 contos), correspondente ao valor que resultaria daquela actualização.
IX - Ora, se se atentar no valor das propinas por universidade do continente (ano lectivo de 1992/93), a media desse valor situa-se nos 56 000$00 anuais, significando isto que no valor encontrado na correcção atras referida (109 440$00), correspondente a percentagem maxima de 24% para aquele ano lectivo de 1992/93, cabe adequadamente aquela media.
X - Donde a conclusão de que uma actualização do montante das propinas, que corresponda a "uma simples actualização face ao crescimento geral dos preços", e constitucionalmente admissivel, sendo que a expressão precentual maxima de 25% do quociente operado nos termos combinados dos artigos 6, n. 2, e 16, n. 2, da Lei das Propinas, se contem dentro de uma ordem de grandeza que respeita aqueles limites.
XI - Noutra perspectiva das coisas, poderia ainda dizer-se que a percentagem assim encontrada representa o limite razoavel dentro do qual se podera falar da logica constitucional da possivel gratuitidade do ensino superior e não da logica do pagamento parcial das custas do ensino Superior pelos respectivos utentes.
XII - Mas, se isto e assim, e se para o ano lectivo de 1992/93 não traduz colisão com a norma constitucional em causa, ja ha colisão para os anos de 1993/94,
1994/95 e seguintes, mas apenas no ponto em que a percentagem para a determinação do montante das propinas pode ser fixada acima de 25%. E o que acontece no ano lectivo de 1993/94, em que a variação vai de 20% a 40%, e nos anos lectivos de 1994/95 e seguintes, em que a variação vai de 25% a 50%.
XIII - Em tal segmento, a norma do artigo 6, n. 2, conjugado com o artigo 16, n. 2, da Lei das Propinas, viola a norma do artigo 74, n. 3, alinea e), da Constituição.
XIV - A norma do artigo 11, n.1, da Lei das Propinas estabelece para a taxa de matricula um valor minimo, a fixar pelo orgão competente das universidades ou pelo Conselho Geral dos Institutos Politecnicos, não inferior a 10% do montante minimo calculado nos termos do n.2 do artigo 6 daquela Lei, mas ja não fixa um limite maximo da percentagem para a determinação dessa taxa.
XV - Ora, não podendo desligar-se aquela norma da formula de calculo do montante estabelecido no referido n. 2 do artigo 6, conjugado com o n. 2 do artigo 16, decorre dai que o valor a fixar para a taxa de matricula, na falta de fixação de um limite maximo, pode, em tese, atingir um valor - os 100% - coincidente totalmente com o montante minimo fixado para as propinas.
XVI - Assim, fica no poder discricionario daquelas entidades estabelecer para cada ano lectivo um valor superior aos 10% e que pode mesmo atingir aquele montante minimo.
XVII - Ora, uma previsão desse tipo não se inscreve na imposição constitucional do artigo 74, n. 3, alinea c), pois a taxa de matricula pode acabar por ser progressivamente mais onerosa (na medida em que pode sempre atingir os tais 100%), no seu limite maximo, porque este não se contem na previsão legal.
XVIII- Ao permitir que a taxa de matricula possa ser fixada em montante igual ao das propinas, o legislador introduziu no modelo que a Constituição preve distorções em termos de subverter o funcionamento do sistema, ja que contraria a ideia de gratuitidade progressiva do ensino Superior publico.
XIX - Tanto basta para concluir que a norma do artigo 11, n. 1, na parte em que não fixa um limite maximo da percentagem para a determinação da taxa de matricula, viola tambem a norma do artigo 74, n. 3, alinea e), da Constituição.
XX - Pondo-se, assim, em crise a expressão percentual encontrada e aplicada para se apurar o montante maximo das propinas e tambem o valor da taxa de matricula, ja não interessa averiguar se a formula do calculo do montante das propinas, ao englobar todas as despesas de funcionamento e de capital das instituições, com exclusão apenas das despesas de investimento, sem distinguir custos com o ensino e custos com a investigação, podera entrar em conflito com o principio da proporcionalidade, como entende o Presidente da Republica, ate porque tal formula inscreve-se no campo da discricionariedade legislativa, que foge em termos restritos a fiscalização da constitucionalidade do Tribunal Constitucional.
XXI - O conjunto combinado dos artigos 6, n. 2, 11, n. 1 e 16, n. 2, da referida lei, estabelecendo a formula de calculo para determinação do montante das propinas, não viola o principio da igualdade, pois as discriminações derivadas da aplicação desses artigos, em função das varias instituições de ensino Superior publico, não atingem aquele grau de desproporção ou inadequação que permita falar em arbitrio na liberdade de conformação do legislador.
XXII - A luz do artigo 13 da Constituição, a protecção material conferida pelo principio da igualdade assume, em especial, o caracter de uma proibição de arbitrio, isto e, uma proibição de medidas manifestamente desproporcionadas ou inadequadas, em relação a situação factica que se pretende regular.
XXIII- Se e certo que ha liberdade de conformação legislativa, funcionando a proibição do arbitrio como limite externo dessa liberdade, a verdade e que as medidas legislativas tem que ter um adequado suporte material.
XXIV - Ora, o tratamento dissemelhante, no quadro das propinas, para os alunos que se encontram em condições semelhantes - as condições de ingresso e frequencia das instituições do ensino superior publico -, encontra um "adequado suporte material" para a formula de calculo escolhida pelo legislador ordinario, justamente na ideia da autonomia das universidades, que e capaz de explicar que os montantes apurados variem de instituição para instituição.
XXV - As normas contidas nos artigos 12, n. 2, alinea a) e 13, n. 2, da referida Lei, ao preverem a possibilidade de aplicação, a titulo de sanções acessorias, de medidas consistentes, respectivamente, na anulação da matricula e da inscrição anual e privação do direito de efectuar nova matricula na mesma ou em outra instituição por prazo não superior a 2 anos, por prestação de falsas declarações ou omissão de dados no respeitante ao preenchimento dos requisitos para a isenção ou para a redução no pagamento de propinas, e a anulação da inscrição anual respectiva por não cumprimento pontual do pagamento das propinas, mostram-se razoaveis e proporcionadas, face ao grau de gravidade das infracções (contra-ordenações) a que são aplicaveis.
XXVI - Com efeito, tratando-se de sanção acessoria, e não de medida cautelar, a anulação da inscrição anual so podera ser aplicada aquando da imposição da coima, em processo instruido pela entidade fiscalizadora e decidida pelo reitor ou instituição.
XVII - Assim, a anulação daquela inscrição so podera ser decretada e tornar-se exequivel certo tempo depois de decorrido o prazo imposto para o pagamento de cada uma das prestações devidas, podendo haver recurso ate a Relação, o que e valido tambem para as sanções acessorias conexionadas com o artigo 12.
XXVIII Por outro lado, a ilicitude que se liga a prestação de falsas declarações ou a omissão de dados, como via fraudulenta para se obter uma isenção ou uma redução no pagamento das propinas, conseguindo-se uma clara vantangem em relação aos que não podem eximir-se a esse pagamento, e de elevado teor, merecendo um alto juizo de censura.
XXIX - Acresce ainda uma razão de ordem pratica quanto ao incumprimento das obrigações de pagar as propinas: o receio de ver a inscrição anulada podera ser incentivo bastante para os alunos, sem perda de ensino, virem, embora tardiamente, a pagar as propinas, beneficiando, em principio, da ponderação, por parte das competentes autoridades academicas, que poderão, eventualmente, não decretar a anulação da inscrição, face ao pagamento, embora tardio.
XXX - Na verdade, os alunos inadimplentes tem direito a frequencia das aulas e demais actividades escolares enquanto não houver decisão transitada que anule a inscrição e a sanção acessoria acaba por ter um efeito de prevenção geral sobre o pagamento das propinas.
XXXI - Deve, assim, ser formulado um juizo de adequação dos meios e fins, com relação as tais "sanções acessorias", mostrando-se elas ajustadas ao ilicito contra-ordenacional previsto nos referidos artigos, pelo que não sofrem estes de inconstitucionalidade material.