Acórdão do Tribunal Constitucional
FUNDAMENTAÇÃO DO ACTO ADMINISTRATIVO
EXONERAÇÃO POR CONVENIENCIA DE SERVIÇO
GARANTIA DE RECURSO CONTENCIOSO
TRABALHADOR DA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA
GOVERNO
COMPETENCIA LEGISLATIVA
ASSEMBLEIA DA REPUBLICA RESERVA RELATIVA DE COMPETENCIA LEGISLATIVA
DIREITOS LIBERDADES E GARANTIAS
REGIME DA FUNÇÃO PUBLICA
DIREITO FUNDAMENTAL ANALOGO
1982 ART17 ART268 N2.
DL 10-A/80 DE 1980/02/18.
RAR 180/80 IN DR IS DE 1980/06/02.
AC TC 89/84 2S IN DR IIS 1985/02/05.
AC TC 52/85 2S IN DR DE 1985/04/13.
AC TC 150/85 2S 1985/07/31.
AC TC 109/85 IS IN DR IIS 1985/09/10.
AC TC 190/85 IS 1985/10/30.
AC TC 86/84 PL IN DR IIS 1985/02/02.
1 do Decreto-Lei n. 356/79, de 31 de Agosto, respeitante a fundamentação, por conveniencia de serviço, dos actos de transferencia ou exoneração de funcionarios nomeados discricionariamente.
II - Ao tempo da emissão do Decreto-Lei n. 356/79 a obrigação de motivar os actos administrativos desfavoraveis aos cidadãos não se encontra consignada expressamente na Constituição, não podendo, pois, a esse tempo falar-se de um direito fundamental a tal motivação, sendo assim seguro que aquele diploma não veio dispor sobre o conteudo ou o ambito de um direito fundamental constitucionalmente reconhecido.
III - Se a fundamentação dos actos administrativos e um instituto que tem conexões com o da garantia do recurso contencioso, a verdade e que não se confunde ou subsume nele, e nem mesmo constitui uma condição juridica do exercicio do correspondente direito, tendo apenas a ver com as condições praticas desse exercicio.
IV - Ora, se pode aceitar-se que a reserva do artigo 167, alinea c), da Constituição (versão primitiva) respeita a uma certa materia - a dos direitos, liberdades e garantias -, tambem não e menos verdade que o respectivo ambito não pode ir ao ponto de incluir o que ja tenha a ver com as condições praticas do exercicio de cada direito, pelo que tambem não pode dizer-se que a regulamentação editada pelo Decreto-Lei n. 356/79 caia no dominio da reserva da Assembleia da Republica por respeitar a materia do direito ao recurso contencioso, garantido pelo artigo 269, n. 2, da Constituição (versão primitiva).
V - Por outro lado, tambem não valera argumentar com o artigo 17 da Constituição (versão primitiva) e com a aplicabilidade, nele estabelecida, do regime dos direitos, liberdades e garantias aos "direitos de natureza analoga previstos... na lei", porquanto, mesmo admitindo que o regime em causa incluia, para o efeito de tal aplicabilidade, a reserva do artigo 167, alinea c), o que não pode e dizer-se que o direito a fundamentação dos actos administrativos fosse ja, antes da revisão da Constituição, um direito analogo aos "direitos liberdades e garantias".
VI - Na verdade, tal analogia não se basta com uma semelhança de estrutura, e mesmo porventura de conteudo, entre determinado direito e aqueles outros, mas pressupõe que tal direito, consagrado embora apenas legalmente, se apresente ja a consciencia juridica colectiva como um elemento fundamental do ordenamento, isto e, como integrando o "bloco de constitucionalidade" ou a "Constituição material".
VII - Ora, não se ve que ao direito a fundamentação dos actos administrativos - que, entre nos, so foi reconhecido, em termos gerais, quanto aos actos desfavoraveis, pelo Decreto-Lei n. 256-A/77, de 17 de Junho - pudesse e devesse atribuir-se a natureza e consistencia descritas, antes do seu recebimento expresso pela Constituição "formal", operado pela revisão constitucional (artigo 268, n. 2).
VIII - Com a emissão do Decreto-Lei n. 356/79 tambem se não violou a reserva de lei parlamentar consignada na alinea m) do artigo 167, respeitante ao "regime e ambito da função publica", não so porque aquele diploma se não refere unicamente a "funcionarios publicos", mas tambem, e sobretudo, porque o seu artigo 1 não diz quais os funcionarios que podem ser transferidos ou exonerados por conveniencia de serviço, ou sequer que pode haver transferencia ou exoneração de funcionarios por conveniencia de serviço, o que ha-de resultar de outras leis.
IX - Nestes termos, conclui-se que o artigo 1 do Decreto-Lei n. 356/79 não e organicamente inconstitucional, como tambem o não e o Decreto-Lei n. 10-A/80, de 18 de Fevereiro, que repos em vigor aquele preceito.
X - Todavia, no caso em apreço - em que a desaplicação, por inconstitucional, da norma do artigo 1 do Decreto-Lei n. 356/79 vem feita com referencia a um acto administrativo praticado depois da revisão constitucional de 1982, ou seja, numa altura em que a Constituição (artigo 268, n. 2) ja obrigava formalmente a fundamentação expressa dos actos administrativos desfavoraveis e reconhecia aos cidadãos, por consequencia, o correspondente direito - o juizo sobre a constitucionalidade material ou substancial dessa norma não pode deixar de ser emitido, a luz de tal preceito e principio da Constituição.
XI - Simplesmente, nem mesmo apos a revisão constitucional de 1982 e de considerar contraria a Constituição a norma do referido artigo 1 do Decreto-Lei n. 356/79.
XII - Na verdade, essa norma respeita a actos que se apresentam caracterizadamente como verdadeiras decisões livres da entidade para tanto competente - isto e, decisões inteiramente deixadas ao juizo e ao criterio pessoal, e portanto contenciosamente insindicavel, de quem as toma -, estando em causa funcionarios cuja situação e marcada por uma ineliminavel e essencial precaridade, a qual integra o seu estatuto, exprimindo-se em tal precaridade o facto de se tratar de funcionarios que hão-de encontrar-se, face a entidade nomeante, numa especial relação de confiança.
XIII - Entendido o preceito em causa com o restrito ambito acabado de delimitar, devera concluir-se que esse preceito nem mesmo briga com o que actualmente se dispõe no artigo 268, n. 2, da Constituição, o qual exige tão so uma fundamentação expressa, mas não impõe um modelo de fundamentação correctamente determinado que haja de valer para todos e cada um dos actos administrativos com eficacia externa que afectem direitos ou interesses protegidos dos cidadãos.
XIV - Fundamental, para cumprir o imperativo constitucional, e que a fundamentação responda satisfatoriamente as exigencias que, em cada caso, e da perspectiva dos principios informadores do Estado de direito democratico, sejam feitas pelo direito ou interesse que a decisão vai afectar.
XV - Assim, se na hipotese em apreço as exigencias que decorrem de tais principios, quanto a fundamentação dos actos administrativos, ficam satisfeitas com a mera invocação da "conveniencia de serviço", então esta fundamentação "tipica", muito embora não corresponda aos requisitos do artigo 1 do Decreto-Lei n. 256-A/77, ainda havera de considerar-se bastante - ainda sera uma fundamentação - para o efeito do artigo 268, n. 2, da Constituição.
XVI - Mas mesmo admitindo que o recurso a formula da "conveniencia de serviço" não sera, em caso algum, fundamentação suficiente, ainda havera de concluir-se que o artigo 1 do Decreto-Lei n. 356/79 não viola o principio inscrito no citado artigo 268, n. 2.
XVII - Na verdade, este principio so vale para os actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, não abrangendo as hipoteses ou situações para que rege a disposição legal em apreço, as quais se caracterizam por uma essencial precaridade, pelo que os funcionarios em tais situações não possuem um direito, ou sequer um interesse tutelado pela lei, capaz de fazer valer, quanto aos respectivos actos de exoneração ou transferencia, o dever constitucional de fundamentação.