Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	323/25.6BEFUN.CS1

Secção:	CA


Data do Acordão:	05/07/2026

Relator:	JOANA COSTA E NORA

Descritores:	INTIMAÇÃO CERTIDÃO CÓPIA DE DOCUMENTO INCUMPRIMENTO ARTIGO 108.º, N.º 2, DO CPTA SANÇÃO PECUNIÁRIA COMPULSÓRIA

Sumário:	1.Tendo a sentença exequenda intimado à emissão de certidão, não se mostra a mesma cumprida se a entidade requerida se limitou a apresentar meras cópias de documentos, sem emitir certidão. 2. Sendo a sanção pecuniária compulsória uma medida de coacção psicológica que visa o cumprimento, não faz sentido que seja aplicada com efeitos para o passado.


Votação:	UNANIMIDADE


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Comum


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACÓRDÃO

Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – RELATÓRIO

B ……………………….. intentou intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, contra Município de Porto Moniz. Pede a intimação da entidade demandada a “(…) prestar as informações pedidas pela Requerente, emitindo a respetiva certidão com todos os documentos administrativos que integram o processo administrativo, onde se incluirão, nomeadamente, mas não só, despachos, ofícios, notificações, decisões e informações internas, bem como todos os documentos que demonstrem todas as diligências executadas pela Câmara Municipal de Porto Moniz, fixando um prazo máximo de 10 dias para o efeito”.
Pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal foi proferida sentença a intimar a entidade demandada a, “(…) no prazo de 10 dias, emitir certidão de todos os documentos que integram o processo administrativo indicado pela Requerente, no requerimento recebido em 26.06.2025.”
Tendo a autora requerido “que seja aplicada uma sanção pecuniária diária, contabilizada desde o trânsito em julgado da sentença, aos órgãos incumbidos da execução, como m o Presidente da Câmara Municipal de Porto Moniz nos termos e para os efeitos do artigo 169.º do CPTA”, por decisão de 12.01.2026, o mesmo Tribunal determinou “a aplicação de sanção pecuniária compulsória ao atual titular do órgão Presidente da Câmara Municipal de Porto Moniz, no montante diário de €46,00, por cada dia de atraso no cumprimento da sentença declarativa”.
O Presidente da Câmara Municipal de Porto Moniz interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“A) No presente Recurso Jurisdicional vem impugnada a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, datada de 12.01.2026, proferia no incidente de execução da sentença declarativa prolada no Proc. n.º 323/25.6BEFUN de intimação para passagem de certidões em 28.08.2025, nos termos da qual foi determinada a “aplicação da sanção pecuniária compulsória ao atual titular do órgão Presidente da Câmara Municipal de Porto Moniz, no montante diário de € 46,00 por cada dia de atraso no cumprimento da sentença declarativa”;
B) Como primeiro fundamento destas alegações de recurso, o Recorrente tem de trazer à presença de V. Exas. que existe nulidade absoluta da Decisão Recorrida proferida, a final, neste incidente de execução, porquanto, os “titulares dos órgãos incumbidos da execução” para fins do n.º 1 do artigo 169.º do CPTA, conjugado com o n.º 2 do artigo 108.º do CPTA não são (rectius, não é) o titular do órgão Presidente da Câmara Municipal como apontado nessa Decisão Recorrida, mas sim os titulares do órgão Câmara Municipal;
C) A aplicação de sanção pecuniária compulsória teria de ser pedida contra todos os titulares do órgão câmara municipal e não apenas contra o seu Presidente, nem tão pouco contra o titular do órgão Presidente da Câmara Municipal;
D) Existe falta de citação dos membros do órgão câmara municipal para resposta ao incidente de aplicação de sanção pecuniária compulsória, os quais não foram chamados aos autos para exercício do contraditório;
E) A citação do titular do órgão Presidente da Câmara Municipal é nula por esse não ser o órgão incumbido da execução – logo citação em pessoa errada, com consequente anulação de todo o processado posterior, pois que a garantia de contraditório é uma garantia essencial do sistema jurídico, com influência em todo o processo e no seu resultado final, constituindo formalidade essencial que implica a nulidade da decisão de aplicação de sanção pecuniária compulsória ao mesmo. Esta nulidade é de conhecimento oficioso;
F) Quanto aos demais membros do órgão câmara municipal, existe absoluta ausência de citação para os efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º CPC por força do artigo 1.º do CPTA, nulidade absoluta de conhecimento oficioso, que também determina a anulação de todo o processado, incluindo a Decisão Recorrida;
G) A jurisprudência e a doutrina que se debruçaram sobre o n.º 2 do artigo 108.º do CPTA convergem sobre a certeza de que a aplicação da sanção pecuniária compulsória só pode ter lugar quando “houver incumprimento da intimação sem justificação aceitável”, o que é interpretado como significando que a aplicação da sanção pecuniária compulsória se terá de regular por um padrão aferido pelo princípio da proporcionalidade;
H) O desvalor da conduta do obrigado à execução advém de um incumprimento negligente ou doloso, com o que a aplicação de sanção apenas poderá se entendida como proporcional, nas vertentes da adequação e da necessidade, quando corresponder a uma conduta possível ser imputada ao titular do órgão, o que no caso não sucede face ao período de punição pretendido aplicar;
I) A Decisão Recorrida é clara ao pretender aplicar uma sanção pecuniária compulsória por todo o período de incumprimento, o qual baliza entre o trânsito em julgado da sentença de 28.08.2025 (facto provado sob a alínea A) de págs. 1 da Decisão Recorrida) e a data em que o cumprimento vier a ser assegurado (pois que considera que ainda não o foi);
J) O atual titular do órgão apenas iniciou funções apenas em 2.11.2026, com o que não era titular do órgão antes dessa data e logicamente não era na data de trânsito em julgado da sentença proferida a 28.08.2025, o que o impossibilitaria de poder promover o cumprimento da sentença antes de ter adquirido os poderes para o efeito;
K) Trata-se de uma situação de impossibilidade de cumprimento que sempre se integraria em factos que levariam à desculpabilidade da sua conduta ou a uma “justificação aceitável” para o não cumprimento da sentença intimatória em data anterior à da sua entrada em funções, nos termos do n.º 2 do artigo 108.º do CPTA;
L) Não é proporcional, porque não é razoável ou adequado, imputar pessoalmente a um titular de órgão a ausência de cumprimento de uma obrigação, para a qual o mesmo tem de estar em funções, referente a um período em que o mesmo não estava em funções;
M) Nenhuma dúvida existia na mente do Tribunal que o atual titular do órgão Presidente da Câmara Municipal de Porto Moniz não o era à data do trânsito em julgado da sentença intimatória e até 02.11.2025, pois que o trata consecutivamente como o “atual” titular por contraposição ao “anterior” titular e, ainda que assim não fosse, é facto público e notório que o anterior titular é distinto do anterior conforme decorre dos atos públicos de tomada de posse do novo presidente da Câmara Municipal do Porto Moniz;
N) O n.º 2 do artigo 108.º do CPTA apresenta-se em estreita relação com o artigo 169.º do CPTA, cujo n.º 1 determina que apenas os titulares responsáveis pela execução possam sofrer a aplicação da sanção pecuniária;
O) O legislador foi cuidadoso e previu que a sanção pecuniária compulsória fosse aplicada apenas aos “titulares de órgãos incumbidos da execução”, os quais, por essa razão, são individualmente identificados;
P) A interpretação e aplicação que o Tribunal a quo faz do n.º 2 do artigo 108.º do CPTA, em conjugação com o n.º 1 do artigo 169.º do mesmo CPTA apresenta-se em violação da lei, uma vez que a interpretação e aplicação devida dos referidos preceitos deveria ter levado à consideração que existe “justificação aceitável” para o não cumprimento da intimação no período em que o atual titular do órgão Presidente da Câmara Municipal do Porto Moniz não exercia funções;
Q) O atual titular não se poderá qualificar como titular incumbindo da execução face a esse período anterior a entrada em funções, de onde resulta a violação da lei pela Decisão Recorrida, numa aplicação violadora do princípio da proporcionalidade que guia o preenchimento dos conceitos indeterminados presentes nesses preceitos legais;
R) Adotando a óptica que in casu está a aplicação de uma sanção – portanto o prisma de direito sancionatório -, a interpretação e aplicação levada a cabo pela Decisão Recorrida também se mostra inválida, desta feita por violação de princípios universais aplicáveis ao direito sancionatório, como seja o direito de defesa constante do artigo 2.º e do artigo 32.º, ambos da CRP, especificado na garantia de proibição de aplicação de norma a factos anteriores à aquisição da qualidade essencial do sujeito para que possa preencher o elemento típico (requisito de qualidade pessoal) da norma sancionatória;
S) Para que o titular do órgão Presidente da Câmara Municipal de Porto Moniz possa ver-lhe ser aplicado a norma constante do n.º 2 do artigo 108.º do CPTA, o mesmotem de ter a qualidade de titular do órgão na data em que os factos (incluindo omissões) que lhe são imputados tiverem sido praticados;
T) É requisito essencial para o preenchimento do tipo sancionatório que o sujeito tenha adquirido previamente a qualidade de titular de órgão incumbido da execução, pois que até esse momento a norma não lhe é aplicável e, uma vez adquirida tal qualidade, o sujeito apenas pode ser chamado a responder por atos (ou omissões) de que seja responsável após ter adquirido tal qualidade;
U) Na conceção subjacente à Decisão Recorrida haveria uma sucessão na responsabilidade sancionatória por parte do novo titular do órgão administrativo, o que é um entendimento contrário à arquitetura do sistema administrativo português e uma violação dos princípios básicos do direito sancionatório, designadamente de defesa, segundo o qual não pode ser a um sujeito imputadas condutas sancionáveis praticadas por anterior titular, pois que a esse apenas podem ser imputadas condutas praticadas durante o seu mandato;
V) O entendimento e aplicação que são levados a cabo pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal na Decisão Recorrida quantos ao n.º 1 do artigo 108.º e n.º 1 do artigo 169.º do CPTA são, por conseguinte, contrários aos ditames constitucionais, apresentando-se como diretamente violadores dos princípios acima enunciados, os quais se ancoram nos citados artigos 2.º e 32.º, n.º 10 da CRP, daí resultando uma interpretação e aplicação inconstitucional dos mesmos na Decisão em crise, pelos fundamentos expostos;
W) A Decisão Recorrida não opera qualquer distinção de períodos de incumprimento entre o anterior e o atual titular do órgão Presidente da Câmara Municipal de Porto Moniz, antes imputando ao atual todo o período de incumprimento incluindo o período anterior à sua tomada de posse como titular do órgão, a consequência de invalidade ter-se-á de abater sobre toda a Decisão uma vez que a sanção surge aplicada a todo um período sem distinção de fases no interior do mesmo;
X) O Recorrente tem a arguir outro erro de julgamento, desta feita sustentado na aplicação de sanção por alegado incumprimento da sentença de intimação, quando tal cumprimento teve lugar em data anterior à prolação da Decisão Recorrida;
Y) Com efeito, tal como demonstram os factos provados arrimados pela Decisão Recorrida, em particular os Factos Provados sob as alíneas D), E), F) e G), por correio eletrónico datado de 05.12.2025, os serviços do Município de Porto Moniz, na pessoa do seu Chefe de Divisão de Urbanismo e Obras Particulares da Câmara Municipal do Porto Moniz, enviou a documentação solicitada à Requerente.
Z) Nenhumas dúvidas parecem poder existir que, de facto, foi à Requerente enviada a documentação solicitada e que foi corretamente identificada como para cumprimento da intimação, provinda de fonte idónea e identificada – Câmara Municipal de Porto Moniz – com o objetivo de responder à sentença, não havendo qualquer registo de que a documentação enviada não fosse toda aquela constante do processo administrativo ou que não fosse autêntica;
AA) A Decisão Recorrida, recusa – mal - aceitar que tal corresponda a uma forma devida de cumprimento da sentença, restringindo a conceção de cumprimento à exigência formal de passagem de certidão ou de passagem de cópia ou de reprodução autenticada e adita, ainda, a exigência de declaração que toda a documentação foi entregue;
BB) Quanto a parte requerente obtém todos os documentos pretendidos, provenientes da fonte – entidade – que os deveria entregar e tal satisfaz objetivamente essa requerente, materialmente a obrigação acha-se cumprida e deve haver lugar a extinção da lide incidental por inutilidade superveniente e não a condenação quando tal suceda na pendência do incidente de execução de sentença intimatória como é o caso dos autos;
CC) Perante o exposto, deve a Decisão Recorrida ser declarada nula, ou, se assim não se entender deverá ser revogada por erro de julgamento.”
A recorrida não respondeu à alegação do recorrente.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.
Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), importa apreciar e decidir.

II – QUESTÕES A DECIDIR

Face às conclusões das alegações de recurso – que delimitam o respectivo objecto, nos termos do disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC -, a questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito.

III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Considerando que não foi impugnada, nem há lugar a qualquer alteração da matéria de facto, remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu aquela matéria, nos termos do n.º 6 do artigo 663.º do CPC.

IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Nos termos do n.º 1 do artigo 104.º do CPTA, “Quando não seja dada integral satisfação a pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a correspondente intimação (…).” Dispõe ainda o artigo 108.º o seguinte: “1 - Se der provimento ao processo, o juiz determina o prazo em que a intimação deve ser cumprida e que não pode ultrapassar os 10 dias. 2 - Se houver incumprimento da intimação sem justificação aceitável, deve o juiz determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias, nos termos do artigo 169.º, sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar, segundo o disposto no artigo 159.º.”
No caso em apreço, dando provimento ao processo de intimação em causa, o Tribunal a quo intimou a entidade demandada a, “(…) no prazo de 10 dias, emitir certidão de todos os documentos que integram o processo administrativo indicado pela Requerente, no requerimento recebido em 26.06.2025.”
Tendo a autora requerido “que seja aplicada uma sanção pecuniária diária, contabilizada desde o trânsito em julgado da sentença, aos órgãos incumbidos da execução, como m o Presidente da Câmara Municipal de Porto Moniz nos termos e para os efeitos do artigo 169.º do CPTA”, por decisão de 12.01.2026, o mesmo Tribunal determinou “a aplicação de sanção pecuniária compulsória ao atual titular do órgão Presidente da Câmara Municipal de Porto Moniz, no montante diário de €46,00, por cada dia de atraso no cumprimento da sentença declarativa”, considerando que (i) há incumprimento da sentença de intimação, porquanto os documentos remetidos a Tribunal, na pendência do presente incidente (cópia simples do relatório da "visita técnica" realizada pelos serviços de fiscalização e de engenharia ao local do tanque de rega, com data de 29.08.2024, e a reprodução eletrónica da informação extraída do histórico da aplicação de gestão documental, contendo informação sobre o movimento dos processos 6474/2024 EXT e 3043/2025 EXT) constituem a mera reprodução simples dos documentos, não consubstanciando certidões dos documentos que a requerente solicitou, não só por ausência da declaração de autenticidade dos documentos reproduzidos, mas igualmente por falta de declaração da integralidade dos documentos; e que (ii) a entidade requerida não deu conhecimento ao Tribunal de qualquer facto concreto que configure uma situação de impossibilidade ou de especial dificuldade na emissão da certidão dos documentos em causa, nem o Requerido Presidente da Câmara Municipal de Porto Moniz apresentou oposição, nada tendo sido carreado aos autos que permita concluir no sentido de que o incumprimento da intimação se deva a uma atuação desculpável ou justificada.

O recorrente insurge-se contra o assim decidido, alegando que a sentença de intimação foi cumprida, como demonstram os factos provados sob as alíneas D), E), F) e G), com o envio da documentação solicitada.
Como referido, a sentença proferida nos presentes autos e cujo cumprimento está em causa intimou a entidade demandada “(…) no prazo de 10 dias, emitir certidão de todos os documentos que integram o processo administrativo indicado pela Requerente, no requerimento recebido em 26.06.2025.”
Sobre as “Modalidades dos documentos escritos”, dispõe o artigo 363.º do Código Civil o seguinte: “1. Os documentos escritos podem ser autênticos ou particulares. 2. Autênticos são os documentos exarados, com as formalidades legais, pelas autoridades públicas nos limites da sua competência ou, dentro do círculo de actividade que lhe é atribuído, pelo notário ou outro oficial público provido de fé pública; todos os outros documentos são particulares.”
Mostra-se provado nos autos que, na pendência do presente incidente, o Chefe de Divisão de Urbanismo e Obras Particulares da Câmara Municipal de Porto Moniz remeteu ao processo informação recolhida no procedimento em causa, bem como cópia de relatório de visita técnica, elaborado por técnico municipal.
Independentemente de o teor dos documentos remetidos ao processo por parte da entidade requerida corresponder ao conteúdo a que a requerente pretende aceder, o certo é que não foi emitida certidão, conforme determinado na sentença. A certidão é um “Documento autêntico destinado a comprovar actos constantes dos registos ou arquivos de qualquer repartição pública” (in ANA PRATA, Dicionário Jurídico, 3.ª edição, Almedina, 2011, p. 194); diferentemente, os documentos apresentados constituem documentos particulares (e não autênticos) porquanto não foram exarados por autoridade pública, constituindo meras cópias (cfr. artigo 363.º, n.ºs 1 e 2, do Código Civil).
Ora, tendo a sentença exequenda intimado à emissão de certidão, não se mostra a mesma cumprida se – como acontece no caso – a entidade requerida se limitou a apresentar meras cópias de documentos, sem emitir certidão, não assistindo razão ao recorrente neste ponto.

Mais alega o recorrente que o Presidente da Câmara Municipal não é o órgão reponsável pela execução, antes o é a Câmara Municipal, pelo que os membros deste órgão deveriam ter sido citados, e não foram, e aquele não deveria ter sido citado.
Dispõe o n.º 1 do artigo 169.º do CPTA que “A imposição de sanção pecuniária compulsória consiste na condenação dos titulares dos órgãos incumbidos da execução, que para o efeito devem ser individualmente identificados, ao pagamento de uma quantia pecuniária por cada dia de atraso que, para além do prazo limite estabelecido, se possa vir a verificar na execução da sentença.”
A decisão recorrida determinou “a aplicação de sanção pecuniária compulsória ao atual titular do órgão Presidente da Câmara Municipal de Porto Moniz”, considerando, desse modo, o Presidente da Câmara Municipal de Porto Moniz como o órgão incumbido da execução.
Embora a acção de intimação tenha sido instaurada contra a pessoa colectiva Município de Porto Moniz, e tenha sido o Município o destinatário da decisão de intimação, o requerimento da autora que esteve na origem do processo dirigiu-se ao Presidente da Câmara Municipal de Porto Moniz, tendo sido também contra este que foi deduzido o presente incidente, sem que, porém, tenha o mesmo, apesar de chamado ao processo, emitido qualquer pronúncia. Acresce que o recorrente também não invoca qualquer fundamento legal para afastar a sua responsabilidade pela execução da sentença de intimação, limitando-se a imputá-la ao órgão câmara municipal. Não se mostra, assim, posta em causa a consideração do Presidente da Câmara Municipal de Porto Moniz como o órgão incumbido da execução da sentença em causa.
Nestes termos, improcede também o recurso neste ponto.

Por fim, alega ainda o recorrente que apenas iniciou funções em 02.11.2025, com o que não era titular do órgão na data de trânsito em julgado da sentença proferida a 28.08.2025, o que o impossibilitaria de poder promover o cumprimento da sentença antes de ter adquirido os poderes para o efeito.
Todavia, a aplicação de sanção pecuniária compulsória, determinada pela decisão recorrida, tem efeitos apenas para o futuro. Com efeito, a sanção pecuniária compulsória, consubstanciada numa quantia pecuniária por cada dia de atraso na execução da sentença para além do prazo estabelecido, prevista e regulada nos artigos 111.º, n.º 4, e 169.º do CPTA, é uma medida de coacção psicológica que visa o cumprimento, não fazendo sentido, por isso, que seja aplicada com efeitos para o passado.
Não tendo a decisão recorrida condenado o recorrente em sanção pecuniária compulsória em momento anterior a 02.11.2025, não tem razão de ser a alegação do recorrente nesta parte, improcedendo também por aqui o recurso.

Vencido, é o recorrente responsável pelo pagamento das custas, nos termos dos artigos 527.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.

V – DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes da Subsecção comum da Secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso interposto.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 07 de Maio de 2026

Joana Costa e Nora (Relatora)
Marta Cavaleira
Lina Costa