Acórdão do Tribunal Constitucional
COMPETENCIA DA ASSEMBLEIA DA REPUBLICA
COMPETENCIA DO GOVERNO
ALTERAÇÃO DO ORÇAMENTO
BASES DO REGIME DA FUNÇÃO PUBLICA
COMPETENCIA REGULAMENTAR DO GOVERNO
SENTIDO DA AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA
PROCESSO CONSTITUCIONAL
FISCALIZAÇÃO ABSTRACTA DA CONSTITUCIONALIDADE
EFEITOS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE
1982 ART108 ART114 N2 ART164 G H ART 168 N2 ART202 B.
1) Norma do n. 2 do artigo 20, na parte em que autoriza o reforço das contrapartidas nacionais nela previstas mediante operações do Tesouro, regularizaveis no Orçamento do Estado para 1989, ate ao dobro daquele montante;
2) Norma do n. 3 do artigo 20, na parte em que permite que as eventuais contrapartidas nacionais aos recursos adicionais que a CEE ponha a disposição de Portugal em 1988, no ambito do
PEDIP, sejam movimentadas por operações do Tesouro;
3) Norma do n. 4 do artigo 20;
4) Norma do n. 5 do artigo 20, no segmento em que autoriza o Governo a contrair divida interna, acrescendo ao limite fixado no n. 1 do artigo
3, para financiar as operações do Tesouro referidas nos numeros anteriores;
5) Norma no n. 6 do artigo 20, na parte em que autoriza o Governo a aumentar, em certos termos, a despesa do capitulo 50 do orçamento do Ministerio da Educação;
6) Normas do artigo 19, da inscrição do capitulo
51 do Ministerio das Finanças constante do mapa II, a que se refere a alinea a) do artigo
1, e da inscrição em "Despesas de capital", constante do mapa III, a que tambem se refere a alinea a) do artigo 1;
7) Norma da alinea c) do n. 1 do artigo 22;
8) Normas dos ns. 1, 2, 3 e 4 do artigo 11;
9) E normas das alineas a) e d) do artigo 16;
B) Não declara a inconstitucionalidade, com força obrigatoria geral, das demais normas referidas nos pedidos dos deputados do Partido Comunista Portugues;
C) E limita os efeitos da incontitucionalidade, por forma a salvaguardar a validade dos actos de natureza financeira ou orçamental praticados ate a data da publicação do presente acordão ao abrigo das normas inconstitucionalizadas.
Geral do Estado e fazia-o executar; apos a revisão, o Governo apresenta a proposta de Orçamento, a Assembleia da Republica, com modificações ou sem elas, vota-a, e o Governo põe em execução o Orçamento de Estado votado.
II - Inovatoriamente, passou o artigo 108 da Constituição a referir-se "expressis verbis" a fundos e serviços autonomos, estipulando o seu n. 4 que "a proposta de Orçamento e acompanhada de relatorio justificativo das variações das previsões das receitas e despesas relativamente ao Orçamento anterior e ainda de relatorios sobre a divida publica e as contas do Tesouro, bem como da situação dos fundos e serviços autonomos".
III - Segundo o primitivo artigo 108, havia dois orçamentos: o Orçamento Geral do Estado, que compreendia as receitas e as despesas da Administração Central, e o orçamento da segurança social; apos a primeira revisão constitucional, passou a haver apenas um orçamento, a que se chama Orçamento do Estado e que engloba os dois orçamentos anteriores.
IV - O Orçamento, com esta nova dimensão, ha-de obedecer a diversos parametros constitucionalmente definidos, devendo cumprir, entre outras, as regras da unidade e da universalidade, que alguma doutrina considera como subregras da regra da plenitude.
V - Quanto a regra da unidade, o n. 5 do artigo 108 da Constituição expressamente afirma que o Orçamento e unitario, isto e, que as receitas e as despesas do Estado devem ser inscritas em um unico documento.
VI - E legitimo deduzir do artigo 108, n. 1 da Constituição a regra da universalidade, ja que esse preceito, obrigando a discriminação no Orçamento das receitas e despesas do Estado, por certo se referira a todas as receitas e todas as despesas.
VII - A Constituição não exige a integração contabilistica
- isto e, ao nivel dos mapas que informam o Orçamento do Estado - dos orçamentos dos fundos e serviços autonomos; antes se basta com a simples expressão desagregada - ou seja, em anexos aos mapas do Orçamento do Estado - daqueles orçamentos sectoriais, que, por essa forma embora, sempre haverão de estar sujeitos a regra da unidade orçamental.
VIII - A norma do n. 1 do artigo 2 da Lei n. 2/88, de de 26 de Janeiro - segundo a qual "os serviços e fundos autonomos não poderão aplicar as suas receitas proprias na realização das suas despesas sem que o Governo aprove os respectivos orçamentos ordinarios e suplementares" - não conflitua com o artigo 108, ns. 1, alinea a), e 5, da Constituição, donde decorrem as regras de universalidade e da unidade, pois que se limita a definir uma condição previa a realização de despesas por parte dos fundos e serviços autonomos (a de que, sem que o Governo aprove os seus orçamentos, com o exigivel desenvolvimento, tais entidades publicas não poderão nunca aplicar as receitas proprias na realização das despesas correspondentes), e, de modo algum, se pronuncia sobre a inclusão ou não no Orçamento do Estado, em termos condensados ou não, desses orçamentos sectoriais.
IX - Tampouco se mostram violados os artigos 164, alinea g), e 202, alinea b), da Constituição, que repartem certas competencias orçamentais entre a Assembleia da Republica e o Governo, pois a atribuição de competencias que o n. 1 do artigo 2 da Lei n.
2/88 faz em favor do Executivo se mostra perfeitamente conforme com a competencia tutelar que o artigo 202, da alinea d), da Constituição expressamente lhe reconhece, sendo certo, por outro lado, que tal norma em nada interfere com a competencia propria do Parlamento.
X - A mesma norma tambem não infringe o disposto nos artigos 114, n. 2, e 168, n. 2, da Constituição, ja que, quanto ao primeiro, ela não atribui ao Governo poderes orçamentais que constitucionalmente estivessem reservados ao Parlamento, e, quanto ao segundo, ela não encerra qualquer autorização legislativa.
XI - A lei atraves da qual a Assembleia da Republica aprova anualmente o Orçamento do Estado e uma lei de autorização para que as receitas e despesas nele previstas sejam respectivamente cobradas e realizadas.
XII - O n. 2 do artigo 7 da Lei n. 2/88 - ao determinar que os encargos a que se refere o numero anterior, a suportar eventualmente ainda em 1988, se incluirão no montante referido ao mesmo numero - explicita uma justificação para parte da receita que vai ser obtida atraves das operações de credito passivas mencionadas no n. 1 do mesmo artigo, mas não determina a afectação exclusiva daquela parte da receita a cobertura da despesa com os juros porventura vencidos em 1988.
XIII - A despesa de juros ai referenciada e susceptivel de ser situada em determinada dotação orçamental, pelo que não se regista infracção a regra da universalidade, constitucionalmente reconhecida, nem se mostram violadas quaisquer outros preceitos constitucionais atinentes a definição dos poderes da Assembleia da Republica e do Tribunal de Contas.
XIV - A referencia, ainda que muito periferica, feita ao Tesouro no n. 4 do artigo 108 da Constituição implica desde logo o reconhecimento constitucional do Tesouro em toda a sua dimensão historica, ou seja, como orgão, organismo ou departamento administrativo que administra todo o patrimonio monetario em separado das restantes operações de gestão patrimonial; que, em suma, gere a zona patrimonial formada pelos meios monetarios do Estado ou patrimonio da tesouraria, o qual e constituido pelo conjunto dos meios de liquidez a curto prazo de que o Estado e titular, sendo os respectivos problemas de afectação de recursos a responsabilidades, por serem monetarios e por serem a curto prazo, autonomos em relação as restantes operações de gestão patrimonial.
XV - No exercicio desta competencia, que lhe e tipica, de gestão do patrimonio de tesouraria (patrimonio que se opõe ao restante patrimonio do Estado) realiza o Tesouro operações orçamentais e operações de tesouraria.
XVI - A uma destas operações de tesouraria, a consistente em antecipações de receitas, refere-se indirectamente a Constituição quando, no artigo 164, alinea h), especifica que o Governo não necessita de autorização da Assembleia da Republica para realizar operações de credito que sejam de divida flutuante.
XVII - Daqui decorre que, a luz da Constituição, serão admissiveis operações de tesouraria, isto e, operações extra-orçamentais, desde que elas tenham de algum modo a ver, mais ou menos directamente, com a gestão do patrimonio de tesouraria.
XVIII- As normas dos ns. 2 (na parte em que autoriza o reforço das contrapartidas nacionais mediante operações do Tesouro, regularizaveis no Orçamento do Estado para 1989, ate ao dobro daquele montante), 3 (na parte em permite que as eventuais contrapartidas nacionais aos recursos adicionais que a CEE ponha a disposição de Portugal em 1988, no ambito do
PEDIP, sejam movimentados por operações do Tesouro) e 4 do artigo 20 da Lei n. 2/88, na medida em que consentem despesas não realizaveis por operações de tesouraria e não inscritas no Orçamento do Estado para 1988 são inconstitucionais, por violação das regras da universalidade e da anualidade.
XIX - A regra da anualidade tem ainda hoje pleno acolhimento constitucional apesar de o actual artigo
108 ter deixado de lhe fazer referencia directa, ao contrario do que sucedia no texto primitivo da Constituição. E que na historia constitucional portuguesa os orçamentos sempre foram anuais, e o artigo 93, alinea c), afirmando explicitamente que o Plano anual ha-de ter a sua expressão financeira no Orçamento do Estado, necessariamente os associa ao nivel temporal.
XX - Não e inconstitucional a norma do n. 5 do artigo
20 da Lei n. 2/88, na parte em que autoriza o Governo a realizar operações de credito passivas que originem divida flutuante, pois, apesar de, nos termos do artigo 164, alinea h), da Constituição, não caber a Assembleia da Republica autorizar a contração desses emprestimos, que o Governo pode livremente realizar, a aludida autorização, sendo perfeitamente irrelevante numa perspectiva juridico-constitucional, tem a virtualidade de coenvolver politicamente o Parlamento na realização dessas operações.
XXI - E, porem, inconstitucional a parte restante da norma do n. 5 do artigo 20 da Lei n. 2/88 - parte em que se da autorização ao Governo para endividar internamente o Estado, ja não em termos de divida flutuante, mas antes em termos de divida fundada -, pois relativamente a autorizações de tal especie a Assembleia da Republica esta constitucionalmente obrigada (artigo 164, alinea h)) a indicar as condições gerais de cada emprestimo, o que não foi minimamente acatado.
XXII - As alterações ao Orçamento, pelo menos nos casos em que se trate de alterações de fundo, devem seguir regime identico ao da sua aprovação: aprovação pelo Parlamento sob proposta do Governo.
XXIII- E, assim, inconstitucional, a norma do n. 6 do artigo 20 da Lei n. 2/88 enquanto autoriza o Governo a aumentar, em determinados termos, uma despesa orçamental, pois esta alteração mexeria afinal com o total das despesas previstas e autorizadas no Orçamento, assim representando uma delegação de competencias orçamentais no Executivo, delegação que a Assembleia da Republica não podia efectuar, dado que as diversas atribuições de competencias especificamente discriminadas no artigo 164 da Constituição são para ser exercitadas directamente pelo Parlamento.
XXIV - Os emprestimos referidos nos ns. 3 e 5 do artigo
4 da Lei n. 2/88, pela sua destinação ora constituirão receitas de outras entidades, ora constituirão receitas do Estado "stricto sensu" e, logo por isso, as regras da universalidade e da unidade não se poderão ter por infrigidas; no segundo caso, tais regras foram plenamente acatadas pois a receita em causa se acha prevista no respectivo mapa orçamental.
XXV - A norma do n. 7 do artigo 4 da Lei n. 2/88, referindo-se a situação financeira de anos economicos findos e tendo porventura a ver com a realização de despesas por conta desses anos, não infringe as regras da universalidade e da unidade.
XXVI - Tendo-se ja concluido pela inconstitucionalidade do segmento da norma do n. 5 do artigo 20 da Lei n. 2/88, que continha autorização para contracção de divida interna, carece de autonomia a apreciação da constitucionalidade da determinação de que tal divida se não teria de situar dentro do limite do n. 1 do artigo 3.
XXVII- Com aprovação do Orçamento do Estado, a Assembleia da Republica autoriza a realização das despesas nele previstas e, por outro lado, abre creditos em ordem a efectuação de tais despesas. Por via desta aprovação, coloca-se a disposição dos diversos departamentos estaduais os "plafonds" de creditos distribuidos. Esta faculdade dispositiva não implica necessariamente que os serviços tenham sempre de utilizar os creditos abertos ate ao esgotamento, pois que apenas em relação as despesas obrigatorias
- decorrentes de leis preexistentes ou de contratos
- se verifica o onus de utilização forçada dos creditos abertos.
XXVIII-A contenção das despesas publicas e o controlo da sua eficiencia, de forma a alcançar possiveis reduções do defice orçamental e uma melhor aplicação dos recursos publicos, desenvolve-se, atraves da não exaustão dos creditos orçamentados, pura e simplesmente ao nivel da execução orçamental, em nada influindo no plano da especificação das despesas autorizadas.
XXIX - Diferentemente, a dotação concorrencial, prevista no artigo da Lei n. 2/88, operando não apenas ao nivel da execução orçamental mas sim e desde logo ao nivel da sua previsão, implica que uma parte das despesas - e quais, não se sabe - não podem ter efectivo cabimento orçamental, e, assim, não se pode dizer que haja especificação das despesas no sentido verdadeiro e proprio - dai a sua inconstitucionalidade por violação da regra constitucional da especificação das despesas, decorrente da alinea a) do n. 1 do artigo 108 da Constituição.
XXX - Da regra de que o Orçamento e aprovado pela Assembleia da Republica e executado pelo Governo decorrem, entre outras, as ilações de que o Orçamento aprovado pela Assembleia da Republica não pode deixar de preencher requisitos minimos em termos de especificação de receitas e de despesas, de que a Assembleia da Republica não pode autorizar o Governo a alterar o Orçamento, e de que o Orçamento não pode ser alterado pelo Governo, ao menos nos aspectos constitucionalmente reservados a Assembleia da Republica.
XXXI - A "dotação concorrencial", entregando a discricionariedade do Governo a decisão sobre quais das despesas orÈamentadas não serão realizadas, traduz-se numa verdadeira subversão do caracter da decisão parlamentar sobre o OrÈamento. Com efeito, o plano financeiro que o Orçamento e, e que constitucionalmente e da competencia da Assembleia da Republica, passa a ser um plano imperfeito, ja que preve despesas que necessariamente não podem ser realizadas e cuja selecção fica na discricionariedade do Governo, com infracção dos artigos 108, n. 3 e 164, alinea g), da Constituição.
XXXII- Ja não pode, porem, afirmar-se que a dotação concorrencial desrespeite a regra do equilibrio orçamental, tal como o n. 6 do artigo 108 da Constituição a define, pois, na optica deste preceito constitucional, o cotejo das "entradas" e "saidas" orçamentais devera necessariamente ser de ordem global.
XXXIII-Viola a Constituição a norma do artigo 22, n. 1, alinea c), da Lei n. 2/88, enquanto atribui ao Governo uma competencia alterativa do Orçamento que, pela sua dimensão, apenas cabia a Assembleia da Republica.
XXXIV- A norma do n. 4 do artigo 36 da Lei n. 2/88 - que dispõe que as receitas do imposto sobre produtos petroliferos relativas ao mes de Dezembro, ainda que liquidadas no mes seguinte, são contabilizadas como receitas do ano a que dizem respeito - não viola o principio da anualidade, considerado este quer na sua componente formal, quer na sua componente material.
XXXV - No n. 4 do artigo 15 da Lei n. 2/88 não se pretendeu autorizar o Governo a legislar em materia de bases do regime da função publica, antes a Assembleia da Republica, nesse preceito, estabeleceu directamente a base de um particular regime de aposentação por vontade propria e desenvolveu mesmo, regulamentativamente, essa dita base, o que lhe e constitucionalmente permitido.
XXXVI- Por outro lado, a mesma norma, ao remeter para resolução do Conselho de Ministros, limita-se a outorgar ao Governo, e para um caso especifico, o exercicio de uma competencia que lhe e propria: a competencia para editar regulamentos necessarios a boa execução das leis (artigo 202, alinea c), da Constituição).
XXXVII-Sendo o Orçamento do Estado o conjunto de mapas onde, para o periodo financeiro, se preveem as receitas que o Estado fica autorizado a cobrar e as despesas que fica autorizado a realizar, e ao nivel de tais mapas que as regras da universalidade e da unidade haverão de operar.
XXXVIII-Por isso, não e suficiente que no artigo 11 da
Lei n. 2/88 se preveja uma receita de credito interno de 80 000 000 de contos (n. 3) e uma despesa de activos financeiros de igual montante
(n. 1); indispensavel era ainda que tal receita e tal despesa estivessem efectivamente inscritas nos mapas respectivos. Não o estando, as normas dos ns. 1 e 3 do artigo 11 são constitucionalmente insolventes, por violação das regras da universalidade e da unidade. A norma do n. 2, que logicamente depende da do n. 1, e a norma do n. 4, que logicamente esta subordinada as dos ns. 1 e 3, são consequencialmente inconstitucionais.
XXXIX- A norma do n. 3 do mesmo artigo 11 infringe ainda o preceituado no artigo 164, alinea h), da Constituição, pois não refere algumas das condições gerais dos emprestimos cuja contracção autoriza, designadamente o prazo de amortização e os encargos.
XL - O n. 2 do artigo 168 da Constituição exige que as leis de autorização legislativa, alem do seu objecto, extensão e duração, indiquem o seu sentido, isto e, a directiva, ainda que generica, a que o Governo tem que obedecer no exercicio do poder legislativo nele delegado pela Assembleia da Republica.
XLI - Por falta de indicação do respectivo sentido, são de reputar inconstitucionais as autorizações legislativas constantes das alineas a) e d) do artigo 16 da Lei n. 2/88.
XLII - Tendo a maior parte das normas consideradas inconstitucionais directa incidencia financeira ou orçamental, razões de segurança juridica aconselham a que o Tribunal Constitucional proceda, ao abrigo do disposto no artigo 282, n. 4, da Constituição, a uma limitação, de ordem categorial, dos efeitos de tal declaração, de modo a evitar que as operações financeiras ou orçamentais entretanto levadas a cabo, no quadro dos preceitos inconstitucionalizados, venham subitamente a deixar de ter suporte legal.