M...... intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, acção administrativa contra a Caixa Geral de Aposentações e, na sequência do despacho de 06/10/2016, a Marinha Portuguesa, pedindo a anulação do despacho da Direcção da Caixa Geral de Aposentações, de 23/10/2015, que alterou as condições da sua aposentação e o valor da sua pensão de reforma, bem como da decisão que determinou a reposição das quantias que lhe foram pagas, no valor de €8.897.88, e a condenação da entidade demandada “a proferir ato que reconheça o direito do A. às condições de aposentação que lhe foram fixadas pelo próprio R. em 18 de junho de 2012 e a perceber pensão em valor conformado a tais condições de aposentação, ou seja, pela 2.ª posição remuneratória, nível remuneratório 53 da tabela remuneratória dos militares”.

Por sentença proferida em 30/12/2022, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada julgou a acção parcialmente procedente e, em consequência, anulou “o ato administrativo da CGA, consubstanciado na ordem de reposição de quantias”.

Inconformado, o autor interpôs recurso da sentença para este Tribunal Central Administrativo Sul, terminando as alegações de recurso com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

(1ª) A douta sentença recorrida incorre em erro de julgamento ao considerar fundamentada a decisão de alteração da pensão na medida em que a mesma é obscura porque não aponta, sequer esclarece ou revela a sua pertinência, a factualidade que está subjacente a esta denominada alteração das condições de aposentação, e não evidencia que condições eram essas, que razões ou motivos originaram uma necessidade de alteração e que condições passaram a existir, não bastando, no entendimento do Recorrente, que se refira a alteração das condições;

(2ª) Por outro lado, o ato impugnado (junto como doc. 1 à petição inicial) não aponta as razões jurídicas que possibilitam a designada alteração das condições de aposentação, porquanto e segundo recordamos apenas é informado ao Recorrente que «nos termos do art. 99º, nº 3, do Estatuto da Aposentação» aquelas condições iam ser alteradas, norma que se reporta ao percebimento de pensão transitória, o que, salvo o devido respeito, em nada se compadece quer com o que a Recorrida (CGA) designa por condições de aposentação, quer com o facto de o Recorrente receber uma pensão definitiva;

(3ª) Aliás, a razão jurídica apontada pelo ato impugnado é de tal forma obscura que o Recorrente na dúvida se a sua pensão afinal não é definitiva, se o que foi alterado foram as denominadas condições de aposentação ou a natureza da pensão que aufere, ou, ainda, eventualmente, a forma como o Recorrente tem direito a perceber pensão;

(4ª) Em suma, o homem considerado médio não consegue vislumbrar qual o iter cognoscitivo percorrido naquela decisão que permitiu alterar as condições de aposentação do Recorrente e bem assim o valor da sua pensão;

(5ª) Por tudo o quanto vai dito, pensa-se que a decisão impugnada padece de vício de falta de fundamentação, por manifesta obscuridade, sendo, por isso, ilegal, por violação do disposto no artigo 153º, nºs. 1 e 2, do CPA, devendo, em consequência, ser anulada, nos termos do disposto nos artigos 163º, nº 1, do CPA [cf., neste sentido, e a título de exemplo, os doutos Acórdãos do Tribunal Central Administrativo (TCA) Norte, de 11.01.2013, processo nº 01772/07.7BEPRT, e do TCA Sul, de 11.06.2013, processo nº 06739/13, ambos disponíveis em www.dgsi.pt];

(6ª) Nessa medida, por não ter chegado a esta conclusão, considera o Recorrente que a douta sentença recorrida incorre em erro de julgamento;

(7ª) Note-se que apesar da alteração a montante operada pela Marinha da remuneração de referência do Recorrente, não resulta evidente que o ato da Recorrida fosse meramente executório daquele, porquanto nem tal intenção resulta explanada no ato (em situação semelhante, veja-se a douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, proferida no âmbito do processo 275/16.3BEPRT);

(8ª) O despacho proferido pelo CEMGFA, como o ato de processamento de vencimentos relativo ao mês de março de 2010 (que, a final, representa a execução do despacho nº 22/CEMGFA/09 do CEMGFA), são, como se sabe, verdadeiros atos administrativos, nomeadamente atos constitutivos de direitos;

(9ª) Independentemente do Recorrente não ter sido notificado de qualquer decisão de reposicionamento (desconhecendo, aliás, o seu conteúdo, fundamentos, autor e sentido decisório), certo é que em 31 de Agosto de 2011 terá sido publicada uma Ordem de Serviço através da qual os militares aí inscritos teriam sido reposicionados, o que significa que passado mais de um ano desde a data da prática do ato que determinou o posicionamento do Recorrente na nova tabela remuneratória e, portanto, na 2ª posição remuneratória, nível remuneratório 53, foi proferido um ato que revogou tal posicionamento remuneratório (isto é, que extinguiu os efeitos jurídicos do ato de posicionamento remuneratório na nova tabela remuneratória) e reposicionou o Recorrente na 1ª posição remuneratória, nível 48;

(10ª) Essa revogação operada pelo ato de reposicionamento revela-se ilegal, porquanto na data em que a mesma foi produzida, o artigo 141º do CPA (na redação aplicável em agosto de 2011, por ser essa a data em que terá sido proferido o ato de revogação, ou seja, o ato de reposicionamento remuneratório do Recorrente) não o permitia, porquanto, admitindo-se – sem conceder – a invalidade do ato que determinou a colocação do Recorrente na 2ª posição remuneratória, nível remuneratório 53, seja inválido, a invalidade que supostamente se verifica daria lugar a anulabilidade, por ser esse o regime regra;

(11ª) No caso sub judice, tendo o primeiro ato de posicionamento remuneratório sido praticado em março de 2010 e o ato de revogação relativo ao reposicionamento remuneratório do Recorrente produzido em agosto de 2011, então é indubitável que essa revogação não respeitou os limites legalmente impostos, sendo, portanto, ilegal (cf., neste sentido, o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13.10.2004, proferido no âmbito do processo nº 046440, disponível em www.dgsi.pt, e ainda o douto Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, com o nº PGRP00007209, consultável em www.dgsi.pt) e, por isso, o ato de reposicionamento remuneratório do Recorrente violou o artigo 141º, nºs. 1 e 2 do CPA, motivo pelo qual é ilegal;

(12ª) Tendo o ato de revogação sido ilegal, também os atos ora impugnados o são, na medida em que à Recorrida competia aferir, dentro dos poderes que estão vinculados, da legalidade desse reposicionamento e decidir com base nesse juízo de legalidade, por estar sujeita ao princípio da legalidade (cf. artigo 266º, nº 2, da CRP e artigo 3º, nº 1, do CPA);

(13ª) Crê-se, por isso, que os atos ora impugnados, porque têm na sua génese um ato revogatório proferido ao arrepio das regras que então figuravam no artigo 141º, nºs. 1 e 2, do CPA, são ilegais, por violação do princípio da legalidade a que a Administração está vinculada na sua atuação, sendo, como tal, anuláveis, nos termos do disposto no artigo 163º, nº 1, do novo CPA e, nessa exata medida, a douta sentença recorrida incorre em erro de julgamento, devendo, como tal, ser anulada;

(14ª) Mesmo que assim não se entenda, o que não se concede, sempre os próprios atos ora impugnados seriam violadores do disposto no artigo 141º, nºs. 1 e 2, do CPA, porquanto, como resulta da factualidade dada como provada, a fixação das condições de aposentação e correspetivo valor de pensão do Recorrente foram determinados por despacho da Direção da CGA de 18 de junho de 2012 e revogados pelo despacho proferido pela Direção da CGA em 23 de outubro de 2015, ou seja, para além do prazo de um ano estabelecido no artigo 141º, nºs. 1 e 2, do CPA, que vigorava à data em que o ato revogado foi proferido;

(15ª) O que significa que esse ato só poderia ser revogado, no limite, até 18 de junho de 2013, o que não se verificou;

(16ª) De qualquer forma, entendendo-se que é aplicável o artigo 79º da Lei de Bases da Segurança Social, hipótese que apenas se coloca para efeitos meramente argumentativos e sem conceder, bem andou a douta sentença recorrida em anular o ato de reposição de quantias, com fundamento neste artigo 79º, nº 2, da Lei de Bases da Segurança Social. De outra forma, seria querer sol na eira e chuva no nabal!

Notificados para o efeito, os demandados não apresentaram contra-alegações.

2. Em 31 de dezembro de 2005, M...... passou à situação de reserva fora da efetividade de serviço, ao abrigo do n.º 3, do art.º 44.º, do EMFAR D/Lei 230/99 de 25 de junho. - cf. doc. n.º 3 junto à contestação da Marinha, a fls. 148 dos autos.

3. O Autor completou cinco anos na situação de reserva fora da efetividade de serviço, entre 31 de dezembro de 2005 e 30 de dezembro de 2010. - cf. doc. n.º 3 junto à contestação da Marinha, a fls. 148 dos autos.

4. Em 07 de outubro de 2010, a Repartição de Reserva e Reformados, da Marinha, preencheu o requerimento de reforma do Autor, de onde consta a seguinte menção: “posic. Rem. 02 nível rem. 053”, cf. documento de fls. 26 e 27 do processo administrativo instrutor.

5. Em 30 de dezembro de 2010, M......, passou à situação de reforma, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 159. ° do EMFAR, na redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 166/2005, de 23 de setembro. cf. doc. n.°4 junto à contestação da Marinha, de fls. 152 dos autos.
6. Em 31 de agosto de 2011, através da ordem da direção do serviço de pessoal 3.ª Série (OP3), com o n.º 034, de 31 de agosto, foram publicadas as listas de transição para a nova tabela remuneratória única. cf. doc. n.°4 junto à contestação da Marinha, de fls. 162 dos autos.
7. O Autor foi colocado na 1.ª posição remuneratória, no nível de remuneração n.º48. - cf. anexo à OP3 n.º 034/31-AGO-2011, que consta do documento n.º 14, junto com a contestação da Marinha, a fls. 163 dos autos.
8. Em 09 de setembro de 2011, os Ministros de Estado e das Finanças e da Defesa Nacional exararam o despacho conjunto n.º 12713/2011, publicado em Diário da República, 2.ª série, n.º 184, de 23/09/2011, páginas 38202 38202, no seguimento de uma auditoria financeira de controlo e avaliação da gestão de recursos humanos e da realização de despesa, na qual se constatou que existiam situações decorrentes da aplicação do regime de transição previsto nos artigos 31.º e 32.º do Decreto-Lei n.º 296/2009, de 14 de Outubro, (regime remuneratório dos militares das Forças Armadas), que consubstanciam a prática de ilegalidades e ou irregularidades, designadamente: “Progressões remuneratórias de militares que, na transição a que alude o acima citado artigo 31.º, ficaram posicionados em níveis remuneratórios automaticamente criados inferiores à 1.ª posição remuneratória da nova tabela, tendo transitado directamente para a 2.ª posição remuneratória sem que tenham ocupado previamente a 1.ª posição remuneratória;”.
9. No Despacho mencionado no ponto antecedente foi determinado que “Os três ramos das Forças Armadas procedam, até 31 de Outubro de 2011, à reconstituição casuística das situações supra-identificadas conformando as actuais situações jurídicas dos militares das Forças Armadas resultantes dessas situações, tendo por referência a situação dos militares a 31 de Dezembro de 2009.”
10. Por despacho concordante dos Diretores da CGA, datado de 15-06-2012, exarado na informação n.º EAC233SM dos serviços da CGA, foi fixado o valor da pensão do Autor em 2010, no valor de €3.348,77 - cf. documento de fls. 45 do processo administrativo instrutor.
11. Por ofício, sob o n.º EAC233SM.74259/00, datado de 15 de junho de 2012, com o assunto «Pensão definitiva de aposentação», remetido pela Caixa Geral de Aposentações ao Autor, este foi informado de que o valor da sua pensão para o ano de 2010 é de €3.438,77 - cf. doc. n.º 7, junto à contestação da Marinha, de fls. 161 dos autos.
12. Sob o ofício n.º 5692/SRR, da Direção de Pessoal, Repartição de Efetivos e Registos da Marinha, datado de 22 de setembro de 2015, com o assunto «PASSAGEM À REFORMA DE MILITARES RETIFICAÇÃO DA PENSÃO DE REFORMA», endereçado ao Autor, a Marinha comunicou-lhe que se verificou um erro no cálculo da sua reforma que necessitava de ser corrigido, extraindo-se do referido ofício o seguinte:


- cf. doc. n.º9 junto à contestação da Marinha, de fls. 164 dos autos.
13. O Autor tomou conhecimento do ofício mencionado no ponto antecedente, no final do mês de setembro de 2015. – cf. facto alegado pelo Autor no artigo 28.º da petição inicial, admitido por acordo.

14. Em 22/09/2015, o Chefe da Repartição de Efetivos e Registos da Direção de Pessoal da Marinha dirigiu ao Diretor dos Serviços Centrais da Caixa Geral de Aposentações, o ofício n.º 5693/SRR, com o assunto «PASSAGENS À REFORMA DE MILITARES - RETIFICAÇÃO DA PENSÃO DE REFORMA», de cujo teor se extrai o seguinte:

- cf. documento de fls. 92 e 93 do processo administrativo instrutor.

15. A CGA remeteu ao Autor o ofício sob n.º EAO224RM.86668/00, datado de 02/10/2015, com o assunto «Audiência Prévia artigo 122.º do Código de Procedimento Administrativo», facultando-lhe a possibilidade de se pronunciar sobre a intenção da CGA de alterar o valor da sua pensão para €3.160,71, com base no seguinte fundamento: «o serviço o ter reposicionado na 1.ª posição remuneratória e nível remuneratório 48, conforme comunicação da Repartição de Efetivos e Registos da Marinha de 22 de setembro de 2015». - cf. doc. n.º 10, junto à contestação da Marinha, de fls. 166 dos autos.

16. Por requerimento apresentado em 20 de outubro de 2015, junto da Caixa Geral de Aposentações, o Autor exerceu direito de audição prévia, alegando que desconhece que houve um reposicionamento para a 1.ª posição remuneratória e nível remuneratório 48 e que a sua pensão tenha sido fixada a coberto de alguma ilegalidade, peticionando que a mesma seja mantida pelo valor de € 3.438,77. - cf. doc. n.º 10 da petição inicial, a fls. 121 dos autos.

17. Por despacho de concordância dos Diretores da CGA, datado de 23-10-2015, exarado na «Informação» dos serviços da CGA, foi alterado o valor da pensão do Autor para € 3.160,71, aí se tendo concluído o seguinte:

- cf. documento de fls. 110 do processo administrativo instrutor.

18. Sob o ofício com o n.º EAC224SM.74259/00, datado de 23-10-2015, emitido pela CGA, remetido ao Autor, foi-lhe comunicada a decisão final sobre a alteração do valor da sua pensão, com o seguinte teor:

19. A CGA paga abono de pensão ao Autor, desde 01-08-2012. cf. doc. n.º 1 da petição inicial, a fls. 112 dos autos e anexo ao ofício n.º EAC322-74259-00-13856.

20. A CGA endereçou ao Autor, por carta registada com aviso de receção, assinado em 27/11/2015, o ofício n.º EAC322-74259-00-13856, datado de 26/11/2015, com o assunto «Pagamento indevido de pensões», com o seguinte teor: “Por ter ocorrido uma retificação da pensão que aufere por esta Caixa, segundo a informação prestada no nosso ofício de 2015-10-23 (vd. Fotocópia anexa), foi apurada uma dívida de € 8.897,88. Assim, deverá efetuar o pagamento desta dívida, no prazo máximo de 30 dias, por uma das seguintes formas: (…)”. – cf. documento de fls. 126 a 131 do p.a.

21. Em anexo ao ofício mencionado no ponto anterior consta uma declaração emitida pela CGA com o seguinte teor: “Para os devidos efeitos, declara-se que V/Exa. aufere atualmente pela Caixa Geral de Aposentações a pensão mensal de €3.160,71 e que em 2014 lhe foi abonado o total anual de € 48.292, 71”, alterando o teor de uma declaração, emitida em 07 de fevereiro de 2015, na qual a CGA declarava, por referência ao ano de 2014, que a pensão mensal do autor é de € 3.438,77 - cf. documento de fls. 84 e 128 do processo administrativo instrutor.

22. Em anexo ao ofício mencionado no anterior ponto 20, consta também o «documento para pagamento», referente a pensões pagas pela CGA ao Autor, do qual se retira a seguinte informação:

Na presente acção, o autor, ora recorrente, impugna o despacho da Caixa Geral de Aposentações de 23/10/2015, que alterou as condições da sua aposentação e o valor da sua pensão de reforma, bem como a decisão que determinou a reposição das quantias que lhe foram pagas, no valor de €8.897.88.

O Tribunal a quo julgou a acção parcialmente procedente e, em consequência, anulou a decisão que determinou a reposição da quantia de €8.897.88, improcedendo, pois, e entre o mais, o pedido de anulação do despacho de 23/10/2015, que alterou as condições de aposentação do recorrente e o valor da sua pensão de reforma.

A questão que se coloca, no presente recurso, é a de saber se, ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, o mencionado despacho de 23/10/2015 padece de vício de violação de lei, por violar o princípio da legalidade e o disposto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, bem como de vício de forma por falta de fundamentação.

Vejamos.

Na sentença recorrida, relativamente à alegada violação do princípio da legalidade, o Tribunal a quo concluiu que “não competia à CGA aferir da legalidade ou ilegalidade do ato que determinou o reposicionamento remuneratório do Autor, mas tão só aferir «se o interessado reúne as condições necessárias para a aposentação» (cf. artigo 86.º, n.º do Estatuto da Aposentação), o que fez, sem prejuízo da verificação dos requisitos necessários à alteração do quantitativo da pensão, sua revisão, revogação ou retificação nos termos previstos no respetivo Estatuto (cf. artigos 58.º, 101.º e 102.º do Estatuto da Aposentação)”.

Como resulta da factualidade provada, o despacho impugnado nos autos encontrou o seu fundamento no facto de, após a Caixa Geral de Aposentações, por despacho de 15/06/2012, ter fixado o valor da pensão do recorrente em €3.438.77 com base no requerimento de reforma preenchido pela Repartição de Reserva e Reformados da Marinha em 07/10/2010, segundo o qual o recorrente se encontrava posicionado na 2.ª posição remuneratória, nível remuneratório 53, a Marinha ter informado aquela entidade de que o recorrente, na sequência do despacho n.º12713/2011, de 23 de Setembro, tinha sido reposicionado na 1.ª posição remuneratória, nível remuneratório 48 [cfr. pontos 4., 10., 14. e 17. da factualidade provada].

Ora, no quadro do procedimento de aposentação ou reforma dos seus subscritores, apenas compete à Caixa Geral de Aposentações aferir do preenchimento dos pressupostos da aposentação ou reforma, fixando o valor da pensão e, quando a lei o permitir, proceder à sua alteração [cfr. artigos 58.º e 95.º do Estatuto da Aposentação], não lhe competindo, pois, aferir da legalidade do posicionamento remuneratório do subscritor levado a cabo pela entidade empregadora pública, uma vez que inexiste norma legal que lhe atribua tal competência.

Pela mesma razão, e na situação dos autos, não cabia à Caixa Geral de Aposentações aferir da legalidade, designadamente, face ao disposto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, do acto que procedeu à alteração do posicionamento remuneratório do recorrente para a 1.ª posição remuneratória, nível remuneratório 48, a que se reportam os pontos 6. e 7. da factualidade provada, mas apenas, face à comunicação que lhe foi efectuada sobre tal alteração, extrair as respectivas consequências ao nível do cálculo da pensão de reforma.

Com efeito, se, como alega o recorrente, o acto que procedeu à alteração do seu posicionamento remuneratório é ilegal, por consubstanciar um acto de revogação de um acto constitutivo de direitos praticado após o termo do prazo previsto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, tal ilegalidade apenas poderia ser conhecida, oficiosamente ou na sequência de impugnação administrativa pelo interessado, pela entidade que o praticou ou por um Tribunal no âmbito de uma acção de impugnação daquele acto, e já não pela Caixa Geral de Aposentações, uma vez que a lei não reconhece, em geral, às entidades públicas a competência para aferir da legalidade de actos praticados por outras entidades públicas e, em particular, o Estatuto da Aposentação não atribui à Caixa Geral de Aposentações essa competência no que respeita aos actos praticados pela entidade empregadora pública relativos à remuneração dos subscritores, estando, pois, aquela entidade vinculada a calcular o valor da pensão em conformidade com a informação que lhe for transmitida pela entidade empregadora pública quanto à remuneração.

Em suma, tal como, num primeiro momento, procedeu ao cálculo da pensão de reforma do recorrente em conformidade com a informação prestada pela Marinha no sentido de que o mesmo se encontrava posicionado na 2.ª posição remuneratória, nível remuneratório 48, sem aferir da legalidade deste posicionamento remuneratório, num segundo momento, e face à informação prestada sobre a alteração do posicionamento remuneratório do recorrente, a Caixa Geral de Aposentações procedeu à alteração do valor da pensão, sem aferir da legalidade do reposicionamento.

O princípio da legalidade impõe que a Administração actue em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhe forem conferidos, pelo que, na situação dos autos, tal princípio apenas seria violado se impendesse sobre a Caixa Geral de Aposentações o dever de aferir da legalidade do acto que procedeu à alteração do posicionamento remuneratório do recorrente, o qual, reitere-se, não existe, uma vez que não se encontra legalmente previsto.

Atento o exposto, concluímos, tal como concluiu o Tribunal a quo, que o despacho impugnado, que alterou as condições de aposentação do recorrente e o valor da sua pensão de reforma, não viola o princípio da legalidade.

Relativamente à alegada violação, pelo despacho impugnado, do disposto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, o Tribunal a quo concluiu que este Código não é aplicável, sendo aplicável o CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, constando da sentença recorrida, a este propósito, designadamente, o seguinte: “Antes de mais importa determinar qual o regime legal aplicável aos atos sindicados, se o antigo CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, doravante designado CPA 91 ou o CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, que entrou em vigor a partir de 07/04/2015, cf. artigo 9.º do Decreto-Lei n.º4/2015, de 7 de janeiro, doravante designado CPA 2015.

O artigo 8.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou o CPA 2015, prevê que «o disposto nas partes I e II, no capítulo III do título I da parte III e na parte IV do Código aplica-se aos procedimentos administrativos em curso à data da sua entrada em vigor, sendo as restantes disposições do Código aplicáveis apenas aos procedimentos administrativos que se iniciem após a entrada em vigor do presente decreto-lei.».

A revogação de ato administrativo encontra-se prevista na secção IV, da parte IV do CPA 2015, como tal, o novo Código será aplicável se o procedimento administrativo estiver em curso à data da sua entrada em vigor e não será aplicável se o procedimento administrativo já estiver extinto na data em que o novo Código entrou em vigor.

(…)

Portanto, tendo o ato de revogação ocorrido após a entrada em vigor do CPA de 2015, terá de se concluir que é esta a legislação aplicável”.

Atento o assim decidido pelo Tribunal a quo, importa distinguir entre o regime legal aplicável à decisão da Caixa Geral de Aposentações que alterou as condições de aposentação do recorrente e o valor da sua pensão de reforma, proferida em 23/10/2015, ou seja, quando já se encontrava em vigor o CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, e o regime aplicável ao despacho de 15/06/2012, que fixou o valor da pensão de reforma do recorrente em €3.438.77.

Assim, face ao disposto no artigo 8.º, n.º1, do Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, o CPA aprovado por este diploma legal é aplicável à decisão da Caixa Geral de Aposentações de 23/10/2015, uma vez que, atenta a data em que a Marinha comunicou à Caixa Geral de Aposentações a alteração do posicionamento remuneratório do recorrente [22/09/2015 – ponto 14. da factualidade provada], o procedimento de alteração do valor da pensão teve início após 07/04/2015, ou seja, após a data de entrada em vigor daquele código.

Contudo, sendo o CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, aplicável à referida decisão de 23/10/2015, ou seja, ao acto de revogação, tal não tem o alcance que lhe foi atribuído pelo Tribunal a quo, qual seja, tornar aplicável o disposto naquele Código sobre a revogação e anulação administrativa dos actos administrativos, designadamente, a norma do artigo 168.º, à revogação do despacho de 15/06/2012, que fixou o valor da pensão de reforma do recorrente em €3.438.77.

Com efeito, à data em que entrou em vigor o CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, o procedimento relativo à reforma do recorrente encontrava-se extinto, tendo-se extinguido pela tomada da decisão final [artigo 106.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro], ou seja, do despacho de 15/06/2012, o que, desde logo, e atento o disposto no artigo 8.º, n.º1, primeira parte, daquele diploma legal, exclui este procedimento do âmbito de aplicação do novo CPA.

Acresce, o que é determinante, que tal como os pressupostos de facto e de direito da prática do acto são aqueles que se verificarem à data da sua prática, também o regime da sua invalidade e, consequentemente, da sua revogação pela Administração é o que se encontrar em vigor naquela data, sendo certo que as normas sobre a revogação de actos administrativos são normas de direito substantivo e, assim, caso tais normas sejam alteradas, e de acordo com a regra geral que resulta do disposto no artigo 12.º, a lei nova apenas se aplica aos actos praticados após a sua entrada em vigor.

Como referem os autores citados na sentença recorrida, “as «normas substantivas» (isto é, as normas que regulam o conteúdo e os efeitos das atuações administrativas) constantes do CPA de 2015 apenas se aplicam a atuações produzidas ex novo, isto é, cuja prática se situe já depois da sua entrada em vigor, independentemente de o seu procedimento de formação se ter iniciado antes ou depois dessa data” [Alexandre Sousa Pinheiro, Tiago Serrão, Marco Caldeira e José Duarte Coimbra, in “Questões Fundamentais para a Aplicação do CPA”, 2016, página 55].

Assim, concluímos que o regime de revogação aplicável ao despacho de 15/06/2012 é aquele que se encontrava em vigor à data da sua prática, qual seja, o regime previsto no CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, e não o regime que se encontrava em vigor à data em que foi praticado o acto de revogação constante do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, na certeza de que o legislador deste último diploma legal não lhe atribuiu, em geral, eficácia retroactiva e a norma do seu artigo 8.º apenas determina a aplicação do disposto nas partes I e II, no capítulo III do título I da parte III e na parte IV aos procedimentos administrativos em curso à data da sua entrada em vigor, nada estabelecendo, pois, que permita concluir que as normas substantivas do novo CPA são aplicáveis aos actos administrativos praticados antes da sua entrada em vigor – actos que, aliás, tendo sido praticados mais de 3 meses antes da entrada em vigor do novo CPA e não tendo sido judicialmente impugnados, já se encontrariam consolidados na ordem jurídica.

A aplicação do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, ao acto de revogação não determina, pois, a aplicação deste Código, concretamente, da norma do artigo 168.º, que prevê os condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa, ao acto revogado, cujo regime aplicável não pode deixar de ser aquele que se encontrava em vigor à data em que o mesmo foi praticado.

Atento o exposto, e de modo diferente do Tribunal a quo, concluímos que a norma do artigo 168.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, não é aplicável à revogação do despacho de 15/06/2012, uma vez que não se encontrava em vigor à data em que o mesmo foi proferido, sendo tal norma apenas aplicável ao acto de revogação, ou seja, a uma eventual anulação administrativa deste acto.

Não obstante, embora a revogação do despacho de 15/06/2012 não possa encontrar o seu fundamento legal no disposto no artigo 168.º, n.º4, alínea b), do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, tal não significa, ipso facto, que o acto de revogação, ou seja, o despacho impugnado nos autos, viole o disposto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro.

Com efeito, nos termos do artigo 79.º da Lei n.º4/2007, de 16 de Janeiro – Lei de Bases da Segurança Social –, “1. Os actos administrativos de atribuição de direitos ou de pagamento de prestações inválidos são revogados nos termos e nos prazos previstos na lei, sem prejuízo do disposto no número seguinte. 2. Os actos administrativos de atribuição de prestações continuadas inválidos podem, ultrapassado o prazo da lei geral, ser revogados com eficácia para o futuro”.

Atento o disposto na norma citada, conclui-se que os actos de atribuição de prestações continuadas inválidos podem, ultrapassados os prazos previstos no CPA, designadamente, o prazo previsto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, ser revogados com eficácia para o futuro, ou seja, a mesma norma permite “a invalidação para o futuro de actos prestacionais na parte (apenas e tão só) que contende com o montante prestado (parte dele), sem que com essa alteração ou reforma, ou mesmo substituição de acto anterior, se ponha em causa a primeira decisão que se mostra firmada” [Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 06/11/2015, proferido no Processo n.º555/11.4BEVIS].

Ora, o despacho impugnado nos autos apenas alterou o valor da pensão de reforma do recorrente em conformidade com a alteração do seu posicionamento remuneratório levada a cabo pela Marinha [cfr. ponto 17. da factualidade provada], mantendo, pois, o reconhecimento do seu direito à aposentação, não constituindo, nesta medida, um acto de revogação do acto constitutivo do direito à aposentação.

Assim sendo, considerando que a norma do artigo 79.º, n.º2, da Lei n.º4/2007, de 16 de Janeiro, permite a revogação dos actos de atribuição de prestações continuadas inválidos ultrapassado o prazo previsto no artigo 141.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, que, assim, não é aqui aplicável, impõe-se concluir que o despacho impugnado, que alterou o valor da pensão de reforma do recorrente, não viola o disposto naquele artigo 141.º, improcedendo a alegação do recorrente neste sentido.

Concluindo que o despacho impugnado não padece de vício de violação de lei, vejamos, então, se, ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, o mesmo padece de vício de forma por falta de fundamentação.

Como já referimos, ao despacho impugnado é aplicável o CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, e, assim, no que respeita à sua fundamentação, o disposto nos artigos 152.º e 153.º deste Código

O despacho impugnado, na medida em que alterou o valor da pensão de reforma do recorrente, implica a revogação parcial de um acto administrativo anterior, qual seja, o acto que fixou o valor da pensão em €3.438.77, pelo que, nos termos do artigo 152.º, n.º1, alínea e), do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, deve ser fundamentado, sendo que, quanto aos requisitos da fundamentação, o artigo 152.º, n.ºs 1 e 2, do mesmo Código estabelece o seguinte: “1. A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respectivo acto. 2. Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

Importa ter presente que a fundamentação exigida a nível constitucional, concretizada nos artigos 152.º e 153.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, é a fundamentação meramente formal, ou seja, a indicação das razões de facto e de direito que determinaram o sentido da decisão, pelo que não estamos, nesta sede, perante uma questão de legitimidade material da decisão, de correcção desta porque justificada por razões que a legitimam.

A fundamentação dos actos administrativos, a qual deve ser clara e permitir ao destinatário do acto conhecer o iter cognoscitivo do seu autor, desempenha as seguintes funções: i) esclarecer os particulares; ii) conferir publicidade e transparência à actividade da Administração; iii) incentivar a que a Administração forme adequadamente as suas decisões; iv) permitir o controlo, autónomo e heterónomo, especialmente quanto a actos praticados ao abrigo da margem de livre decisão.

Acresce que a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo legal de acto, dos seus antecedentes e de todas as circunstâncias com ele relacionadas, designadamente as típicas condutas administrativas, que permitam dar a conhecer o iter cognoscitivo e valorativo que levou a que se decidisse num determinado sentido e não noutro.

Tendo presente que o juízo sobre o preenchimento dos requisitos da fundamentação formal, a que se refere o artigo 153.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, deve ser efectuado atento o teor do acto administrativo e, nos casos de fundamentação por remissão, dos pareceres, informações ou propostas para que o mesmo remete, verifica-se que, no despacho impugnado, relativamente à alteração das condições de aposentação, apenas consta “devido: a alteração da remuneração base”, acrescentando-se que, “[n]os termos do art.º 58.º são devidas as correspondentes diferenças”, não se identificando, pois, o respectivo diploma legal [ponto 17. da factualidade provada].

Não constam, assim, do despacho impugnado, tal como exigido pelo artigo 153.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, uma exposição, ainda que sucinta, dos fundamentos de facto e de direito da decisão, sendo que, quanto aos fundamentos de direito, não só não é identificado o diploma legal a que pertence o invocado artigo 58.º, como, admitindo-se que se trata do artigo 58.º do Estatuto da Aposentação, este apenas fixa o momento a partir do qual a alteração de resoluções definitivas sobre o quantitativo da pensão produz efeitos, remetendo para a lei os casos em que é permitida a alteração, ficando, pois, por esclarecer a lei ao abrigo da qual foi efectuada a alteração do valor da pensão do recorrente.

É certo que, como refere o Tribunal a quo, remetendo para o ponto 12. da factualidade provada, “em momento anterior à carta remetida pela CGA, já o Autor havia sido informado pela Marinha de que lhe foi fixada uma pensão definitiva de reforma não coincidente com a posição e nível remuneratório resultante do reposicionamento remuneratório publicado na ordem da direcção do serviço de pessoal 3.ª Série (OP3), com o n.º034, de 31 de Agosto de 2011”. Contudo, não é menos certo que o despacho impugnado, cujo teor consta do ponto 17. da factualidade provada, não remete para a comunicação da Marinha, pelo que a mesma não constitui parte integrante do respectivo acto.

Apenas no ofício de notificação do recorrente para efeitos de audiência prévia se faz referência à comunicação da Repartição de Reserva e Reformados da Marinha de 22/09/2015 – que, aliás, não é aquela a que se reporta o Tribunal a quo para concluir que o recorrente já tinha sido informado pela Marinha nos termos supra referidos [cfr. pontos 12. e 14. da factualidade provada] –, onde consta, como fundamento para a alteração da pensão, «o serviço o ter reposicionado na 1.ª posição remuneratória e nível remuneratório 48, conforme comunicação da Repartição de Efetivos e Registos da Marinha de 22 de setembro de 2015» [cfr. ponto 15. da factualidade provada].

Como resulta do disposto nos artigos 151.º, n.º1, alínea d), e 153.º, n.º1, do CPA, a fundamentação tem de constar do acto, seja expressamente, seja por remissão para os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, sendo que, na situação dos autos, o despacho impugnado não remete para anteriores pareceres, informações ou propostas, pelo que as informações prestadas pela Marinha ao recorrente ou à Caixa Geral de Aposentações não integram o acto, bem como não o integra o ofício de notificação para efeitos de audiência prévia.

O juízo sobre o preenchimento dos requisitos da fundamentação formal, a que se refere o artigo 153.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, não pode, assim, ser efectuado com base nas informações prestadas pela Marinha ao recorrente ou à Caixa Geral de Aposentações ou, até, no ofício de notificação para efeitos de audiência prévia.

Se o recorrente, não obstante a falta de fundamentação formal do despacho impugnado, conhece as razões pelas quais o mesmo foi proferido, designadamente, por força da comunicação que lhe foi dirigida pela Marinha a que se refere o ponto 12. da factualidade provada, tal poderá obstar, nos termos da alínea b), do n.º5, do artigo 163.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, a que se produza o efeito anulatório, mas não tem o alcance de permitir considerar o despacho devidamente fundamentado, quando o mesmo, como já referimos, não enuncia expressamente os respectivos fundamentos de facto e de direito e não remete para anteriores pareceres, informações ou propostas que contenham aquela enunciação.

Atento o exposto, concluímos que, ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo, o despacho impugnado padece do vício de falta de fundamentação.

No entanto, importa ter presente o disposto no artigo 163.º, n.º5, do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, a saber: “Não se produz o efeito anulatório quando: a) O conteúdo do acto anulável não possa ser outro, por o acto ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível; b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via; c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o acto teria sido praticado com o mesmo conteúdo”.

A norma citada veio consagrar legalmente, nas suas alíneas a) e b), o princípio do aproveitamento do acto administrativo, o qual postula que não deve ser anulado um acto com fundamento na preterição de uma formalidade legal quando se possa concluir que, independentemente do cumprimento dessa formalidade, o conteúdo do acto seria o mesmo, bem como a doutrina da degradação das formalidades essenciais em não essenciais, segundo a qual uma formalidade essencial pode ser degradada em não essencial, sem efeitos invalidantes do acto, quando o fim visado pela formalidade preterida tenha sido alcançado por outra via.

Por sua vez, a alínea c) do n.º5 do artigo 163.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, permite o aproveitamento do acto administrativo inválido nas situações em que a Administração goze de alguma margem de discricionariedade e em que a discricionariedade não tenha sido reduzida a zero, alargando, deste modo, o âmbito de aplicação que tradicionalmente era reconhecido ao princípio do aproveitamento do acto administrativo.

A norma do artigo 163.º do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, consagra uma obrigação legal de não anulação do acto anulável quando se encontrem preenchidos os pressupostos nela elencados, havendo, assim, um poder-dever de não anulação do acto administrativo.

Na situação dos autos, face à alteração do posicionamento remuneratório do recorrente comunicada pela Marinha, o conteúdo do acto praticado pela Caixa Geral de Aposentações não poderia ser outro, uma vez que o despacho de 12/06/2012, na parte em que fixou o valor da pensão do recorrente em €3.438.77, era inválido, dado esta pensão ter sido calculada com base num posicionamento remuneratório que, antes de tal despacho ser proferido, tinha sido alterado [cfr. pontos 6., 7. e 10. da factualidade provada], sendo certo que, por força do princípio da legalidade, impende sobre a entidade pública que praticou um acto inválido o dever de o revogar.

Assim sendo, embora o despacho impugnado padeça do vício de falta de fundamentação, atento o disposto no artigo 163.º, n.º5, alínea a), do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º4/2015, de 7 de Janeiro, não se produz o efeito anulatório, pelo que não pode este Tribunal anular o acto com fundamento no vício de falta de fundamentação, devendo, pois, manter-se o decidido pelo Tribunal a quo quanto à improcedência do pedido da sua anulação.

Atento o exposto, cumpre negar provimento ao recurso e, ainda que com diferente fundamentação, confirmar a sentença recorrida.

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os juízes da Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.