| Decisão Texto Integral: | Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – Relatório:
G… DISTRIBUIÇÃO ALIMENTAR, LDA., interpôs o presente recurso da sentença proferida em 09.06.2025, que julgou improcedente a ação executiva instaurada pela aqui recorrente, conta o Instituto da Segurança Social, IP., na qual formulou o pedido de condenação da entidade executada “a dar cumprimento à sentença declarativa emitida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria através da execução do contrato celebrado com a Exequente na sua plenitude”.
Por sentença proferida a 9 de junho de 2025 foi julgada improcedente a presente ação executiva.
Vencida na ação, a Exequente interpôs recurso da referida sentença, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
“A. A Sentença recorrida encontra-se ferida de nulidade por vício de omissão de pronúncia (artigo 615.°, n.° 1, alínea d) 1.ª parte do CPC ex vi artigo 1.º do CPTA), na medida em que tece considerações relativamente a um direito previamente reconhecido à Exequente no processo declarativo e acaba por omitir a análise da petição executiva da Recorrente, de condenação da Recorrida à execução do contrato celebrado com a Recorrente, em estrito cumprimento da sentença declarativa anteriormente proferida;
B. A Sentença recorrida encontra-se ferida de uma segunda nulidade, por constituir uma decisão surpresa, onde pela primeira vez é invocada (pelo próprio Tribunal a quo, e mais ninguém) uma causa de inexecução da sentença declarativa, sem qualquer contraditório para a Exequente, e sem que assim tivesse iniciado a fase processual de fixação de indemnização devida, em violação frontal do disposto no n.° 1 do artigo 178.° do CPTA;
C. A Sentença recorrida padece de excesso de pronúncia (artigo 615,°, n.° 1, alínea d) 2.ª parte do CPC), visto que conhece de uma questão que, sem a discussão obrigatória por lei das partes quanto à fixação de uma indemnização, não poderia conhecer; por outro lado,
D. A Sentença recorrida também incorre em erro de julgamento de Direito, porquanto constitui ato devido de execução da sentença declarativa de 03.06.2024 a execução de contrato entre a Exequente e a Entidade Executiva, por respeito à autoridade do caso julgado e da obrigatoriedade das decisões judiciais (artigo 158. °, n.º 1 do CPTA);
E. A anulação do ato de adjudicação da proposta da concorrente P…, SL, imperativamente determinada por este Tribunal no processo declarativo, tem como consequência a destruição retroativa de todos os efeitos jurídicos por aquele produzidos (artigo 163.°, n.° 2 do CPA) e a reconstituição da «(...) situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado (...)» (artigo 173.°, n.° 1 do CPTA); acresce que,
F. O próprio Tribunal de Contas, nos Acórdãos n.° 4/ 2025 e 14/2025 trazidos aos presentes autos, foi perentório em afirmar que a decisão de recusa de visto prévio, face ao circunstancialismo subjacente aos autos, não se verificaria se o contrato aí sob fiscalização tivesse sido celebrado em execução de sentença executiva, e não apenas em processo declarativo, pelo que a execução encontra-se dependente, unicamente, e na linha do pensamento do Tribunal de Contas, da existência de uma sentença executiva, o que não constitui uma causa ilegítima de inexecução (artigo 163.°, n.° 1 do CPTA);
G. Salvo o devido respeito, que é muito, e como acima adiantado, com a Sentença recorrida compensa ser Entidade Executada faltosa: (i) viu anulado no processo declarativo o ato de adjudicação que praticou, (ii) a razão pela qual o Tribunal a quo considerou impossível executar essa sentença declarativa foi totalmente imputável à Entidade Executada, por ter celebrado contrato e executado (ainda que parcialmente) com quem não devia (o adjudicatário primitivo), (iii) não invoca qualquer causa de inexecução durante o prazo de execução espontânea ou no processo executivo, e (iv) no processo executivo, a Sentença recorrida censura-a por não ter feito o que devia, mas recompensa-a terminando logo aí o processo executivo preterindo a necessária e consequente fase de fixação de indemnização que então se tornava obrigatória a quem ganhou o processo declarativo e que continua sem ver a sentença declarativa cumprida;
H. Trata-se, com o devido respeito, de um total absurdo jurídico que não pode prevalecer, devendo a Sentença recorrida ser necessariamente revogada e substituída por uma que condene a Entidade Executada a praticar os atos de execução peticionados ou, se o Venerando Tribunal ad quem assim não o entender, a ordenar a baixa dos autos para que o Tribunal a quo abra a fase de fixação de indemnização devida por inexecução da sentença declarativa.
Nestes termos, e nos demais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve o Tribunal ad quem dar integral provimento ao presente Recurso e, nessa sequência, revogar a sentença proferida pelo Tribunal a quo em 09.06.2025, condenando a Recorrida ISS a celebrar o contrato com a Exequente nos termos por esta peticionados ou, caso assim não se considere, ordenando que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria notifique as partes para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução e, no caso de falta de acordo, ordene as diligências instrutórias que considere necessárias.
Assim se fazendo a acostumada Justiça.”.
O Recorrido Instituto da Segurança Social, IP., não apresentou contra-alegação de recurso.
O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), relativamente ao recurso interposto pela Autora, pronunciou-se no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.
Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.
* II. Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pela exequente e ora recorrente delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, são as seguintes:
- se a sentença recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia, por constituir uma decisão surpresa, e por excesso de pronúncia; e,
- se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento da matéria de direito, por ofensa à autoridade do caso julgado em violação do disposto no artigo 158.º, n.º 1, do CPTA.
III – Fundamentação:
3.1. De facto:
Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:
“Com relevo para a decisão a proferir, julgo provados os seguintes factos:
1. A Requerida procedeu à abertura e publicitação de um procedimento pré- contratual de Concurso Público para celebração de contrato de aquisição de "Pescada n.º 3 para cozer porcionada", ao abrigo do Fundo Europeu de Apoio às Pessoas Mais Carenciadas (FEAC), pelo preço base de € 1.716.335,02 e com o prazo de execução de 2/11/2021 a 31/10/2022.
(cfr. facto dado como provado na sentença proferida em 3/6/2024, no proc. n.° 211/22.8BELRA, e que foi junta como doc. 1 com o requerimento executivo; assim como o facto dado como provado no ponto 2.2. do Acórdão do Tribunal de Contas n.º 4/2025, junto como doc. 2 com o requerimento executivo);
2. A Requerente instaurou acção de contencioso pré-contratual junto deste Tribunal, a qual correu termos sob o n.° 211/22.8BELRA, na qual peticionou a anulação da decisão de adjudicação proferida no procedimento pré-contratual referido no ponto anterior, a condenação da Requerida a excluir a proposta da concorrente P…, SL, então Contra-interessada, e a adjudicar a proposta da Requerente.
(cfr. sentença proferida em 3/6/2024, no proc. n.° 211/22.8BELRA, e que foi junta como doc. 1 com o requerimento executivo);
3. No âmbito da acção referida no ponto anterior, foi proferido despacho que determinou o levantamento do efeito suspensivo automático previsto no art. 103.°-A, n.° 1, do CPTA.
(cfr. despacho que consta de fls. 2130 a 2146 do sitaf, proc. n.° 211/22.8BELRA);
4. Em 28/7/2022, a Requerida e a Contra-interessada procederam à celebração do contrato de fornecimento em causa no procedimento referido no ponto 1. e pelo valor total de €1.272.706,05.
(por acordo; e cfr. facto dado como provado no ponto 2.10. do Acórdão do Tribunal de Contas n.° 4/2025, junto como doc. 2 com o requerimento executivo);
5. Em 14/11/2022, o Tribunal de Contas concedeu o visto ao contrato referido no ponto anterior.
(por acordo);
6. O contrato celebrado entre a Executada e a Contra-interessada P…, e referido no ponto anterior, foi sujeito a um acordo modificativo, nos termos do qual foi acordada uma redução à quantidade de unidades individuais do género alimentar a adquirir, e consequente redução do preço global do contrato, tendo sido executado na sua totalidade, e tendo cessado em 31/10/2023. (por acordo);
7. Em 3/6/2024, no proc. n.º 211/22.8BELRA foi proferido o seguinte saneador- sentença:
"(…)
I. RELATÓRIO
OS G… DISTRIBUIÇÃO ALIMENTAR, LD.a, Autora com os demais sinais nos autos, move contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I. P., Entidade Demandada também melhor identificada nos autos, a presente ação de contencioso pré contratual, ao abrigo do disposto nos artigos 100.° e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos na qual pugna, a final, pela anulação da decisão de adjudicação proferida no âmbito do concurso público lançado pela Entidade Demandada que tem por objeto o fornecimento de género alimentar no âmbito do Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas, concretamente pescada n.º 3 para cozer porcionada, com o n.º 2001/20/0001575.
Pede, ainda, que a Demandada seja condenada a excluir a proposta da adjudicatária, e ainda a adjudicar a proposta da Autora.
(...)
III. FUNDAMENTAÇÃO
A. De facto
Com interesse para a decisão da presente ação, fixo a seguinte factualidade:
1. Em 15.09.2020 o Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I. P. deliberou abrir procedimento concursal para Fornecimento de Género Alimentar - Pescada Congelada n.° 3 para cozer porcionada, no âmbito do Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas, que recebeu o n.° 2001/20/0001575 (cf. deliberação, informação e caderno de fls. 1 e seguintes do processo instrutor);
2. O critério de adjudicação do concurso referido em 1. é o da proposta economicamente mais vantajosa (cf. programa de fls. 37 e seguintes do processo instrutor);
3. O concurso referido em 1. rege-se por caderno de encargos no qual pode ler- se, com relevo, o seguinte (cf. caderno de fls. 13 e seguintes do processo instrutor): "(…)
1. OBJETO
1.1 Constitui objeto do presente concurso o fornecimento de Pescada Congelada n.° 3 para cozer porcionada, nos termos previstos e definidos no ponto 2. do presente Caderno de Encargos e respetivos anexos que dele fazem parte integrante.
1.2 O objeto do presente concurso tem enquadramento na Portaria n.° 190-B/2015, de 26 de junho, na sua recente alteração implementada pela Portaria n.° 51/2017 de 2 de fevereiro, que adota o Regulamento Geral do Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas (FEAC) e o Regulamento Específico do Programa Operacional de Apoio às Pessoas Mais Carenciadas (POAPMC), para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2014 e 31 de dezembro de 2020, bem como no Regulamento (UE) n.° 223/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014, relativo ao Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas.
1.3 O presente Caderno de Encargos aplica-se ao contrato a celebrar entre o Instituto da Segurança Social, IP (doravante identificado pelas suas iniciais ISS, IP) e o Adjudicatário/cocontratante responsável pelo fornecimento de Pescada Congelada n.° 3 para cozer porcionada, cujas outras características estão conformes com as estabelecidas e previstas para esta categoria em legislação Comunitária e Nacional o qual revestirá a modalidade de "Contrato de Fornecimento de Género Alimentar" e será válido até ao cumprimento integral do seu objeto.
2. GÉNERO ALIMENTAR A FORNECER
2.1 O tipo de género alimentar a fornecer pelo Adjudicatário é Pescada Congelada n.° 3 para cozer porcionada, na quantidade de 720 060 embalagens individuais, com o acondicionamento de 0,600Kg, sendo que as restantes caraterísticas estão de acordo com as estabelecidas e previstas para esta categoria nos termos da legislação Comunitária e Nacional.
2.2 O género alimentar a entregar deverá obedecer à legislação e normas técnicas em vigor relativamente aos géneros alimentícios, nomeadamente, quanto à higiene e segurança alimentar, critérios microbiológicos, resíduos de pesticidas, contaminantes, aditivos, corantes, aromas, edulcorantes materiais em contacto com os alimentos e rotulagem.
2.3 O género alimentar a entregar deverá ainda obedecer ao estabelecido na norma legal do artigo 5.° n.° 12 do Regulamento (UE) n.° 223/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014, relativo ao Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas, designadamente o género alimentar e a respetiva distribuição tem que estar em conformidade com o Direito da União em matéria de segurança dos produtos de consumo.
2.4 O género alimentar a entregar deverá também obedecer os termos e condições definidas no presente Caderno de Encargos, designadamente às especificações previstas na ficha técnica do produto constante do Anexo II do presente Caderno de Encargos.
2.5 O género alimentar a entregar nos Polos de Receção deverá ser igual ao produto validado pelo parecer emitido da Entidade Competente para o efeito - Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE).
3. CONCEITO DE FORNECIMENTO
3.1 No âmbito do presente Caderno de Encargos entende-se por fornecimento de género alimentar, a execução dos seguintes serviços pelo Adjudicatário/cocontratante:
a) Produção e acondicionamento do género alimentar a fornecer;
b) Entrega do género alimentar transformado e acondicionado, nas quantidades em número de unidades individuais nos respetivos Armazéns dos Polos de Receção de cada um dos 135 (cento e trinta e cinco) territórios constantes do Anexo I do presente Caderno de Encargos, durante o período de entregas definido no Ponto 10.4 do Caderno de Encargos;
c) Descarga e acondicionamento do género alimentar no interior dos Armazéns dos Polos de Receção de cada um dos 135 (cento e trinta e cinco) territórios constantes do Anexo I do presente Caderno de Encargos.
3.2 O acondicionamento no interior dos Armazéns dos Polos de Receção referidos no ponto anterior inclui a colocação de paletes nas prateleiras e a sua sobreposição.
3.3 Os Armazéns dos Polos de Receção podem localizar-se ou no(s) concelho(s) que compõem cada um dos territórios ou no distrito a que pertence cada um dos 135 (cento e trinta e cinco) territórios constantes do Anexo I do presente Caderno de Encargos.
(...)
16. OBRIGAÇÕES DO ADJUDICATÁRIO/COCONTRATANTE
16.1 Sem prejuízo de outras obrigações previstas na legislação aplicável, no presente Caderno de Encargos ou nas cláusulas contratuais, da celebração do contrato decorrem para o Adjudicatário/cocontratante as seguintes obrigações principais:
a) Fornecimento e entrega do género alimentar, em conformidade com as especificações previstas na ficha técnica do produto constante do Anexo II do presente Caderno de Encargos;
b) Garantir que o produto que irá entregar nos armazéns de receção é o mesmo produto que foi entregue nas instalações da ASAE, na qualidade de amostra, e que o mesmo não sofreu qualquer alteração que não tenha sido validada por esta Entidade competente;
c) Assegurar a continuidade do fornecimento do género alimentar objeto do presente contrato, durante o período de tempo definido nos termos do Ponto 10. do presente caderno de encargos;
d) No caso do género alimentar objeto do presente contrato não ser integralmente entregue nos polos de receção no período de tempo definido no ponto 10.4., o contrato será prorrogado pelo período estritamente necessário ao seu cumprimento integral, com data limite até 31 de junho de 2023, através da figura da modificação objetiva do contrato, de acordo com o previsto nos artigos 311.° e seguintes do CCP;
e) Envio de todas as Guias de Remessa que comprovem a entrega do género alimentar nos Armazéns dos Polos de Receção dos 135 (cento e trinta e cinco) territórios definidos no Anexo I do presente Caderno de Encargos, no prazo de 5 (cinco) dias úteis após o término da entrega do género alimentar nos polos de receção supra referidos, obrigatoriamente em formato PDF, para o email ISS- FEAC-Aquisição@seg-social.pt , sob pena de aplicação de sanções de natureza pecuniária estipuladas no ponto 27.3 do presente caderno de encargos. O prazo dos 5 (cinco) dias úteis conta-se a partir da última data definida para cada período de entrega constante no quadro do ponto 10.4. do presente caderno de encargos;
f) As Guias de Remessa deverão ser individualizadas por cada um dos 135 (cento e trinta e cinco) territórios e exclusivas para o género alimentar objeto do presente Caderno de Encargos;
g) Aquando do envio das guias de remessa estas deverão ser agrupadas por Distrito e enviadas nos termos da alínea e) devendo ser mencionados, expressamente, os seguintes elementos:
i. N.° da entrega, que deverá corresponder ao quadro constante no ponto 10.4. do presente caderno de encargos;
ii. Data em que foi entregue o produto no polo de receção;
iii. Território tal como definido no Anexo I do presente CE, nomeadamente com a identificação do Distrito e do Concelho;
iv. Número do código universal da operação (este elemento será disponibilizado com a remessa do ficheiro das moradas dos polos de receção ao Adjudicatário);
v. Quantidades de embalagens efetivamente entregues identificadas em unidades;
h) As Guias de Remessa deverão ser assinadas, com a assinatura legível e datadas pela Entidade credenciada para a receção dos produtos, ficando esta com um duplicado;
i) Apenas será considerado para efeitos de comprovativo de entrega do género alimentar, as Guias de Remessa, não sendo admitidas para o efeito Guias de Transporte, nem guias de rastreabilidades;
j) Excecionalmente, e em caso de perda de stock ou embalagem danificada deverá a Entidade Adjudicatária remeter para o email indicado na alínea e) as inconformidades existentes nas entregas;
k) No caso de necessidade de reposição de unidade(s) do género alimentar, deverá ser emitida nova Guia de Remessa correspondente ao número de unidades efetivamente distribuídas e que se encontravam em falta, a qual será igualmente entregue nos Pólos de Receção e, posteriormente, remetida para o cumprindo o exigido nas alíneas h) e i);
l) Disponibilização, em qualquer momento, aos agentes do ISS, I.P., da Autoridade de Gestão do Programa Operacional de Apoio às Pessoas Mais Carenciadas (POAPMC), da Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP (ADC), da Inspeção Geral de Finanças (IGF), da Comissão Europeia e do Tribunal de Contas Europeu, ou qualquer pessoa devidamente mandatada pelos mesmos, de todos os documentos relacionados com o presente procedimento;
m) Conservação, pelos períodos legalmente exigidos na Regulamentação Portuguesa e Comunitária, dos documentos comprovativos de todos os atos relacionados com o presente Procedimento.
17. OUTRAS OBRIGAÇÕES DO ADJUDICATÁRIO
17.1 O Adjudicatário obriga-se a disponibilizar simultaneamente com a entrega do género alimentar, todos os documentos que sejam necessários ao correto manuseamento e acondicionamento dos mesmos, os quais devem estar redigidos obrigatoriamente em língua Portuguesa, podendo ser admitidos outros idiomas, desde que acompanhada de uma tradução legalmente certificada;
17.2 Todas as despesas e custos relacionados com a embalagem, carga, transporte e descarga do género alimentar nos locais de entrega (Armazéns dos Pólos de Receção), incluindo o seu acondicionamento bem como a disponibilização de material necessário para a descarga e acondicionamento do género alimentar, são da responsabilidade do Adjudicatário;
17.3 O Adjudicatário obriga-se a disponibilizar ao responsável pelo Pólo de Receção a inspeção quantitativa e qualitativa do género alimentar, com vista à verificação da correspondência das quantidades estabelecidas no Anexo I do presente CE para cada território, bem como à verificação das caraterísticas, especificações e requisitos técnicos do produto definidos na respetiva Ficha Técnica, nos termos do Anexo II do presente CE.
17.4 A inspeção qualitativa a que se refere o ponto anterior incide sobre os bens entregues pelo Adjudicatário, devendo ainda ser observadas pelo responsável do Pólo de armazém o cumprimento das normas de higiene e qualidade alimentar.
17.5 Sem prejuízo de outras obrigações previstas na legislação aplicável, no presente caderno de encargos ou nas cláusulas contratuais, da celebração do contrato decorrem para o Adjudicatário/cocontratante as seguintes obrigações:
a) Assegurar a boa execução da prestação, de modo a garantir a execução dos serviços de acordo com o caderno de encargos e respetivas cláusulas técnicas;
b) Assegurar o cumprimento dos prazos estabelecidos;
c) Cumprir com o Regulamento Geral de Proteção de Dados, quanto ao tratamento de dados e confidencialidade do prestador de serviços e recursos humanos que irão tratar da informação obtida com os serviços a prestar;
d) Certificar-se que os recursos afetos à prestação do serviço se comprometem a observar o integral cumprimento das regras das boas práticas de ambiente, segurança e higiene no trabalho;
e) Responsabilizar-se pelos prejuízos causados ao ISS, I.P. seus colaboradores e terceiros;
17.6 A título acessório, o adjudicatário fica ainda obrigado a recorrer a todos os meios que sejam necessários e adequados à boa prestação do serviço, bem como ao estabelecimento do sistema de organização necessário à perfeita e completa execução das tarefas a seu cargo.
18. COMPOSIÇÃO QUALITATIVA E QUANTITATIVA DO GÉNERO ALIMENTAR O Adjudicatário deverá obrigatoriamente anexar à proposta a ficha técnica que deverá ser composta com as seguintes condições:
a) As especificações técnicas do género alimentício objeto do contrato a celebrar deverão estar de acordo com as descritas no Anexo II do presente Caderno de Encargos.
b) O Adjudicatário deverá obrigatoriamente anexar à proposta a ficha técnica do produto a concurso que, para além de outras informações eventualmente relevantes para o Adjudicatário, deverá conter obrigatoriamente: a Denominação do Produto, a lista de Ingredientes, as Características do produto, a Utilização Prevista, as Condições de utilização, a Quantidade Líquida, a Data de durabilidade mínima/data limite de consumo, o Material da Embalagem, o Lote, a População-Alvo, os Potenciais Alergénios e a Composição quantitativa (em percentagem) do género alimentício.
c) O Adjudicatário deverá obrigatoriamente cumprir as normas de higiene, segurança e qualidade alimentar exigidas pela legislação comunitária e nacional geral e específica e demais aplicáveis.
d) A rotulagem aposta na embalagem do género alimentício a concurso e a fornecer deverá cumprir todos os requisitos legais que lhe são aplicáveis e deverá ser a rotulagem final aquando da distribuição do género alimentar aos pólos de receção.
e) O cumprimento das normas de higiene, segurança, qualidade alimentar e informação ao consumidor é extensível aos colaboradores do Adjudicatário, bem como aos terceiros por si subcontratados ou aos colaboradores desses terceiros, que realizem o transporte e outras tarefas inerentes da sua atividade.
19. LOCAL DA PRODUÇÃO E DE ACONDICIONAMENTO DO GÉNERO ALIMENTAR Os locais de produção e de acondicionamento do género alimentar, prévio às entregas nos Armazéns dos Pólos de Receção, deverão ser obrigatoriamente indicados pelo Adjudicatário/cocontratante.
20. QUANTIDADES DO GÉNERO ALIMENTAR A FORNECER
20.1 As quantidades do género alimentar a fornecer deverão ser obrigatoriamente discriminadas, indicando o número de unidades individuais e os respetivos preços unitários, com apenas duas casas decimais;
20.2 A verificação da quantidade do género alimentar entregue será aferida pelo seu peso líquido e escorrido, sendo que se entende por peso líquido escorrido a massa de produto sólido contido na embalagem, isento do respetivo líquido de cobertura, nos termos definidos pelo Decreto-Lei n.° 560/99, o qual transpõe para a ordem jurídica interna a Diretiva n.° 97/4/CE, do Conselho, de 27 de Janeiro, e a Diretiva n.° 1999/10/CE, da Comissão, de 8 de Março, relativa à aproximação das legislações dos Estados membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final.
20.3 Apenas serão consideradas as quantidades, preços e número de unidades individuais constantes da proposta do concorrente.
21. ACONDICIONAMENTO DO GÉNERO ALIMENTAR A FORNECER
21.1 O género alimentar a fornecer deverá ter o acondicionamento previsto no ponto 2.1 do presente Caderno de Encargos;
21.2 As unidades individuais deverão deter qualidade idêntica às utilizadas comercialmente pelo fabricante, garantindo as condições de resistência suficientes para evitar roturas e desperdícios na sua manipulação e obedecer ao estipulado na legislação em vigor;
21.3 O género alimentar deverá ser palatizado para efeitos de acondicionamento nos armazéns dos polos de receção. 21.4 As paletes devem ser de qualidade, em conformidade com as disposições legais, e possuir dimensão uniforme e resistência suficiente para o peso a suportar, evitando o esmagamento e deformação das embalagens;
21.5 Quaisquer perdas ocasionadas por quebra das paletes, pelo mau acondicionamento e envolvimento das embalagens na palete (retratilização) ou por defeito ou falta de condições do produto fornecido, bem como quaisquer perdas ocorridas na descarga do género alimentar nos Armazéns dos Polos de Receção, são imputáveis ao Adjudicatário que deverá repor o produto acidentado, dentro do prazo que lhe seja solicitado pela Entidade Adjudicante, sob pena de aplicação de penalidade estipulada no Ponto 27.7 do presente caderno de encargos.
21.6 O Adjudicatário deverá sempre fazer-se acompanhar de um Porta-Paletes, aquando da entrega do género alimentar no Pólo de Receção;
21.7 O Adjudicatário está obrigado a proceder à recolha das paletes na entrega seguinte ocorrida.
(…)"
4. O concurso referido em 1. rege-se por programa de procedimento no qual pode ler-se, com relevo, o seguinte (cf. programa de fls. 37 e seguintes do processo instrutor):
(...)
10. Ao procedimento concursal referido em 1. apresentaram propostas, entre outros, a Autora e a Contrainteressada P…, Sociedade Limitada (cf. lista de fls. 96 do processo instrutor);
11. A Autora apresentou proposta ao procedimento concursal referido em 1., no valor global de €1.288.907,40, podendo aí ler-se, com relevo, o seguinte (cf. proposta de fls. 249 e seguintes do processo instrutor):
"(…)
Ficha técnica do produto: Pescada congelada n.° 3 para cozer porcionada Denominação do produto: Pescada Congelada n.° 3 para cozer porcionada. Denominação comercial: Pescada Congelada N.° 3 para cozer porcionada 600g. Nome científico: Merluccius senegalensis.
Método de produção: Capturado no Oceano Atlântico Centro-Este (FAO 34). Origem: Senegal.
Categoria de arte de pesca: Redes de arrastar.
Ingredientes / Composição qualitativa do produto: Pescada.
Composição quantitativa (em %) do género alimentício: Pescada (100%). Caraterísticas do produto: Pescada congelada n.° 3, em postas, pré-embalada em saco.
Utilização prevista: Destina-se a ser consumido cozinhado.
Condições de conservação, armazenamento e de distribuição:
Condições de conservação: conservar a temperatura < -18.aC.
Condições de armazenamento: armazenar a temperatura < -18.°C.
Condições de distribuição: transporte em veículos equipados com caixa frigorífica mantida a uma temperatura < -18.°C.
Condições de utilização: No frigorífico: a +7.°C (durante 1 dia).
No congelador:
- A -6.°C (durante 1 semana).
- A -12.°C (durante 1 mês).
- A -18.°C (até à data indicada na embalagem).
Não voltar a congelar após o processo de descongelação.
Deixar descongelar lentamente em ambiente fresco, antes de confecionar, podendo confecionar-se sem descongelação prévia.
Confecionar antes de consumir, atingindo o centro do produto os 65.°C. Quantidade líquida: 0,600Kg (peso líquido escorrido).
(...)
12. A Contrainteressada P…, Sociedade Limitada, apresentou proposta ao procedimento concursal referido em 1., no valor de €1.272.706,05, nos seguintes termos (cf. proposta de fls. 326 e seguintes do processo instrutor): (...)
DECLARAÇÃO ANEXO VIII
F…, com o documento de identificação espanhol número 3…, residente em C… C…, …, 4… Sevilha, Espanha, administrador único da sociedade comercial de direito espanhol P…, Sociedad Limitada, número de identificação fiscal B…, com sede em P… Lote …, 4… A…, Sevilha, Espanha, no âmbito do concurso público n.° 2001/20/0001575, com a designação «Fornecimento de Género Alimentar no âmbito do Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas (FEAC): Pescada n.° 3 para cozer porcionada», em face dos esclarecimentos prestados pelo Júri do Procedimento de 12 de fevereiro de 2021 donde consta, quanto à 3ª folha do anexo VIII, que deve ser preenchido com o peso bruto, junta à proposta o referido anexo VIII tendo em conta, na folha 3, o peso bruto do produto.
Por cautela, e uma vez que que da referida folha consta a unidade Litros, e também porque nos esclarecimentos é referido "que seria necessária a informação das duas unidades de grandeza", junta também o mesmo anexo VIII com a folha 3 preenchida com os litros.
(...)
FICHA TÉCNICA DO PRODUTO Denominação do Produto
Pescada congelada n° 3 para cozer porcionada
Denominação Comercial do Produto
Pescada congelada n.° 3
Ingredientes
Pescada (100%)
(...)
13. Em 14.12.2021 reuniu o júri do procedimento concursal referido em 1., tendo deliberado a exclusão das propostas das concorrentes F… - Produtos Congelados, Ld.ª, A… Exportação de Produtos Alimentares, Unipessoal, Ld.ª e S… Unipessoal, Ld.ª, e a admissão das propostas das concorrentes S… Abastecimentos, N… Hoteleira, S. A., da Autora e da Contrainteressada P…, Sociedade Limitada (cf. relatório de fls. 470 e seguintes do processo instrutor);
14. Da reunião referida em 13. resultou, ainda, a seguinte ordenação final das propostas admitidas (cf. relatório de fls. 470 e seguintes do processo instrutor):
1.° - Proposta da Contrainteressada P…, Sociedade Limitada;
2.° - Proposta da Autora;
3.° - Proposta da concorrente S… Abastecimentos, N… Hoteleira, S. A..
(...)
18. Em 26.01.2022 reuniu o júri do procedimento concursal referido em 1., tendo aí deliberado ordenar as propostas das concorrentes do seguinte modo (cf. relatório de fls. 526 e seguintes do processo instrutor):
1.° lugar - proposta da Contrainteressada P…, Sociedade Limitada;
2.° lugar - proposta da Autora;
3.° lugar - proposta da concorrente S… Abastecimentos, N… Hoteleira, S. A..
19. Na reunião referida em 18., o júri do procedimento concursal referido em 1. propôs, ainda, a adjudicação da proposta da Contrainteressada P…, Sociedade Limitada (cf. relatório de fls. 526 e seguintes do processo instrutor);
(...)
21. Em 03.02.2022 o Conselho Diretivo da Entidade Demandada deliberou concordar com as conclusões do relatório final do júri do procedimento concursal referido em 1., com a consequente adjudicação da proposta da Contrainteressada P…, Sociedade Limitada e aprovação da minuta do contrato (cf. deliberação de fls. 557 do processo instrutor).
(...)
B. De direito
(...)
*
Aqui chegados, resta concluir pela total procedência da presente ação, com a consequente anulação da decisão de adjudicação da proposta da Contrainteressada, e condenação da Demandada a excluir essa mesma proposta, nos termos e pelos motivos acima descritos.
Consequentemente, cumpre ainda condenar a Demandada a adjudicar a proposta da Autora, classificada em segunda lugar após a proposta agora excluída - tudo conforme a final se determinará.
(...)
IV. DECISÃO
Face ao exposto, julgo totalmente procedente a presente ação e, em consequência:
A. Anulo a decisão de adjudicação da proposta da Contrainteressada;
B. Condeno a Entidade Demandada a excluir a proposta da Contrainteressada;
C. Condeno a Entidade Demandada a adjudicar a proposta da Autora.
(…)."
(cfr. doc. 1 junto ao requerimento executivo);
8. Em 12/8/2024, a Entidade Requerida determinou a adjudicação da proposta da ora Requerente apresentada no procedimento concursal referido no ponto 1. do probatório e em 3/9/2024 esta assinou o contrato de aquisição de "Pescada n.° 3 para cozer porcionada", o qual se dá, aqui, por reproduzido e do qual consta como valor a pagar à Requerente o montante de €1.288.907,40.
(por acordo e cfr. doc. n.° 3 junto com o requerimento executivo);
9. A Entidade Requerida submeteu o contrato referido no ponto anterior a fiscalização prévia pelo Tribunal de Contas, tendo por este sido proferido, em 4/2/2025, o Acórdão n.º 4/2025, o qual se dá, aqui, por reproduzido, e nos termos do qual foi julgada improcedente a fiscalização prévia e declarada a cessação dos efeitos desse contrato, com os seguintes fundamentos:
//
I. RELATÓRIO
1.1. Resulta fundamentalmente do processo o seguinte: 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
O Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS, I.P.) veio em 06/09/2024 requerer a fiscalização prévia do contrato para o fornecimento do Género Alimentar Pescada para Cozer n.° 3 porcionada, no âmbito do Fundo Europeu de Apoio às Pessoas Mais Carenciadas FEAC, celebrado em 03/09/2024 com OS G… DISTRIBUIÇÃO ALIMENTAR, LDA. (cocontratante), pelo valor de 1.281.706,80€ (um milhão, duzentos e oitenta e um mil, setecentos e seis euros e oitenta cêntimos) e com o prazo de execução de entre 25 de outubro a 20 de dezembro de 2024.
(...)
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
2 Com relevo para a decisão final de fiscalização prévia consideram-se provados os seguintes factos:
(...)
2.14 Na sequência dessa decisão judicial, foi elaborada pela Unidade de Contratação Pública do Departamento de Administração e Património do ISS a informação n.° SCC-4517/2024, datada de 25/07/2024, na qual se informa o seguinte quanto à execução da sentença:
"No que respeita à execução da execução da sentença, conforme os 3 pontos supra expostos, cabe dizer o seguinte;
Em primeiro lugar será de salientar, no que concerne à defesa do interesse público da entidade adjudicante, que a execução da sentença que ocorrerá com a celebração de contrato com o concorrente OS G…, não coloca em causa minimamente esse interesse público, pois que o preço contratual apresentado pela melhor proposta no procedimento extinto foi de 1,82 € (um euro e oitenta e dois cêntimos), quando na execução do contrato a celebrar, por efeito da sentença, o preço de aquisição individual do mesmo género alimentar será de 1,78 € (um euro e setenta e oito cêntimos), o que, face às 720.060 unidades a adquirir, redundará numa redução global do custo de aquisição de 28.802,40 €.
Quanto aos dois primeiros pontos da sentença em apreço e acima expostos, os mesmos encontram-se prejudicados por inutilidade superveniente da decisão.
Com efeito, no que diz respeito à anulação da deliberação de adjudicação, por força da decisão do TAF de Leiria proferida no incidente de levantamento do efeito suspensivo, a decisão de adjudicação conduziu à celebração e outorga do contrato com a P…, SL, tendo o contrato sido executado de acordo com o que supra ficou exposto, nomeadamente com a modificação objetiva ao contrato, da qual decorre que o mesmo ficou executado, e esgotados todos os seus efeitos à data de 31 de outubro de 2023.
Pelo que, a decisão anulatória não tem qualquer virtualidade concreta de execução, sendo que de tal facto não resulta qualquer prejuízo para a adjudicatária P…, SL., em razão da execução contratual nos termos descritos.
No que respeita ao segundo ponto da sentença a condenação à exclusão da proposta da concorrente P…, SL também aqui se verifica a impossibilidade prática de execução da sentença, pois em decorrência da execução do contrato nos termos acima mencionados, não há possibilidade objetiva de dar execução a tal desiderato da sentença, não havendo, por consequência, sequer qualquer ato de contraditório a conceder à mencionada P…, SL, na circunstância em que a mesma era parte da ação de contencioso pré-contratual (contrainteressada) tendo-se conformado com a decisão proferida, que se tornou caso julgado.
Caberá, assim, dar corpo à execução do terceiro ponto da sentença, qual seja a adjudicação da proposta do concorrente OS G…, razão pela qual se emite a presente informação, propondo-se a adjudicação em conformidade com a proposta apresentada pela mesma.
IV-PROPOSTA
a) Deliberar a adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente OS G… Distribuição Alimentar, Lda.”, com o NIPC 5… e sede na Rua S… n.º …, 2…-5…, Torres Novas, tendente ao fornecimento do género alimentar Pescada Congelada para Cozer, n.° 3 porcionada, no âmbito do Fundo Europeu de Auxilio às Pessoas Mais Carenciadas FEAC, na quantidade de 720.060 embalagens individuais de 0,600 km cada uma, com o preço unitário de 1,78 € (um euro e setenta e oito cêntimos), sendo o preço global de 1.288.907,40 € (um milhão duzentos e oitenta e oito mil novecentos e sete euros e quarenta cêntimos), reportando-se 1.281.706,80 € (um milhão duzentos e oitenta e um mil setecentos e seis euros e oitenta cêntimos) à aquisição do género alimentar, e 7.200,60 (sete mil e duzentos euros e sessenta cêntimos), ao custo de transporte, acrescendo aos referidos valores o IVA à taxa legal.
b) A aprovação da minuta de contrato anexa à presente informação para o fornecimento do referido género alimentar, nos termos do disposto no n.° 1 do artigo 98.° do CCP, na qual consta expressamente a data de execução do contrato. (...)"
2.15 O Conselho Diretivo do ISS, por deliberação de 12/08/2024, concordou com a informação apresentada e aprovou a proposta nela formulada, na sequência do que foi assinado o contrato submetido a fiscalização nos presentes autos.
(...)
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
III.2 Da apreciação, neste processo, do contrato submetido a fiscalização prévia (especial).
11 O ISS, I.P., lançou em 2020 um concurso público com publicidade internacional para "Fornecimento de Género Alimentar - Pescada Congelada n.° 3 para Cozer Porcionada - no Âmbito do FEAC_2021/2022", pelo preço base de 1.716.335,02€ e com o prazo previsto de execução de 02 de novembro de 2021 a 31 de outubro de 2022.
12 No final desse procedimento concursal, em 03/02/2022, proferiu decisão de adjudicação à proposta da concorrente P…, SL, pelo preço global de 1.272.706,05€.
13 A concorrente OS G… Distribuição Alimentar, LDA, que tinha sido graduada em segundo lugar, instaurou ação de contencioso pré-contratual junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, pedindo a anulação da decisão de adjudicação.
14 Na contestação a essa ação, o ISS pediu o levantamento do efeito suspensivo, o que foi pelo tribunal deferido e, nessa sequência, procedeu-se à assinatura do contrato com a adjudicante inicial, contrato esse que foi visado no processo que correu termos neste tribunal sob o n.° 1396/2022.
15 Sucede que celebrado o contrato e já terminada em 31/10/2023 a sua execução, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria veio por sentença proferida em 03/06/2024 (já transitada em julgado) a julgar a ação de contencioso pré-contratual totalmente procedente, anulando a decisão de adjudicação e condenando o ISS a excluir a proposta da concorrente P…, SL e a adjudicar a proposta da concorrente OS G… Distribuição Alimentar, LDA.
16 Confrontado com esta decisão judicial, o ISS decidiu celebrar contrato com a concorrente OS G… Distribuição Alimentar, LDA, nos moldes acima apontados em 2.14. e 2.15., com uma nova adjudicação da proposta que esta havia apresentado no pretérito concurso, contrato esse que agora submete a fiscalização prévia.
17 A questão que se coloca nestes autos é a de saber se, estando o contrato cuja adjudicação foi anulada por decisão judicial já completamente executado, pode a adjudicante celebrar com a concorrente preterida um novo contrato, isto com base no título judicial daquela decisão judicial anulatória, precisamente nos mesmos termos em que o deveria ter sido caso não tivessem sido no procedimento concursal praticadas as ilegalidades que levaram à decisão de anulação.
18 Se a conclusão for afirmativa, então estaremos nestes autos perante um contrato que se limita a dar cumprimento a uma decisão judicial e que, nessa medida, não está sujeito a fiscalização prévia, conforme tem sido por este tribunal entendido - vejam-se as decisões proferidas no Processo n.° 1187/2024 (em SDV de 28/05/2024), no Processo n.° 1818/2023 (em SDV de 27/10/2023), no Processo n.° 2911/2019 (em SDV de 02/10/2019) e no Processo n.° 975/2019 (em SDV de 11/04/2019).
19 Caso contrário, fundados numa impossibilidade objetiva de execução da sentença anulatória, estaremos perante um contrato que não foi precedido de procedimento de formação, o que acarreta a sua nulidade e consequente recusa de visto (no regime legal de fiscalização prévia) ou de não procedência (no regime de fiscalização prévia especial).
20 Perante a anulação judicial de um ato administrativo, a regra geral é a da obrigação de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, sem prejuízo do poder de praticar novo ato, tudo nos termos do disposto no Art.° 173.°, n.° 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA - aprovado pela Lei n.° 15/2002, de 22 de fevereiro).
21 O dispositivo da sentença proferida pelo TAF de Leiria na ação de contencioso pré-contratual instaurada pela concorrente preterida (agora cocontratante no contrato submetido a fiscalização nestes autos) decompunha-se em três parcelas decisionais: a. a anulação da decisão de adjudicação da proposta à sociedade P…, SL; b. a condenação do ISS a excluir a proposta daquela sociedade; e c. a condenação do ISS a adjudicar a proposta da sociedade OS G… Distribuição Alimentar, LDA.
22 Em circunstâncias normais - caso o efeito suspensivo decorrente da pendência da ação judicial não tivesse sido levantado - a decisão judicial seria proferida antes da assinatura e execução do contrato, o que permitiria a sua execução plena nos termos do citado Art.º 173.°, n.º 1 do CPTA: tudo se retroagindo ao momento imediatamente anterior à decisão de adjudicação que foi anulada, o ISS consideraria excluída a proposta da sociedade P…, SL e proferiria nova decisão de adjudicação, desta feita à sociedade OS G… Distribuição Alimentar, LDA.
23 Na sequência dessa nova decisão de adjudicação, o contrato seria assinado com a nova adjudicatária e integralmente executado por esta, tudo se passando como se aquela primeira adjudicação nunca tivesse existido.
24 Sucede que não foi isto que aconteceu: o ISS requereu o levantamento do efeito suspensivo, o que foi deferido pelo tribunal, tendo sido assinado o contrato com a primeira adjudicatária, que o executou na íntegra ainda antes da prolação da sentença final pelo TAF de Leiria.
25 Assim, quando a sentença de anulação do ato de adjudicação foi proferida, já o contrato se mostrava integralmente executado, como o ISS reconhece nas respostas apresentadas nos autos e também no parecer realizado pelos serviços e na decisão que determinou a nova adjudicação com a invocação da sentença judicial anulatória.
26 Destarte, já não se mostra possível atuar como se o ato de adjudicação anulado nunca tivesse sido praticado, pois este produziu todos os efeitos a que se destinava - o contrato não só foi assinado, como foi integralmente executado.
27 Isto mesmo é reconhecido pelo próprio ISS, tal como se explicitou, na informação n.° SCC4517/2024, datada de 25/07/2024, que esteve na base da decisão de celebração do contrato aqui em apreço.
28 Com efeito, aí se admite que (sublinhados nossos) os "dois primeiros pontos da sentença (...) encontram-se prejudicados por inutilidade superveniente da decisão", pois "por força da decisão do TAF de Leiria proferida no incidente de levantamento do efeito suspensivo, a decisão de adjudicação conduziu à celebração e outorga do contrato com a P…, SL, tendo o contrato sido executado de acordo com o que supra ficou exposto, nomeadamente com a modificação objetiva ao contrato, da qual decorre que o mesmo ficou executado, e esgotados todos os seus efeitos à data de 31 de outubro de 2023. Pelo que, a decisão anulatória não tem qualquer virtualidade concreta de execução", mais se afirmando que "no que respeita ao segundo ponto da sentença, a condenação à exclusão da proposta da concorrente P…, SL, também aqui se verifica a impossibilidade prática de execução da sentença, pois em decorrência da execução do contrato nos termos acima mencionados, não há possibilidade objetiva de dar execução a tal desiderato da sentença".
29 Ora, a ser assim, se o contrato "ficou executado, e esgotados todos os seus efeitos à data de 31 de outubro de 2023", é totalmente ilógico e incongruente que o ISS tenha pretendido "dar corpo à execução do terceiro ponto da sentença, qual seja a adjudicação da proposta do concorrente OS G…", como naquela informação veio a concluir.
30 Fica claro da leitura de tal informação que essa conclusão decorreu de uma avaliação que fez quanto a (no seu entender) estar salvaguardado o interesse público, pois "o preço contratual apresentado pela melhor proposta no procedimento extinto foi de 1,82 € (um euro e oitenta e dois cêntimos), quando na execução do contrato a celebrar, por efeito da sentença, o preço de aquisição individual do mesmo género alimentar será de 1,78 € (um euro e setenta e oito cêntimos), o que, face às 720.060 unidades a adquirir, redundará numa redução global do custo de aquisição de 28.802,40 €".
31 Ou seja, feitas as contas, o ISS chegou à conclusão de que celebrar um contrato para um novo fornecimento nos termos da proposta anteriormente apresentada seria vantajoso em termos de preço.
32 Isso, porém, não altera o facto de ser já impossível dar cumprimento à sentença proferida - pode até o ISS considerar que o novo contrato será mais vantajoso por ser mais barato, mas será sempre um novo contrato e não aquele que foi o culminar do procedimento pré-contratual analisado pela sentença judicial - este, como reconhece o ISS, já se mostra "executado, e esgotados todos os seus efeitos à data de 31 de outubro de 2023".
33 O procedimento pré-contratual lançado em 2020 destinava-se a determinados fornecimentos, os quais - independentemente da posterior decisão judicial de anulação - foram cumpridos e executados pela adjudicatária com quem o ISS celebrou o contrato que foi alvo de visto no processo que correu termos neste tribunal sob o n.° 1396/2022.
34 Esse contrato foi assinado e deu origem a uma despesa que foi devidamente paga pelo ISS, como contrapartida dos fornecimentos prestados pela então adjudicatária.
35 O que o ISS pretendeu fazer com o contrato agora submetido a apreciação foi, uma vez que continuou a necessitar de fornecimento do mesmo produto, assegurar os fornecimentos subsequentes ao preço anteriormente apresentado pela concorrente preterida, por ter concluído que esse preço era mais vantajoso.
36 Contudo, trata-se de novos fornecimentos, geradores de nova despesa, que terá de ser paga pelo ISS a esta nova adjudicatária.
37 Ou seja, com este contrato agora submetido a fiscalização não está o ISS a dar cumprimento à sentença: o cumprimento consistiria em repor a situação que existiria caso não tivesse sido praticado o ato anulado - ou seja, a assinatura e execução pela concorrente preterida do contrato a que se destinava o procedimento pré-contratual, relativo àqueles fornecimentos em concreto e que seriam pagos pela despesa anteriormente prevista.
38 Do que aqui se trata não é do mesmo contrato, mas sim de um outro contrato - os fornecimentos objeto do procedimento foram já prestados, dizendo o contrato agora submetido a fiscalização respeito a fornecimentos subsequentes, a serem pagos por nova despesa a suportar pelo ISS.
39 O postulado geral que se pode extrair do Art.° 45.°-A, n.° 1, alínea a) do CPTA (aditado pelo Decreto-Lei n.° 214-G/2015, de 2 de outubro) é o de que, estando executado o contrato celebrado na sequência de um ato de adjudicação posteriormente anulado por sentença, se verifica uma causa legítima de inexecução da sentença por impossibilidade objetiva - veja-se neste sentido, por todos, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 15/05/2023 (disponível em www.dgsi.pt, com o n.° de processo: 01087/16.0BALSB 01087/16).
40 Neste acórdão aborda-se esta matéria com conclusões assentes em jurisprudência constante do mesmo STA no sentido de haver causa legítima de inexecução do julgado anulatório, por impossibilidade absoluta se, entretanto, o contrato tiver sido integralmente executado. Trata-se da noção normal de impossibilidade de execução de uma obrigação de prestação de facto (neste caso de cumprimento de uma decisão judicial) que se deve convolar noutro tipo de obrigação como a de indemnização.
41 Como é bom de ver, este novo contrato agora apresentado não se circunscreve na execução da decisão judicial anulatória pois ela é impossível agora de ser cumprida.
42 O novo contrato agora apresentado a fiscalização não é o contrato anterior já executado, mas sim um novo contrato no qual se evidencia uma total falta de procedimento.
43 Estava o ISS colocado, pois, perante uma impossibilidade objetiva de execução da sentença, o que constituía uma causa legítima de inexecução, nos termos do disposto no Art.° 163.°, n.° 1, tendo como consequência a indemnização da concorrente preterida, a fixar nos termos do Art.° 178.°, todos do CPTA.
44 Na verdade, subsiste, nessa hipótese, a via ressarcitória, a qual podia ou não vir a ser resolvida por um acordo extrajudicial ou judicial em que a entidade pública se vinculasse à celebração de um contrato da mesma natureza e género e com as mesmas condições, na possibilidade de estar preenchida a previsão do ajuste direto de que trata a alínea d) do n.° 1 do Art.° 26.° do Código dos Contratos Público.
45 O que não podia o ISS fazer era celebrar um segundo (novo) contrato, num aproveitamento ilegítimo daquele anterior procedimento com invocação do aludido título judicial, como veio a fazer com o contrato que agora submeteu a fiscalização prévia.
46 Mais se diga que - ao contrário do afirmado pelo ISS na resposta ao contraditório que apresentou nos autos - não está o TdC a contrariar as decisões proferidas nos processos que aqui correram termos sob os n.°s 336/2022 e 337/2022, em que o ISS também figurava como adjudicante.
47 Compulsados tais processos, conclui-se que a situação subjacente apresentava diferenças determinantes.
48 Desde logo, não estavam ali em causa contratos novos, mas sim adendas aos contratos celebrados na sequência do procedimento pré- contratual analisado na ação de contencioso.
49 Por outro lado, os contratos que vieram a ser inicialmente celebrados na sequência das adjudicações entretanto anuladas não previam a totalidade das entregas constantes das propostas iniciais, mas apenas as entregas que ainda não tinham ocorrido.
50 Por esse motivo (por não abarcarem os contratos iniciais a totalidade das entregas previstas nas propostas), a cocontratante preterida (e que teve ganho de causa), intentou ação de execução de sentença por apenso ao processo principal, tendo obtido nessa execução uma sentença do TAF que determinou a obrigação do ISS, I.P. a adquirir a totalidade das unidades, conforme a proposta inicialmente apresentada.
51 E foi em execução dessa sentença proferida em sede de processo executivo que as adendas aí submetidas a fiscalização foram celebradas - ou seja, as adendas não se destinavam a executar a sentença de anulação da adjudicação, mas sim a sentença proferida em sede de execução e esta teve como pressuposto o facto de os contratos celebrados após o ato de adjudicação anulado não terem abarcado todos os fornecimentos constantes das propostas.
52 Como facilmente se conclui, essa situação de facto é distinta daquela que está subjacente ao contrato em apreciação neste processo: aqui estamos perante um contrato novo e não uma mera adenda a um contrato anterior e o contrato celebrado inicialmente nestes autos abarcou a totalidade das propostas apresentadas, não tendo ficado nada de fora do objeto contratual (independentemente das alterações objetivas posteriormente introduzidas - matéria relativa à execução do contrato e não à sua adjudicação).
53 Em conclusão, e respondendo às questões acima enunciadas como objeto da presente decisão, desde logo não se pode considerar que o contrato sub judice tenha sido celebrado em cumprimento de uma decisão judicial, o que o afasta da jurisprudência supra citada que o excluiria de fiscalização prévia.
54 Por outro lado, tratando-se de um contrato novo e não da formalização do contrato que foi o culminar do procedimento pré-contratual anterior, forçosamente se tem de concluir que o contrato agora sob apreciação não se mostra precedido de qualquer procedimento prévio de formação (mesmo o do ajuste direto por total ausência dos respetivos pressupostos, trâmites preparatórios e decisões).
55 A preterição total do procedimento legalmente exigido é causa de nulidade, nos termos do disposto no Art.° 161.°, n.° 2, alínea l) do Código de Procedimento Administrativo (CPA).
56 Assim, encontra-se o contrato aqui em apreço ferido de nulidade, nos termos do disposto no Art.° 284.°, n.° 2, do CCP, por remissão para o art.° 161.°, n.° 2, alínea l) do CPA.
III. 3 Dos efeitos destas ilegalidades no processo de fiscalização prévia: recusa de visto/improcedência (...)
60 Nos termos do disposto no n.° 5 do citado Art.° 17.°-A da Lei n.° 30/2021, de 21 de maio, em fiscalização prévia especial, nos casos em que se verifique a preterição total de procedimento de formação do contrato, deve ser proferida decisão de improcedência, da qual resulta a imediata cessação dos efeitos dos atos ou contratos objeto da decisão.
61 Assim, tendo-se concluído pela nulidade do contrato por total ausência de procedimento de formação, deve o pedido ser considerado improcedente, declarando-se imediatamente cessados os efeitos do contrato submetido a fiscalização. (...)".
(cfr. doc. 2 junto com o requerimento executivo);
10. Na sequência do recurso interposto pela Entidade Requerida, em 22/4/2025 foi proferido acórdão pelo Tribunal de Contas, que se dá, aqui, por integralmente reproduzido, e que confirmou o acórdão referido no ponto anterior.
(cfr. o acórdão n.° 14/2025 que consta de fls. 176 a 213 do sitaf);
11. Em 12/3/2025, a petição deu entrada no presente Tribunal.
(cfr. fls. 1 do sitaf).”.
*
3.2. De Direito.
Nos presentes autos de ação executiva destinada à execução da sentença proferida em 3 de junho de 2024, no processo n.º 211/22.8BELRA do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, instaurada nos termos conjugados dos artigos 157.º, n.° 1, 162.°, n.° 1,164.°, n.° 1, 173.°, n.° 1, 175.°, n,° 1 e 176.°, n.° 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), formulou a exequente, ora recorrente o pedido condenação da Executada a dar cumprimento à referida sentença declarativa proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria através da execução do contrato celebrado com a exequente na sua plenitude.
A presente ação executiva foi julgada improcedente, por sentença proferida em 9 de junho de 2025.
Inconformada a exequente interpôs recurso desta sentença.
A sentença declarativa proferida em 03 de junho de 2024, e que constitui o título executivo nos presentes autos de execução de sentença de anulação de atos administrativos, decidiu:
i) anular a decisão de adjudicação da proposta da concorrente P…, SL, proferida pela Recorrida no procedimento pré-contratual de Concurso Público com publicação no Jornal Oficial da União Europeia tendente ao “Fornecimento de Género Alimentar no âmbito do Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAC): Pescada n.º 3 para cozer porcionada’’ (Processo n.° 2001/20/0001575), publicitado através do Anúncio de procedimento n.º 10743/2020 publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.° 188, de 25.09.2020, e no Jornal Oficial da União Europeia;
ii) condenar a entidade demandada a excluir a proposta da contrainteressada; e,
iii) condenar a entidade demandada a adjudicar a proposta da autora, ora recorrente.
Nesta sequência o Conselho Diretivo do ISS, da entidade executada, e de molde a executar a referida sentença, em 12/08/2024, deliberou, designadamente, adjudicar a proposta apresentada pela exequente, ora recorrente, tendente ao fornecimento do género alimentar Pescada Congelada para Cozer, n.° 3 porcionada, no âmbito do Fundo Europeu de Auxilio às Pessoas Mais Carenciadas FEAC, e a aprovação da respetiva minuta do contrato, o qual viria a ser assinado em 3 de setembro de 2024, cujo visto foi recusado pelo Tribunal de Contas.
Em sede de requerimento executivo alegou a exequente, ora recorrente que a presente ação executiva toma como título executivo a mencionada sentença, exigindo-se que a executada dê cumprimento integral a esta decisão. E que a única garantia de que a sentença deste douto Tribunal Administrativo (de 03.06.2024, nos autos identificados com o n.º de processo 211/22.8BELRA, aqui título executivo) é efetivamente executada passa pela condenação da aqui executada a executar o contrato celebrado com a exequente, no presente processo executivo, assim ficando cumprido o requisito que o próprio Acórdão n.º 4/2025 do Tribunal de Contas indicou como necessário para considerar estar perante a execução de sentença judicial. Sem prejuízo de o referido Acórdão n.º 4/2025 do Tribunal de Contas ainda poder ser revertido em sede de recurso, a condenação da aqui executada nos presentes autos executivos a executar o contrato celebrado com a exequente garante a concordância do Tribunal de Contas (face ao entendimento expendido naquele Acórdão), garante a efetiva execução da sentença, em termos que tanto o exequente como a executada estão de acordo, e garante a justiça material do caso. Confiou (e confia) na decisão do douto Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, que condenou expressamente a executada a adjudicar a proposta que apresentara. De tal forma que prestou caução no valor de €64.445,37, e assinou o contrato, devidamente publicitado no Portal Base Gov, de acordo com o normal desenrolar do procedimento administrativo pré-contratual. Neste contexto, deu ordem de produção ao produtor do alimento que constitui o objeto do contrato celebrado, dispondo atualmente de um stock de géneros alimentícios avaliado aproximadamente em 200.000,00 € (duzentos mil euros). O fim do prazo de validade dos mesmos bens alimentares é iminente, sendo que a natureza especifica e a quantidade adquirida não permitem a venda a outros clientes da exequente. Sem dar qualquer execução ao contrato celebrado, a exequente tomou medidas antecipatórias que permitissem o imediato fornecimento após a concessão de visto. Somam-se os custos logísticos de armazenamento de stock, que totalizam, aproximadamente, 14.000,00€ (catorze mil euros). Como também os prejuízos resultantes de lucros que deixou de auferir, por diminuição da faturação adveniente da recusa do visto. Todas estas quantias determinam um elevado passivo para a Exequente, e que serão objeto da devida alegação e prova caso, por algum motivo que não se consegue de modo algum neste momento antecipar - desde logo porque a própria aqui executada reconheceu nas suas alegações junto do Tribunal de Contas que não existia, como não existe, qualquer causa legítima de inexecução da sentença proferida por este douto Tribunal Administrativo a Sentença não possa ser executada. Ao ponto de a não comercialização dos bens adquiridos colocar em grave risco a viabilidade financeira da exequente. Por outro lado, a aqui executada interpôs recurso da decisão de recusa de visto junto do Tribunal de Contas, o que confirma o interesse da executada em dar execução ao contrato celebrado, no seguimento do que anteriormente deixou claro na Informação n.° SCC-4517/2024 de 25.07.2024 e nos seus esclarecimentos prestados ao Tribunal de Contas e o seu reconhecimento da inexistência de causa legítima de inexecução (como aí expressamente afirmou, com o que se concorda), bem como de não haver interesse em opor-se à presente petição.
Defendeu a exequente que nos termos do artigo 158.°, n.° 1 e do artigo 173.°, n.° 1 do CPTA impunha-se uma eficaz adjudicação da proposta da exequente e, por consequência, a celebração, outorga e execução do contrato público. A executada não invocou qualquer causa legítima de inexecução de sentença, por «(...) impossibilidade absoluta ou excecional prejuízo para o interesse público.» (artigos 175.°, n.° 2 e 163.°, n.° do CPTA), reconhecendo, aliás, expressamente, que não existia qualquer causa legítima de inexecução. Sendo que qualquer invocação na presente data seria ineficaz, porque extemporânea, por ultrapassagem do prazo de 90 dias úteis contados desde a data da notificação da sentença à Executada (artigo 162.°, n.° 1, 163.°, n.° 3 e 175.°, n.° 2 do CPTA), para além de flagrantemente contraditória com o alegado (e transcrito no Acórdão do Tribunal de Contas) no processo de fiscalização prévia junto do Tribunal de Contas, pelo que não é de modo algum crível que a aqui executada, como pessoa de bem e pautada no seu agir pela boa-fé, o venha a fazer nos presentes autos executivos. Terminado o prazo para execução espontânea, continua a exequente sem ter a sentença proferida pelo douto Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria executada, além de que se entende não só não haver qualquer causa legítima de inexecução, como a própria executada não só não invocou e até manifestou precisamente concordar pela sua inexistência. Na sequência da preterição do dever de cumprimento da Sentença proferida por este douto Tribunal no dia 03.06.2024, no âmbito do processo 211/22.8BELRA, devem à executada ser impostos os atos de execução necessários para a execução material do contrato celebrado entre Exequente e Executada. Atos esses que se traduzem na execução plena das prestações previstas no contrato celebrado com a Executada, na sua totalidade, nos termos aí plasmados.
* Importa, então, apreciar e decidir o recurso interposto pela exequente e recorrente, sendo as questões a decidir, tal como vêm delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, as supra enunciadas, em II.
*
Defendeu a exequente que a Sentença recorrida encontra-se ferida de nulidade por vício de omissão de pronúncia (artigo 615.°, n.° 1, alínea d) 1.ª parte do CPC ex vi artigo 1.º do CPTA), na medida em que tece considerações relativamente a um direito previamente reconhecido à Exequente no processo declarativo e acaba por omitir a análise da petição executiva da Recorrente, de condenação da Recorrida à execução do contrato celebrado com a Recorrente, em estrito cumprimento da sentença declarativa anteriormente proferida.
Vejamos.
Nos termos do artigo 615.º do CPC:
“1 - É nula a sentença quando:
(…)
d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; (…).”.
Relativamente às “Questões a resolver - Ordem do julgamento”, o artigo 608.º, do CPC dispõe no n.º 2 que “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.”.
E o artigo 3.º, n.º 1 do CPC estabelece que “O tribunal não pode resolver o conflito de interesses que a ação pressupõe sem que a resolução lhe seja pedida por uma das partes e a outra seja devidamente chamada para deduzir oposição.”.
Só ocorre a nulidade da decisão por omissão de pronúncia, nos termos do art.º 615.º, n.º 1, al. d), do CPC, quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devia apreciar, que são todas as que lhe forem submetidas e que não se encontrem prejudicadas pela solução dada a outras (cfr. art.º 608.º, nº 2, do CPC). Deve o juiz apreciar as questões respeitantes ao pedido e à causa de pedir, não se lhe impondo a apreciação de todos os argumentos, razões ou fundamentos invocados pelas partes para sustentarem a sua causa de pedir. Só a falta absoluta de fundamentação gera a nulidade da decisão.
A consagração desta causa de nulidade relaciona-se com o dever de fundamentação das decisões imposto ao juiz, pretendendo sancionar-se os casos em que ocorre violação desse dever. Com efeito, quer por imperativo constitucional (art.º 205.º, n.º 1 da Constituição) quer por determinação da lei ordinária (art.º 154.º do CPC), as decisões judiciais têm de ser fundamentadas, o que pressupõe, pois, que o julgador indique as razões de facto e de direito que o conduziram, num raciocínio lógico, a decidir em determinado sentido.
Não assiste razão à recorrente, nesta questão, pois a decisão recorrida não deixou de se pronunciar sobre as questões que foram submetidas à apreciação do Tribunal, não lhe competindo apreciar todos os argumentos apresentados pela exequente, ora recorrente.
Por outro lado, analisado cuidadosamente o requerimento executivo verifica-se que no mesmo foram alegados fundamentos de facto e de direito que no entendimento da exequente, ora recorrente, impunham ao Tribunal a quo a prolação de uma sentença determinativa da execução do contrato celebrado entre a exequente e o executado em 3/9/2024 relativo à aquisição de "Pescada n.° 3 para cozer porcionada", no valor de €1.288.907,40. Contrato este celebrado na sequência da entidade executada, em 12/8/2024, ter determinado a adjudicação da proposta da ora Requerente apresentada no procedimento concursal referido, em cumprimento da sentença proferida pelo TAF de Leiria, de 3 junho de 2024, nos autos identificados com o n.º de processo 211/22.8BELRA.
Analisada a sentença recorrida verifica-se que identificou a questão a decidir como sendo a de saber “se a Entidade Requerida deve ser condenada a executar o contrato celebrado com a Requerente e assinado por esta em 3/9/2024, em execução da sentença proferida no proc. n.° 211/22.8BELRA”, referindo-se na mesma que do pedido e da causa de pedir resulta que a requerente pretende especificamente que o Tribunal reconheça que a execução do contrato celebrado com a Requerente e assinado por esta em 3/9/2024 se encontra abrangida pela execução da sentença declarativa proferida no proc. n.° 211/22.8BELRA, abrindo-se, deste modo, a via para que o Tribunal de Contas conceda o visto ao contrato assinado em 3/9/2024 e o mesmo possa ser executado.
Ora, a sentença recorrida identifica, sinteticamente, o pedido e a causa de pedir, e efetua a subsunção da factualidade provada ao direito aplicável concluindo que a celebração e execução entre a requerida e a contrainteressada do contrato em causa no procedimento pré-contratual sob apreciação na ação n.° 211/22.8BELRA constitui uma impossibilidade absoluta de execução da sentença. E que cumpriria à ora requerida reconhecer a existência dessa situação, e não pretender celebrar com a exequente um novo contrato com preterição total do procedimento legalmente devido, por entender, sem razão, que esse novo contrato ainda se encontraria abrangido pelo procedimento pré-contratual em causa na ação n.° 211/22.8BELRA. Concluindo, a sentença recorrida, que não podia proceder o pedido de condenação do executado a executar o contrato assinado em 3/9/2024, pois este contrato não se encontra abrangido pelo dever de executar a sentença proferida na ação n.° 211/22.8BELRA.
É certo que o Tribunal a quo não acolheu a tese defendida pela exequente e não condenou a recorrida à execução do contrato celebrado com a recorrente, divergindo do entendimento que a exequente sustentou, tendo, ao invés, concluído que existia uma causa legítima de inexecução da sentença declarativa, o que bem demonstra que o Tribunal a quo apreciou a pretensão da exequente.
É, pois, evidente que a sentença recorrida não deixou de apreciar o pedido formulado pela recorrente, assim como a respetiva causa de pedir, não se verificando a invocada omissão de pronúncia.
Em face do que se conclui que não se verifica a invocada nulidade, por omissão de pronúncia.* Defendeu a recorrente que a sentença recorrida encontra-se ferida de nulidade, por constituir uma decisão surpresa, onde pela primeira vez é invocada (pelo próprio Tribunal a quo, e mais ninguém) uma causa de inexecução da sentença declarativa, sem qualquer contraditório para a exequente, e sem que assim tivesse iniciado a fase processual de fixação de indemnização devida, em violação frontal do disposto no n.º 1 do artigo 178.º do CPTA. E que ao concluir verificar-se uma causa legítima de inexecução, o Tribunal a quo estava obrigado ope legis, nos termos dos artigos 175.°, n.° 2 e 178.°, n.º 1 do CPTA, a notificar as partes para fixarem uma indemnização. Na falta de acordo, caber-lhe-ia ordenar as diligências instrutórias necessárias. Referiu, ainda, que com essa decisão criou uma terceira via de extinção do processo executivo, claramente contra legem, que beneficia a faltosa (a Entidade Executada) e prejudica a recorrente, que se vê impossibilitada de obter qualquer indemnização, apesar de a lei assim o prescrever.
Prevê-se no artigo 3.º, n.º 3, do CPC que “[o] juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.”.
Ora, como referido a propósito da invocada omissão de pronúncia a sentença recorrida efetuou a subsunção dos factos provados às normas jurídicas aplicáveis concluindo que “a celebração e execução entre a Requerida e a Contra-interessada do contrato em causa no procedimento pré-contratual sob apreciação na acção n.° 211/22.8BELRA constitui uma impossibilidade absoluta de execução da sentença”, competindo “à ora Requerida reconhecer a existência dessa situação”.
Ora, não estamos perante uma qualquer decisão surpresa, pois, desde logo a exequente em sede de requerimento inicial considerou que não se verificava qualquer causa legítima de inexecução da sentença declarativa, defendendo inclusive que a executada também considerava que tal não se verificava. O Tribunal a quo cumpriu as formalidades inerentes à tramitação do processo de execução, atento o previsto, designadamente, no artigo 177.º do CPTA e 3.º, n.º 3, do CPC, não preterindo qualquer direito das partes ao contraditório ao ter concluído que “não pode proceder o pedido da Requerente de ser a Entidade Requerida condenada a executar o contrato assinado em 3/9/2024, pois este contrato não se encontra abrangido pelo dever de executar a sentença proferida na acção n.° 211/22.8BELRA.”.
Pois, esta conclusão retirada pelo Tribunal a quo resulta da factualidade aportada aos autos pelas partes e julgada provada e da aplicação das normas jurídicas invocadas pela recorrente, pelo que não estamos perante factos novos e um enquadramento jurídico ex novo dos mesmos relativamente aos quais a recorrente não teve oportunidade de se pronunciar. Ao invés, como vimos, a recorrente defendeu nos autos que não existia causa legítima de inexecução da sentença.
Termos em que se indefere esta nulidade.
* Como já se referiu supra defendeu, ainda, a recorrente, nesta sede, que “o Tribunal a quo estava obrigado ope legis, nos termos dos artigos 175.°, n.° 2 e 178.°, n.° 1 do CPTA, a notificar as partes para fixarem uma indemnização. Na falta de acordo, caber-lhe-ia ordenar as diligências instrutórias necessárias.”. E que a abertura dessa fase do processo, para fixação de um montante indemnizatório, vincula o juiz ope legis, sem que colha o argumento de que caberia à Recorrente, na petição de execução, requerer essa fixação, entendimento que não encontra respaldo na letra da lei, uma vez que o artigo 176. ° do CPTA é omisso quanto a esta hipótese. A Recorrente cumpriu, inequivocamente, o ónus que sobre a sua esfera jurídica impendia, especificando as diligências executivas por si pretendidas, nos termos do artigo 176.°, n.° 3, do CPTA.
Defendeu a recorrente, enquanto exequente, que se manteve dentro do prescrito pela lei, com petição dos atos executivos, não lhe cabendo rogar a indemnização (apesar de até ter invocado desde logo alguns dos prejuízos nos artigos 42.° a 51° da petição de execução), porquanto a mesma seria consequência apenas no caso de ter sido invocada causa legítima de inexecução. Inversamente, foi o Tribunal a quo que decidiu por iniciativa própria que havia uma causa legítima de inexecução, substituindo-se à Entidade Executada, e, ao arrepio da legalidade, após invocar uma causa (i) legítima de inexecução por impossibilidade absoluta, não deu (i) qualquer oportunidade à Exequente para, como aconteceria se tivesse sido a Executada a invocar a causa de inexecução, pronunciar-se sobre a mesma (conforme impunha o n.° 6 do artigo 176.° do CPTA), nem (ii) qualquer oportunidade para a Exequente, caso concordasse, pedir a fixação da indemnização.
A imprevisibilidade desta decisão da sentença recorrida, que não encontra apoio no CPTA e viola o princípio do contraditório e omitiu uma fase processual intermédia obrigatória (de fixação de indemnização), determina a nulidade da sentença recorrida, por constituir uma decisão surpresa, proibida nos termos do artigo 3.°, n.° 3 do CPC ex vi do artigo 1.° do CPTA. In casu, o Tribunal a quo impediu as partes, antes do conhecimento definitivo da lide e impondo unilateralmente uma decisão que era de impossível previsão, por falta de previsão legal, de ponderar e discutir um acordo indemnizatório que colocasse fim ao libelo.
Mais referiu que a sentença recorrida padece de excesso de pronúncia (artigo 615.º, n.° 1, alínea d) 2.ª parte do CPC), visto que conhece de uma questão que, sem a discussão obrigatória por lei das partes quanto à fixação de uma indemnização, não poderia conhecer. A omissão dessa formalidade processual impacta diretamente no papel ativo das partes na extinção do processo, através da discussão de um acordo e fixação de indemnização, ouvindo-se, assim, previamente os litigantes. E que a presente decisão surpresa sempre será nula por força do disposto no artigo 195.°, n.° 1 do CPC, pois, mesmo na hipótese de falta de acordo, o CPTA prevê uma tramitação subsequente (artigo 178.°, n.º 2 do CPTA). Por fim, a nulidade sempre decorreria, inevitavelmente, da violação do direito ao contraditório e a um processo equitativo (artigo 20. °, n.º 1 e 4 da CRP).
Vejamos.
A tramitação do processo de execução de sentenças de anulação de atos administrativos encontra-se prevista no Capítulo IV do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), mais precisamente nos artigos 173.º a 179.º.
Relativamente ao dever de executar as sentenças o artigo 173.º, n.º 1 do CPTA dispõe:
“Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.”.
A propósito do prazo para a execução das sentenças de anulação de atos administrativos e quanto às causas legítimas de inexecução, rege o artigo 175.º, nos seguintes termos:
“1 - Salvo ocorrência de causa legítima de inexecução, o dever de executar deve ser integralmente cumprido, no máximo, no prazo procedimental de 90 dias.
2 - A existência de causa legítima de inexecução deve ser invocada segundo o disposto no artigo 163.º, mas não se exige, neste caso, que as circunstâncias invocadas sejam supervenientes.
3 - Sem prejuízo do disposto no artigo 177.º, quando a execução da sentença consista no pagamento de uma quantia pecuniária, não é invocável a existência de causa legítima de inexecução e o pagamento deve ser realizado, no máximo, no prazo procedimental de 30 dias.”.
Deve, assim, a existência de causa legítima de inexecução ser invocada segundo o disposto no artigo 163.º, do CPTA, que sob a epígrafe “Causas legítimas de inexecução”, prevê o seguinte:
“1 - Só constituem causa legítima de inexecução a impossibilidade absoluta e o excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença.
2 - A causa legítima de inexecução pode respeitar a toda a decisão ou a parte dela.
3 - A invocação de causa legítima de inexecução deve ser fundamentada e notificada ao interessado, com os respetivos fundamentos, dentro do prazo estabelecido no n.º 1 do artigo anterior, e só pode reportar-se a circunstâncias supervenientes ou que a Administração não estivesse em condições de invocar no momento oportuno do processo declarativo.”.
Quando a Administração não dê execução espontânea à sentença no prazo estabelecido no n.º 1 do artigo 175.º do CPTA, o interessado pode exigir o cumprimento do dever de execução perante o tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição – cfr. artigo 176.º, n.º 1, do CPTA.
Sobre as formalidades a cumprir pelo Exequente na petição de execução dispõe o artigo 176.º, n.ºs 3 a 7, nos seguintes termos:
“3 - Na petição, o autor deve especificar os atos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias, à entrega de coisas, à prestação de factos ou à prática de atos administrativos.
4 - Na petição, o autor também pode pedir a fixação de um prazo para o cumprimento do dever de executar e a imposição de uma sanção pecuniária compulsória aos titulares dos órgãos incumbidos de proceder à execução, segundo o disposto no artigo 169.º
5 - Quando for caso disso, o autor pode pedir ainda a declaração de nulidade dos atos desconformes com a sentença, bem como a anulação daqueles que mantenham, sem fundamento válido, a situação constituída pelo ato anulado.
6 - Quando a Administração tenha invocado a existência de causa legítima de inexecução, segundo o disposto no n.º 3 do artigo 163.º, deve o autor deduzir, se for caso disso, as razões da sua discordância e juntar cópia da notificação a que se refere aquele preceito.
7 - No caso de concordar com a invocação da existência de causa legítima de inexecução, o autor pode solicitar, no prazo estabelecido no n.º 2, a fixação da indemnização devida, sendo, nesse caso, aplicável o disposto no artigo 166.º”.
A tramitação do processo de execução de sentenças de anulação de atos administrativos é, essencialmente, a prevista no artigo 177.º do CPTA, que estabelece no n.º 3, que “[n]o caso de concordar com a existência de causa legítima de inexecução apenas invocada na contestação, o autor pode pedir a fixação da indemnização devida, seguindo-se os termos prescritos no artigo 166.º”.
E no artigo 178.º, do CPTA sob a epígrafe: “Indemnização por causa legítima de inexecução” dispõe-se:
“1 - Quando julgue procedente a invocação da existência de causa legítima de inexecução, o tribunal ordena a notificação da Administração e do requerente para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, podendo o prazo ser prorrogado quando seja previsível que o acordo se possa vir a concretizar em momento próximo.
2 - Na falta de acordo, seguem-se os trâmites previstos no artigo 166.º
3 - Se a Administração não ordenar o pagamento devido no prazo de 30 dias contado a partir da data do acordo ou da notificação da decisão judicial que tenha fixado a indemnização devida, seguem-se os termos do processo executivo para pagamento de quantia certa.”.
No artigo 166.º relativo à “Indemnização por causa legítima de inexecução e conversão da execução” prevê-se que:
“1 - Quando o tribunal julgue procedente a oposição fundada na existência de causa legítima de inexecução, ordena a notificação da Administração e do exequente para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, podendo o prazo ser prorrogado se for previsível que o acordo se possa vir a concretizar em momento próximo.
2 - Na falta de acordo, o tribunal ordena as diligências instrutórias que considere necessárias, findo o que se segue a abertura de vista simultânea aos juízes-adjuntos, caso se trate de tribunal colegial, fixando o tribunal o montante da indemnização devida no prazo máximo de 20 dias.
3 - Se a Administração não ordenar o pagamento devido no prazo de 30 dias contado da data do acordo ou da notificação da decisão judicial que tenha fixado a indemnização devida, seguem-se os termos do processo executivo para pagamento de quantia certa.”.
Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4.ª Edição, páginas 1239-1240, em anotação a este artigo “A transição do processo inicial, dirigido à adoção das providências necessárias à execução, para um processo de fixação da indemnização destinada a compensar o exequente tem lugar, como prevê o n.º 1 do presente artigo, quando o tribunal julgue procedente oposição à execução fundada na existência de causa legítima de inexecução.
(…)
2. Como se considerou no acórdão do STA de 25 de setembro de 2014 (Processo
n.º 1710/13), a atribuição da indemnização por inexecução é uma consequência direta e automática da declaração de existência de uma causa legítima de inexecução, operando ope legis, cabendo ao tribunal, em primeiro lugar, convidar as partes a fixarem o seu montante e, na falta de acordo, ordenar as diligências instrutórias que forem necessárias e fixar o montante da indemnização devida.
Ainda que o exequente possa requerer a fixação da indemnização devida logo na petição inicial, quando concorde com a invocação pela Administração da existência de causa legítima de inexecução, ainda na fase de execução espontânea (artigo 163.º, n.º 3), ou quando concorde com a oposição deduzida pela Administração já na fase do processo executivo (artigo 165.º, n.º 3), não existe, todavia, um ónus de dedução de um pedido específico de indemnização, visto que o processo executivo é o meio processual idóneo para obter a indemnização por inexecução e esta terá de ser concedida pelo tribunal quando julgue verificada a causa legítima de inexecução, independentemente de qualquer pedido expressamente formulado nesse sentido. E isso é assim porque a indemnização por inexecução é o sucedâneo da impossibilidade de reconstituição, no plano dos factos, da situação jurídica violada, porque o dever de indemnizar, nesse caso, tem natureza objetiva (…) e o processo executivo é a sede própria para, sem grandes desenvolvimentos processuais, obter essa compensação (veja-se as disposições correspondentes dos artigos l77.º e 178.º e respetivas notas).”.
A sentença recorrida julgou a presente ação executiva improcedente, por ter considerado que se verificava uma causa legítima de inexecução, por impossibilidade absoluta de execução da sentença datada de 3 de junho de 2024, proferida na ação n.º 211/22.8BELRA, que anulou o ato de adjudicação referido e condenou a entidade demandada ora executada a proferir novo ato de adjudicação da proposta da autora, ora exequente e recorrente.
Vejamos, o discurso jurídico fundamentador da sentença recorrida:
“Resulta do probatório que, em 3/6/2024, no proc. n.° 211/22.8BELRA foi proferido saneador-sentença, o qual, no âmbito do procedimento pré-contratual de Concurso Público aberto pela Requerida para celebração de contrato de aquisição de "Pescada n.° 3 para cozer porcionada", ao abrigo do Fundo Europeu de Apoio às Pessoas Mais Carenciadas (FEAC), pelo preço base de €1.716.335,02 e com o prazo de execução de 2/11/2021 a 31/10/2022, anulou a decisão que, nesse procedimento, havia decidido adjudicar a proposta apresentada pela Contra-interessada (P…), e condenou a ora Entidade Requerida a adjudicar a proposta da ora Requerente.
Porém, no âmbito dessa acção de contencioso pré-contratual que correu termos nestes Tribunal sob o n.° 211/22.8BELRA e antes de ser proferido o saneador-sentença referido, o efeito suspensivo automático previsto no art. 103.º-A, n.° 1, do CPTA foi levantado e entre a ora Requerida e a Contra-interessada foi celebrado o contrato de fornecimento de pescada que estava em causa no procedimento concursal objecto de apreciação na acção n.° 211/22.8BELRA. E tal contrato foi executado na sua totalidade, tendo os respectivos efeitos cessado em 31/10/2023.
Como acertadamente é explicitado nos acórdãos do Tribunal de Contas, tendo sido integralmente executado o contrato celebrado entre a Requerida e a Contra- interessada no âmbito do procedimento pré-contratual de Concurso Público aberto pela Requerida para celebração de contrato de aquisição de "Pescada n.° 3 para cozer porcionada" e que estava em causa na acção n.° 211/22.8BELRA, esgotou-se o procedimento, sendo juridicamente impossível retomar esse procedimento e adjudicar ao titular do direito à execução do julgado, ou seja, à Requerente. E tal porque o acto de adjudicação anulado pela sentença proferida no proc. n.° 211/22.8BELRA produziu os seus efeitos no plano dos factos, tendo o contrato sido cumprido e o alimento em causa fornecido. E estando em causa o alimento "pescada", não é possível que, tendo esta já sido fornecida, seja repetida a prestação.
De facto, decorre do art. 173.°, n.° 1, do CPTA que, sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele acto, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado. Porém, resulta dos arts. 175.°, n.°s 1 e 2, e 163.° do CPTA que este dever de executar apenas deve ser cumprido quando não ocorra uma causa legitima de inexecução, ou seja, quando se verifique a impossibilidade absoluta e/ou um excepcional prejuízo para o interesse público na execução da sentença.
E, no caso sob apreciação, a celebração e execução entre a Requerida e a Contra- interessada do contrato em causa no procedimento pré-contratual sob apreciação na acção n.° 211/22.8BELRA constitui uma impossibilidade absoluta de execução da sentença. Pelo que, cumpriria à ora Requerida reconhecer a existência dessa situação, e não pretender celebrar com a Requerida um novo contrato com preterição total do procedimento legalmente devido, por entender, sem razão, que esse novo contrato ainda se encontraria abrangido pelo procedimento pré-contratual em causa na acção n.° 211/22.8BELRA.
Pelos motivos explicitados, não pode proceder o pedido da Requerente de ser a Entidade Requerida condenada a executar o contrato assinado em 3/9/2024, pois este contrato não se encontra abrangido pelo dever de executar a sentença proferida na acção n.° 211/22.8BELRA.”.
E o assim decidido não merece censura.
Como resulta do regime jurídico relativo à execução de sentenças anulatórias de atos administrativos supra enunciado não tendo a Administração executado espontaneamente e integralmente a sentença que anulou um ato administrativo e a condenou a proferir novo ato de adjudicação, ou seja, não tendo cumprido integralmente o dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, pode o interessado exigir o cumprimento do dever de execução perante o tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição, como sucedeu no caso dos autos. Para tanto deve o autor especificar os atos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias, à entrega de coisas, à prestação de factos ou à prática de atos administrativos. O que, efetivamente, fez a exequente e ora recorrente. Seguida a tramitação normal a entidade executada foi notificada do requerimento executivo, sem que tenha apresentado qualquer contestação ou resposta, tendo vindo, posteriormente, a juntar aos autos um acórdão do Tribunal de Contas. Findos os articulados foi proferida sentença que julgou verificada a existência de causa legítima de inexecução, julgando a ação improcedente, como acima referido.
Ora, esta sentença foi proferida com preterição de formalidades inerentes à tramitação prevista para a execução de sentenças de anulação de atos administrativos, pois tendo concluído, e bem, que se verificava uma causa legítima de inexecução não podia o Tribunal a quo limitar-se a julgar a ação improcedente, ao invés impunha-se ao tribunal ordenar a notificação do executado e da requerente para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, em conformidade com o previsto no artigo 178.º, n.º 1 do CPTA.
E para tal não se exigia que a exequente e ora recorrente tivesse formulado um pedido de indemnização em sede de requerimento executivo.
À exequente impunha-se apenas, como já referido, especificar os atos e operações em que considera que a execução deve consistir, o que fez, tendo defendido que a execução da sentença declarativa se efetiva com o cumprimento do contrato de aquisição de "Pescada n.° 3 para cozer porcionada", celebrado em 3 de setembro de 2024, na sequência de em 12 de agosto de 2024, a entidade executada ter determinado a adjudicação da proposta da requerente e ora exequente apresentada no procedimento concursal em causa nos autos.
Ora, sendo invocada pela entidade executada a existência de causa legítima de inexecução, pode o exequente no caso de concordar com a invocação da existência de causa legítima de inexecução formular pedido de fixação da indemnização devida – cfr. artigos 176.º, n.º 7 e 177.º, n.º 3, do CPTA.
Ora, no caso sub iudice ainda que a entidade demandada não tenha invocado a existência de causa legítima de inexecução, tendo-a verificado o Tribunal a quo, e como tal tendo-a julgado verificada, como sucedeu, deveria ter determinado a notificação das partes para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, podendo o prazo ser prorrogado quando seja previsível que o acordo se possa vir a concretizar em momento próximo, em conformidade com o previsto no artigo 178.º, n.º 1 do CPTA.
Desta forma, assiste razão à recorrente quando defende que concluindo o Tribunal que se verificava uma causa legítima de inexecução, deve o processo passar para uma fase de fixação da indemnização compensatória devida pela impossibilidade de execução.
Com efeito, preterindo, assim, o Tribunal a quo uma formalidade legal obrigatória, em concreto a notificação das partes para acordarem na fixação da indemnização ou em caso de não haver acordo a omissão das diligências instrutórias consideradas necessárias à fixação da indeminização, ocorre uma nulidade processual que influência a decisão da causa – cfr. artigo 195.º, n.º 1 do CPC.
Sendo, desta forma, evidente que não assiste razão à recorrente quando defende que a sentença recorrida padece de excesso de pronúncia, pois a mesma não se pronunciou sobre a fixação de indemnização.
Defendeu, ainda, a Recorrente que em ambos os Acórdãos do Tribunal de Contas se confirma o que se explicitou no requerimento executivo, de que a única garantia de que a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria proferida no processo declarativo (de 03.06.2024, nos autos identificados com o n.° de processo 211/22.8BELRA, aqui título executivo) é efetivamente executada nos termos aí determinados passa pela condenação da aqui entidade executada (o ISS) a executar o contrato celebrado com a exequente, aqui recorrente, no presente processo executivo, assim ficando cumprido o requisito que tanto o próprio Acórdão n.º 4/2025 do Tribunal de Contas, como o posterior Acórdão n.° 14/2025 do mesmo Tribunal proferido em recurso, indicou como necessário para considerar estar perante a execução de sentença judicial.
Não assiste, contudo, razão à exequente pois, como se provou, não obstante o executado ter praticado novo ato de adjudicação da proposta da exequente e nessa sequência ter celebrado o contrato com a exequente, como concluiu a sentença recorrida, tendo sido determinado o levantamento do efeito suspensivo automático decorrente da instauração da ação de contencioso pré-contratual, e posteriormente ter sido celebrado com a Contrainteressada o contrato a que respeita o procedimento pré-contratual em causa nestes autos, tendo-se os respetivos efeitos produzido em 31 de outubro de 2023, ou seja, ainda antes da prolação da sentença exequenda, verifica-se uma impossibilidade objetiva de executar o contrato celebrado entre a exequente e o executado, uma vez que os efeitos pretendidos já se esgotaram, não podendo este Tribunal, em sede de processo de execução, condenar a entidade executada a executar o contrato celebrado com a exequente, uma vez que o objeto do procedimento já se extinguiu pelo cumprimento do contrato celebrado com a contrainteressada.
A execução do contrato celebrado entre a executada e a contrainteressada, ocorrida em face do levantamento do efeito suspensivo automático decorrente da pendência da ação judicial, obsta à reconstituição da situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, designadamente à pretendida “execução plena das prestações previstas no contrato celebrado com a Executada, na sua totalidade, nos termos aí plasmados”, nos termos do citado artigo 173.º, n.º 1 do CPTA.
Assim, estando executado o contrato celebrado na sequência de um ato de adjudicação posteriormente anulado por sentença, atento o previsto no artigo 163.º do CPTA, estamos perante uma impossibilidade objetiva, que constitui causa legítima de inexecução da sentença exequenda. Situação, esta, que tem paralelo em sede de ação administrativa/declarativa nos artigos 45.º e 45.º-A, do CPTA.
Desta forma, a declaração da existência de causa legítima de inexecução da sentença declarativa não viola a autoridade do caso julgado e da obrigatoriedade das decisões judiciais, nos termos previstos no artigo 158.°, n.° 1 do CPTA.
Assim, verificando-se a existência de causa legítima de inexecução (cfr. artigos 175.º, n.º 2 e 163.º do CPTA), como reconhecido pela sentença recorrida, a qual nesta parte não merece a censura que a recorrente lhe dirige, deve a mesma ser confirmada, nesta parte, revogando-se o seu dispositivo, devendo os autos baixar ao Tribunal a quo para aí prosseguirem a subsequente tramitação necessária à fixação da indemnização por causa legítima de inexecução, designadamente, deve o Tribunal determinar a notificação da exequente e do executado para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução – cfr. artigos 178.º, n.º 1, do CPTA.
Seguindo-se, na falta de acordo, se for o caso, os trâmites previstos no artigo 166.º do CPTA, designadamente, ordenando as diligências instrutórias que o tribunal considere necessárias para efeitos de fixação do montante da indemnização devida – cfr. artigo 178.º, n.º 2, do CPTA.
Termos em que se julga procedente o presente recurso. * Em face do exposto, deve ser concedido provimento ao recurso, determinando-se a baixa dos autos à 1.ª instância para, se a tal nada obstar, aí prosseguirem para efeitos de fixação da indemnização devida pela inexecução, em conformidade com o previsto no artigo 178.º do CPTA, conforme acima enunciado.
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As custas serão suportadas pela recorrida – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.* IV. Decisão:
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso e determinar a remessa dos autos ao Tribunal a quo para, se a tal nada obstar, aí prosseguirem para efeitos de fixação da indemnização devida pela inexecução, nos termos acima enunciados.
Custas pela recorrida.
Lisboa, 11 de setembro de 2025.
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(Helena Telo Afonso – relatora)
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(Jorge Martins Pelicano – 1.º adjunto)
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(Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro – 2.ª adjunta)
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