Acórdão do Tribunal Constitucional
DESNACIONALIZAÇÃO
ESTRUTURA DA PROPRIEDADE DOS MEIOS DE PRODUÇÃO
DEFINIÇÃO DE SECTOR DE PROPRIEDADE
SECTOR PUBLICO
SECTOR PRIVADO
SECTOR COOPERATIVO
SECTOR VEDADO
EMPRESA NACIONALIZADA
EMPRESA PUBLICA
ESTATUTO DAS EMPRESAS PUBLICAS
SOCIEDADE DE CAPITAIS PUBLICOS
MODO SOCIAL DE GESTÃO
CONTROLO DE GESTÃO
ORÇAMENTO DO ESTADO
INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO
PRIVATIZAÇÃO
PRINCIPIO DA ANUALIDADE
IRREVERSIBILIDADE DAS NACIONALIZAÇÕES
UNIDADE DO ORÇAMENTO
UNIVERSALIDADE DO ORÇAMENTO
TRANSFORMAÇÃO EM SOCIEDADE ANONIMA
TESOURO
OPERAÇÕES DE TESOURARIA
DL 406/83 DE 1983/11/19.
DL 260/76 DE 1976/04/08 ART1 N1 N2 ART2 N1 ART9 N4 ART10 N5 ART36 ART37 ART38 ART39 ART40 ART49.
DL 113/85 DE 1985/04/18 ART1 ART2 N2.
CSC86 ART278.
II - A desnacionalização constitui uma das dimensões vedatorias que comporta o principio da irreversibilidade das nacionalizações, consagrado no artigo 83, n. 1, da Constituição.
III - Com efeito, uma interpretação sistematica daquele artigo permite concluir que se, no seu n. 2, se afirma que em circunstancias muito especiais a integração no sector privado de pequenas e medias empresas indirectamente nacionalizadas constitui uma excepção ao principio da irreversibilidade das nacionalizações e porque, sendo isto uma excepção aquele principio, este, que e regra e se encontra consignado no n. 1, veda a passagem das empresas nacionalizadas depois de 25/04/74 do sector publico, onde se vem situando, para o sector privado.
IV - Atento o particular contexto historico a que devem o seu aparecimento aquele preceito, o principio da irreversibilidade das nacionalizações comporta ainda uma outra dimensão vedatoria: proibe que, quer o capital existente a data em que as empresas foram nacionalizadas, quer o capital resultante da incorporação das reservas existentes aquela data seja alienado em favor de entidades privadas.
V - As normas dos artigos 1, 2, n. 1, 4, 8 e 9 do Decreto n. 83/V da Assembleia da Republica, diploma que disciplina a transformação das empresas nacionalizadas apos 25/04/74 em sociedades anonimas, so não respeitarão aquele principio se, em função do regime delas decorrente, se apurar que possibilitam, de algum modo, a transferencia daquelas empresas do sector publico para o sector privado dos meios de produção, ou a alienação a favor de entidades privadas do capital coevo das nacionalizações ou do capital adveniente da incorporação das reservas a essa altura existentes.
VI - Segundo esse regime, o capital das sociedades anonimas resultante da transformação das referidas empresas sera, todo ele, ou na sua maior parte, pertença da parte publica, e tais sociedades hão-de ser geridas em função da vontade da mesma parte publica, a qual e sempre assegurada representação maioritaria nos orgãos sociais.
VII - Comparando as definições constitucionais dos sectores publico e privado de propriedade com o estatuto das sociedades anonimas instituido por aquele Decreto, não se torna possivel situar aquelas sociedades num ou noutro daqueles sectores, demarcaveis, nos termos do artigo 89, n. 1, da Constituição, em função de dois vectores: a titularidade e o modo social de gestão.
VIII - O seu regime (excluida a possibilidade de se integrarem no sector cooperativo, dada a sua total desconexão com este sector) não e subsumivel, nem na regra que, nos termos do artigo 89, n. 2, da Constituição, define o sector publico, nem na regra que, nos termos do n. 3 do mesmo artigo, define o sector privado, antes combina diversamente vectores proprios da definição constitucional de um e de outro daqueles sectores.
IX - So atraves duma interpretação translada do artigo
89, n. 1, da Constituição, que arranca da ideia de que situações não imediatamente subsumiveis em qualquer uma das definições constitucionais dos sectores de propriedade dos meios de produção deverão localizar-se no sector com o qual for mais evidente o seu parentesco, devendo, em tal juizo, ser dada relevancia ao vector do modo social de gestão, e possivel situar as sociedades criadas por aquele Decreto num dos dois sectores.
X - E, nesta perspectiva, o regime previsto para aquelas sociedades tende a acercar-se mais da definição constitucional do sector publico que da do sector privado, não so porque, por um lado, ele preenche integralmente um dos vectores que e caracteristico daquela definição (gestão por entidade publica), quase preenchendo - atenta a reserva maioritaria do capital em favor da parte publica - o outro vector dessa definição (a propriedade publica), e, por outro lado, não preenche, de forma constitucionalmente relevante, qualquer um dos vectores que em alternativa definem o sector privado
(a propriedade ou a gestão por entidades privadas).
XI - Nestas circunstancias, as sociedades anonimas criadas com maioria de capitais publicos e decorrentes - em função do regime instituido pelo Decreto n. 83/V
- de empresas nacionalizadas depois de 25/04/74 (tivessem elas ou não o estatuto de empresas publicas) hão-de situar-se no sector publico.
XII - Assim sendo, não se verifica por via de tal regime a desnacionalização daquelas empresas e, consequentemente, não se registara, a esse titulo, violação do principio da irreversibilidade.
XIII - Tal conclusão vale necessariamente para a transformação de empresas nacionalizadas apos a mesma data em sociedades anonimas de capitais exclusivamente publicos a que alude o artigo 1 daquele Decreto, uma vez que tais sociedades preenchem directamente o duplo criterio a que obedece a definição constitucional do sector publico.
XIV - Dado que o artigo 2, n. 1, alinea a) , daquele diploma em conexão com o artigo 8, determina que a transformação das empresas nacionalizadas em sociedades anonimas não implicara nunca a reprivatização do capital nacionalizado, tambem o principio da irreversibilidade não e, face a esta salvaguarda, posto em causa.
XV - E tambem não o e pelo facto do dito diploma não fazer, declaradamente ao menos, ressalva paralela em favor do capital resultante da incorporação das reservas existentes a data das nacionalizações.
XVI - ö que o referido preceito, ao determinar que a transformação das empresas nacionalizadas em sociedades anonimas não deve implicar a reprivatização do capital nacionalizado, devendo os titulos representativos do capital assumido pelo Estado a data da respectiva nacionalização ser sempre detido pela parte publica, permite efectuar duas leituras possiveis.
XVII - De facto, esta ressalva de manutenção do capital nas mãos de uma entidade publica, tanto se pode referir ao chamado capital social ou capital juridico da empresa nacionalizada, como ao seu capital economico, que compreenderia, alem do capital social, as proprias reservas existentes na epoca da nacionalização.
XVIII- Sendo estas duas leituras possiveis, e verificando-se que uma delas, ao contrario da outra, tambem possivel, se não confronta com o principio contido no artigo 83, n. 1, da Constituição, ha que optar, de acordo com o principio da interpretação conforme a Constituição, que pressupõe que uma norma seja portadora a partida de varias significações e que uma dessas significações ao contrario de outras, seja compativel com o texto constitucional, pela leitura segundo a qual ha uma ressalva absoluta do capital economico existente a data da nacionalização de cada empresa.
XIX - Deste modo, tambem se não observa, a este titulo, qualquer infracção ao principio da irreversibilidade das nacionalizações.
XX - E dado que as sociedades de capital misto, resultantes da transformação de empresas publicas dos sectores vedados a iniciativa privada, continuam a manter-se no sector publico, não sera nunca possivel por termo a redacção de alguns sectores da economia a iniciativa privada.
XXI - Por isso, as normas dos artigos 1, 2, n. 1, 4,
8 e 9 do Decreto n. 83/V não violam o artigo 83, n. 3, da Constituição, que determina caber a lei definir os sectores basicos nos quais e vedada a actividade as empresas privadas.
XXII - Ainda que muito periferica seja a referencia que a Constituição faz ao Tesouro, no seu artigo 108, n. 4, ela não pode deixar de implicar o seu reconhecimento como organismo "a se", a quem cabe, no exercicio de uma competencia que lhe e tipica, a gestão do patrimonio de tesouraria, diferente da gestão do restante patrimonio do Estado, ou patrimonio stricto sensu.
XXIII- Realizando no ambito dessa competencia operações que decorrem necessariamente de execução orçamental que lhe cabe assegurar e operações de tesouraria, realizadas a margem, hão-de aquelas, contrariamente a estas, submeter-se as regras do Orçamento do Estado.
XXIV - Assim sendo, as receitas e as despesas previstas no n. 2 do artigo 7 do Decreto n. 83/V so poderão deixar de sujeitar-se a tais regras desde que realizadas atraves de operações de tesouraria, por de algum modo terem a ver, mais ou menos directamente, com a gestão do patrimonio de tesouraria.
XXV - A venda, porem, de elementos do patrimonio empresarial do Estado, ou, mais precisamente, de acções das sociedades anonimas que, nos quadros daquele Decreto, resultarem da transformação de empresas nacionalizadas, não pode, pelo tipo de alienação em causa, ser equiparada a mero acto de gestão do patrimonio de tesouraria.
XXVI - Pelas receitas que gera e pelas despesas que permite, impossivel e deixar de a considerar no Orçamento do Estado, pelo que tem aqui aplicação as referidas regras, designadamente a da anualidade e da plenitude.
XXVII- Apesar de no actual artigo 108 da Constituição se ter deixado de fazer qualquer referencia directa a regra da anualidade, deve entender-se que tal regra ainda hoje tem pleno acolhimento constitucional.
XXVIII-Com efeito, tudo indica que, aquando da revisão de 1982, o poder constituinte derivado se limitou a introduzir na Constituição o conceito de Orçamento do Estado na sua acepção tradicional, muito particularmente no que respeita a sua vertente periodica (na historia tradicional portuguesa, os orÈamentos sempre foram anuais).
XXIX - A isto acresce o facto de a Constituição, no artigo 93, alinea c), explicitamente afirmar que o Plano anual ha-de ter a sua expressão financeira no Orçamento do Estado, o que necessariamente, e ao nivel temporal, os associa.
XXX - Embora a Constituição não se mostre igualmente muito determinante no que respeita a subregra da universalidade - uma das subregras em que se desdobra a regra da plenitude - parece legitimo mesmo assim, deduzi-la do artigo 108, n. 1.
XXXI - E que este preceito, obrigando a discriminação no Orçamento, e sem ressalvas, das receitas e despesas do Estado, por certo se referira a todas as receitas e a todas as despesas.
XXXII- Ja no que toca a subregra da unidade - outra subregra em função da qual se exprime a regra da plenitude
- ela e afirmada expressamente no artigo 108, n. 5, da Constituição.
XXXIII-A luz destas regras, as receitas e despesas, relativas ao processo de alienação de capital publico de empresas, deviam ser inscritas, embora a um nivel meramente previsivo, no Orçamento do Estado do ano a que respeitassem.
XXXIV- Assim sendo, a norma do n. 2 do artigo 7 do Decreto n. 83/V, ao dispor que as referidas receitas e despesas serão escrituradas como operações de tesouraria, e regularizadas no proprio ano em que tiverem sido realizadas, ou no ano seguinte, viola o disposto no artigo 108, ns. 1 e 5, em conjugação com o artigo 93, alinea c), ambos da Constituição, e tem por isso de ser considerada inconstitucional.