I. Relatório

A......., S.A., melhor identificada nos autos, intentou processo cautelar contra o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP), pedindo a suspensão de eficácia do despacho proferido em 11 de fevereiro de 2021, pelo Vogal do Conselho Diretivo do IFAP, que determinou a reposição de €1.880.379,00, em 30 dias (a «quantia de 1.704.127,77, tida por indevidamente recebida no âmbito da Ajuda aos Fundos Operacionais das Organizações de Produtores de Frutas e Produtos Hortícolas, programas operacionais 2016, 2017 e 2018, acrescida da quantia de €176.251,23 a título de juros»).

Por sentença proferida em 31 de outubro de 2024, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou «procedente o presente processo cautelar e, em consequência, determino[u] a suspensão do ato emitido em 11.02.2021, que determinou a reposição do valor de € 1.880.379,00».

Inconformada com a sentença, a Entidade Requerida o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., interpôs recurso de apelação, apresentando alegações nas quais formula as seguintes conclusões: «

A. O presente recurso vem interposto da douta sentença datada de 31/10/2024, que julgou procedente a providência cautelar, porquanto entendeu o Tribunal, grosso modo, que "(...) Fumus boni iuris o efeito jurídico imediato, resultante do despacho do Secretário de Estado proferido em 13.03.2020, consiste na manutenção do Título de Reconhecimento da Autora, enquanto Organização de Produtores, com todos os efeitos daí decorrentes. E, na medida em que o ato impugnado se ancora nos mesmos fundamentos do ato que retirou o título de reconhecimento à Autora, que, por sua vez, veio a ser anulado em 13.03.2020, por despacho do Secretário de Estado, constata-se que a existência de "caso decidido administrativo". É, assim, provável, no nosso entendimento, que a ação principal, de anulação do ato, aqui suspendendo, venha a proceder com fundamento no alegado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, conforme exposto supra, tanto bastando para considerar verificado o requisito do fumus boni iuris. (...)
Periculum in mora Com efeito, basta comparar o valor a devolver pela Requerente (€ 1.848.023,91), com os resultados líquidos dos últimos anos, para se constatar o esforço financeiro, ou mesmo a impossibilidade que comporta a referida devolução. Julgo, pois, demonstrado o periculum in mora.
(...) Ponderação de interesses
Do lado da Requerente temos o perigo de lesão dos interesses privados, mencionado a propósito do periculum in mora, e até públicos, face à atividade agrícola desenvolvida e à sua importância para a economia nacional.
Do lado do Requerido, o dano não definitivo de não serem reembolsadas, por ora, as quantias que, à partida, a não ter sido praticado o ato suspendendo, teria por definitivamente desembolsadas, sendo certo que a seu tempo, na ação principal, assistindo-lhe razão, se poderá fazer justiça.
Assim, conclui-se, que pende também a favor da Requerente a ponderação de interesses a que alude o n.º 2 do artigo 120° do CPTA Face a todo o exposto, é de deferir o pedido de adoção da providência de suspensão de eficácia do ato, em causa. (...)."
B. A providência cautelar só pode ser decretada se se encontrarem preenchidos os requisitos previstos na alínea b) do n° 1 e no n° 2 do Art.° 120° do CPTA, nomeadamente o fumus boni iuris, o periculum in mora e a ponderação entre interesse privado e interesse público.
C. Quanto aos factos em apreço, ao contrário do entendimento do Tribunal a quo, com referência ao ato em apreço e que deu origem ao Processo de Recuperação de Verbas n.º …., o IFAP, IP atua na qualidade de organismo pagador, acreditado pela UE.
D. Nessa qualidade, cabe ao IFAP, IP, no âmbito das suas atribuições, garantir o funcionamento dos inerentes sistemas de apoio e a correta aplicação, a nível nacional, das regras comuns no âmbito da Política Agrícola Comum, nomeadamente:
- Decidir o reembolso e a aplicação de sanções resultantes do recebimento indevido de fundos nacionais ou comunitários dos quais seja a entidade pagadora, mesmo que estejam em causa apoios concedidos no âmbito de programas já encerrados ou em fase de encerramento;
- Promover os atos de natureza administrativa e judicial, necessários à cobrança dos valores indevidamente recebidos e à aplicação de sanções decorrentes das decisões tomadas e referidas no ponto anterior.
E. O referido Processo de Recuperação de Verbas tem na sua base as conclusões da missão de Auditoria da Comissão Europeia (Inquérito n.º FV/2018/007/PT), realizada a Portugal em junho de 2018, que incidiu sobre os controlos a Programas Operacionais e ao Reconhecimento das Organizações de Produtores do Setor das Frutas e Produtos Hortícolas, as conclusões da ação de controlo levada a cabo pela Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (IGAMAOT) ao programa operacional de 2016, vertidas no seu Relatório n.º I/03581/AGR/19 e o parecer emitido pela Direção Regional de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo - DRAPLVT no Relatório de Controlo …….., de 15/05/2019.
F. Face aos incumprimentos detetados nos referidos documentos e tendo em conta a gravidade dos mesmos, concluiu a Comissão Europeia e a IGAMAOT que o beneficiário A....... S.A., não era elegível para receber os inerentes fundos desde 01/01/2016, procedendo o IFAP, IP em conformidade, à recuperação dos montantes indevidamente pagos, e em paralelo a DRAPLVT, conclui que a Organização de Produtores não reunia as condições legais para atribuição do título de reconhecimento pelo que propõe e procede à revogação do mesmo com efeitos a 01/01/2016.
G. Tal decisão foi revertida pelo Ministério da Agricultura e do Mar que anulou o ato administrativo.
H. Todavia, o facto de ato revogatório do título de Organização de Produtores ter sido anulado não significa por si só que a Organização de Produtores passou a cumprir os requisitos legalmente estabelecidos para recebimento dos apoios comunitários, continuando a não dispor de controlo democrático em conformidade.
I. Resulta assim claro que, o reconhecimento da Organização de Produtores não será, per si, condição suficiente para determinar o acesso automático a este apoio, mormente quando fica evidenciado e provado tanto pela Comissão Europeia como pela IGAMAOT que a Organização de Produtores incumpriu com os critérios materialmente relevantes para o seu recebimento.
J. As irregularidades apuradas resultam em concreto no seguinte:
➢ De acordo com as constatações da Comissão Europeia, no âmbito do inquérito citado, foi verificado que não se encontra devidamente assegurado o controlo democrático da organização de produtores (OP), decorrente de uma inadequada avaliação das relações entre os seus membros, facto que determinou a existência de participações de direitos de voto/capital que não satisfaziam o previsto no n.º 2 do art.° 4.°, nem os requisitos para a concessão de um período transitório ao abrigo do n.º 4 do art.° 25.°, ambos da Portaria n.º 169/2015 de 4 de junho, ou seja, não cumpriam o disposto na anterior Portaria n.º 1266/2008 de 5 de novembro, que estabeleceu as regras nacionais complementares de reconhecimento de organizações de produtores e de associações de organizações de produtores no sector das frutas e produtos hortícolas, previstos pelos Regulamentos (CE) n.ºs 1234/2007, do Conselho, de 22 de Outubro, e 1580/2007, da Comissão, de 21 de Dezembro, e que revogou a Portaria n.º 210/2005, de 24 de Fevereiro.
➢ Foi então verificado que as detenções de capital da S......., S.A. em vários membros da OP (SU......., S.A., Sociedade A....... S.A e Sociedade AO......., Ld.ª), à data de apresentação do pedido de reconhecimento em 15/10/2015, incumpriam o art.° 3. ° da referida Portaria n.º 1266/2008, dado que as participações de capital social, ou igual percentagem de direitos de voto, eram superiores a 33%, sem o devido acompanhamento de Valor da Produção Comercializada (VPC).
➢ Face a estas constatações e tendo em conta a gravidade dos incumprimentos detetados, a DGAGRI considerou que a OP A....... S.A. não era elegível para receber os inerentes fundos desde 01/01/2016.
K. Por sua vez, de acordo com as conclusões da ação de controlo levada a cabo pela IGAMAOT ao programa operacional de 2016, vertidas no seu Relatório n.º I/03581/AGR/19, ao nível do reconhecimento da OP foi verificado que, em 2016, a APAVE não cumpria o estipulado na legislação sobre a responsabilidade democrática.
L. Segundo a alínea a) do n.º 2 do artigo 4. ° da Portaria n.º 169/2015, nenhum membro produtor pode deter direta ou indiretamente mais de 20% do Capital Social (CS) ou direitos de voto, exceto se essa percentagem corresponder à respetiva contribuição para o VPC. Ora, foi então constatado, com base na Relação Nominal de Associados, nas certidões permanentes extraídas do Portal da Justiça e dos elementos recolhidos na APAVE, que a S....... — SGPS, SA, era detentora de 46,25% do Capital Social da APAVE no ano de 2016, sem a devida correspondência no VPC.
M. Por sua vez, a S......., SA pertence ao Grupo O......., liderado por oito pessoas com os mesmos apelidos: M........ Essa sociedade detém a empresa SU......., SA, transformadora que recebe a totalidade da produção da APAVE. Ora, é sabido que é a indústria que estabelece quantidades, qualidades e preços para os produtos que pretende receber. Trata-se de uma família que é dona da indústria e que detém 46% do CS da OP, com evidente influência dominante sobre a OP, o que compromete a gestão democrática que se pretende que as OP pratiquem.
N. Importa advertir para as consequências do pagamento, agindo em sentido contrário das recomendações da EU, ou seja, tais pagamentos poderem ser considerados pela CE «Auxílios de Estado» incompatíveis com o mercado comum e, por isso, ilegais nos termos do disposto nos art.°s 107° e seguintes do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE).
O. Ao que acresce que como já se afirmou acima, o reconhecimento da Organização de Produtores não será, per si, condição suficiente para determinar o acesso automático a este apoio, logo não é essa a questão de fundo em causa, mas sim, que a Organização de Produtores incumpriu com os critérios materialmente relevantes para o seu recebimento, nos termos do evidenciado e provado tanto pela Comissão Europeia como pela IGAMAOT.
P. O facto de ser OP reconhecida, mas não cumprindo os critérios ao abrigo do direito comunitário, é motivo suficiente para não lhe ser conferido o direito ao pagamento. É o caso em apreço.
Q. O facto de ser OP reconhecida não configura um ato constitutivo de direito pecuniário.
R. O âmbito de atuação do IFAP encontra-se circunscrito à deteção da irregularidade que de facto existiu, objetivamente a APAVE não reunia os requisitos para se encontrar reconhecida enquanto Organização de Produtores, seguindo-se a consequente recuperação dos montantes indevidamente pagos.
S. Quanto aos factos enunciados sob os n.ºs 17 a 20 do probatório e à alegada fragilidade económico-financeira que a APAVE alega, em concreto, que a cobrança coerciva ou voluntária do objeto da ordem de reposição tenha um efeito muito negativo, não afastando a sua insolvência, demonstra-se que não corresponde à verdade, com recurso ao relatório completo da Informa D&B.
T. só perante a verificação destes 2 requisitos materiais é que a providência requerida poderá ser decretada:
- existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a Requerente visa assegurar no processo principal (o que doutrinariamente tem que ver com o denominado periculum in mora e (cumulativamente),
- a probabilidade (material/substantiva) de que a pretensão a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (o que também doutrinariamente tem que ver com a aparência do "bom direito" a ser exercido: o denominado bunus fumus juris).
U. Porém, de acordo com o disposto no n° 2 deste preceito, mesmo no caso de verificação objetiva destes 2 requisitos materiais, a providência requerida é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências
V. Ora, desde já se adiante que, não resulta, objetivamente, qualquer, fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o Recorrida visa assegurar no processo principal; por outro lado, muito menos, ainda, resulta, também objetivamente, (material e substantivamente) qualquer fundada probabilidade de que a pretensão a formular pela Recorrida nesse processo (principal) venha a ser julgada procedente; sucedendo, mesmo, in casu, que, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da concessão da providência requerida se mostram, objetivamente, superiores àqueles que poderiam, eventual e abstratamente, resultar da sua recusa.
W. Estamos em presença de fundos comunitários pagos pelo IFAP IP e o seu crivo não pode deixar de ser o mais exigente possível.
X. Pelo que, se terá de concluir que a requerida suspensão da eficácia da decisão suspendenda, apenas poderia ser decretada nos termos do disposto no n° 6 do art° 120° do CPTA, mediante a prestação de garantia nele prevista, o que não foi o caso.
Y. Por tudo quanto é exposto, conclui-se, salvo melhor entendimento, não se encontrarem preenchidos nenhuns dos requisitos constantes do artigo 120° do CPTA pelo que a presente providência deve improceder, tendo o Tribunal a quo feito uma incorreta interpretação dos factos e do direito aplicável.
Z. Face ao exposto, o entendimento do Tribunal ao julgar a ação procedente, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão considerando improcedente a providência cautelar interposta pelo Recorrido.»

A Requerente A......., S.A., apresentou contra-alegações, nas quais formula as seguintes conclusões: «

A. O presente recurso jurisdicional vem interposto da Sentença recorrida que suspendeu o despacho emitido pelo Vogal do Conselho Diretivo do IFAP com uma ordem de reposição de fundos anteriormente atribuídos à ora Recorrida num montante de quase 2 milhões de euros.
B. O Recorrente não imputa vícios à sentença recorrida, antes repetindo o que foi por si referido em 1.ª instância.
C. Em matéria de “fumus boni iuris”, esteve bem o Tribunal a quo ao decidir pela verificação desse pressuposto da tutela cautelar, referindo que a decisão de reposição será provavelmente considerada ilegal na ação principal por se basear num pressuposto de facto desconforme com a realidade – e por isso em violação de lei -, a perda do reconhecimento da OP com efeitos a 01.01.2016.
D. Resulta provado dos autos, em especial dos documentos n.º 9 e 10 juntos com o requerimento cautelar, que os fundamentos que sustentaram o ato suspendendo a ordenar a reposição de verbas, eram exclusivamente relativos ao reconhecimento jurídico do reconhecimento da Organização de Produtores.
E. Sucede que, conforme resulta dos factos provados na Sentença recorrida, o Secretário de Estado da Agricultura e Desenvolvimento Rural, por despacho de 13.03.2020 anulou o despacho de 16.05.2019 do Diretor Regional de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo que determinava a anulação do despacho que atribuiu o reconhecimento à ora Recorrida como Organização de Produtores para o setor de Frutas e Produtos Hortícolas.
F. A Sentença recorrida sintetiza e evidencia bem o erro no pressuposto de factos do ato administrativo impugnado ao assinalar que recorrida «[n]ão releva o alegado pelo IFAP, no que concerne ao ato de reconhecimento da Autora, como Organização de Produtores, estar dissociado do ato de atribuição e pagamento dos apoios em questão, por tal reconhecimento não ser o único requisito necessário para o efeito. Pois, se é certo que não é o único requisito, pese embora conditio sine quo non, a verdade é que, é o único que, no presente caso, fundamenta a reposição dos valores» (cf. p. 29 da Sentença recorrida, com sublinhados nossos).
G. Ou seja, não faz sentido o IFAP vir dizer que o ato de reconhecimento da Recorrida como Organização de Produtor não está em causa, quando toda a argumentação e fundamentação para o ato de reposição em crise refere expressamente o tema da suposta falta do reconhecimento como motivação.
H. Em suma: o fundamento essencial do ato suspendendo que ordena a reposição das verbas é um ato administrativo que foi anulado e consequentemente desapareceu da realidade jurídica, resultando, aliás, num caso decidido administrativo.
I. Assim, a sentença recorrida não merece qualquer reparo em matéria de apreciação de fumus boni iuris.
J. Em matéria de periculum in mora, o Recorrente alega «quanto aos factos enunciados sob os n.ºs 17 a 20 do probatório e à alegada fragilidade económico-financeira que a APAVE alega, em concreto, que a cobrança coerciva ou voluntária do objeto da ordem de reposição tenha um efeito muito negativo, não afastando a sua insolvência tal não é verdade”.
K. Para esse efeito, o Recorrente transcreve um relatório supostamente completo da Informa D&B.
L. Ora, a junção de documentos em sede de recurso jurisdicional reveste-se de carácter excecional, conforme é reconhecido abundantemente pela nossa jurisprudência. Como é evidente, a transcrição de um suposto documento é materialmente equivalente à sua junção, pelo que, sendo a junção de documentos nesta sede totalmente excecional e não havendo razão para essa junção, não deve esta transcrição ser aceite (não há qualquer facto superveniente, nem tão pouco a questão da situação financeira da Requerente é uma “novidade” no processo).
M. Em todo o caso, sempre se diga que o texto transcrito do suposto relatório – que refere “risco de failure” / nível de risco: mínimo – não tem, nem menciona a exigência do montante aqui em causa (quase 2 milhões de euros!).
N. Por outras palavras, o texto transcrito parece uma informação genérica sobre a solvabilidade da empresa com os dados públicos existentes, não havendo qualquer menção ao montante exigido pelo IFAP aqui em causa.
O. É assim enganador e bizarro que o Recorrente junte/transcreva relatórios desse género por forma a tentar demonstrar que não há prejuízos para a empresa caso tenha de liquidar o valor do ato suspendendo.
P. Como é evidente, uma empresa que tem resultados líquidos em 2023 de 15.791,74€ não fica em boa situação financeira se tiver que efetuar o pagamento de quase 2 milhões de euros!
Q. Por outro lado, esta transcrição de um relatório – que versa sobre os resultados de 2023 – não pode servir para contrariar aquilo que é enunciado nos factos enunciados sob os n.ºs 17, 18 e 19 do probatório - resultados líquidos dos anos 2020, 2021 e 2022, provados por documentos de prestação de contas e o facto n.º 20 diz respeito ao equipamento produtivo ao dispor da Requerente.
R. Ainda a respeito do periculum in mora, refira-se que o Recorrente nada diz sobre os restantes danos invocados pela ora Recorrida a que a sentença recorrida alude (eventuais despedimentos, perda de produção nacional de tomate com as respetivas consequências para a economia, necessidade de recorrer ao imobilizado para pagar o valor a repor, com prejuízo para os agricultores que deixarão de ter equipamentos para trabalhar).
S. Nesses termos, o Recorrente nada consegue demonstrar sobre a suposta inexistência do periculum in mora, considerado verificado em sede de sentença.
T. Por fim, não assiste razão ao Recorrente na crítica que faz ao Tribunal a quo em matéria de ponderação de interesses.
U. Com efeito, o Recorrente vem dizer que (i) estão em causa fundos comunitários pagos pelo IFAP e o seu crivo não pode deixar de ser o mais exigente possível, (ii) que é um organismo pagador do FEAGA do FEADER (devendo prevenir irregularidades e recuperar montantes perdidos devido a irregularidades de negligencias); (iii) o Presidente do IFAP está vinculado a elaborar contas anuais relativas às despesas efetuadas no exercício das funções confiadas ao seu organismo pagador acreditado; (iv) se a Comissão concluir que as despesas apresentadas para reembolso do Fundo não foram efetuadas de acordo com as regras comunitárias aplicáveis, a Comissão pode reduzir ou suspender os pagamentos mensais ou intermédios ao Estado-Membro em causa; (v) o IFAP está vinculado a efetuar correções financeiras resultantes das irregularidades e negligencias detetadas, bem como, no caso de pagamentos indevidos efetuados na sequência de irregularidade ou negligência, a pedir o seu reembolso, entre outros.
V. Como é evidente, as obrigações do IFAP de efetuar correções financeiras ou pedir reembolsos em caso de pagamento indevido não são postas em causa com a suspensão de eficácia desses mesmos atos enquanto se discute a legalidade dos mesmos.
W. A concessão da providência cautelar de suspensão de eficácia de uma ordem de reposição do IFAP não implica a constatação de que o IFAP não está a cumprir com as obrigações acima referidas.

X. Não há assim qualquer reparo à ponderação de interesses efetuada na sentença recorrida para efeitos da concessão da providência, sendo que o Tribunal atendeu não só a prejuízos privados da Recorrida, mas ainda a prejuízos públicos (danos para a agricultura nacional e economia portuguesa).»

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, não emitiu parecer.

Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente, mas com prévia divulgação do projeto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Comum para julgamento.

Atentas as conclusões das alegações de recurso, que delimitam o seu objeto, nos termos do n.º 4 do artigo 635.º e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no n.º 3 do artigo 140.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, cumpre decidir se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito quanto à verificação dos pressupostos de que depende a adoção da providência cautelar requerida.

Embora não o refira expressamente, com esta alegação o Recorrente parece pretender impugnar a decisão sobre a matéria de facto, designadamente os factos indiciariamente julgados provados nos pontos 17. a 20., uma vez que alega que estes não correspondem à verdade. Não deu, no entanto, cumprimento aos ónus que recaem sobre o Recorrente que pretenda impugnar a matéria de facto.

Senão, vejamos.

Como se estabelece no n.º 1 do artigo 640.º do Código de Processo Civil, quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, o recorrente deve obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição: a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados; b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida; c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.

Embora se pudesse dar por cumprido o ónus de especificação dos concretos pontos de facto que o Recorrente considera incorretamente julgados, uma vez que faz referência «aos factos enunciados sob os n.ºs 17 a 20 do probatório», o Recorrente não indica o concreto meio probatório, constante do processo, que impunha decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida nem específica a decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas, ainda que, quanto a este ponto, pudéssemos presumir que pretende que os identificados pontos da matéria de facto sejam indiciariamente julgados como não provados.

Com efeito, o Recorrente limita-se a referir que «demonstra-se que não corresponde à verdade, com recurso ao relatório completo da Informa D&B» e a transcrever, nas suas alegações, um excerto desse relatório, o qual diz respeito a uma análise de «risco de Failure» que tem em consideração dados relativos à situação financeira da Recorrida em 2023. Não indica que o referido documento se encontra junto aos autos nem requer a sua junção, junto com as alegações de recurso.

Acresce que, ainda que assim não fosse, apenas excecionalmente se admite a junção de documentos às alegações de recurso. Como estabelece o n.º 1 do artigo 651.º do Código de Processo Civil, as partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excecionais a que se refere o artigo 425.º do mesmo Código, ou seja, documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento, ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância. Ora, o Recorrente não alega nem demonstra a verificação de alguma destas circunstâncias que poderiam, excecionalmente, justificar a junção tardia do documento em causa.

Não pode, também, deixar de se salientar que, em todo o caso, o referido documento, que contém dados relativos à situação financeira da Recorrida em 2023, não seria apto à contraprova dos factos 17. a 20., os quais dizem respeito à situação financeira da Recorrida nos anos 2020, 2021 e 2022 e à disposição de «máquinas de colheita de tomate, tratores, entre outras, essenciais à atividade produtiva dos agricultores».

Face ao exposto, rejeita-se a impugnação da decisão sobre a matéria de facto.

* * *

III. Fundamentação

III.1. Fundamentação de facto

O tribunal recorrido proferiu a seguinte decisão sobre a matéria de facto:

«Com relevância para a decisão, considero indiciariamente provados, os seguintes factos:

1. A A......., S.A., ora, Requerente, é uma sociedade anónima que tem por objeto principal assegurar a programação e apoiar a produção de frutas, tomate e produtos agrícolas dos seus acionistas e a adaptação à procura, em quantidade e qualidade — acordo;

2. Em 16.04.1999, a Requerente foi reconhecida como Organização de Produtores (OP), na categoria de "Produtos destinados à transformação", pelo Gabinete de Planeamento e Política Agroalimentar — cf fls. 45 do PA;

3. Em 31.03.2016, a Diretora Regional do Ministério da Agricultura emitiu o seguinte Título de Reconhecimento à Requerente:
"Organização de Produtores n.º …
Verificada a conformidade com o disposto na Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, é atribuído o título de Organização de Produtores de Frutas e Produtos Hortícolas — Tomate destinado exclusivamente à transformação à A......., S.A, com sede na Rua A......., N°…., Loja B — 2050-.......2 Azambuja.
Assim, e para os devidos efeitos, se emite o presente título de reconhecimento."
— cf. documento n.º 4, junto aos autos com o requerimento inicial;

4. Em 18.07.2017, o Diretor Regional Adjunto do Ministério da Agricultura emitiu o seguinte Título de Reconhecimento à Requerente:
"Organização de Produtores n….
Verificada a conformidade com o disposto na Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, é reconhecida como Organização de Produtores no setor de Frutas e Produtos Hortícolas, para os produtos: Tomates, destinados exclusivamente à transformação e Frutos de Casca Rija, à A......., S.A, com sede na Rua A......., N° 3, Loja B 2050-.......2 Azambuja.
Assim, e para os devidos efeitos, emite-se o presente título de reconhecimento, com efeito a partir de 18-07-2017, por motivo de reconhecimento dos produtos Frutos de Casca Rija, que constitui alteração ao Título inicial, emitido em 31-03-2016."

— cf. documento n.° 5, junto aos autos com o requerimento inicial;

5. Em 15.05.2019, os serviços da DRAPLVT, lavraram o "Relatório de Controlo de Verificação no Local N° ……. — Portaria n.º 169/2915, de 4 de junho, Reconhecimento /Alteração/Externalização/Manutenção", cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e no qual se destaca o seguinte:
“(...)

(...)

- cf. fls. 14-34 do PA;

6. Em 16.05.2019, o Diretor Regional de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo exarou despacho, sobre o relatório mencionado no ponto que antecede, que determinou a anulação do despacho que atribuiu o reconhecimento à Requerente como Organização de Produtores para o setor de Frutas e Produtos Hortícolas — cf. fls. 1 do PA;

7. A Requerente apresentou recurso hierárquico, do despacho mencionado no ponto 6 — cf documento n.º 6, junto aos autos com o requerimento inicial;

8. Em 11.03.2020, a Requerente apresentou, neste Tribunal, providência cautelar, requerendo a suspensão da eficácia do ato, mencionado no ponto 6, que deu origem ao processo n.º 605/20.3BELSB — cf. SITAF;

9. Em 11.03.2020, a Requerente apresentou, neste Tribunal, ação administrativa, peticionando a anulação do ato mencionado no ponto 6, que deu origem ao processo n.º 604/20.5BELSB — cf. documento n.º 7, junto aos autos com o requerimento inicial e cf. SITAF;

10. Em 06.03.2020, pelo Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral do Ministério da Agricultura, foi emitida a informação n.º …….., com o assunto "Recurso Hierárquico — A......, S.A.", tendo, sobre a mesma, sido aposto o seguinte parecer pela Subdiretora Geral:

“Considera-se de dar provimento ao recurso interposto pela A......., S.A., pelos fundamentos expostos na presente informação, em particular, dado que o prazo aplicável para a anulação administrativa do despacho da DRAPLVT seria de um ano a contar da data da respetiva emissão, conforme pronúncia do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, no âmbito do processo n.º 1006/ 19. 1BELSB, relativamente à organização de produtores G......, S.A. prazo que se encontra ultrapassado. À consideração do S.Exa. o Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural." — cf documento n.º 6, junto aos autos com o requerimento Inicial;

11. Em 13.03.2020, o Secretário de Estado da Agricultura e Desenvolvimento Rural, com base nos fundamentos vertidos na informação e parecer, mencionados no ponto que antecede, concedeu provimento ao recurso hierárquico interposto pela Requerente, determinando a anulação do despacho descrito em 6) — cf documento n.º 6, junto aos autos com o requerimento inicial;

12. Em consequência da referida decisão, nos processos, mencionados nos pontos 8 e 9, foram proferidas decisões que julgaram extintas as instâncias por impossibilidade superveniente da lide — cf. SITAF;

13. Em 04.12.2020, foi emitido, pela Entidade Requerida, o oficio com a referência ……, sob o assunto "Ajuda aos Fundos Operacionais de Produtores de Frutas e Produtos Hortícolas- Programa Operacional de 2016, 2017 e 2018 Audiência Prévia nos termos dos artigos 121.° e 122.° do CPA", dirigido à, ora, Requerente, no qual se referiu a intenção, por deliberação do Conselho Diretivo, de 03.12.2020, vir a determinar a reposição do montante de € 1.704.127,77, acrescido de juros no valor de 176.251,23, tudo no montante total de € 1.848.023,91, referindo-se, no mesmo, para além do mais, o seguinte:
"De acordo com as conclusões da:
- Comissão Europeia (DGAGRI) aquando da Missão de Auditoria, realizada a Portugal em junho de 2018, que incidiu sobre os controlos a Programas Operacionais e ao Reconhecimento das Organizações de Produtores do Setor das Frutas e Produtos Hortícolas (Inquérito n.º FV/2018/007/PT), nos termos do artigo 52. ° do Regulamento (UE) n. ° 1306/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro,
- Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (IGAMAOT), aquando da ação de controlo realizada ao programa operacional de 2016 (Programa de Controlos 2018/2019), no âmbito da aplicação do artigo 80. ° do Regulamento (UE) n. ° 1306/13, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro,
Foi verificada uma situação de incumprimento da legislação aplicável à Ajuda aos Fundos Operacionais das Organizações de Produtores do Setor das Frutas e Produtos Hortícolas, por parte da vossa Entidade, nos anos de 2016 e seguintes.
O incumprimento verificado tem por fundamento:
- As constatações da Comissão Europeia, no âmbito do inquérito citado, pelo facto de não estar devidamente assegurado o controlo democrático da organização de produtores (OP), decorrente de uma inadequada avaliação das relações entre os seus membros, facto que determinou a existência de participações de direitos de voto/capital que não satisfaziam o previsto no n.° 2 do art.° 4.º, nem os requisitos para a concessão - são de um período transitório ao abrigo do n.º 4 do art.° 25.° ambos previstos na Portaria n. ° 169/2015, ou seja, não cumpriam o disposto na Portaria n.º 1266/2008 de 5 de novembro, que estabelece as regras nacionais complementares de reconhecimento de organizações de produtores e de associações de organizações de produtores no sector das frutas e produtos hortícolas, previstos pelos Regulamentos (CE) n.ºs 1234/2007, do Conselho, de 22 de Outubro, e 1580/2007, da Comissão, de 21 de Dezembro, e revoga a Portaria n.º 210/2005, de 24 de Fevereiro.
Em concreto, verificou-se que as detenções de capital da S........S.A. em vários membros da OP (SU…, S.A., Sociedade V...... S.A. e Sociedade AO......., Lda.), à data de apresentação do pedido de reconhecimento em 15/10/2015, incumpria o artigo 3.° da Portaria n. °1266/2008, de 5 de novembro, dado que, as participações de capital social ou igual percentagem de direitos de voto eram superiores a 33%, sem o devido acompanhamento de Valor da Produção Comercializada (VPC).
Face a estas constatações, e tendo em conta a gravidade dos incumprimentos detetados, a DGAGRI considerou que a OP A......Tejo S.A. não é elegível para receber fundos desde 01/01/2016.
- As conclusões da ação de controlo levada a cabo pela IGAMAOT ao programa operacional de 2016, vertidas no Relatório n.º I/03581/AGR/19, segundo o qual, ao nível do reconhecimento da OP, foi verificado que em 2016 a APAVE não cumpria o estipulado na legislação sobre a responsabilidade democrática.
Mais em concreto, segundo a alínea a) do n.º 2 do artigo 4. ° da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, nenhum membro produtor pode deter direta ou indiretamente mais de 20% do Capital Social (CS) ou direitos de voto, exceto se essa percentagem corresponder à respetiva contribuição para o VPC. Foi constatado, com base na Relação Nominal de Associados, nas certidões permanentes extraídas do Portal da Justiça e dos elementos recolhidos na APAVE, que a S....... - SGPS, SA, era detentora de 46,25% do Capital Social da APAVE no ano de 2016, sem a devida correspondência no VPC.
A S....... - SGPS, SA pertence ao Grupo O......., liderado por oito pessoas com os mesmos apelidos: M........ Essa sociedade detém a empresa S... - I......, SA, transformadora que recebe a totalidade da produção da APAVE. É sabido que é a indústria que estabelece quantidades, qualidades e preços para os produtos que pretende receber. Trata-se de uma família que é dona da indústria e que detém 46% do CS da OP, com evidente influência dominante sobre a OP, o que compromete a gestão democrática que se pretende que as OP pratiquem.
Tendo em conta as constatações da IGAMAOT, deve o IFAP recuperar todos os montantes concedidos à APAVE por conta do PO de 2016. (...)
Nesta conformidade, por deliberação do Conselho Diretivo de 3 de dezembro de 2020 e nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 121. ° e 122. ° do Código de Procedimento Administrativo, fica essa Entidade notificada a intenção deste instituto de recuperar a ajuda paga indevidamente, no montante de 1.704.127,77 ao qual acresce a quantia de 43.896,14, a título de juros, calculados ao abrigo do artigo 67. ° do Regulamento Delegado (EU) 2017/891, da Comissão, de 13 de março, tudo no montante de 1.848.023,81 (...)"

- cf. fls. 152 a 155 do PA;

14. Em 11.02.2021, a Requerente pronunciou-se, em sede de audiência prévia, apresentando requerimento, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido - cf. fls. 158 a 214 do PA;

15. Através do ofício n.º ………., o IFAP comunicou, Requerente, o despacho proferido em 11.02.2021, pelo Vogal do Conselho Diretivo do IFAP, ao abrigo de delegação de competências — Deliberação n.º .9/2021, publicada no Diário da República n.° .3, .ª Séria, de 31 de março, visando a reposição voluntária do montante de € 1.880.379,00, relativo a ajudas dos programas operacionais de 2016, 2017 e 2018, o qual tem o seguinte teor:
"Finda a fase de instrução do procedimento administrativo, relativo ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:
1. Através do n/ oficio n.º 007957/2020, de 04/12/2020, foi notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 121.° e 122.° do Código do Procedimento Administrativo (CPA), da intenção deste Instituto vir a determinar a reposição do montante de 1.704.127,77, considerado como indevidamente recebido na Ajuda aos Fundos Operacionais das Organizações de Produtores de Frutas e Produtos Hortícolas, no âmbito dos programas operacionais de 2016, 2017 e 2018, ao qual acrescia, à data, o montante de €143.896,14, a título de juros, tudo no montante de 1.848.023,91.
2. Tal intenção encontra fundamento no incumprimento da legislação aplicável à Ajuda aos Fundos Operacionais das Organizações de Produtores de Frutas e Produtos Hortícolas, conforme conclusões da missão de Auditoria da Comissão Europeia (Inquérito n° FV/2018/007/PT), realizada a Portugal em junho de 2018, que incidiu sobre os controlos a Programas Operacionais e ao Reconhecimento das Organizações de Produtores do Setor das Frutas e Produtos Hortícolas, e nas conclusões da ação de controlo levada a cabo pela IGAMAOT ao programa operacional de 2016, vertidas no seu Relatório n. ° I/03581/AGR/19.
3.As irregularidades apuradas resultam em concreto no seguinte:
- De acordo com as constatações da Comissão Europeia, no âmbito do inquérito citado, foi verificado que não se encontra devidamente assegurado o controlo democrático da organização de produtores (OP), decorrente de uma inadequada avaliação das relações entre os seus membros, facto que determinou a existência de participações de direitos de voto/capital que não satisfaziam o previsto no n. ° 2 do art.° 4.°, nem os requisitos para a concessão de um período transitório ao abrigo do n.º 4 do art. ° 25.°, ambos da Portaria n.º 169/2015 de 4 de junho, ou seja, não cumpriam o disposto na anterior Portaria n.º 1266/2008 de 5 de novembro, que estabeleceu as regras nacionais complementares de reconhecimento de organizações de produtores e de associações de organizações de produtores no sector das frutas e produtos hortícolas, previstos pelos Regulamentos (CE) n.ºs 1234/2007, do Conselho, de 22 de Outubro, e 1580/2007, da Comissão, de 21 de dezembro, e que revogou a Portaria n.º 210/2005, de 24 de fevereiro.
Foi então verificado que as detenções de capital da S......., S.A. em vários membros da OP (SU......., S.A., Sociedade Ag……. S.A e Sociedade AO......., Lda.), à data de apresentação do pedido de reconhecimento em 15/10/2015, incumpriam o art.° 3. ° da referida Portaria n.º 1266/2008, dado que as participações de capital social, ou igual percentagem de direitos de voto, eram superiores a 33%, sem o devido acompanhamento de Valor da Produção Comercializada (VPC).
Face a estas constatações e tendo em conta a gravidade dos incumprimentos detetados, a DGAGRI considerou que a OP AP A......S.A. não era elegível para receber os inerentes fundos desde 01/01/2016.
- Por sua vez, de acordo com as conclusões da ação de controlo levada a cabo pela IGAMAOT ao programa operacional de 2016, vertidas no seu Relatório n.º I/03581/AGR/19, ao nível do reconhecimento da OP foi verificado que, em 2016, a APAVE não cumpria o estipulado na legislação sobre a responsabilidade democrática.
Segundo a alínea a) do n.º 2 do artigo 4. ° da Portaria n.º 169/2015, nenhum membro produtor pode deter direta ou indiretamente mais de 20% do Capital Social (CS) ou direitos de voto, exceto se essa percentagem corresponder à respetiva contribuição para o VPC.
Foi então constatado, com base na Relação Nominal de Associados, nas certidões permanentes extraídas do Portal da Justiça e dos elementos recolhidos na APAVE, que a S......., SA, era detentora de 46,25% do Capital Social da APAVE no ano de 2016, sem a devida correspondência no VPC.
Por sua vez, a S......., SA pertence ao Grupo O......., liderado por oito pessoas com os mesmos apelidos: M........ Essa sociedade detém a empresa S... - I......, SA, transformadora que recebe a totalidade da produção da APAVE. Ora, é sabido que é a indústria que estabelece quantidades, qualidades e preços para os produtos que pretende receber. Trata-se de uma família que é dona da indústria e que detém 46% do CS da OP, com evidente influência dominante sobre a OP, o que compromete a gestão democrática que se pretende que as OP pratiquem.
Tendo em conta as constatações da IGAMAOT, devem assim ser recuperados todos os montantes concedidos à APAVE por conta do PO de 2016.
4. A 11/02/2021 foi recebida no IFAP, IP, por e-mail remetido pela mandatária da APAVE, a pronúncia relativamente à matéria em causa, que nos mereceu a melhor atenção.
Analisadas as alegações apresentadas, cumpre-nos referir o seguinte:
• Quanto ao alegado "PONTO PRÉVIO: DO RECONHECIMENTO DA APAVE COMO OP - ATO CONSTITUTIVO DE DIREITOS EM VIGOR NA ORDEM JURÍDICA" (pontos 5 a 9 da contestação/pronúncia) e do alegado "VÍCIO DE VIOLAÇÃO DE LEI POR ERRO NOS PRESSUPOSTOS DE FACTO" (pontos 10 e 11 da contestação/pronúncia).
5. Antes de mais, cumpre referir que a anunciada intenção de decisão comunicada pelo n/ ofício de audiência prévia não só se baseia nos resultados do controlo efetuado pela IGAMAOT, mas também nas conclusões da auditoria da DGAGRI.
6.Também não corresponde à realidade a afirmação de que o fundamento essencial da anunciada decisão de reposição da quantia de 1.704.127,77 (e inerentes juros regulamentares) é a perda de reconhecimento da APAVE como OP com efeitos de 01/01/2016, tal como preconizado pela IGAMAOT.
7.Relativamente ao reconhecimento da APAVE, é naturalmente sabido que, em consequência da decisão superiormente tomada sobre o recurso hierárquico apresentado da decisão de revogação da DRAP, veio a ser revertida a retirada do reconhecimento da APAVE como OP.
8. Sempre se dirá, contudo, que a base que sustenta tal decisão prende-se (em suma) com o facto de ter decorrido mais de um ano sobre a decisão de atribuição do título de reconhecimento e, nesses termos, por ter sido considerado que tal atribuição não constitui um direito pecuniário, não poderia ser aplicada a disposição prevista na alínea c) do n.º 4 do artigo 168.° do CPA (sendo que, nos aspetos materialmente relevantes, e tal como concluído quer pela IGAMAOT, quer pela DGAGRI, conforme referido no ponto 3 do presente oficio, a APAVE não satisfazia objetivamente os requisitos para tal reconhecimento).
9.Certo é que, objetivamente, foram apuradas irregularidades no âmbito dos apoios auferidos pela APAVE sobre os programas operacionais ora em apreço, melhor descritas no ofício de audiência prévia e igualmente transcritas no ponto 3 do presente ofício, para cujos teores se remete.
10.De facto, no âmbito da ação de controlo ao Programa Operacional de 2016, a IGAMAOT apurou que a APAVE, tinha o capital social repartido por 38 membros, sendo que dois eram não produtores. Verificou ainda que cinco dos membros da OP eram participados pela entidade S......., S.A., a referir:

- cf documento n.º 1, junto aos autos com o requerimento inicial;

16. Em 16.07.2021, a Requerente tomou conhecimento do ofício, mencionado no ponto que antecede — cf. fls. 364 do PA;

17. No ano de 2020, a Requerente apresentou resultados líquidos no montante de € - 38.000,20 — cf. documento n.º 1, junto aos autos aos autos com o requerimento apresentado, pela Requerente, em 28.06.2024;

18. No ano de 2021, a Requerente apresentou resultados líquidos no montante de € 32.019,55 — cf documento n.º 2, junto aos autos com o requerimento apresentado, pela Requerente, em 28.06.2024;

19. No ano de 2022, a Requerente apresentou resultados líquidos no montante de € 25.127,91 — cf documento n.º 3, junto aos autos com o requerimento apresentado, pela Requerente, em 28.06.2024;

20. A Requerente dispõe de máquinas de colheita de tomate, tratores, entre outras, essenciais à atividade produtiva dos agricultores — cf declarações de parte e prova testemunhal;

21. A Requerente tem 29 sócios produtores, que empregam 180 trabalhadores — facto não controvertido;

22. A Requerente tem 5 trabalhadores, três técnicos e duas administrativas — facto não controvertido.

Nada mais foi provado com interesse para a decisão a proferir.

Relativamente ao facto provado no ponto 20 foram consideradas as declarações de parte e o depoimento das testemunhas, que, ao tribunal se afiguraram credíveis e objetivas.»

* *

III.2. Fundamentação de direito

Erro de julgamento de direito quanto à verificação de fumus boni iuris

O tribunal a quo considerou ser, provável «que a ação principal, de anulação do ato, aqui suspendendo, venha a proceder com fundamento no alegado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto», o que bastava para «considerar verificado o requisito do fumus boni iuris». Aduziu, para tanto, a seguinte fundamentação:

«Resulta do probatório que a Requerente foi notificada, através do oficio n.º 007957/2020, de 04.12.2020, da intenção da Entidade Requerida vir a determinar a reposição do montante de € 1.704.127,77, considerado como indevidamente recebido na Ajuda aos Fundos Operacionais das Organizações de Produtores de Frutas e Produtos Hortícolas, no âmbito dos programas operacionais de 2016, 2017 e 2018, ao qual acresce o montante de € 143.896,14, a título de juros, tudo no montante total de € 1.848.023,91.
Resulta também provado nos autos que, após o exercício do direito de audiência prévia, pela Requerente, foi comunicada, à mesma, a decisão final proferida pelo Vogal do Conselho Diretivo, através do ofício n.° 004842/2021 DAM-UAJE, datado de 11.02.2021, determinando-se a reposição do montante total de € 1.848.023,91.
Ora, do mencionado ofício consta que a decisão de reposição encontra fundamento no incumprimento da legislação aplicável à Ajuda aos Fundos Operacionais das Organizações de Produtores de Frutas e Produtos hortícolas, conforme:
- Conclusões da missão de Auditoria da Comissão Europeia (Inquérito n.º FV/2018/007/PT) realizada em Portugal em junho de 2018;
- Conclusões da ação de controlo levada a cabo pela IGAMAOT ao programa operacional de 2016 vertidas no Relatório n.°1/03581/AGR/19.
Mais se menciona, no referido ofício, que as irregularidades detetadas resultam em concreto do seguinte:
“- De acordo com as constatações da Comissão Europeia, no âmbito do inquérito citado, foi verificado que não se encontra devidamente assegurado o controlo democrático da organização de produtores (OP), decorrente de uma inadequada avaliação das relações entre os seus membros, facto que determinou a existência de participações de direitos de voto/capital que não satisfaziam o previsto no n.º 2 do art.º 4.°, nem os requisitos para a concessão de um período transitório ao abrigo do n.º 4 do art.° 25.º, ambos da Portaria n.º 169/2015 de 4 de junho, ou seja, não cumpriam o disposto na anterior Portaria n.° 1266/2008 de 5 de novembro, que estabeleceu as regras nacionais complementares de reconhecimento de organizações de produtores e de associações de organizações de produtores no sector das frutas e produtos hortícolas, previstos pelos Regulamentos (CE) n.°s 1234/2007, do Conselho, de 22 de Outubro, e 1580/2007, da Comissão, de 21 de dezembro, e que revogou a Portaria n. ° 210/2005, de 24 de Fevereiro.
Foi então verificado que as detenções de capital da S......., S.A. em vários membros da OP (SU......., S.A., Sociedade Ag...... S.A e Sociedade AO......., Lda.), à data de apresentação do pedido de reconhecimento em 15/10/2015, incumpriam o art.° 3.° da referida Portaria n.º 1266/2008, dado que as participações de capital social, ou igual percentagem de direitos de voto, eram superiores a 33%, sem o devido acompanhamento de Valor da Produção Comercializada (VPC).
Face a estas constatações e tendo em conta a gravidade dos incumprimentos detetados, a DGAGRI considerou que a OP A......Tejo S.A. não era elegível para receber os inerentes fundos desde 01/01/2016.
- Por sua vez, de acordo com as conclusões da ação de controlo levada a cabo pela IGAMAOT ao programa operacional de 2016, vertidas no seu Relatório n.º I/03581/AGR/19, ao nível do reconhecimento da OP foi verificado que, em 2016, a APAVE não cumpria o estipulado na legislação sobre a responsabilidade democrática.
Segundo a alínea a) do n.º 2 do artigo 4. ° da Portaria n.º 169/2015, nenhum membro produtor pode deter direta ou indiretamente mais de 20% do Capital Social (CS) ou direitos de voto, exceto se essa percentagem corresponder à respetiva contribuição para o VPC.
Foi então constatado, com base na Relação Nominal de Associados, nas certidões permanentes extraídas do Portal da Justiça e dos elementos recolhidos na APAVE, que a S......., SA, era detentora de 46,25% do Capital Social da APAVE no ano de 2016, sem a devida correspondência no VPC.
Por sua vez, a S......., SA pertence ao Grupo O......., liderado por oito pessoas com os mesmos apelidos: M........ Essa sociedade detém a empresa S... - I......, SA, transformadora que recebe a totalidade da produção da APAVE. Ora, é sabido que é a indústria que estabelece quantidades, qualidades e preços para os produtos que pretende receber. Trata-se de uma família que é dona da indústria e que detém 46% do CS da OP, com evidente influência dominante sobre a OP, o que compromete a gestão democrática que se pretende que as OP pratiquem.
Tendo em conta as constatações da IGAMAOT, devem assim ser recuperados todos os montantes concedidos à APAVE por conta do PO de 2016. (...)" sublinhados nossos
Como já mencionado, defende a Requerente que a Entidade Requerida fundamenta a sua decisão na perda de reconhecimento da APAVE como OP, com efeitos a 01.01.2016, quando, na verdade, tal reconhecimento se mantém válido, em consequência do despacho do Secretário de Estado da Agricultura e Desenvolvimento Rural, proferido em 13.03.2020, que concedeu provimento ao recurso hierárquico, interposto pela mesma.
Com efeito, e como decorre da fundamentação do ato impugnado — que determinou o reembolso das quantias — o mesmo respalda-se no incumprimento em matéria de controlo democrático, designadamente, no que se refere à participação da sociedade S......., S.A e no controlo da Organização de Produtores pela família "O.......".
Ora, tais fundamentos, tal como expressamente mencionado nos relatórios que subjazem à decisão, respeitam exclusivamente ao incumprimento das regras atinentes às condições de reconhecimento da organização de Produtores — cf o disposto no artigo 2.º da Portaria n.º 1266/2008, de 5 de novembro, artigos 3.° e 4.° da Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho.
Aliás, mal se compreende o alegado pelo IFAP ao mencionar, em sede de oposição que "como se extrai da literalidade da decisão suspendendo, a recuperação de verbas nele indicada não se funda no reconhecimento nem na perda reconhecimento da APAVE como OP" (artigo 29.° da Oposição), quando, no ato impugnado, se refere expressamente que:
"(...) foi verificado que não se encontra devidamente assegurado o controlo democrático da organização de produtores (OP), decorrente de uma inadequada avaliação das relações entre os seus membros, facto que determinou a existência de participações de direitos de voto/capital que não satisfaziam o previsto no n.° 2 do art.° 4.°, nem os requisitos para a concessão de um período transitório ao abrigo do n.° 4 do art.° 25.°, ambos da Portaria n.° 169/2015 de 4 de junho, ou seja, não cumpriam o disposto na anterior Portaria n.° 1266/2008 de 5 de novembro, que estabeleceu as regras nacionais complementares de reconhecimento de organizações de produtores e de associações de organizações de produtores no sector das frutas e produtos hortícolas;
(...) Por sua vez, de acordo com as conclusões da ação de controlo levada a cabo pela IGAMAOT ao programa operacional de 2016, vertidas no seu Relatório n.° 1/03581/AGR/19, ao nível do reconhecimento da OP foi verificado que, em 2016, a APAVE não cumpria o estipulado na legislação sobre a responsabilidade democrática."
Não subsistem, assim, dúvidas de que os fundamentos que determinaram a prática do ato impugnado se prendem com questões exclusivamente relacionadas com o incumprimento, pela Requerente, das condições de reconhecimento enquanto Organização de Produtores.
Não releva o alegado pelo IFAP, no que concerne ao ato de reconhecimento da Requerente, como Organização de Produtores, estar dissociado do ato de atribuição e pagamento dos apoios em questão, por tal reconhecimento não ser o único requisito necessário para o efeito.
Pois, se é certo que não é o único requisito, pese embora conditio sine quo non, a verdade é que, é o único que, no presente caso, fundamenta a reposição dos valores.
E, efetivamente, e tal como bem defende a Requerente, mantem-se válido o reconhecimento como Organização de Produtores, em consequência do despacho proferido pelo Secretário de Estado da Agricultura e Desenvolvimento Rural em 13.03.2020.
Tal como resulta provado nos autos, em 16.05.2019, o Diretor Regional da Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo proferiu despacho que determinou a anulação do despacho que atribuiu o reconhecimento à Requerente como Organização de produtores para o setor das Frutas e produtos Hortícolas (cf supra, ponto 6).
Resulta igualmente do probatório que o referido despacho foi exarado sobre o relatório emitido pela DRAPLVT, onde, consta, para além do mais, o seguinte parecer:
"Constata-se que em 2015 que ao abrigo do número 4 do artigo 4.° da Portaria 169/2015, na sua redação atual e da alínea a) do número 2 do artigo 4. ° da mesma portaria, a OP não cumpria as disposições transitórias previstas no número 4 do artigo 25.° da mesma portaria no que se refere aos limites da participação.
No ano de 2017, constata-se que não existe nenhum membro da OP que detenha diretamente mais de 20% do capital social / direitos de voto, nem existem quaisquer ações detidas pela própria OP.
Todavia, verifica-se que a S......., SÁ não detendo diretamente qualquer participação no capital social/direitos de voto, através de 7 acionistas/membros da OP, detém uma participação indireta de 52,50% do capital social/direitos de voto. Acresce que os membros em causa, S......, Lda.; Soc. Ag….. Lda.; Soc. AF....... Lda. e Soc. AH....... Lda., só aderiram à OP, após o processo de adaptação ao Reconhecimento decorrido em 2015.
Relativamente aos restantes membros, verifica-se que em 2017 a Soc. AO......., Lda. aumenta a sua participação no capital social/direitos de voto na OP, enquanto a Soc. Agríc. J......, Lda. passa a ser dominada pela S......., que detém uma participação indireta de 52,50% do capital social/direitos de voto, pelo que em 2017 não cumpre o disposto na alínea a) do n.°2, do artigo 4.°, da Portaria 169/2015 na sua atual redação.
Do exposto e decorrente do presente procedimento de reverificação a A......., S.A. não reunia as condições legais para a atribuição do título de reconhecimento pelo que se propõe a anulação do despacho que atribuí o reconhecimento à APAVE, SÁ como Organização de Produtores para o setor das Frutas e Produtos agrícolas — Tomate com efeitos a 1-1-2016."
Verifica-se, pois, que os fundamentos que subjazem ao despacho que determinou a anulação do despacho que atribuiu o reconhecimento à Requerente como Organização de Produtores, são os mesmos que subjazem ao ato impugnado.
Todavia, o despacho em causa, que retirou à Requerente o reconhecimento como Organização de Produtores, veio a ser anulado em 13.03.2020, pelo Secretário de Estado da Agricultura e Desenvolvimento Rural, que concedeu provimento ao recurso hierárquico apresentado pela Autora.
Conforme resulta da informação, e parecer, em que o despacho se fundamentou, a razão de ser da revogação decorre do facto de ter decorrido mais de um ano sobre a decisão de atribuição do título de reconhecimento e, ter sido considerado que, não constituindo a atribuição de tal reconhecimento um direito pecuniário, não poderia ser aplicada a disposição prevista na alínea c) do n.° 4 do artigo 168.° do CPA.
Encontrando-se ultrapassado o prazo para a anulação administrativa do ato que anulou o reconhecimento — um ano contado da respetiva emissão, de acordo com o artigo 168.°, n.° 2 do CPA — foi, assim, pelo Secretário de Estado Agricultura e Desenvolvimento Rural, determinada a anulação do despacho que anulou o reconhecimento da Autora como OP (cf. supra, ponto 11).
Ou seja, no despacho proferido pelo Secretário de Estado, considerou-se que o ato do Diretor Regional da Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo que revogou o título de reconhecimento da Autora, enquanto organização de Produtores, não foi validamente praticado, designadamente em virtude do momento em que foi praticado, motivo pelo qual foi determinada a sua anulação.
Saliente-se que, na sequência do despacho proferido pelo Secretário de Estado, os processos judiciais relativos à suspensão de eficácia e de impugnação do ato que anulou o reconhecimento da APAVE como OP, extinguiram-se porque o objeto desses processos despareceu da ordem jurídica. (cf. supra, pontos 8,9 e 12).
Ora, o efeito jurídico imediato, resultante do despacho do Secretário de Estado proferido em 13.03.2020, consiste na manutenção do Título de Reconhecimento da Autora, enquanto Organização de Produtores, com todos os efeitos daí decorrentes.
E, na medida em que o ato impugnado se ancora nos mesmos fundamentos do ato que retirou o título de reconhecimento à Autora, que, por sua vez, veio a ser anulado em13.03.2020, por despacho do Secretário de Estado, constata-se que a existência de "caso decidido administrativo".»

O Recorrente insurge-se contra o assim decidido. Alega, em síntese, reafirmando o já alegado em primeira instância, que: o IFAP, IP atua, no procedimento em causa, na qualidade de organismo pagador, acreditado pela EU, cabendo-lhe, nessa qualidade, decidir o reembolso e a aplicação de sanções resultantes do recebimento indevido de fundos nacionais ou comunitários dos quais seja a entidade pagadora e promover os atos de natureza administrativa e judicial, necessários à cobrança dos valores indevidamente recebidos; face aos incumprimentos detetados e tendo em conta a gravidade dos mesmos, concluiu a Comissão Europeia e a IGAMAOT que o beneficiário A....... S.A., não era elegível para receber os inerentes fundos desde 01/01/2016, procedendo o IFAP, IP em conformidade, à recuperação dos montantes indevidamente pagos; o facto de ato revogatório do título de Organização de Produtores ter sido anulado não significa por si só que a Organização de Produtores passou a cumprir os requisitos legalmente estabelecidos para recebimento dos apoios comunitários, continuando a não dispor de controlo democrático em conformidade; o reconhecimento da Organização de Produtores não será, per si, condição suficiente para determinar o acesso automático ao apoio, mormente quando fica evidenciado e provado, tanto pela Comissão Europeia como pela IGAMAOT, que a Organização de Produtores incumpriu com os critérios materialmente relevantes para o seu recebimento, previstos «no n.º 2 do art.° 4.°, nem os requisitos para a concessão de um período transitório ao abrigo do n.º 4 do art.° 25.°, ambos da Portaria n.º 169/2015 de 4 de junho ou seja, não cumpriam o disposto na anterior Portaria n.º 1266/2008 de 5 de novembro»; o reconhecimento da Organização de Produtores não será, per si, condição suficiente para determinar o acesso automático a este apoio, logo não é essa a questão de fundo em causa, mas sim, que a Organização de Produtores incumpriu com os critérios materialmente relevantes para o seu recebimento, nos termos do evidenciado e provado tanto pela Comissão Europeia como pela IGAMAOT; O facto de ser OP reconhecida, mas não cumprindo os critérios ao abrigo do direito comunitário, é motivo suficiente para não lhe ser conferido o direito ao pagamento, como é o caso em apreço pois o facto de ser OP reconhecida não configura um ato constitutivo de direito pecuniário, encontrando-se o âmbito de atuação do IFAP circunscrito à deteção da irregularidade que de facto existiu, objetivamente a APAVE não reunia os requisitos para se encontrar reconhecida enquanto Organização de Produtores, seguindo-se a consequente recuperação dos montantes indevidamente pagos (sublinhados nossos).

Não tem razão o Recorrente, sendo de manter, adianta-se, desde já, o juízo do tribunal a quo quanto à probabilidade de procedência do pedido de anulação do ato administrativo suspendendo, na ação principal. Vejamos, porquê.

A Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho, na redação conferida pela Portaria n.º 25/2016, de 12 de fevereiro (entretanto revogada pela Portaria n.º 298/2019, de 9 de setembro), estabelecia, entre o mais, as regras nacionais complementares de reconhecimento de organizações de produtores e respetivas associações previstas no Capítulo III, do Título II, da Parte II, do Regulamento (UE) n.º 1308/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro (artigo 1.º).

No seu artigo 3.º estabelecia as condições de reconhecimento de organizações de produtores especificando, no artigo 4.º, prescrições relativas aos estatutos da organização de produtores, designadamente, no que para agora releva, que «Os estatutos da organização de produtores para a qual é solicitado o reconhecimento devem ainda garantir que: a) Nenhum dos membros produtores detenha direta ou indiretamente mais de 20 % do capital social ou de direitos de voto, sendo que esta detenção pode aumentar até ao máximo de 49 %, desde que essa percentagem corresponda à contribuição do membro em causa para o valor da produção comercializada pela organização de produtores; b) O conjunto dos membros produtores seja detentor de pelo menos 51 % do capital social ou dos direitos de voto; c) A renúncia à qualidade de membro produza efeitos a partir de 1 de janeiro, devendo esta ser precedida de comunicação escrita à organização de produtores, o mais tardar até 30 de novembro do ano anterior; d) O exercício do direito de voto nas questões relacionadas com o fundo operacional previsto no artigo 32.º do Regulamento (UE) n.º 1308/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro, seja reservado apenas aos membros produtores; e) Qualquer produtor cuja exploração se localize dentro da área geográfica de intervenção tenha o direito de se associar à organização de produtores, nos termos previstos na alínea c) do n.º 5; f) Sejam aplicadas sanções pela violação das obrigações estatutárias, nomeadamente das regras estabelecidas pela organização de produtores, incluindo as constantes do plano de normalização, da entrega da produção e do pagamento das contribuições financeiras.»

Com a natureza de disposição transitória, estabelecia o n.º 4 do artigo 25.º desta Portaria que as «organizações de produtores reconhecidas à data de entrada em vigor da presente portaria, ao abrigo da Portaria n.º 1266/2008, de 5 de novembro, ou do Despacho normativo n.º 11/2010, de 20 de abril, que, até à data prevista no n.º 2, não cumpram os requisitos relativos aos limites à participação referidos na alínea a) do n.º 2 do artigo 4.º, o número mínimo de produtores ou do VPC previstos nos anexos ii e iii à presente portaria, podem ser avaliadas, neste particular, de acordo com os valores aplicáveis à data da atribuição daquele reconhecimento».

Nos artigos 15.º a 24.º estabeleciam-se normas relativas ao procedimento, designadamente, sobre: a apresentação do pedido de reconhecimento, a análise e decisão, alteração de títulos, o controlo da avaliação da manutenção das condições de reconhecimento e a suspensão e revogação do reconhecimento, em caso de incumprimento das condições de reconhecimento, bem como de incumprimento das obrigações previstas naquela Portaria.

Foi ao abrigo deste regime que a Requerente, ora Recorrida, foi reconhecida como Organização de Produtores. Uma vez «verificada a conformidade com o disposto na Portaria n.º 169/2015, de 4 de junho» foi emitido o título de reconhecimento como «Organização de Produtores» «para todos os efeitos legais» (cfr. pontos 3. e 4. da matéria de facto).

A questão que se coloca reside em saber se a sentença incorreu em erro de julgamento ao considerar que mantendo-se na ordem jurídica o título de reconhecimento da Requerente, ora Recorrida, enquanto Organização de Produtores, com todos os efeitos daí decorrentes (cfr. pontos 5. a 11. da matéria de facto provada), não podia o Recorrente, com fundamento em questões exclusivamente relacionadas com o incumprimento das condições de reconhecimento enquanto Organização de Produtores, determinar a reposição de apoios concedidos.

Dito de outro modo: em saber se podia a Entidade Requerida, ora Recorrente, não obstante o reconhecimento da Requerente, ora Recorrida, como Organização de Produtores considerar que, porque esta não reúne os requisitos para esse reconhecimento, não pode ter direito ao pagamento dos apoios em causa.

Os termos em que é colocada a questão permite antecipar o sentido da resposta. Se existe uma decisão administrativa que se destina precisamente a reconhecer a qualidade de Organização de Produtores, proferida no âmbito de um procedimento administrativo especialmente previsto para o efeito, que verifica e atesta que estão reunidos os pressupostos de que depende esse reconhecimento, enquanto esse ato de reconhecimento se mantiver a produzir efeitos na ordem jurídica, não pode um ato administrativo de outra natureza, com fundamento na apreciação daqueles mesmos pressupostos, concluir que não se encontram reunidas as condições de reconhecimento, daí extraindo os correspondentes efeitos jurídicos.

Com efeito, o reconhecimento da Recorrida como Organização de Produtores é um ato administrativo constitutivo de direitos, cujos efeitos jurídicos se impõem à própria Administração. O que significa que, enquanto o ato de reconhecimento da qualidade de Organização de Produtores se mantiver eficaz na ordem jurídica, será oponível a qualquer entidade pública, que fica impedida de, com fundamento na reapreciação dos mesmos pressupostos de reconhecimento, concluir em sentido inverso e extrair daí efeitos jurídicos autónomos, sob pena de violação dos princípios da legalidade, da segurança jurídica e da proteção da confiança.

Assim sendo, improcede a alegação de erro de julgamento quanto à probabilidade de procedência da pretensão deduzida na ação principal.

Erro de julgamento de direito quanto à verificação de periculum in mora

O tribunal a quo julgou demonstrado o periculum in mora com a seguinte fundamentação:

«Tal como suprarreferido, pretende a Requerente a suspensão da eficácia do ato administrativo proferido, em 11.02.2021, pelo Vogal do Conselho Diretivo do IFAP, que determinou o reembolso da quantia de € 1.704.127,77, tida por indevidamente recebida no âmbito da ajuda aos fundos operacionais das organizações de produtores de frutas e produtos hortícolas, programas operacionais 2016, 2017 e 2018, acrescida da quantia de € 176.251,23 a título de juros.

Quanto a este requisito, invocou, em síntese que não tem verbas disponíveis para liquidar o montante, em causa, e que a quantia é exorbitante, pondo em causa a existência e continuação da atividade da APAVE, acrescentando que há o risco sério de insolvência, liquidação e extinção da Requerente, em caso de não suspensão da ordem de reposição. Mais invoca que, tendo que recorrer ao imobilizado, designadamente, às máquinas adquiridas através do programa operacional, utilizadas pelos produtores agrícolas, os mesmos terão que abandonar a sua atividade, porque não terão instrumentos de trabalho necessários para o efeito.

Aduz, também, que estão em causa cerca de 180 postos de trabalho, atendendo ao universo de produtores da APAVE e 5 postos de trabalho da própria Requerente e que, com o abandono da produção, haverá necessariamente a perda de produção de 1500 toneladas de tomate de indústria, que correspondem a cerca de 1650 ha de tomate, ou seja, a 12% da produção nacional, o que acarreta um grande impacto negativo para a economia.

Ora, as circunstâncias conhecidas do caso concreto são suficientes para nos convencer que podem estar em causa prejuízos de difícil reparação. Com efeito, os factos enunciados sob os n°s 17 a 20 do probatório, reconduzem-se, a uma fragilidade económico-financeira bem patente, na qual é de temer, em concreto, que a cobrança coerciva ou voluntária do objeto da ordem de reposição, aqui em causa, tenha um efeito muito negativo, não sendo de afastar a insolvência da Requerente — dano este que só se pode considerar de difícil reparação, se não mesmo facto consumado.

Com efeito, basta comparar o valor a devolver pela Requerente (€ 1.848.023,91), com os resultados líquidos dos últimos anos, para se constatar o esforço financeiro, ou mesmo a impossibilidade que comporta a referida devolução.»

Quanto à verificação do periculum in mora o Recorrente limita-se a uma alegação genérica no sentido de que não resulta, objetivamente, qualquer fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a Recorrida visa assegurar no processo principal, não imputando à sentença recorrida um qualquer concreto erro de julgamento.

Assim sendo, sem necessidade de outras indagações, é de manter o juízo o tribunal a quo quanto ao fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a Recorrida visa assegurar no processo principal, decorrentes da devolução de € 1.848.023,91, atenta a sua situação económico-financeira, demonstrada nos autos (factos 17. a 19. da matéria de facto provada).

Erro de julgamento de direito quanto à ponderação de interesses

O tribunal a quo concluiu que pende «a favor da Requerente a ponderação de interesses a que alude o n.° 2 do artigo 120° do CPTA», com a seguinte fundamentação:

«A apreciação da bondade do procedimento cautelar envolve, ainda, que seja feito um juízo de valor relativo, fundado na comparação da situação do Requerente com a dos eventuais interesses contrapostos, ou seja, a ponderação de todos os interesses em presença (públicos e/ou privados), segundo critérios de proporcionalidade, a que alude o n° 2 do artigo 120.° do CPTA.

Do lado da Requerente temos o perigo de lesão dos interesses privados, mencionado a propósito do pericullum in mora, e até públicos, face à atividade agrícola desenvolvida e à sua importância para a economia nacional.

Do lado do Requerido, o dano não definitivo de não serem reembolsadas, por ora, as quantias que, à partida, a não ter sido praticado o ato suspendendo, teria por definitivamente desembolsadas, sendo certo que a seu tempo, na ação principal, assistindo-lhe razão, se poderá fazer justiça.»

Também quanto à ponderação dos interesses em presença, o Recorrente limita-se a alegar, genericamente, que devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da concessão da providência requerida se mostram, objetivamente, superiores àqueles que poderiam, eventual e abstratamente, resultar da sua recusa. Destaca, apenas, que estamos em presença de fundos comunitários pagos pelo IFAP IP e o seu crivo não pode deixar de ser o mais exigente possível.

Verificado o fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a Requerente, ora Recorrida, visa assegurar no processo principal e a probabilidade da pretensão formulada nesse processo vir a ser julgada procedente, a adoção da providência só poderia ser recusada se, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrassem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências (n.º 2 do artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

Para que se realize a ponderação dos interesses públicos e privados em presença, é necessário que a Entidade Requerida, ora Recorrente, alegue e demonstre quais os concretos danos que resultarão da suspensão da eficácia do ato, não bastando, para tanto, uma alegação genérica da lesão de interesses, ou a referência à exigência que deve ter-se quando estamos em presença de fundos comunitários pagos pelo IFAP IP.

Improcede, pois, também nesta parte, a impugnação da decisão recorrida.

Em conclusão, improcedendo toas as alegações de recurso, é de manter a sentença recorrida que decidiu pela adoção da providência cautelar requerida.

As custas são a cargo do Recorrente (n.ºs 1 e 2 do artigo 527.º do Código de Processo Civil).

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam, em conferência, os Juízes que compõem a Subsecção Comum, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 7 de maio de 2026