| Decisão Texto Integral: | ***
I. RELATÓRIO: E…, com os demais sinais dos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja – TAF do de Beja, contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO – ME e a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES – CGA, e ainda como contrainteressado o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P. - ISS, IP, ação administrativa em que conclui pedindo, no essencial: a anulação dos atos impugnados (que determinaram a sua inscrição no regime geral da segurança social e que recusou a sua reinscrição como subscritora na CGA); a condenação dos demandados à adoção dos atos e operações necessárias para reconstituir a situação que existiria se os atos impugnados não tivessem sido praticados, explicitando se for o caso, as vinculações a observar; ainda a condenação dos demandados a praticar os atos e operações necessários à reinscrição ou manutenção da inscrição da A. como subscritora da CGA, com efeitos à data em que foi ilegalmente inscrita na Segurança Social, ou seja, com efeitos desde 01.09.2021, integrando-a no regime de proteção social convergente, bem como ao pagamento das contribuições para o regime de proteção social convergente com efeitos desde 01.09.2021 por parte do ME.
* O TAF de Beja, por decisão de 2026-01-02, julgou: “… a instância parcialmente extinta por inutilidade parcial superveniente da lide, no que diz respeito ao pedido de condenação das Entidades Demandas na prática de atos para a inscrição da A. como subscritora da CGA;
b. Declara-se a inaplicabilidade ao caso concreto a norma constante do art. 2.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 45/2024, por força da sua inconstitucionalidade, por violação do art. 2.º da CRP (cf. art. 204.º da CRP);
c. Julgo a presente ação administrativa parcialmente procedente, por provada, e, em consequência, condena- se as Entidades Demandadas a reconhecerem a qualidade de subscritora à A. com efeitos a 01.09.2021, devendo praticar todos os atos e operações necessários a tanto, com as demais consequências legais…”.
* Inconformada a entidade demandada CGA, ora recorrente, veio interpor recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo do Sul - TCAS, pedindo a revogação da decisão recorrida, com as legais consequências, para tanto, apresentando as respetivas alegações e conclusões, como se transcreve: “… A - Com o devido respeito, o caso da A./Recorrida não tem enquadramento na argumentação vertida na sentença do Tribunal “a quo”.
B - A A., ora recorrida foi inscrita na CGA pelo exercício de funções públicas, tendo permanecido inscrita na CGA, com registo de entrada de quotas até agosto de 2021.
C – Desconhecendo-se o que lhe sucedeu após aquela data, a nível profissional e previdencial.
D – A sentença de que se recorre, ao reconhecer o Direito da A./recorrida com efeitos retroativos viola o disposto no art. n.º 3, do art. 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro.
E – Lei esta que procede à interpretação autêntica do n.º 2 do art. 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro – norma que está na génese do presente litígio – sendo, portanto, este um diploma que também importa ser equacionado neste processo.
F - Aplicando o citado regime jurídico ao caso da ora Recorrida, mesmo verificando-se o seu enquadramento na o nº 2 do referido art.º 2.º, haverá ainda que ter em consideração o que se encontra estabelecido no n.º 3 do mesmo artigo, onde se esclarece que “...”
G - Isto é, nunca a decisão do Tribunal “a quo” poderia ser a de que assiste à A./Recorrida o direito a manter a subscrição na CGA com efeitos retroativos, já que esta não observa a regra jurídica estabelecida no n.º 3 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024, a qual obsta à retroatividade da reinscrição.
H - Com efeito, o que resulta do citado normativo é que, nos casos abrangidos pela ressalva prevista no n.º 2 do art.º 2.º da Lei 45/2024, a inscrição dos funcionários e agentes no regime geral da segurança social é considerada como plenamente válida e eficaz, considerando a lei que as contribuições para aquele regime foram corretamente efetuadas, não havendo lugar a transferência de verbas entre os dois regimes de previdência.
I - O que significa que, nas situações abrangidas por aquela ressalva, não há lugar a qualquer devolução ou transferência das contribuições que entraram no regime geral da segurança social, podendo os subscritores daquele regime, no momento da reforma/aposentação, beneficiar de toda a carreira contributiva para o regime geral da segurança social por via da atribuição de uma pensão unificada, nos termos previstos no DL n.º 361/98, de 18 de novembro.
J - E, sendo este regime aplicável a todos os casos, com exceção daqueles “… cuja manutenção da inscrição no regime de proteção social convergente tenha sido determinada em execução de decisão judicial transitada em julgado em data anterior à entrada em vigor da presente lei” – cfr. do n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 45/2024 -, o estabelecido no n.º 3 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, não poderá deixar de ser observado pelos Tribunais.
K - O mesmo é dizer que, nunca poderia haver lugar a uma reinscrição retroativa da Recorrida na CGA.
L – Refira-se que, a aplicação à A./Recorrida do disposto no n.º3 do art. 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro não a prejudicará no que às condições de aposentação e ao cálculo da pensão de aposentação respeita. Note-se que aquela disposição é clara ao estipular que “...”
M – Prevê o art. 4.º do DL n.º 361/98 que, “…”.
N - O mesmo é dizer que o tempo de descontos efetuados para o RGSS não se perde, sendo tido em conta para efeitos de atribuição de uma pensão unificada ao utente, a qual segue o regime previsto no DL n.º 361/98, de 18 de novembro.
O - Quanto à questão da reinscrição retroativa acresce, ainda, informar que a mesma implica a transferência de toda a carreira contributiva do A./Recorrido entre ambos os regimes previdenciais, tarefa de elevada complexidade de operações e interdependências envolvendo o concurso não só de três entidades distintas (a entidade empregadora, o ISS e a CGA) mas também da própria utente, quanto tenha ocorrido o pagamento de prestações ou a atribuição de benefícios específicos do regime de segurança social que a mesma quer ver desaplicado ao seu caso.
P - Sendo que, como decorre do n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 45/2024, este regime é aplicável a todos os casos, apenas com exceção daqueles “…”
Q - Caso assim não suceda e o Douto Tribunal entenda decidir que assiste à A./Recorrida o direito a ser reinscrita no regime previdencial gerido pela CGA com efeitos retroativos, verificar-se-á uma violação da Lei, colidindo, tal decisão, com o disposto no n.º3 do referido artigo, o qual veda essa possibilidade ao dispor que “ …”
R - Acresce que a reinscrição retroativa implica a transferência de toda a carreira contributiva, da A./Recorrida, entre ambos os regimes previdenciais, tarefa de elevada complexidade de operações e interdependências envolvendo o concurso não só de três entidades distintas (a entidade empregadora, o ISS e a CGA) mas também da própria utente, quanto tenha ocorrido o pagamento de prestações ou a atribuição de benefícios específicos do regime de segurança social que a mesma quer ver desaplicado ao seu caso.
S - Os Tribunais administrativos vêm-se mostrando pouco sensíveis ao reconhecimento dessa complexidade.
T - Como mais detalhadamente se expôs supra em Alegações, a decomposição da taxa de contributiva devida no âmbito do regime geral de segurança social (prevista no art.º 51.º do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social) é absolutamente diferente da devida para o regime de proteção social convergente (prevista no art.º 7.º do DL n.º 137/2010, de 28 de dezembro), já que no âmbito do regime geral os trabalhadores efetuam descontos para diversas eventualidades (como a doença, doença profissional, parentalidade e desemprego), não se cingindo, apenas, às pensões de velhice e pensões por morte, sendo que, no âmbito do regime da CGA, os trabalhadores efetuam descontos, apenas, “…”. Pelo que os 11% de descontos para um regime e os 11% de descontos para outro regime não financiam as mesmas eventualidades.
U - Por exemplo, entre outros aspetos, os Tribunais administrativos não vêm ponderando se, na preconizada transferência de valores, o ISS deverá reter a importância relativa à parte das contribuições relativas à desagregação da taxa contributiva correspondente ao subsídio de desemprego, de 4.75 ou 5.14, que sempre seriam pagos à segurança social, ainda que os utentes tivesse permanecido no regime de proteção social convergente, ou se também deverá ser retido o valor efetivo das prestações de desemprego efetivamente pagas a esse título.
V - Na verdade, estamos perante uma recomposição de carreira previdencial que, embora tenha que ser cumprida nos termos impostos pelos Tribunais administrativos, tem subjacente um grau de complexidade elevadíssimo, quer do ponto de vista técnico quer operacional.
X – Acresce que a A./Recorrida perdeu o direito a estar inscrita na CGA quando, em setembro de 2021, celebrou um novo contrato de trabalho para exercer funções docentes, em plena vigência de Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, não lhe assistindo o direito a ser reinscrita no regime previdencial gerido pela CGA.
Y – Tendo permanecido corretamente inscrita no regime geral da segurança social, onde se manteve até abril de 2025, data em que a CGA, em cumprimento do disposto na Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, procedeu à sua reinscrição.
Z - Quanto ao segmento da sentença que desaplica o art. 2.º, n.º 2 e n.º3 da Lei n.º 45/2024 de 27/12, por força da sua inconstitucionalidade, sempre se dirá o seguinte:
AA – Na perspetiva da CGA, a Lei n.º 45/2924, de 27 de dezembro não padece de qualquer inconstitucionalidade.
AB - Com efeito, a CGA considera que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, veio clarificar quilo que era a vontade do legislador relativamente ao n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro e ao âmbito que deve ser dado a esta norma.
AC - Importará, de facto, recordar: que no Acórdão de 2014-03-06, proferido no âmbito do processo n.º 0889/13, o Supremo Tribunal Administrativo entendeu que, tendo em conta que o art.º 2.º da Lei n.º 60/2005 se referia apenas ao pessoal que “inicie funções”, aquela norma visava somente cancelar ovas entradas no sistema e não limitar os subscritores que permanecem no mesmo, concluindo não haver quebra do estatuto do subscritor quando o funcionário ou agente se limitasse a transitar de uma entidade administrativa para outra sem qualquer descontinuidade temporal
e
que a jurisprudência posterior acabou por ultrapassar o sentido do referido Acórdão, entendendo que o direito de manutenção de inscrição de antigos subscritores deveria ser reconhecido mesmo nos casos de existência de descontinuidade temporal entre os vínculos de emprego público, fosse qual fosse a duração dessa descontinuidade temporal.
AD - Tal circunstância foi devidamente anotada pelo Senhor Presidente da República quando devolveu, sem promulgação, a medida interpretativa que havia sido aprovada no ponto 4 do Comunicado do Conselho de Ministros de 2024-07-11“…solicitando que seja convertido em proposta de lei ou proposta de lei de autorização legislativa, assim permitindo conferir legitimidade política acrescida a tema que dividiu o topo da jurisdição administrativa e merece solução incontroversa.” (cfr. página institucional da Presidência da República).
AE - E foi nesta sequência que a Assembleia da República procedeu, através da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, a uma clarificação do sentido e alcance da determinação ínsita no n.º 2 do art. 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro.
AF - O citado Acórdão do Tribunal Constitucional considerou ofendidos os princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica.
AG - Ora, tendo em conta que a A. esteve, durante cerca de 5 anos (desde agosto de 2021 até abril de 2025):
•sem inscrição no regime da CGA
•antes enquadrada no regime geral de segurança social, não se compreende como se possa defender que a mesma esteve numa situação de incerteza ou que foi afetada, de forma inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa, nos seus direitos ou expectativas.
AH - Acresce que na sequência da publicação da referida Lei, a CGA produziu o ofício circular n.º 1/2025, no qual se encontra plasmada a interpretação autêntica determinada naquela Lei.
AI - Tal ofício circular foi, em 1 de fevereiro de 2025, remetido a todas as Entidades Públicas Empregadoras.
AJ - O que teve como consequência que fossem rececionados na CGA, e tratados, inúmeros pedidos de reinscrição de ex-subscritores o que, refira-se, só poderá ser concretizado com observância do disposto no n.º 3 do art. 2.º da Lei n.º 45/2024, isto é, apenas, poderá produzir efeitos para o futuro.
AK - Nessa senda, deu entrada na CGA, em março de 2025, um formulário para “atualização do vínculo – Reinscrição de ex-subscritores” em nome da A.
AL - No caso, verificou-se que, em 31 de dezembro de 2005, a A. era subscritora da CGA.
AM - Recorde-se que, após a cessação do vínculo contratual em agosto de 2021, não existiram novos pedidos de inscrição da A., na CGA, desconhecendo-se o seu percurso profissional e previdencial após 2021/08/31.
AN - Por isso, o pedido da A. – assim como todos os outros que se encontravam nas mesmas condições – foi deferido pela Direção da CGA - uma vez que, em 31 de dezembro de 2005, encontrava-se a efetuar descontos para efeitos de aposentação, reforma e sobrevivência para o regime de proteção social convergente pelo exercício de funções em entidade pública ou equiparada, reunindo assim os critérios previstos no art. 2.º, n.1, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, isto é, a cessação de funções públicas não ocorreu antes, mas após 31 de dezembro de 2005.
AO - Todavia, ainda que a situação da A. pudesse ser enquadrada na ressalva contida no n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 – o que, como já referido, não é o caso -, o pedido deduzido nestes autos, quanto à manutenção da reinscrição na CGA, com efeitos retroativos não é compatível com o disposto no n.º 3 art.º 2.º da referida Lei.
AP - Com efeito, o que resulta do citado normativo é que, nos casos abrangidos pela ressalva prevista no n.º 2 do art.º 2.º da Lei 45/2024, a inscrição dos funcionários e agentes no regime geral da segurança social é considerada como plenamente válida e eficaz, considerando a lei que as contribuições para este regime foram corretamente efetuadas.
AQ – Verifica-se, pois, que o ato impugnado não violou qualquer norma ou preceito legal devendo manter-se na ordem jurídica.
AR – Também não andou bem a sentença ao recusar a aplicação ao caso da Recorrida o disposto no art. 2.º, n.ºs 1 e 2 , da Lei 45/2024, de 27 de dezembro.
AS – A Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, tem natureza interpretativa, procedendo à interpretação autêntica do n.º 2 do art. 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões.
AT - Uma lei interpretativa não tem em vista criar direito novo, mas sim permitir ao legislador, cujas competências englobam interpretar, modificar, suspender ou revogar uma lei, esclarecer o pensamento legislativo que esteve subjacente à lei interpretada, estando em causa uma manifestação da mesma competência legislativa que é fonte em sentido orgânico do ato interpretado.
AU - A lei interpretativa consagra uma interpretação com que os interessados podiam e deviam contar, não sendo, como tal, suscetível de violar expectativas seguras e legitimamente fundadas.
AV - Sendo que, a retroação das leis interpretativas é justificável, não envolvendo uma violação de quaisquer expectativas seguras e legítimas dos interessados, uma vez que estes podiam contar com a solução da lei interpretativa, visto esta corresponder a um dos sentidos já atribuídos pela doutrina e pela jurisprudência à lei interpretada.
AW - Neste sentido, a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, assume tal natureza de lei interpretativa, porquanto incide sobre questão em que a regra de direito era incerta, consagrando uma solução que a jurisprudência, por si só, poderia ter adotado, designadamente considerando as regras de interpretação consagradas no art. 9.º do Código Civil.
AX - A Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, não modifica o direito pré-existente, porquanto não cria efeitos jurídicos novos para os respetivos destinatários, limitando-se a declarar o direito que já vigora e com o qual os respetivos destinatários já deveriam – ou, pelo menos, poderiam – contar, do mesmo modo que toda e qualquer interpretação jurídica, incluindo a feita pelos tribunais, também não pode ser considerada como produtora de efeitos jurídicos novos que frustrem “expetativas seguras e legitimamente fundadas”.
AY - Desta forma, a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, é uma manifestação do exercício do poder legislativo pela Assembleia da República - face à elevada incerteza causada pela interpretação do n.º 2 do art. 2.º da Lei n.º 60/2005 e ao elevado número de ações judiciais interpostas nessa sequência, essencialmente nos últimos anos, com as consequências daí advenientes - cabendo ora aos Tribunais aplicar essa lei interpretativa, no exercício do poder jurisdicional.
AZ - A vigência de uma lei, a sua interpretação e aplicação pelos Tribunais ao longo dos anos não impede a sua alteração, melhoria, ou, neste caso, a interpretação autêntica, tendo em vista a diminuição da incerteza, do litígio e a defesa da segurança e certezas jurídicas.
AAA – Também no que respeita à alegada violação dos princípios, da proteção, da confiança e da segurança jurídica, não assistirá razão ao douto Tribunal “a quo”. Estes princípios pressupõem um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que lhes são juridicamente criadas. O princípio da confiança é assim um limite à atuação administrativa, pretendendo-se com tais princípios impedir que a Administração Pública altere, de forma inesperada e contraditória, os atos e condutas adotados em razão das expectativas legítimas previamente criadas nos administrados.
AAB - Do princípio da proteção da confiança decorre que a Administração Pública tem o dever de garantir o mínimo de estabilidade para que os cidadãos possam construir o seu projeto de vida, confiando na manutenção das suas relações com as autoridades públicas, sem alterações e transtornos nas expectativas jurídicas já criadas. O princípio da confiança só é violado, quando uma norma afeta de forma arbitrária ou demasiado onerosa direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos.
AAC - Ora, tendo em conta que a A. esteve, durante cerca de 5 anos (desde agosto de 2021 até abril de 2025):
• sem inscrição no regime da CGA
• antes enquadrada no regime geral de segurança social,
não se compreende como se possa defender que a mesma esteve numa situação de incerteza ou que foi afetada, de forma inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa, nos seus direitos ou expectativas…”.* Notificada, a recorrida não contra-alegou.
* O recurso foi admitido e ordenada a sua subida em 2026-03-23.
* Para tanto notificado, o Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal Central ao abrigo do disposto no art. 146º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA, emitiu parecer, de que ressalta, dever: “… ser negado provimento ao presente recurso, mantendo – se na íntegra a douta decisão recorrida, por a mesma não padecer dos vícios que lhe vêm assacados, nem de qualquer outro que cumpra conhecer…”.
E, de tal parecer, notificadas, as partes nada disseram.
* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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II. OBJETO DO RECURSO: Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pela entidade recorrente e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639º, n°1 a nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão sob recurso padece dos invocados erros de julgamento de direito.
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III. FUNDAMENTAÇÃO: A – DE FACTO:
Remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu a matéria de facto: cfr. art. 663º n.º 6 do CPC ex vi art. 1.º, art. 7º-A e art. 140.º n.º 3 todos do CPTA.
* B – DE DIREITO:
DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO (art. 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro e art. 22º do EA):
Do discurso fundamentador da decisão recorrida ressalta que: “… Delineado o quadro normativo e jurisprudencial, vejamos da sua subsunção aos factos provados.
Apreciando.
Decorre dos factos provados que, em 01.09.2001, a A. foi inscrita como subscritora da CGA (factos provados A), tendo iniciado a sua carreira como Docente em 01.09.2001(cf. factos provados G).
A A. ficou colocada, em 01.09.2021, no Agrupamento de Escolas José Saramago (cf. factos provados D), tendo, subsequentemente, celebrado novo contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo com o ME em 03.09.2021, para o ano letivo de 2021/2024n (…) (factos provados E), estando inscrita no regime geral da Segurança Social nessa mesma data (cf. factos provados F). A celebração de um novo contrato assinala o início de novo vínculo, de onde resulta a investidura da A. num cargo a que correspondia, antes de 01.01.2006, o direito de inscrição, conforme previsto n.º 1 do art. 22.º do Estatuto da Aposentação.
Ainda que se verifiquem hiatos temporais, entre o fim de um contrato e o início de outro, não significa que tenha ocorrido uma cessação do exercício do cargo da A. nos termos no n.º1 do art. 22.º do EA (neste sentido vide Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte proferido no Processo: 01771/17.0BEPRT em 14.02.20206). Do mesmo modo, o exercício de docência no ensino privado até31.08.2021, momento até ao qual a A. esteve inscrita na CGA, não obsta à sua reinscrição como subscritora na sequência do contrato de trabalho em funções públicas celebrado em 03.09.2021, pois, a inscrição inicial da A. na CGA teve lugar em 2001, ou seja, antes de 2006, daqui decorrendo, necessariamente, o reconhecimento do direito à manutenção da sua qualidade de subscritora( neste sentido, vide Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Processo: 700/24.0BESNT de 09.10.2025). Como acima explanado não contende, ao contrário do alegado pela Entidade Demandada CGA, o facto de a A. ter celebrado um contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo ao abrigo da Lei n.º59/2008, de 11.09.2008. Esta questão já foi analisada pelo Tribunal Central Administrativo Norte no Processon.º01100/20.6BEBRG de 28.01.2022,cuja argumentação se acompanha, sendo que o ponto decisivo é que resulta provado nos presentes autos que a A., em 01.01.2006, já era subscritora da CGA, tendo sido reinvestida sucessivamente como docente, cargo este a que correspondia, antes de 01.01.2006, o direito de inscrição na CGA.
É certo que, em momento posterior à instauração dos presentes autos, foi publicada a Lei n.º 45/2024, de 07.12.2024, que veio estabelecer a interpretação autêntica do n.º 2 do art. 2.º da Lei n.º 60/2005 , que estabelece mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões, produzindo efeitos à data da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005 (cf. art. 4.º da Lei n.º 45/2024).
Prevê o art. 2.º da Lei n.º 45/2024, sob a epígrafe “Interpretação autêntica”: (…)
Porém, há a considerar que o Tribunal Constitucional declarou a inconstitucionalidade dos n.º 1 e 2 do art. 2.º da Lei n.º 45/2024, no seu Acórdão n.º 689/2025 de 15.07.2025 9 , bem como no Acórdão n.º 1047/2025 de 10.12.2025 10 , decidindo que é inconstitucional “ a norma dos art.s 2.º, n. os 1 e 2, e 4.º, n.º 1, da Lei n.º 45/2024 , de 27 de dezembro, no sentido de que a proibição de reinscrição na CGA e os requisitos para essa reinscrição constantes daqueles preceitos se consideram aplicáveis a pessoal que haja constituído um novo vínculo de emprego público entre 1 de janeiro de 2006 e 27 de dezembro de 2024, por violação do princípio da proteção da confiança, decorrente do princípio do Estado de direito, consagrado no art. 2.º da Constituição ” (…) (vide Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1047/2025 de 10.12.2025).
Neste contexto, o Supremo Tribunal Administrativo pronunciou-se também, no Processo:0700/24.0BEBRG de 16.10.2025, a propósito de uma situação semelhante à dos autos, onde se colocava a aplicação da Lei n.º45/2024, no qual se sumariou que “[O] Tribunal Constitucional, no Ac. n.º 689/2025, declarou a inconstitucionalidade dos ns.1 e 2 do art.º 2.º da Lei n.º45/2024, quando interpretados nesse sentido, por violação do art.º 2.º da CRP, designadamente dos princípios da proteção da confiança, da segurança jurídica e da proibição da retroatividade, em virtude da introdução de exigências probatórias e materiais não previstas na norma originária nem na jurisprudência administrativa consolidada.(...)
Ou seja, ainda que o Tribunal Constitucional não tenha declarado a inconstitucionalidade do art. 2.º, n.º 1 e 2 da Lei n.º 45/2024 com força obrigatória geral, há a considerar que aquele já teve “ ( ... ) a oportunidade de se pronunciar sobre a norma em crise, no acórdão n.º 689/2025, de 15 de julho, em que julgou a mesma inconstitucional. Uma interpretação que foi depois reiterada nos acórdãos 928/25, 929/25, 930/25, 931/25 e 932/25, todos daquele tribunal. Estamos perante decisões do Tribunal Constitucional que apenas produzem efeitos nos respetivos processos, uma vez que foram emanadas em sede de fiscalização concreta. Contudo, esta reiteração do julgamento de inconstitucionalidade torna inquestionável que esse é o sentido firmado sobre a questão, permitindo assim antever que aquele julgamento de inconstitucionalidade se há- de projetar igualmente nas decisões deste tribunal em sede de apreciação do recurso de revista que vem requerido, como sucedeu já nos acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 11.09.2025, proc. n.º 1183/23.7BEPRT, de 5.11.2025, (…).
Quer isto dizer que o Supremo Tribunal Administrativo, em sede de revista, tem concluído pela inconstitucionalidade da norma invocada pela Recorrente CGA, em cuja não aplicação a mesma sustenta o erro de julgamento das decisões recorridas proferidas pelos TCA ’ s e que esse juízo de inconstitucionalidade tem sido confirmado pela jurisprudência do Tribunal Constitucional [vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo: 0167/24.2BELLE.SA1 de 27.11.2025)
Assim, aderindo- se à supra citada jurisprudência dos Tribunais Superiores e do Tribunal Constitucional, impõe- se, ao abrigo do art. 204.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), a desaplicação ao caso concreto do disposto no art. 2.º, n.º 1 e 2 da Lei n.º 45/2024, por violação do art. 2.º da CRP, designadamente dos princípios da proteção da confiança, segurança jurídica e da proibição de retroatividade, tudo em consonância com a posição sufragada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 689/2025.
Destarte, há a concluir pela procedência da presente ação, reconhecendo- se que a subscritora tem o direito a ser de novo inscrita na CGA por ter sido reinvestida novamente no mesmo cargo (cf. art.s 2.º da Lei n.º 60/2005 e 22.º do Estatuto da Aposentação), com efeitos a partir de 01.09.2021, devendo as Entidades Demandadas, em consequência, serem condenadas à prática dos atos e operações necessários à inscrição e manutenção da A. como subscritora da CGA, integrando-a no regime de proteção social convergente com produção de efeitos a 01.09.2021, reconstituindo a situação que existiria caso não tivessem sido praticados os atos impugnados…”
Correspondentemente, e como resulta já do sobredito, o tribunal a quo julgou: “… a instância parcialmente extinta por inutilidade parcial superveniente da lide, no que diz respeito ao pedido de condenação das Entidades Demandas na prática de atos para a inscrição da A. como subscritora da CGA;
b. Declara-se a inaplicabilidade ao caso concreto a norma constante do art. 2.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 45/2024, por força da sua inconstitucionalidade, por violação do art. 2.º da CRP (cf. art. 204.º da CRP);
c. Julgo a presente ação administrativa parcialmente procedente, por provada, e, em consequência, condena- se as Entidades Demandadas a reconhecerem a qualidade de subscritora à A. com efeitos a 01.09.2021, devendo praticar todos os atos e operações necessários a tanto, com as demais consequências legais…”.
O assim decidido pelo tribunal a quo escora-se em tese que se acompanha.
Na exata medida em que, como decorre dos autos e o probatório elege, a decisão recorrida mostra-se clara, coerente e completa, fundamentada e escora-se em jurisprudência administrativa que vem unanimemente no sentido que propugnamos, da qual, se salienta, entre outros arestos, nomeadamente os identificados na decisão recorrida e ainda o Acórdão deste TCA Sul, de 2026-03-19, tirado no processo nº 500/24.7BEFUN, disponível em www.dgsi.pt.
Ponto é que estando, como está, a entidade recorrente impedida de inscrever como subscritor apenas os funcionários ou agentes que, pela primeira vez, a partir de 2006-01-01, viessem a ser titulares de uma relação jurídica de emprego público, o art. 2º nº 2 da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro foi interpretado pelas várias decisões de Tribunais Superiores melhor identificadas na decisão recorrida, no sentido de que o mesmo visava apenas abranger o pessoal que iniciasse funções públicas no início do ano de 2006, pelo que é manifesto, em face da factualidade assente, que a situação da A., ora recorrida, não se encontrava abrangida pelo disposto naquele preceito legal.
Donde, não podia tal dispositivo servir de fundamento para a retirada da inscrição daquela nem para a sua passagem automática para o regime geral da segurança social.
Na exata medida em que, como ressalta do probatório e é, aliás amiúde sublinhado na decisão recorrida, a A., após 2006-01-01, não iniciou ex novo o exercício de funções públicas, mediante a constituição original de uma relação jurídica de emprego público, antes pelo contrário, do desenhado quadro fáctico, claramente, decorre que a A. se manteve sempre, de forma ininterrupta, no exercício de funções públicas (como docente), as quais se iniciaram antes de 2006-01-01, mediante a constituição sucessiva de diversos vínculos que titulavam a relação jurídica de emprego público, no caso, iniciada em 2001-09-01.
Mais, acresce que quanto ao argumento da aplicação do art. 22º do Estatuto da Aposentação - EA, reiteramos o entendimento vertido na decisão recorrida e na jurisprudência em que a mesma se escorou, no sentido de que a eliminação da subscrição do trabalhador em funções públicas por motivo de cessação de exercício de funções só ocorrerá se este, seguidamente, não for investido noutro cargo a que, antes de 2006-01-01, correspondesse o direito de inscrição.
Entendemos, por fim, que, dadas as semelhanças de facto e de direito, com o caso em análise, mostra-se ao mesmo inteiramente extensível o já afirmado no supra referido Acórdão deste TCA Sul, de 2026-03-19, tirado no processo nº 500/24.7BEFUN, disponível em www.dgsi.pt., que subescrevemos: “… A sentença recorrida julgou a ação procedente, perfilhando a jurisprudência que identificou e que aqui igualmente se subscreve. Na mesma sentença já foi ponderado o facto de ter sido publicada a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, diploma que, conforme se proclama no respetivo art. 1.º, procedeu «à interpretação autêntica do n.º 2 do art. 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que estabelece mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões», o que fez nos seguintes termos: «Art. 2.º Interpretação autêntica (…)
Tal como foi evidenciado pelo tribunal a quo, o Tribunal Constitucional decidiu «[j]ulgar inconstitucional o art. 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na CGA e os requisitos para a reinscrição constantes destes preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 26 de outubro de 2024 por violação do art. 2.º da Constituição da República Portuguesa» (acórdão n.º 689/2025, de 15.7.2025). Idêntico juízo de inconstitucionalidade veio a ser efetuado pelo mesmo tribunal em diversos acórdãos subsequentes (vd., entre outros, o acórdão n.º 1110/2025, de 24.11.2025).
Em consequência, o Supremo Tribunal Administrativo tem vindo, de forma consistente, a recusar a aplicação de tal norma, fundada na apontada inconstitucionalidade (vd., entre muitos outros, o acórdão de 4.12.2025, processo n.º 0513/24.9BEPNF.SA2). Bem andou, portanto, o tribunal a quo ao recusar a aplicação do referido preceito.
Impõe-se, assim, a aplicação do regime do art. 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, com desconsideração da referida norma interpretativa, pelas razões já expostas. E é o seguinte o teor do referido art 2.º: (…)
Relativamente à interpretação desta norma, é o seguinte o sentido da jurisprudência consolidada dos tribunais superiores da jurisdição administrativa: os antigos subscritores da CGA têm direito à reinscrição nesse sistema, independentemente da duração da interrupção entre os respetivos vínculos de emprego público.
É certo que, ao nível do Supremo Tribunal Administrativo, não se mostrará tarefa linear a identificação do aresto que dá início a essa jurisprudência. O Tribunal Constitucional, no já citado acórdão n.º 689/2025, de 15.7.2025, tomou como pressuposto o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 6.3.2014, processo n.º 0889/13, cuja fundamentação, aliás, assume natureza essencial no contexto do acórdão do Tribunal Constitucional. No entanto, a integralidade do referido acórdão do Supremo Tribunal Administrativo parece não permitir a leitura que dele foi feita pelo Tribunal Constitucional (é de notar, aliás, que no caso apreciado pelo Supremo Tribunal Administrativo o docente ali em causa cessou o primeiro contrato em 31.8.2006 e iniciou o novo no dia seguinte).
Com efeito, leitura diversa – e mais fiel, segundo se julga – foi a efetuada pelo já invocado acórdão de 4.12.2025 do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 0513/24.9BEPNF.SA2. Aí se assinalou que «no Acórdão de 06/03/2024, proferido no processo n.º 0889/13, o Supremo Tribunal Administrativo entendeu que o art. 2.º da Lei n.º 60/2005 se referia apenas ao pessoal que “iniciasse funções”, visando impedir novas entradas no sistema, mas não restringir os subscritores já existentes. Concluiu, assim, que não ocorre quebra do estatuto do subscritor quando o funcionário ou agente transita entre entidades administrativas sem descontinuidade temporal. Posteriormente, a jurisprudência evoluiu, ultrapassando o sentido desse acórdão, para reconhecer o direito à manutenção da inscrição dos antigos subscritores mesmo nos casos em que exista descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público, independentemente da duração dessa interrupção» (…). Ou como já havia sido referido no acórdão de 11.9.2025 do mesmo supremo tribunal, processo n.º 01183/23.7BEPRT: «Ainda que, num primeiro momento, o STA tenha exigido uma continuidade temporal estrita entre vínculos públicos (cf. Acórdão de 06.03.2014, proc. n.º 889/13), a jurisprudência evoluiu no sentido de uma interpretação mais conforme com os princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança, como se verifica nos acórdãos de 09.06.2022 (proc. n.º 099/21.6BEBRG), 14.07.2022 (proc. n.º 0496/20.4BEPNF), 22.09.2022 (proc. n.º 877/22.6BRG) e 06.10.2022 (proc. n.º 0307/19.3BEBRG), entre outros».
E foi nessa linha que se pronunciou o acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional, de acordo com o qual «(…) a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do art. 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas».
Aplicando o entendimento jurisprudencial de que se deu conta, importa reconhecer que a A./Recorrida tem direito a ser reinscrita como subscritora desse sistema, tal como foi decidido pelo tribunal a quo…” .
Termos em que a decisão recorrida não padece do invocado erro de julgamento.
DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO (v.g. art. 635.º n.º 3 e art. 662.º n.º 2, al. c) ambos do CPC ex vi art. 140º n.º 3 do CPTA):
Da análise conjugada da contestação da CGA, do seu requerimento recursivo e da decisão recorrida, podemos surpreender com facilidade que, nas conclusões recursivas O), R), S) V) e T), a entidade recorrente coloca questões (v.g. “transferência de toda a carreira contributiva”; “elevada complexidade das operações e interdependências”; “decomposição da taxa de contributiva”) que, objetivamente, não foram apreciadas e decididas na sentença recorrida.
E não foram questões apreciadas e decididas pelo tribunal a quo, porque tratam de matéria que não foi trazida aos autos em tempo e sede própria - a dos articulados - , nem de questões que devam ser conhecidas ex officio, consubstanciam, pois, matérias novas.
Os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre: cfr. Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, pág. 147, Cardona Ferreira, Guia dos Recursos em Processo Civil, pág. 187, Armindo Ribeiro Mendes, Recursos em Processo Civil, Reforma de 2007, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, págs.80-81.”; cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo - STA de 2014-11-05, processo nº 01508/12; Acórdão do STA de 2017-10-25, processo n.º 01409/16, ambos disponíveis em www.dgsi.pt.
Donde, é imperativo legal não tomar conhecimento sobre a suscitada questão nova nas conclusões acima melhor identificadas, assim se preservando a estrutura e a lealdade do processo: art. 3º n.º3, art. 635.º n.º 3 e art. 662.º n.º 2, al. c) todos do CPC ex vi art. 140º n.º 3 e art. 8º ambos do CPTA.
Termos em que a decisão recorrida não padece de erro de julgamento.
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IV. DECISÃO: Pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo - Subsecção Social deste TCAS em negar provimento ao recurso interposto, confirmando assim a decisão recorrida.
Custas a cargo da entidade recorrente.
07 de maio de 2026
(Teresa Caiado – relatora)
(Ilda Côco – 1ª adjunta)
(Rui Pereira – 2º adjunto)
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