| Decisão Texto Integral: | ACÓRDÃO
Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
I…, de nacionalidade ucraniana, residente na Ucrânia, intentou intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P.. Pede a condenação da entidade demandada a “1) No prazo máximo de 10 (dez) dias, a contar da data de notificação da decisão final, proceder à pre-provação da candidatura da Requerente e dos reagrupados familiares; 2) No prazo máximo de 10 (dez) dias, a contar da data de prolação do despacho de pre-aprovação, convocar a Requerente e os reagrupados familiares para a recolha dos dados biométricos, oferecendo, pelo menos, três datas alternativas para o efeito; 3) No prazo máximo de 90 (noventa) dias, a contar da data de recolha dos dados biométricos, proferir decisão final sobre o pedido formulado pela Requerente e pelos reagrupados familiares.”
Pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi proferida sentença a rejeitar liminarmente a petição por não estarem reunidos os pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, não sendo aplicável o disposto no artigo 110.º-A.
A autora interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“A) Em 24/10/2024, o Tribunal a quo indeferiu liminarmente a intimação interposta pela Recorrente, tendo usando como principal fundamento o seguinte: “(...) não estão reunidos os pressupostos ínsitos no n.º 1, do artigo 109.º do CPTA para a admissão da presente intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias, razão pela qual rejeita-se liminarmente o requerimento inicial, nos termos do n.º 1, do artigo 110.º do CPTA”.
B) O Tribunal a quo considerou que apenas os cidadãos estrangeiros que se encontram a residir em Portugal, à espera do título de residência, tem direito de recorrer à intimação, para proteção dos seus direitos, liberdades e garantias;
C) Tal posição não coaduna, minimamente, com os princípios basilares do direito, nomeadamente princípio de igualdade, boa administração e de acesso à justiça (consagrados na CRP);
D) Como também contradita à própria natureza da autorização de residência em questão (ARI), que tem requisitos muitos especificos, diversos dos outros tipos de residência (valor elevado de investimento que deverá ser mantido durante o período mínimo de cinco anos e dispensa de necessidade de alteração de residência pessoal para Portugal).
E) Na ponderação de admissibilidade de recurso à intimação para proteção dos direitos, liberdades e garantias, importa sempre analisar em detalhe as circunstâncias do caso concreto, que levaram à utilização deste meio processual, bem como às eventuais consequências danosas que o não exercício, em tempo útil, do direito invocado (ou conjunto de direitos interrelacionados) pode ter na vida do interessado (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16/05/2019 (processo nº 2762/17.7BELSB));
F) Ao nosso ver, o Tribunal a quo, na apreciação da presente causa, ignorou os seguintes factos que revelam particular importância para o processo:
• A demora injustificada e excessiva na pré-análise dos pedidos da Recorrente e dos familiares reagrupados, bem como a falta de agendamento dos biométricos;
• Os danos materiais que a Recorrente está a sofrer com a referida demora, que resulta diretamente na desvalorização do investimento realizado;
• A impossibilidade de exercício de vários direitos estritamente ligados ao direito de residência, que são garantidos a qualquer titular de autorização de residência, independentemente do facto de ele estar ou não a residir em território de Portugal (direito à livre circulação, acesso à saúde, acesso à educação, etc.);
G) Os factos supra referidos são mais que suficientes para fundamentar o recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias;
H) Nenhum outro meio processual permite obter uma decisão justa, em tempo útil, tendo em conta que o tempo médio para análise, tramitação e decisão das ações administrativas não urgentes varia de 3 a 5 anos;
I) A providência cautelar também não é um meio processual adequado para ser utilizado no caso concreto, pois a decisão a proferir no âmbito da referida providência iria antecipar a decisão de mérito, o que a lei não admite (ver Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 15/12/2016 (processo nº 1668/16.1.BELSB); Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 29/11/2022 (processo nº 661/22.0BELSB));
J) O Tribunal a quo, deliberamente, sujeita a Recorrente à demora excessiva na tramitação dos processos de natureza não urgente (ações administrativas), ofendendo, gravemente os seus direitos, interesses e expetativas legítimas e violando o princípio basilar de acesso à justiça, consagrado constitucionalmente;
K) A urgência da Recorrente na obtenção de uma decisão não é uma urgência cautelar ou instrumental, tratando-se antes da urgência na obtenção de uma decisão principal de mérito;
L) Sendo certo que a Recorrente não tem outra opção, senão acionar os meios judiciais para reagir contra esta decisão ilegal da entidade Recorrida e defender os seus direitos e liberdades, mas sobretudo o direito de fixar a sua residência em Portugal;
M) E como, além do procedimento cautelar, a lei processual administrativa não oferece aos interessados mais nenhum meio alternativo, de natureza urgente, que permita acautelar o exercício de um direito, em tempo útil, o único meio exequível, neste caso, era (e é) a intimação para a proteção dos direitos, liberdades e garantias;
N) O recurso à intimação não pode restringir-se apenas às situações extremas, em que os Requerentes transferem a sua residência para Portugal ainda antes de o seu processo administrativo estar decidido e permanecem cá mesmo após o decurso do prazo de permanência legal (que nunca será superior a 90 dias, ao abrigo da legislação que regula as regras de permanência no Espaço Schengen);
O) Devendo também, entre outras, serem abrangidas as situações em que os Requerentes pretendem fixar a sua residência em Portugal, cumprindo os requisitos legais aplicáveis, sem, ao mesmo tempo, alterar a sua residência pessoal (o que, salienta-se, é uma faculdade que a lei confere especificamente aos Requerentes de autorização de residência para investimento (ARI));
P) A falta de título de residência restringe a Recorrente nos seus direitos de permanecer em território de Portugal, sem limites temporais impostos aos nacionais de países terceiros, como também impossibilita o exercício do direito de livre circulação, bem como do conjunto de outros direitos, estritamente relacionados com a direito de residência e que só poderão ser plenamente efetivados se a Recorrente adquirir o estatuto de residente legal.
Q) “Com efeito, a falta de decisão dentro de um prazo razoável coloca o Requerente numa situação de incerteza limitadora do direito de decidir qual o rumo a dar à sua vida. Perante a inércia do SEF a Requerente fica sem saber qual o grau de estabilidade da sua permanência em território português, o que se repercute nas decisões que tenha que tomar a nível familiar, pessoal e profissional” (vide sentença proferida em 03/10/2023, no âmbito do processo nº 2518/23.8BELSB, que correu termos na 3ª U.O. do TAC de Lisboa);
R) Esta situação de incerteza levou a Recorrente a lançar mão da intimação e não outro meio processual por estar em causa uma violação urgente e atual dos Direitos conjugados consagrados nos art 53º do CPA e art 90º-A da Lei 23/2007.”
A entidade recorrida não respondeu à alegação da recorrente.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pugnou pela improcedência do recurso.
Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), cumpre apreciar e decidir.
II – QUESTÕES A DECIDIR
Face às conclusões das alegações de recurso – que delimitam o respectivo objecto, nos termos do disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC -, a questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito.
III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida não fixou factos.
IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
A sentença recorrida rejeitou liminarmente a petição por não estarem reunidos os pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, não sendo aplicável o disposto no artigo 110.º-A. Considerou-se na mesma que a autora não alega qualquer factualidade circunstanciada que permita caracterizar a existência de um prejuízo iminente e/ou consumado, não sendo indicado um cenário concreto em que os direitos invocados sejam violados, ou em que se afigure indispensável uma decisão de mérito para assegurar o seu exercício em tempo útil, além de que, não se encontrando nem residindo em território nacional, não é titular dos direitos que se arroga, nos termos do artigo 15.º da Constituição.
Insurge-se a recorrente contra o assim decidido, alegando que a sentença recorrida violou os princípios da igualdade, da boa administração e de acesso à justiça, ao considerar que apenas os cidadãos estrangeiros que se encontram a residir em Portugal, à espera do título de residência, têm direito de recorrer à intimação, para protecção dos seus direitos, liberdades e garantias. Mais alega que o Tribunal a quo ignorou a seguinte factualidade alegada, suficiente para fundamentar o recurso a este meio processual: a demora injustificada e excessiva na pré-análise dos pedidos, bem como a falta de agendamento dos biométricos, os danos materiais que a demora causa, traduzidos na desvalorização do investimento realizado, e a impossibilidade de exercício de vários direitos que assistem a qualquer titular de autorização de residência, independentemente do facto de ele estar ou não a residir em território de Portugal (direito à livre circulação, acesso à saúde, acesso à educação, etc.). Alega ainda que nenhum outro meio processual permite obter uma decisão em tempo útil, tendo em conta que o tempo médio para decisão das acções administrativas não urgentes varia de 3 a 5 anos, e que a decisão a proferir no âmbito de providência cautelar iria antecipar a decisão de mérito, o que a lei não admite. Por fim, alega que a falta de título de residência restringe o direito da recorrente a permanecer em território de Portugal e impossibilita o exercício do direito de livre circulação.
Vejamos.
A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias “(…) pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.” - cfr. artigo 109.º, n.º 1, do CPTA. Trata-se de um meio processual sumário e principal, pois que visa a prolação de uma decisão urgente e definitiva. E tem carácter excepcional porque só pode ser utilizado quando “a célere emissão de uma decisão de mérito (…) se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar”, sendo a regra a da utilização da acção não urgente, sempre que esta, ainda que conjugada com o processo cautelar, seja apta a garantir aquela tutela.
Nestes termos, o recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, pressupõe a sua indispensabilidade, a qual ocorrerá quando for necessária uma tutela urgente para assegurar o exercício de um direito, liberdade e garantia, e quando a tutela cautelar não for possível ou suficiente para o efeito. No que concerne à impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar, “A impossibilidade poderá resultar do facto de o juiz, para se pronunciar, ter necessariamente de ir ao fundo da questão, o que, como é sabido, lhe está vedado no âmbito dos procedimentos cautelares. Por sua vez, a insuficiência respeita à incapacidade de uma decisão provisória satisfazer as necessidades de tutela do particular, posto que estas apenas lograrão obter satisfação com uma tutela definitiva, sobre o fundo da questão. Estamos a referir-nos àquelas situações sujeitas a um período de tempo curto, ou que digam respeito a direitos que devam ser exercitados num prazo ou em datas demarcadas, maxime, questões relacionadas com eleições, actos ou comportamentos que devam ser realizados numa data fixa próxima ou num período de tempo determinado (como exames escolares ou uma frequência do ano lectivo), situações de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a própria sobrevivência pessoal de alguém, ou, ainda, casos relativos à situação civil ou profissional de uma pessoa.” – cfr. CATARINA SANTOS BOTELHO, “A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias: quid novum?”, O Direito, n.º 143, I, 2011, pp. 31-53.
Assim, cabe a quem pretenda valer-se deste meio processual alegar factos concretos idóneos ao preenchimento dos referidos pressupostos, a saber: (i) “a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual”, não bastando invocar, genericamente, um direito, liberdade e garantia; e (ii) “a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação” – cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 883.
Volvendo ao caso em apreço, ao contrário do que afirma a recorrente, não decorre da sentença recorrida que é a residência em Portugal que sustenta o recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias; diferentemente, o que se extrai da decisão é que, não se encontrando nem residindo em território nacional, não é a autora titular dos direitos que se arroga, nos termos do artigo 15.º da Constituição, decorrendo desta norma que o gozo dos direitos do cidadão português somente se estende aos estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal.
Na p.i., a recorrente alega, em abstracto e de forma conclusiva, que a demora na decisão do seu pedido de autorização de residência e reagrupamento familiar viola os seus direitos de livre circulação e de fixar residência em Portugal.
Ora, os direitos que a recorrente invoca não lhe assiste. Efectivamente, apenas gozam do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros, consagrado no artigo 45.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, os cidadãos da União, podendo ser concedida liberdade de circulação e de permanência, de acordo com os Tratados, aos nacionais de países terceiros que residam legalmente no território de um Estado-Membro – cfr. n.ºs 1 e 2 do referido artigo-, não sendo a recorrente cidadã da União, nem residindo legalmente no território de um Estado-Membro, pelo que não é a mesma titular de tal direito. Também não lhe assiste um direito a fixar residência em Portugal, só podendo os cidadãos estrangeiros residir em Portugal se lhes for autorizada essa residência nos termos da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho.
Enfim, naturalmente que, em face do princípio da tutela jurisdicional efectiva (consagrado no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa), assiste à recorrente o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie a sua pretensão de condenação da Administração à prática do acto administrativo devido, mas tal direito não corresponde à verificação dos pressupostos de recurso ao meio processual da intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, na medida em que do mesmo não resulta a indispensabilidade do recurso a tal meio processual para assegurar o exercício, em tempo útil, de qualquer direito, liberdade ou garantia de que a recorrente seja titular.
Pois bem, para se poder concluir pela indispensabilidade de uma tutela de mérito urgente no caso concreto, impunha-se à recorrente que alegasse factualidade concreta demonstrativa de que a demora na decisão do pedido de autorização de residência e reagrupamento familiar a impedia de desenvolver uma vida normal (privada, familiar, profissional, etc), pondo em causa um qualquer direito, liberdade e garantia, que lhe assistisse efectivamente, o que, manifestamente, não fez, não só reconhecendo que reside fora de Portugal, mas também omitindo quaisquer factos dos quais se pudesse extrair aquela indispensabilidade.
Na verdade, a alegação da recorrente reconduz-se a uma pressa na obtenção da autorização de residência, e a uma expectativa - legítima, aliás – de ver decidido o seu pedido no prazo legal. Todavia, isso não se confunde com uma situação de urgência, não tendo sido alegada qualquer factualidade consubstanciadora de uma situação de urgência na tutela de um direito fundamental, necessária ao preenchimento dos pressupostos de recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias.
Assim, atenta a falta de alegação de factos consubstanciadores da indispensabilidade de uma decisão urgente para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, não se mostram verificados os pressupostos de recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.
Termos em que se impõe julgar improcedentes os fundamentos de recurso invocados. * Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento das Custas Processuais.
V – DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes da Subsecção comum da Secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.
Sem custas.
Lisboa, 11 de Setembro de 2025
Joana Costa e Nora (Relatora)
Ricardo Ferreira Leite
Marcelo Mendonça |
