| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – Subsecção Social:
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I. RELATÓRIO: V…………………...., com os demais sinais dos autos, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa – TAC de Lisboa, contra o INSTITUTO SUPERIOR DE AGRONOMIA DA UNIVERSIDADE DE LISBOA, ação de Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, pedindo a procedência da ação e a consequente condenação da “… Ré a realizar todos os procedimentos adequados, (…) que se consubstanciam na abertura de procedimento concursal para ocupação de um posto de trabalho na carreira de investigação científica, de acordo com as funções desempenhadas pela A…”.
* O TAC de Lisboa, por decisão datada de 2025-05-16, julgou a ação improcedente: cfr. fls. 155 a 168.
* Inconformada a A., ora recorrente, interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo do Sul -TCA Sul, no qual peticionou a revogação da decisão recorrida e a procedência da ação de intimação, apresentando para tanto as respetivas alegações e conclusões: cfr. 172 a 194.
* Outrossim a entidade recorrida, apresentou contra-alegações, pugnando, desta feita, pela manutenção da decisão recorrida: cfr. fls. 241 a 255.
* O recurso foi admitido e ordenada a sua subida em 2025-06-25: cfr. fls. 257.
* A Digna Procuradora-Geral Adjunta junto deste Tribunal Central, de acordo com o disposto no art. 146º e art. 147º ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA, emitiu parecer, concluindo, em síntese, que: “…a douta sentença encontra-se bem fundamentada (…) não sofrendo de qualquer vicio e fazendo uma correta subsunção jurídica às normas legais aplicáveis. Termos em que, somos do parecer que o presente recurso deverá improceder…”.: cfr. fls. 263 a 267.
E, de tal parecer, foram as partes notificadas.: cfr. fls. 268 a 269.
Respondeu tão somente a recorrente, sustentando em síntese útil, que “…o douto Parecer do Ministério Público faz errada interpretação e aplicação do n.º 5 do art. 6.º do DL n.º 57/2016”.: cfr. fls. 272 a 279.
* Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente (cfr. art. 36º nº 2 do CPTA), mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.
*** II. OBJETO DO RECURSO:
Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pelo recorrente, e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639°, n°1, nº. 2 e nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão sob recurso padece do invocado erro de julgamento.
Vejamos:
*** III. FUNDAMENTAÇÃO:
A – DE FACTO:
Remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu a matéria de facto: cfr. art. 663º n.º 6 do CPC ex vi art. 1.º, art. 7º-A e art. 140.º n.º 3 todos do CPTA.
* B – DE DIREITO:
DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO (v.g. art. 6.º n.º 5 do DL 57/2016, de 29 de agosto – tempus regit actum):
Principia a recorrente por concluir que: “… 2. A precariedade da Recorrente ao serviço da Recorrida remonta ao ano de 2001. Por isso, a Recorrente não pode aceitar que se conclua que a recusa da Recorrida em abrir o devido concurso, nos termos do DL n.º 57/2016, de 29 de agosto, não configura a violação dos “direitos, liberdades e garantias invocados” conforme se afirma na douta sentença recorrida. Nomeadamente de violação da liberdade de escolha de profissão e do direito de acesso à função pública, com consagração constitucional no art. 47.º da nossa Lei Fundamental.
3.A douta sentença recorrida não tomou em conta o disposto no n.º 4 do art. 3.º da Lei n.º 55/2025, de 28 de abril, que aprova o novo Estatuto da Carreira de Investigação Científica e que estabelece o seguinte: (…)
4.Tendo em conta que o contrato de trabalho da Recorrente termina em 2025, a abertura do concurso permite a sua manutenção em vigor nos termos previstos nesta norma.
5.A douta sentença recorrida faz uma errada interpretação do conceito de “interesse estratégico” plasmado no n.º 5 do art. 6.º do DL 57/2016, de 29 de agosto. Como abordado supra de forma mais alargada, este conceito aplica-se a todo o tipo de organização ou atividade humana. Através dele são definidos os objetivos e a necessidades de uma determinada organização. A investigação científica e o ensino superior, são interesses estratégicos porque o primeiro sustenta o desenvolvimento económico e social; garante autonomia e soberania em setores-chave; projeta a influência de Portugal e das instituições de ensino superior no cenário global; e responde de forma qualificada aos grandes desafios do presente e do futuro que se colocam a Portugal e ao Mundo. Ao passo que o segundo fortalece a base científica, tecnológica, económica e social de Portugal, contribuindo de forma indispensável para o seu desenvolvimento sustentável, a sua soberania e a sua presença no palco Internacional.
6. Quanto à Recorrida, uma Universidade com elevado prestígio em Portugal e no Mundo, tem um Plano Estratégico para 2023/2027, consultável em https://www.ulisboa.pt/documento/plano-estrategico-2023-2027, que assenta em três pilares fundamentais: Ensino, Investigação e Inovação e valorização do conhecimento, cujo conteúdo se encontra supra transcrito. É ainda de acrescentar que na pág. 48 deste documento, nos objetivos elencados no âmbito dos recursos, é definido o combate “à precariedade dos vínculos laborais de docentes, investigadores e trabalhadores técnicos e administrativos”.
7.Quanto à interpretação a dar à expressão “em função do seu interesse estratégico”, contida no n.º 5 do art. 6.º do DL 57/2016, o “Relatório da discussão e votação na especialidade, texto final da Comissão de Educação e Ciência e propostas de alteração apresentadas pelo PS, BE e PCP”, registado no Diário da Assembleia da República, de 1 de junho de 2017, II série B, n.º 48, págs. 7 e 8, consultável em https://debates.parlamento.pt/catalogo/r3/dar/s2b/13/02/048/2017-06-01/7?pgs=6-35&org=PLC&plcdf=true e supra transcrito na íntegra, é um bom contributo neste domínio interpretativo. De acordo com este relatório, ao introduzir esta norma o legislador teve como objetivo dar resposta ao problema criado com “a separação entre investigação e docência, e que esta separação foi prejudicial ao conjunto do sistema do ensino superior e de ciência e tecnologia. Considera que é, portanto, necessário que haja uma melhor integração entre essas duas formas de participar no sistema de ensino superior e ciência, parecendo adequado ao seu Grupo Parlamentar o reforço da capacidade docente, uma vez que esta é vista como «primeira obrigação» das instituições, quando na verdade o reforço da capacidade docente vai a par com o reforço da capacidade de investigação, podendo estas funções ser trabalhadas lado a lado. A possibilidade que é dada na proposta de alteração do PS é necessária, pois permite ajudar as instituições a responderem à reorientação da sua forma de gestão. O Grupo Parlamentar do PS entende, assim, que uma melhor articulação entre a carreira de docente e a carreira de investigador é positiva para o sistema e para as pessoas que estão no sistema e por isso apelaram a esta abertura, reforçando que a ideia do diploma é a defesa do emprego científico digno e sustentável, tratando-se de um passo que pode ser dado, no sentido de ajudar as instituições a cumprir com o presente diploma”.
8.Tendo em conta o conceito de interesse estratégico e as razões que levaram o legislador a criar a norma constante do n.º 5 do art. 6.º do DL 57/2016, faz todo o sentido que esta norma seja interpretada do seguinte modo: Até seis meses antes do termo do prazo de seis anos do contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo celebrado com um investigador, ao abrigo deste diploma legal, a instituição é obrigada a abrir procedimento concursal de acordo com as funções desempenhadas por este trabalhador. Em função do interesse estratégico da instituição o procedimento concursal pode ser aberto para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior.
9.Não podemos deixar de ter em conta que o contrato de trabalho a termo resolutivo certo foi celebrado para o exercício de atividades de investigação científica, de desenvolvimento tecnológico, de gestão e de comunicação de ciência e tecnologia em instituições do SCTN. A lei não obriga que o concurso seja aberto para a carreira de investigação científica, aquela a que correspondem as funções efetivamente prestada. Permite que a instituição, em função do seu interesse estratégico, possa optar entre a abertura de um concurso para esta carreira ou para a carreira docente.
10.Este entendimento foi vertido na sentença proferida no processo n.º 14247/25.3BELSB, que corre termos no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que condenou a aqui Recorrida por ter concluído que: “a norma do supracitado n.º 5 do art. 6.º do DL n.º 57/2016, consagra uma obrigação vinculada da entidade empregadora pública, condicionada ao seu “interesse estratégico”, mas que não pode servir de justificação para neutralizar por completo a abertura do procedimento, quando estejam em causa funções de carácter permanente.(…) O cumprimento formal da abertura de concursos em áreas genéricas não equivale, necessariamente, ao cumprimento substancial da obrigação legal imposta pelo n.º 5 do art. 6.º do DL 57/2016. Tal interpretação desvirtuaria os objetivos da norma, comprometendo a proteção do direito de acesso à função pública e o princípio da segurança no emprego (art. 47.º e 53.º da CRP), além de abrir espaço à perpetuação da precariedade em violação da Diretiva 1999/70/CE. (…) entende este Tribunal, que a Entidade Demandada não deu integral cumprimento ao disposto no n.º 5 do art. 6.º do DL 57/2016, de 29 de agosto, com a redação dada pela Lei n.º 57/2017, por não ter promovido, até seis meses antes do termo do contrato, a abertura de procedimento concursal adequado e dirigido à categoria da carreira de investigação científica compatível com as funções efetivamente desempenhadas pela A.”
11.Por tudo isto, a douta sentença recorrida faz errada interpretação e aplicação do n.º 5 do art. 6.º do DL 57/2016, de 29 de agosto…”.
Diversamente, a entidade recorrida, concluiu que: “… 2. A recorrente critica à douta sentença ter acolhido entendimento segundo o qual a "... recusa da Recorrida em abrir o devido concurso, nos termos do DL 57/2016, de 29 de agosto, não configura a violação dos "direitos, liberdades e garantias invocados" (...). Nomeadamente de violação da liberdade de escolha de profissão e do direito de acesso à função pública, com consagração constitucional no artigo 47.° da nossa Lei Fundamental".
3. Assim teria sucedido porque "a douta sentença recorrida não tomou em conta o disposto no n.º 4 do art. 3.° da Lei n.º 55/2025, de 28 de abril, que aprova o novo Estatuto da Carreira de Investigação Científica ..." (conclusão 3-) e "... faz uma errada interpretação do conceito de "interesse estratégico" plasmado no n.º 5 do art. 6.° do DL 57/2016, de 29 de agosto" (conclusão 5-). Ou seja,
4. Não está em causa a violação ou ameaça de violação de qualquer direito fundamental e, em consequência, a ação não pode proceder, pois para tanto é necessário que se destine a assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia (cfr. n°. 1 do art. 109° do CPTA). De qualquer modo, sempre se dirá,
5. Como se escreveu no art. 23° da contestação e é facto público e notório, porque publicado nos termos legais: "Apenas desde o início de 2023, o R. abriu sete procedimentos concursais para contratação de docentes na categoria de Professor Auxiliar, divulgados pelos editais publicados em Diário da República 1007/2023 (Engenharia Zootécnica), 1092/2023 (Ciências do Ambiente e da Terra), 1091/2023 (Matemática), 769/2024 (Arquitetura Paisagista), 1872/2024 (Engenharia Agronómica) e 1873/2024 (Engenharia Agronómica), três procedimentos concursais para investigadores na categoria de Investigador Principal, divulgados nos editais publicados em Diário da República 246/2023 (Engenharia Florestal), 1436/2024 (Ciências Biológicas) e 116/2025 (Ciências do Ambiente e da Terra), 117/2025 (Engenharia Florestal), 118/2025 (Engenharia Florestal), 119/2025 (Engenharia Florestal) e 129/2025 (Engenharia Florestal), a que a autora não concorreu. Por sua vez,
6. A prorrogação da vigência dos contratos celebrados ao abrigo do DL 57/2016, nos termos da Lei n.º 55/2025, pressupõe a pendência de concurso para preenchimento de vaga na instituição, a que o investigador seja opositor.
7. A interpretação feita na douta sentença recorrida, com recurso aos elementos literal e sistemático do n.º 5 do art. 6.° do DL n.º 57/2016, de 29 de agosto, não sofre censura válida: a abertura de procedimento concursal é feita em função do interesse estratégico da instituição de ensino superior, que a poderá ou não justificar, na interpretação que dele fizerem os seus órgãos estatutários, insindicável pelos tribunais (cfr. art. 3°, n°. 1 do CPTA). Tanto que,
8. No decurso dos trabalhos legislativos da Lei 57/2016, foram apresentadas propostas nos termos das quais os investigadores contratados que completassem seis anos de exercício de funções, seriam "... contratados por tempo indeterminado, nas categorias e normas previstas no Estatuto da Carreira de Investigação Científica ..." (cf. doc. 1 e 2, juntos com a contestação). Por fim,
9. Segundo as pautas públicas da distribuição, o processo n.º 14247/25.3BELSB tem como partes ANA (…) e a Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa, pelo que a Recorrida desconhece a situação aí discutida. Pelo exposto,
10. Deve o recurso ser julgado improcedente e a douta sentença recorrida inteiramente confirmada, apenas assim se fazendo a costumada JUSTIÇA…”.
APRECIANDO E DECIDINDO:
Ressalta do discurso fundamentador da decisão recorrida que: “ … A procedência da presente Intimação depende da existência de violação de um Direito, Liberdade e Garantia, tal como delimitados no art. 17.º da Constituição.
Invoca a A. que a não abertura de procedimento concursal, em tempo útil, coloca em causa os respetivos direitos fundamentais consagrados nos art.s 13.º, 47.º e 53.º da Constituição, que integram o âmbito dos Direitos, Liberdades e Garantias.
Cumpre apreciar e decidir.
Dispõe o artigo 13.º da Constituição, sob a epígrafe “Princípio da Igualdade”:
(…)
Pelo exposto, improcede a alegação de violação do princípio constitucional da igualdade.*** Dispõe o art. 47.º da Constituição, sob a epígrafe “Liberdade de escolha de profissão e acesso à função pública”: (…)
A A. considera que ocorre violação da liberdade de escolha de profissão e de acesso à função pública, por um lado porque tal atividade é desenvolvida em Portugal, quase em exclusivo, por instituições públicas, e, por outro, porque a não abertura de concurso pelo R. veda à A. o acesso à carreira de investigação científica na função pública.
Invoca a A. que o disposto no n.º 5 do art. 6.º do DL n.º 57/2016, de 29 de agosto, na redação dada pela Lei n.º 57/2017, de 19 de julho, impõe às instituições a obrigatoriedade de abertura de procedimento concursal correspondente às funções desenvolvidas pelo contratado doutorado.
Todavia, apreciado o teor daquele normativo, não pode o Tribunal concluir que dele resulte uma obrigatoriedade de abertura de procedimento concursal, pois que a norma em causa subordina a abertura do mesmo ao interesse estratégico da instituição, isto é, será em função dos objetivos visados pela instituição, conforme definidos no âmbito da respetiva autonomia pedagógica e científica, que cada instituição definirá a abertura ou não abertura de procedimento concursal.
É este entendimento que melhor se coaduna com o disposto no n.º 6 do mesmo art., cuja redação é a seguinte: (…).
Revertendo ao caso dos presentes autos, está em causa a não abertura de procedimento concursal para ingresso na carreira de investigação científica. Assim, não está em causa uma exclusão arbitrária de um conjunto de cidadãos quanto ao ingresso na função pública ou em determinada função (cfr. al. a) supra). Também não está em causa uma restrição da liberdade (proibição) ou discriminação ou diferenciação de tratamento da A., no sentido de a impedir de ingressar na função pública ou de ser preterida face a outros candidatos sem justificação objetiva (cfr. al. b) supra). Por fim, não está em causa a invocação de provimento de lugares por meio diverso do concurso (cfr. al. c) supra).
(…)
Pelo exposto, improcede a alegação de violação da liberdade de escolha de profissão e de acesso à função pública.*** Dispõe o artigo 53.º da Constituição, sob a epígrafe “Segurança no emprego (…)
A A. invoca que as necessidades permanentes das instituições devem ser satisfeitas, sempre, através da contratação de professores e investigadores de carreira, sob pena de atentar contra a segurança dos trabalhadores no emprego.
Sobre este direito fundamental, já se pronunciou o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 318/2021, nos seguintes termos: (…)
Pelo exposto, improcede a alegação de violação do direito à segurança no emprego.*** Em face de todo o exposto, improcedem as alegações da A. de que a falta de abertura de procedimento concursal pelo Réu viola os direitos, liberdades e garantias invocados.
Considerando que somente a violação de Direitos, Liberdades e Garantias pode determinar a procedência de pedidos formulados em sede de Intimação para a Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, julga-se prejudicado o conhecimento dos restantes fundamentos invocados pela A.…”.
Correspondentemente, e como resulta já do sobredito, o tribunal a quo julgou improcedente a presente ação.
O assim decidido pelo tribunal a quo escora-se em tese que inteiramente se acompanha.
Na exata medida em que em que a decisão recorrida deu a conhecer, não só a obrigatoriedade de abertura de procedimentos concursais para a contratação de doutorados nas instituições públicas, ou dotadas de financiamento público, em que os bolseiros de pós-doutoramento exerçam funções há mais de três anos, seguidos ou interpolados; como ainda, e sobretudo, que a lei foi ainda, tempestivamente, aplicada ao caso concreto, posto que a entidade recorrida, no exercício discricionário dos seus poderes gestionários e autonómicos, decidiu não abrir concurso para a carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior, de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado, no caso área científica de Engenharia Florestal, devendo estar relacionado com a função concretamente exercida pelo investigador: cfr. art.º 6.º n.º 5 e n.º 6 do DL n.º 57/2016, de 29 de agosto na redação introduzida pela Lei n.º 57/2017, de 19 de julho.
Dito de outro modo, o tribunal a quo decidiu acertadamente ao julgar, como julgou, no caso concreto, que não tendo ficado demonstrado existir interesse estratégico na abertura do procedimento concursal na área científica acima melhor identificada, a entidade recorrida não se mostrava assim obrigada a proceder à abertura do requerido procedimento concursal: cfr. art.º 6.º n.º 5 e n.º 6 do DL n.º 57/2016, de 29 de agosto na redação introduzida pela Lei n.º 57/2017, de 19 de julho.
No que importa considerar para a economia dos autos, o cerne da questão é, pois, a densificação do interesse estratégico da instituição universitária para a determinação da abertura de concurso: cfr. art.º 6.º n.º 5 e n.º 6 do DL n.º 57/2016, de 29 de agosto na redação introduzida pela Lei n.º 57/2017, de 19 de julho; Acórdão de 2025-07-15, processo n.º 14886/25.2BELSB e Acórdão de 2025-08-13, processo n.º 14247/25.3BELSB, ambos deste Tribunal Central Administrativo e disponíveis em www.dgsi.pt.
Tal interesse estratégico da instituição será sempre determinado em função dos objetivos visados pela mesma, conforme sejam definidos no âmbito da respetiva autonomia pedagógica e científica, aliás como bem sublinhado na sentença recorrida, nomeadamente no segmento em que se afirma: “… A A. considera que ocorre violação do princípio da igualdade, na medida em que outra Unidade Orgânica integrada na mesma Universidade – a Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa – abriu recentemente procedimentos concursais no âmbito do disposto no n.º 5 do art. 6.º do DL n.º 57/2016, de 29 de agosto, o que o R. não fez.
(…)
Resulta da norma supra citada que a abertura de procedimento concursal é feita em função do interesse estratégico da instituição de ensino superior. Ora, resulta patente que o interesse estratégico tem as suas especificidades em cada instituição, sendo definido pelos órgãos de cada instituição no âmbito da respetiva autonomia científica e pedagógica. Assim sendo, não existe um interesse estratégico único e transversal a todas as instituições do ensino superior português, mas, ao invés, o interesse estratégico próprio e específico de cada instituição. Assim, em função do interesse estratégico de uma instituição, poderá impor-se a abertura de procedimento concursal, sendo que que, em função do interesse estratégico de outra instituição, poderá não se justificar a abertura de procedimento concursal. (…)
Resulta do exposto que o princípio da igualdade apenas se encontra violado quando o tratamento diferenciado não tenha fundamento material bastante.
Ora, conforme supra exposto, a situação da A. não apresenta identidade de razão com as situações dos doutorados que exercem funções na Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa, pois diferentes instituições têm, em correspondência, diferentes interesses estratégicos.
Assim, as circunstâncias dos doutorados que exercem funções em diversas Unidades Orgânicas da mesma Universidade não se mostram comparáveis em termos que motivem a violação do princípio constitucional da igualdade, à luz da jurisprudência do Tribunal Constitucional que incide sobre o mesmo…”: cfr. art.º 6.º n.º 5 e n.º 6 do DL n.º 57/2016, de 29 de agosto na redação introduzida pela Lei n.º 57/2017, de 19 de julho; Acórdão de 2025-07-15, processo n.º 14886/25.2BELSB e Acórdão de 2025-08-13, processo n.º 14247/25.3BELSB, ambos deste Tribunal Central Administrativo e disponíveis em www.dgsi.pt.
Por outro lado, considerada a fundamentação de facto e de direito espelhada na decisão recorrida, mostra-se igualmente acertada a ajuizada inexistência de interesse estratégico por banda da entidade recorrida em não abrir o referido procedimento concursal na área científica acima melhor identificada à luz do princípio da liberdade de escolha de profissão: cfr. art.º 6.º n.º 5 e n.º 6 do DL n.º 57/2016, de 29 de agosto na redação introduzida pela Lei n.º 57/2017, de 19 de julho e art. 47º da CRP.
Acompanha-se o discurso fundamentador da decisão recorrida quanto a esta questão, o qual, pela sua clareza e assertividade, se transcreve: “… A interpretação conjugada do disposto nos n.ºs 5 e 6 do art. 6.º do DL n.º 57/2017, 29 de agosto, na redação dada pela Lei n.º 57/2017, de 19 de julho, permite concluir que a instituição poderá abrir procedimento concursal fora do prazo previsto no n.º 5, isto é, menos de seis meses antes do termo do prazo de seis anos em que vigora o contrato, ou até após o termo daquele prazo de seis anos.
Nestes termos, resulta patente que inexiste, para a instituição, obrigatoriedade de abertura de procedimento concursal naquele prazo ou noutro. Efetivamente, o n.º 5 do art. 6.º do DL n.º 57/2016 consagra uma faculdade de abertura de procedimento concursal, no âmbito deste regime jurídico, podendo as instituições optar por exercer essa faculdade ou não a exercer. (…) a norma prevista no n.º 1 do art. 47.º da Constituição visa afastar proibições de que determinadas pessoas optem por determinadas profissões, o que não é, de qualquer modo, objeto de afetação pela circunstância da não abertura de um procedimento concursal. (…)
Com efeito, a norma do n.º 2 do art. 47.º da Constituição visa, somente, assegurar que o ingresso na função pública é feito em função do mérito dos candidatos, não existindo restrições arbitrárias ou discriminação, o que, reconhece a Constituição, será mais bem assegurado quando o ingresso seja feito por via de concurso.
De todo o exposto, resulta patente que não está em causa um direito absoluto de ingressar na Administração Pública, mas somente um direito de os cidadãos se candidatarem ao ingresso na Administração Pública, em condições de liberdade e igualdade.
Nestes termos, a norma constitucional não impõe à Administração Pública um dever de abertura de procedimentos concursais sempre que os cidadãos o pretendam, só cumprindo convocar a aplicação desta norma em momento ulterior, isto é, após a decisão da Administração Pública de proceder ao recrutamento de pessoal e durante os procedimentos correspondentes, assegurando que os candidatos não são excluídos arbitrariamente ou discriminados.
Ora, não é esta a situação invocada nos presentes autos, uma vez que a não abertura de procedimento se situa em momento lógico-cronológico anterior àquele em que seria de aplicar esta norma.
Assim, a não abertura de procedimento concursal, nos termos do n.º 5 do art. 6.º do DL n.º 57/2016, não ofende o direito fundamental em apreço, pois, não só a legislação permite à Administração Pública a opção pela abertura ou não abertura de procedimento, como a norma constitucional não impõe a obrigatoriedade de abrir concursos de ingresso…”.
Por fim, a igual conclusão (de que o tribunal a quo decidiu corretamente ao decidir, como decidiu, que a falta de abertura de procedimento concursal pelo R., ora entidade recorrida, não viola os direitos, liberdades e garantias invocados pela ora apelante) se chega, chamando à colação o desenhado quadro fático, o direito aplicável e o discurso em que se escora a decisão recorrida, para se concluir, que no caso, se mostra, também e ainda, respeitada a invocada a garantia de segurança no emprego: cfr. art.º 6.º n.º 5 e n.º 6 do DL n.º 57/2016, de 29 de agosto na redação introduzida pela Lei n.º 57/2017, de 19 de julho e art. 53.º da CRP.
Ponto é que, tal como sobressai da decisão recorrida, do invocado art. 53º da CRP: “… não resulta um direito subjetivo de todo o trabalhador que veja cessado o contrato de trabalho celebrado a termo, por decurso do respetivo prazo, de ver celebrado um novo contrato, sem termo, ou de ingressar numa carreira profissional.
Efetivamente, este direito fundamental importa, numa vertente, a proibição de despedimentos sem justa causa ou por motivos arbitrários – o que não é o caso dos presentes autos – e, noutra vertente, que a lei restrinja a situações excecionais a contratação de trabalhadores a termo.
Tal não equivale, contudo, a uma imposição constitucional de que todo e qualquer contrato de trabalho a termo pressuponha, após o seu termo, a existência de um novo contrato, sem termo, ou o ingresso do trabalhador numa carreira profissional.
Efetivamente, não resulta do art. 53.º da Constituição qualquer obrigatoriedade de celebração de contrato sem termo, após findo o contrato de trabalho a termo.
Igualmente, o disposto no n.º 5 do art. 6.º do DL n.º 57/2016 não impõe a obrigatoriedade da celebração de novo contrato ou, sequer, de abertura de procedimento concursal, conforme supra explanado.
Nestes termos, não pode proceder a alegação da A., de que a falta de abertura de procedimento concursal é violadora do disposto no art. 53.º da Constituição…”.
O que vale por dizer, como no Acórdão deste Tribunal Central Administrativo, de 2025-08-13, processo n.º 14247/25.3BELSB, disponível em www.dgsi.pt. que: “… Equivale a “interesse estratégico‟ subsumido à epígrafe “Modalidades de contratação”, que cabe à Recorrente discernir, em cada momento, perante os recursos humanos docentes que dispõe e os indicadores quanto ao número de discentes admissíveis/ admitidos em cada ano letivo, nomeadamente, face às vagas de acesso ao ensino superior público e, bem assim, à demanda destinada às cadeiras/ disciplinas em consonância e as atinentes à composição do respetivo curso, valorando talqualmente quanto aos alunos que se encontram já a frequentar estudos universitários, sobre a oportunidade de determinar a abertura do procedimento concursal.
Esta conceção de “interesse estratégico‟ corresponde ao ditame dos órgãos de cada instituição no âmbito da respetiva autonomia científica e pedagógica. No fundo, visa a prossecução do interesse público que se manifesta na decisão de recrutar, ou não, professores catedráticos e na área disciplinar para que irá, ou não, ser aberto o concurso.
Não podemos perder de vista que uma ou outra opção administrativa depende, como é evidente, quer do que em termos de necessidades académicas se mostrar imprescindível, quer do que se perfile curricularmente e assim for instado…”.
Aqui chegados, impõe-se ainda referir que não está, no caso, em causa a exclusão de um conjunto de cidadãos quanto ao ingresso na função pública ou em determinada função ou sequer diferenciação de tratamento da apelante (v.g. alegadamente preterida face a outros candidatos sem justificação objetiva) ou sequer ainda a invocação de provimento de lugares por meio diverso do concurso e/ou por concurso atípico (v.g. como a menção por parte da apelante de uma alegada situação de preenchimento de necessidades permanentes e à regularização de vínculos precários pretenderá, indevida e incorretamente, por reporte ao caso concreto, chamar à colação), visto tratarem-se de situações diferentes e diferentemente tratadas pelo quadro legal aplicável: cfr. art.º 6.º n.º 5 e n.º 6 do DL n.º 57/2016, de 29 de agosto na redação introduzida pela Lei n.º 57/2017, de 19 de julho; art. 13º e art. 47º n.º 2 ambos da CRP; Acórdão deste Tribunal Central Administrativo, de 2025-07-15, processo n.º 14886/25.2BELSB disponível em www.dgsi.pt.
Aliás, neste segmento importará reconduzir a questão aos seus devidos termos, a saber: “… para o litígio em apreço, não releva a questão de saber se as funções desempenhadas satisfazem necessidades permanentes da instituição de ensino superior, na medida que essa circunstância não releva para efeitos da aplicação do n.º 5 do art.º 6.º do DL n.º 57/2016. Por outras palavras, não é em função do desempenho de necessidades permanentes que o concurso é aberto ou não, não estando em causa um procedimento de regularização de vínculos contratuais precários.
A necessidade permanente da função pode relevar, sim, para efeitos do interesse estratégico da instituição, mas esse é um juízo discricionário, nos termos expostos…” : vide Acórdão deste Tribunal Central Administrativo, de 2025-09-11, processo n.º 25013/25.6BELSB, disponível em www.dgsi.pt.
Mais, acresce que, a mencionada inexistência de interesse estratégico em não abrir o referido procedimento concursal na área científica acima melhor identificada prejudica ainda também e objetivamente a alegada aplicação, ao caso em apreço, da invocada Lei n.º 55/2025, de 28 de abril: cfr. art.º 6.º n.º 5 e n.º 6 do DL n.º 57/2016, de 29 de agosto na redação introduzida pela Lei n.º 57/2017, de 19 de julho.
Por fim, é de salientar que o tribunal a quo explicitou e pormenorizou devidamente a motivação e sentido da decisão e ainda os critérios e normas em que se fundou para decidir no sentido e no modo em que o fez, permitindo assim alcançar o inter-cognoscitivo adotado e quais as razões por que se decidiu como se decidiu, especificando ainda de forma suficientemente fundamentada de facto e de direito a decisão em crise.
Sendo que salientar que se, por um lado, importa ter sempre presente o contexto histórico e evolutivo da norma (no caso o art.º 6.º do DL n.º 57/2016) não se mostra, por isso, despiciendo ter presente as diferentes iniciativas parlamentares, as exposições de motivos e as diferentes pronúncias das instituições de ensino superior que tiveram relevância nas alterações legislativas da norma em apreço, mas, por outro lado, não se mostra possível ignorar o elemento literal e final da norma aprovada e publicada na redação da Lei n.º 57/2017, de 19 de julho, assim se concluindo que o Legislador não podia desconhecer as implicações das diferentes formas de redação, donde, tendo optado pela redação que optou, presume-se, por força da lei, ter logrado exprimir o seu pensamento legislativo em termos adequados: cfr. art. 9º n.º 3 do Código Civil – CC.
Termos em que a decisão recorrida não padece do invocado erro de julgamento.
***
IV. DECISÃO: Pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCAS em negar provimento ao recurso interposto, confirmando, em consequência, a decisão recorrida.
Custas a cargo da recorrente.
11 de setembro de 2025
(Teresa Caiado – relatora por vencimento)
(Rui Pereira- 1º adjunto)
(Luis Freitas – 2º adjunto) (Voto Vencido) *** VOTO DE VENCIDO
1. Não acompanho o entendimento que fez vencimento pelos motivos que passo a expor.
2. O Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto, aprovou um regime de contratação de doutorados destinado a estimular o emprego científico e tecnológico em todas as áreas do conhecimento, a promover o rejuvenescimento das instituições que integram o Sistema Científico e Tecnológico Nacional, bem como a valorizar as atividades de investigação científica, de desenvolvimento tecnológico, de gestão e de comunicação de ciência e tecnologia nessas instituições (vd. o seu artigo 1.º).
3. Tal contratação – diz-nos o artigo 6.º/1 - efetua-se através de:
a) Contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, nos termos da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, no caso de contratos a celebrar por entidades sujeitas ao regime de direito público;
b) Contrato de trabalho a termo incerto, nos termos do Código do Trabalho, no caso de contratos a celebrar por entidades abrangidas pelo regime de direito privado.
4. Relativamente aos primeiros - contratos de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo -, os mesmos são celebrados pelo prazo de três anos, automaticamente renováveis por períodos de um ano até à duração máxima de seis anos. Quanto aos segundos – os referidos contratos de trabalho a termo incerto -, são celebrados pelo prazo máximo de seis anos, com fundamento na execução de serviço determinado, precisamente definido e não duradouro (cf. o artigo 6.º/2 e 3).
5. Por outro lado, e com interesse decisivo para o presente litígio, o n.º 5 do artigo 6.º, na redação dada pela Lei n.º 57/2017, de 19 de julho, estabelece o seguinte:
«A instituição, em função do seu interesse estratégico, procede à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior, de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado, até seis meses antes do termo do prazo de seis anos referido no n.º 2».
6. À luz desta norma, a questão que se coloca é a de saber se é obrigatória a abertura do procedimento concursal ali prevista. Entendo que sim. É certo que existe uma subordinação a um interesse estratégico. No entanto, essa subordinação respeitará, não à decisão de abrir ou não o procedimento, mas sim, e apenas, para a escolha da carreira a que o mesmo se destinará: carreira de investigação científica ou carreira de docente do ensino superior.
7. Vejamos melhor porquê. A Lei n.º 57/2017, de 19 de julho, teve na sua origem dois requerimentos de apreciação parlamentar do Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto. Um deles apresentado pelo grupo parlamentar do Bloco de Esquerda (Apreciação Parlamentar n.º 23/XIII/2.ª, de 16.9.2016), o outro apresentado pelo grupo parlamentar do Partido Comunista Português (Apreciação Parlamentar n.º 25/XIII/2.ª, de 7.10.2016).
8. Relativamente ao primeiro (do Bloco de Esquerda), pode ler-se o seguinte na sua exposição de motivos (todos os documentos relativos ao processo legislativo que conduziu à Lei n.º 57/2017, de 19 de julho, e que serão referenciados, podem ser consultados no sítio da Internet da Assembleia da República – www.parlamento.pt):
«O Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto, aprova um regime de contratação de doutorados destinado a estimular o emprego científico e tecnológico.
É com consternação que o Bloco de Esquerda observa que o diploma agora publicado não cumpre os objetivos que enuncia. Na verdade, o que o diploma estipula é a troca da precariedade das bolsas por mais precariedade, não criando nenhum horizonte de estabilidade aos investigadores, podendo até constituir uma porta aberta para mais fáceis despedimentos. A contratação a termo resolutivo (para organismos da administração pública) ou a termo incerto (para organismos abrangidos pelo direito privado), pelo prazo de três anos, renováveis até um máximo de seis, não promove a necessária estabilidade e dignidade dos investigadores.
Deixa de fora do regime de emprego científico todos os investigadores sem o grau de doutor, como por exemplo muitos dos gestores de ciência. Mesmo em relação à transição da figura de bolseiro para a de contratado a termo certo só vai abranger cerca de 14% dos atuais bolseiros.
É certo que, com contratos de trabalho, os investigadores ficam com alguns dos direitos laborais e sociais que hoje lhes são negados, mas tal não pode ser conseguido com um quadro de tão grande precariedade para que são remetidos.
(…)
Na verdade, o espírito deste regime de contratação de doutorados não é passível de ser enquadrado numa lógica de combate à precariedade, incluída no acordo entre o Bloco de Esquerda e o Partido Socialista, que viabilizou o atual Governo.
Nestes termos, ao abrigo do disposto na alínea c) do artigo 162º e do artigo 169º da Constituição e do artigo 189º e seguintes do Regimento da Assembleia da República, as deputadas e os deputados abaixo-assinados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, requerem a Apreciação Parlamentar do Decreto-Lei nº 57/2016, de 29 de agosto, que “aprova um regime de contratação de doutorados destinado a estimular o emprego científico e tecnológico em todas as áreas do conhecimento”, publicado no Diário da República, a 29 de agosto de 2016».
9. Já no que se refere à iniciativa do grupo parlamentar do Partido Comunista Português, retira-se o seguinte do respetivo requerimento de apreciação parlamentar:
«Com a publicação do Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto, o Governo procede à aprovação de um regime de contratação de doutorados com vista ao incentivo do emprego científico e tecnológico.
Este Decreto-Lei deveria ser, no nosso entender, um instrumento para contribuir para a integração dos investigadores doutorados em laboratórios e outros organismos públicos e substituição progressiva da atribuição de bolsas pós-doutoramento por contratos de investigador. Infelizmente, o Decreto-Lei n.º 57/2016 inclui um conjunto de disposições que não só limitam o seu alcance na preferência de contratos de investigador em detrimento de bolsas, como podem contribuir para o aumento da desregulação e da precariedade do emprego científico. Mais ainda, fica gorada uma oportunidade para se iniciar uma alteração estrutural com o objetivo de integrar todos os trabalhadores científicos na carreira de investigação e para se contrariar o rumo de degradação do sistema científico nacional.
Ao contrário do anunciado no preâmbulo, o diploma em questão cria uma espécie desvirtuada de carreira de investigação paralela, desregulada e sem vínculos estáveis, não incluindo uma única disposição sobre a integração dos doutorados no Estatuto da Carreira de Investigação Científica atualmente (ainda) em vigor.
Ao mesmo tempo que revoga, e bem, o programa Investigador FCT, este diploma vem, todavia, consagrar a existência de contratos de investigação à margem do Estatuto da Carreira da Investigação Científica, como são os celebrados à luz desse programa, tornando-os regra para todas as instituições do Sistema Científico e Tecnológico Nacional (SCTN).
O Decreto-Lei n.º 57/2016 não combate de forma séria a precariedade do emprego científico, limitando-se a aumentar para seis anos o horizonte temporal dos contratos, face aos cinco do Investigador FCT. Além disso, mantém a atribuição de bolsas de pós-doutoramento. Apesar de indicar que devem ser exclusivamente para formação avançada, não concretiza este significado, permitindo que as instituições continuem a optar por esta modalidade de emprego científico por razões exclusivamente financeiras.
Do ponto de vista da substituição de bolsas pós-doutoramento por contratos, na sua redação atual, o Decreto-Lei n.º 57/2016 terá, durante esta legislatura, um universo de aplicação muito limitado, não estando assegurados mecanismos de transição a não ser para os doutorados com bolsas financiadas diretamente pela FCT há mais de três anos.
Além disso, as entidades acolhedoras dos bolseiros de pós-doutoramento eram, no essencial, as unidades de investigação FCT. Como estas unidades hoje vivem sem contratos de financiamento estratégico plurianual e com financiamento suportado sob o regulamento dos projetos de investigação FCT, de 3 anos, o carácter precário dos contratos a prazo em que as bolsas são convertidas é ainda mais sublinhado.
O PCP defende a existência de um vínculo laboral não precário para todos os trabalhadores científicos, ferramenta essencial para valorizar o Sistema Científico e Tecnológico Nacional e combater as situações de incerteza, precariedade, instabilidade, privação de direitos e de dignidade dos trabalhadores científicos.
Por estas razões, entende o PCP que o Decreto-Lei n.º 57/2016 deve ser apreciado pela Assembleia da República, com vista a que possa ser, de facto, um instrumento para a contratação efetiva de investigadores doutorados, reforçando o emprego científico e potenciando o impacto da investigação científica no ensino superior, e para que possa promover uma estreita articulação entre as atividades de investigação e desenvolvimento e as atividades de ensino, de promoção do conhecimento e de divulgação de ciência.
Nestes termos, os Deputados do Grupo Parlamentar do PCP, ao abrigo da alínea c) do artigo 162.º e do artigo 169.º da Constituição e ainda dos artigos 189.º e seguintes do Regimento da Assembleia da República, requerem a Apreciação Parlamentar do Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto, que “Aprova um regime de contratação de doutorados destinado a estimular o emprego científico e tecnológico em todas as áreas do conhecimento”, publicado no Diário da República, 1.ª série — N.º 165 — 29 de agosto de 2016».
10. Vistos os dois requerimentos de apreciação parlamentar, há um elemento comum evidente: o objetivo de combate à precariedade do emprego científico e tecnológico, substituindo-a pela criação de um «horizonte de estabilidade,» combate aquele, aliás, que estaria, inclusivamente, «incluída no acordo entre o Bloco de Esquerda e o Partido Socialista, que viabilizou o atual Governo». O Partido Comunista Português aludia, até, ao «objetivo de integrar todos os trabalhadores científicos na carreira de investigação» e manifestava a defesa da «existência de um vínculo laboral não precário para todos os trabalhadores científicos, ferramenta essencial para valorizar o Sistema Científico e Tecnológico Nacional e combater as situações de incerteza, precariedade, instabilidade, privação de direitos e de dignidade dos trabalhadores científicos».
11. Portanto, o que sabemos até ao momento já indicia que a discricionariedade na abertura dos concursos, em função do interesse estratégico a que a lei se refere, consubstanciaria elemento que neutralizaria os objetivos manifestados naqueles requerimentos. E esses objetivos, no contexto em apreciação, são especialmente relevantes pois, e como adiante melhor veremos, o essencial da solução final foi acolhida pelos grupos parlamentares que desencadearam as apreciações parlamentares.
12. Vejamos, no entanto, os demais elementos relevantes. E a primeira referência deverá ser dada às quatro propostas que vieram a ser apresentadas pelos grupos parlamentares do Partido Socialista, do Bloco de Esquerda, do CDS – Partido Popular e do Partido Comunista Português. Relativamente ao artigo 6.º, relevam três dessas propostas, a saber:
Partido Socialista (proposta de 18.1.2017):
«Artigo 6.º
1 – (…)
a) (...)
b) (...)
2 - (...)
3 - (...)
4 - A instituição procede à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior, em função do interesse estratégico daquela e de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado, seis meses antes do termo do prazo de seis anos referido no n.º 2 do presente artigo.
5 - Independentemente do prazo a que alude o número anterior, as instituições podem, a todo o tempo, proceder à abertura de procedimento concursal nos termos legais.
6 - Os procedimentos concursais referidos nos números anteriores devem assegurar o cumprimento das regras de recrutamento aplicáveis à instituição e à categoria da carreira em causa.
7- O tempo de vigência dos contratos de trabalho a termo resolutivo ao abrigo do presente diploma não é contabilizado para o preenchimento do período experimental ou probatório previstas nas carreiras de investigação científica ou docentes do ensino superior».
Bloco de Esquerda (proposta de 18.1.2017):
«Artigo 6.º
Modalidades de contratação
1 - A contratação de investigadores, doutorados e não doutorados, ao abrigo do presente decreto-lei realiza-se através de:
a) Contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, nos termos da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP], aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e alterada pelas Leis n.ºs 82-B/2014, de 31 de dezembro, 84/2015, de 7 de agosto, e 18/2016, de 20 de junho, no caso de contratos a celebrar por entidades sujeitas ao regime de direito público, incluindo as de natureza fundacional, a que se refere o artigo 129.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro;
b) Contrato de trabalho a termo certo, nos termos do Código do Trabalho, no caso de contratos a celebrar por entidades abrangidas exclusivamente pelo regime de direito privado.
2 - Os contratos a que alude o número anterior são celebrados pelo prazo de três anos, automaticamente renováveis por períodos de um ano até à duração máxima de seis anos, salvo se, e sem prejuízo de outras causas de cessação ou extinção legalmente previstas, o órgão científico da instituição contratante propuser a sua cessação com fundamento em avaliação desfavorável do trabalho desenvolvido pelo investigador, realizada nos termos do regulamento em vigor na instituição contratante, a qual deve ser comunicada ao interessado até 90 dias antes do termo do contrato.
3 - [...].
4 - Sempre que os investigadores, doutorados e não doutorados, completem seis anos no exercício de funções em instituições do Sistema Científico e Tecnológico Nacional (SCTN) mediante contrato a termo resolutivo certo, são contratados por tempo indeterminado nas categorias e normas previstas no Estatuto de Carreira de Investigação Científica aprovado pelo Decreto-Lei n.º 124/99, de 20 de abril, alterado pela Lei n.º 157/99, de 14 de setembro e pelo Decreto-Lei n.º 373/99, de 18 de setembro.
5 - O tempo de vigência dos contratos de trabalho celebrados ao abrigo do presente diploma é contabilizado para o preenchimento do período experimental exigido para a contratação por tempo indeterminado com vista ao exercício de funções de investigador ou docente em qualquer entidade do setor público.
6 - [Anterior n.º 4].
7 - [Anterior n.º 5]».
Partido Comunista Português (proposta de 18.1.2017):
«Artigo 6.º
Modalidades de contratação
1- […]:
a) Contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, nos termos da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e alterada pelas Leis n.ºs 82-B/2014, de 31 de dezembro, 84/2015, de 7 de agosto, e 18/2016, de 20 de junho, no caso de contratos a celebrar por entidades sujeitas ao regime de direito público e no caso das entidades de natureza fundacional previstas no artigo 129.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro.
b) Contrato a termo certo, nos termos do Código do Trabalho, no caso de contratos a celebrar por entidades exclusivamente abrangidas pelo regime de direito privado.
2- […].
3- Os contratos de trabalho a que alude a alínea b) do n.º 1 são celebrados pelo prazo de máximo de seis anos.
4- […].
5- […].
6- No final dos prazos previstos no n.º 2 e 3, os doutorados são integrados na Carreira de Investigação Científica, na respetiva categoria prevista no Estatuto da Carreira de Investigação Científica, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 124/99, de 20 de abril, alterado pela Lei n.º 57/97, de 14 de setembro e pelo Decreto-Lei n.º 373/99, de 18 de setembro».
13. Temos, portanto, que a referência ao interesse estratégico já consta da proposta do grupo parlamentar do Partido Socialista. E o que dela parece resultar é um imperativo sem qualquer condição. É com esse imperativo que a norma abre: «A instituição procede à abertura de procedimento concursal (…)».
14. Sucede que a proposta do grupo parlamentar do Partido Socialista não tem a limitação que marca as duas outras propostas já referenciadas. Ou seja, vê o concurso como bidirecional, isto é, tanto pode ter em vista a carreira de investigação científica como a carreira de docente do ensino superior. Portanto, surge natural a referência ao interesse estratégico, na medida em que ele será o elemento que determinará aquela escolha.
15. O próprio Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas não teve dúvidas quanto a essa imperatividade. Por isso escreveu o seguinte, no parecer enviado em 22.2.2017:
«O CRUP considera que este problema agravar-se-á ainda mais se for aprovada a proposta de alteração do PS ao nº 4 do artigo 6º do DL57, que obriga ao fim dos seis anos do contrato de investigador à abertura de um concurso para um lugar de carreira. Isto é, a partir do financiamento de um projeto que pode até demorar só um ano ou dois, as universidades não fundação (e as que são fundação se contratarem em regime público) ficam com a obrigação de pagar um salário até ao fim da carreira, o que é totalmente impossível do ponto de vista financeiro, a menos que o Estado dê garantia plena de cobrir todos os custos adicionais daí resultantes. Mesmo nessa circunstância tratar-se-ia de uma gravíssima restrição à autonomia das instituições, pois as respetivas estratégias de contratação ficariam inteiramente dependentes da lotaria da aprovação de projetos de investigação, e das suas transitórias necessidades de investigadores doutorados. Num projeto exploratório pode fazer sentido contratar um investigador para uma área muito especializada, mas pode não fazer qualquer sentido contratar alguém para uma carreira inteira nesse tópico. As universidades têm de ter liberdade para decidir quais são as áreas em que se pretendem desenvolver a longo prazo, porque ninguém consegue distinguir-se em todas as áreas, e os recursos não são infinitos.
Total oposição do CRUP merecem as propostas do PCP e do BE de integração automática na carreira dos investigadores ao abrigo do DL 57/2016 que cheguem ao final dos seis anos. Para além das razões expressas nos parágrafos anteriores, acresce que estas propostas violam o princípio de que na função pública só entram pessoas por concurso, nos termos do artigo 47º da Constituição da República Portuguesa. O concurso para um contrato a termo em que os investigadores do DL 57/2016 já participaram não tem obviamente os mesmos parâmetros e a mesma exigência de um concurso para um contrato sem termo. Um concurso para selecionar um investigador para um projeto tem em conta os objetivos, limitados no âmbito e no tempo, desse projeto. Um concurso para um contrato sem termo é um concurso para uma carreira, com âmbito científico e temporal muitíssimo mais lato. São procedimentos profundamente distintos. Não pode haver qualquer tipo de integração automática nas carreiras. Só se pode entrar por concurso com esse fim».
16. Também o Sindicato Nacional do Ensino Superior tomou como pressuposto a inexistência de qualquer poder discricionário na decisão de abertura ou não de concurso, dando nota, aliás, do facto de ser «fundamental que se reverta a situação de profunda instabilidade contratual existente no sistema», pelo que disse ser «com agrado que verificamos que relativamente às matérias de contratação se passou a contemplar a integração nas carreiras (n.º 4, 5 e 6 do art.º 6.º)».
17. Igualmente ilustrativa é a pronúncia do Instituto Superior Técnico, de 20.2.2017, na qual se pode ler o seguinte:
«O PS propõe a instituição de um mecanismo nos termos do qual, em todos os casos em que o contrato a termo atinja o sexto ano de duração, é obrigatoriamente (é esta a interpretação que resulta da redacção proposta para o novo n.º 4) aberto um concurso para a carreira de investigação ou para a carreira docente universitária.
Esta obrigatoriedade parece totalmente desadequada uma vez que não tem em consideração que o trabalho desenvolvido pelo contratado, ao abrigo do regime previsto no Decreto-Lei n.º 57/2016, será sempre realizado no âmbito de um projecto concreto e com um financiamento específico pelo que a instituição de um mecanismo obrigatório como o agora proposto, desligado da verificação de condições financeiras para a abertura de um lugar permanente em carreira, apenas terá como consequência necessária que nenhum contrato a termo atingirá o sexto ano de duração.
18. Na sequência das pronúncias recebidas vêm a ser apresentadas sete novas propostas de alteração (três do grupo parlamentar do Partido Socialista, duas do grupo parlamentar do Bolco de Esquerda e duas do grupo parlamentar do Partido Comunista Português). Apenas três delas incidem sobre o artigo 6.º.
19. Na proposta de 21.3.2017 do grupo parlamentar do Partido Socialista consta, quanto ao artigo 6.º, o seguinte:
«Artigo 6.º
(…)
1- (…)
a) (...)
b) (...)
2 - (…)
3 - (...)
4 - Nos casos em que na entidade contratante não exista órgão científico, o órgão executivo da instituição é competente para emitir a proposta prevista no n.º 2.
5 - Independentemente do prazo a que alude o número anterior, as instituições podem, a todo o tempo, proceder à abertura de procedimento concursal nos termos legais.
6 - Os procedimentos concursais referidos nos números anteriores devem assegurar o cumprimento das regras de recrutamento aplicáveis à instituição e à categoria da carreira em causa.
7 - A instituição, em função do seu interesse estratégico, procede à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior, de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado, até seis meses antes do termo do prazo de seis anos referido no n.º 2 do presente artigo.
8 - O tempo de vigência dos contratos a termo resolutivo celebrados ao abrigo do presente diploma será contabilizado, no todo ou em parte, para o preenchimento do período experimental ou probatório previstos nas carreiras científicas ou docentes do ensino superior, de acordo com deliberação favorável e fundamentada do conselho científico da instituição, quando o contratado já exercesse funções na mesma área científica, naquela instituição».
20. Em 12.4.2017 o grupo parlamentar do Partido Socialista apresenta nova proposta, da qual consta, quanto ao artigo 6.º, o seguinte:
«Artigo 6.º
(…)
1- (…)
a) (...)
b) (...)
2 - (…)
3 - (...)
4 – (...)
5 - A instituição, em função do seu interesse estratégico, procede à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior, de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado, até seis meses antes do termo do prazo de seis anos referido no n.º 2 do presente artigo.
6 - Independentemente do prazo a que alude o número anterior, as instituições podem, a todo o tempo, proceder à abertura de procedimento concursal nos termos legais.
7 - Os procedimentos concursais referidos nos números anteriores devem assegurar o cumprimento das regras de recrutamento aplicáveis à instituição e à categoria da carreira em causa.
8 - O tempo de vigência dos contratos celebrados ao abrigo do presente diploma será contabilizado em 50% para o preenchimento do período probatório ou experimental previstos nas carreiras científicas ou docentes do ensino superior quando o contratado já exercesse funções na mesma área científica, naquela instituição».
21. Por fim, também a proposta de 21.3.2017 do grupo parlamentar do Partido Comunista Português contempla uma alteração ao artigo 6.º, do seguinte modo:
«Artigo 6.º
Modalidades de contratação
1- […]:
a) Contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, nos termos da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e alterada pelas Leis n.ºs 82-B/2014, de 31 de dezembro, 84/2015, de 7 de agosto, e 18/2016, de 20 de junho, no caso de contratos a celebrar por entidades sujeitas ao regime de direito público e no caso das entidades de natureza fundacional previstas no artigo 129.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro.
b) Contrato a termo certo, nos termos do Código do Trabalho, no caso de contratos a celebrar por entidades exclusivamente abrangidas pelo regime de direito privado.
2- [...].
3- Os contratos de trabalho a que alude a alínea b) do n.º 1 são celebrados pelo prazo de máximo de seis anos.
4- […].
5- [...].
6- No final dos prazos previstos no n.º 2 os doutorados são integrados na Carreira de Investigação Científica, na respetiva categoria prevista no Estatuto da Carreira de Investigação Científica, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 124/99, de 20 de abril, alterado pela Lei n.º 57/97, de 14 de setembro e pelo Decreto-Lei n.º 373/99, de 18 de setembro.
7- Para efeitos do previsto no número anterior, os prazos previstos no número 2 são contabilizados para o preenchimento do tempo do período experimental previsto na carreira de investigação científica».
22. Em face destas novas propostas conclui-se que o texto das novas propostas do grupo parlamentar do Partido Socialista corresponde à redação do atual n.º 5 do artigo 6.º (apenas foi eliminado o trecho final, o que se explica por óbvias razões de técnica legislativa). Apresenta, no entanto, uma evolução relativamente à proposta antecedente. Assim, enquanto na proposta de 18.1.2017 se escrevia
4 - A instituição procede à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior, em função do interesse estratégico daquela e de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado, seis meses antes do termo do prazo de seis anos referido no n.º 2 do presente artigo.
23. na proposta de 12.4.2017 o texto é o seguinte:
5 - A instituição, em função do seu interesse estratégico, procede à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior, de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado, até seis meses antes do termo do prazo de seis anos referido no n.º 2 do presente artigo.
24. A diferença de redação – em especial a referência ao interesse estratégico – nada trouxe de substancial. Isso mesmo é confirmado pelas intervenções dos deputados da Comissão de Educação e Ciência.
25. Exemplo disso é a intervenção do deputado Porfírio Silva, do grupo parlamentar do Partido Socialista, o qual, na reunião de 12.4.2017, reiterava a preocupação relativa ao «combate à precariedade» no «campo do emprego científico» (27´41”) e dava conta da necessidade que se tinha verificado de «clarificar que não podia haver uma sucessão de períodos de seis anos, uns atrás dos outros, fora da carreira, ou seja, não poderia haver condições para uma instituição, pegando na menor clareza do texto, poder repetir doses de seis anos fora da carreira (…), para que um destes contratados continue para além dos seis anos a trabalhar num determinado contexto ele tem de ter a oportunidade de entrar na carreira» (29´40”). E mais adiante recuperava o «combate à precariedade no emprego científico» (31´30”), que se pretende «digno e sustentável» (31´59”), algo que «não é importante só para as pessoas (…) mas é importante também para as instituições, para a economia, para o país» (32´41”), sendo necessário «um reforço dos direitos do trabalho e das pessoas que dão a contribuição essencial para esse desenvolvimento» (32´59”). Portanto, considerava-se estar em causa a «estabilização do emprego científico» (43´57”), embora «[não seja] aceitável que haja transições automáticas de contratado para a carreira» [44´20”) pois «ninguém pode agradecer que a imagem justa, de exigência, de qualificação, de competição, tanto quanto ela é justa e necessária no trabalho científico, seja substituída por transições automáticas que só iriam deslegitimar socialmente a imagem que justamente a sociedade portuguesa tem destas pessoas e destes trabalhadores científicos» (44´35”). Em suma, pretende-se «melhorar a ideia de que estes contratos de seis anos são transições para a carreira e devem estar ligados a uma integração na carreira, mas estes contratos de seis anos ainda não são a carreira, e portanto a equiparação automática destes contratos de seis anos àquilo que acontece depois de entrar na carreira do nosso ponto de vista é uma forma de desvirtuar este instrumento que pretende aproximar estas pessoas que já são trabalhadores científicos de uma integração harmoniosa da carreira» (45´13”).
26. A recusa de uma transição automática foi secundada pelo deputado Duarte Marques, do grupo parlamentar do Partido Social Democrata (59´05”), ao passo que o deputado Luís Monteiro, do grupo parlamentar do Bloco de Esquerda, deu conta de que viam «com bons olhos as propostas de alteração que dizem que ao fim de seis anos há uma possibilidade de ingresso na carreira, esse era um dos nossos objetivos e uma das nossas lutas» (13´55”), pois «a entrada na carreira é fundamental» (14´20”). Na mesma linha posicionou-se a intervenção da deputada Ana Mesquita, do grupo parlamentar do Partido Comunista Português, que aludiu a «uma maior garantia no acesso à carreira, de um combate efetivo à precariedade» (21´04”).
27. Na reunião de 12.4.2017 da Comissão de Educação e Ciência mantém-se o sentido das intervenções anteriores, com particular destaque para a intervenção do deputado Porfírio Silva, do grupo parlamentar do Partido Socialista (26´44” a 27´17”).
28. O mesmo se diga da reunião de 23.5.2017, merecendo uma referência especial a intervenção do referido deputado, a propósito do trecho – agora legal - «de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado». Dizia o mesmo o seguinte: «em nosso entender essa expressão deve ficar porque essa expressão se destina a proteger o contratado, ou seja, o que é que poderia acontecer se essa expressão não estivesse lá, vamos supor que eu estou contratado, e a minha área de trabalho é Física Teórica, sem essa expressão nada impede que a instituição abra um concurso em Filosofia da Arte e diga bom, o senhor está aqui, nós abrimos, concorra se quiser» (8´40”) (…) a outra questão é a proteção dos contratados que dão origem a uma vaga, e essa proteção é feita garantindo que o concurso é aberto atendendo àquilo que os contratados lá estão a fazer, essa expressão (…) não deve ser retirada» (9´40”).
29. Como resulta do Relatório de discussão e votação na especialidade, «[l]evada a votação a redação da proposta de substituição do Grupo Parlamentar do PS, para o n.º 5 do artigo 6.º, apresentada na reunião de 12 de abril, a mesma foi aprovada com os votos a favor do PS, BE e PCP, e abstenção do PSD e CDS-PP, uma vez que os Grupos Parlamentares concordam com a interpretação que deve ser dada à norma em causa, ou seja, que ela não visa constituir um precedente para o esvaziamento da carreira de investigação científica».
30. Visto o que de mais relevante se identificou no âmbito dos trabalhos preparatórios, julga-se que não poderão existir dúvidas quanto ao facto de não se ter pretendido atribuir qualquer poder discricionário à instituição quanto à decisão de abrir ou não o procedimento concursal. A interpretação que o admitisse significaria a negação do objetivo que marca os dois requerimentos de apreciação parlamentar, apresentados por partidos (Bloco de Esquerda e Partido Comunista Português) que, como se viu, vieram a votar a favor a redação da proposta de substituição do Grupo Parlamentar do Partido Socialista para o n.º 5 do artigo 6.º, apresentada na reunião de 12.4.2017. A referência legal ao interesse estratégico assume relevância, apenas, para a decisão relativa ao objeto do concurso: preenchimento de lugar de categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior.
31. Aí sim, a discricionariedade compreende-se. E é confinada a esses limites – e apenas assim - que se respeita um dos pilares essenciais do Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto, nos termos acima demonstrados.
32. De resto, o próprio elemento literal respeita a intenção manifestada em todos os elementos que vimos integrarem os trabalhos preparatórios. Se o legislador pretendesse consagrar um poder discricionário quanto à própria decisão de abrir ou não o procedimento concursal, natural seria que se expressasse nos termos que habitualmente correspondem a tal figura. Ou seja, diria que a instituição, em função do seu interesse estratégico, pode proceder à abertura de procedimento concursal. Mas não. Foi incisivo e determinou que a instituição procede à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior.
33. Consagrando duas possibilidades, igualmente se compreende o indirizzo legislativo, fechando portas a outras ordens de razões que as instituições poderiam considerar. Ou seja, a alternativa, de acordo com a vontade legislativa, será encontrada sempre, e apenas, em função do interesse estratégico da instituição.
34. É oportuno, aliás, recordar algo que, por desnecessário, não foi destacado até ao momento: as propostas dos grupos parlamentares do Partido Comunista Português e do Bloco de Esquerda contemplavam apenas a investigação científica. É apenas a proposta do grupo parlamentar do Partido Socialista que apresenta as duas vias. O que é algo que assume relevância. Isso mesmo se deteta no Relatório da discussão e votação na especialidade, no qual se pode ler o seguinte:
«Em sede do debate da especialidade, a Senhora Deputada Ana Mesquita (PCP) manifestou preocupação quanto à colocação da função de docente por poder constituir um precedente de esvaziamento da carreira de investigação científica, que pode ter consequências difíceis de prever, considerando ser mais confortável para o Grupo Parlamentar do PCP não ter de colocar as coisas nesta duplicidade, porque consideram que há aqui riscos que não estão verdadeiramente avaliados. O Senhor Deputado Porfírio Silva (PS) manifestou compreender a preocupação da Senhora Deputada Ana Mesquita (PCP). Para o Grupo Parlamentar do PS, o interesse das instituições responderem positivamente ao emprego científico, para que este corresponda a um efetivo reforço das próprias instituições, carece de ser equilibrado tendo em vista a consolidação das carreiras. Com efeito, referiu que houve uma separação entre investigação e docência, e que esta separação foi prejudicial ao conjunto do sistema do ensino superior e de ciência e tecnologia. Considera que é, portanto, necessário que haja uma melhor integração entre essas duas formas de participar no sistema de ensino superior e ciência, parecendo adequado ao seu Grupo Parlamentar o reforço da capacidade docente, uma vez que esta é vista como «primeira obrigação» das instituições, quando na verdade o reforço da capacidade docente vai a par com o reforço da capacidade de investigação, podendo estas funções ser trabalhadas lado a lado. A possibilidade que é dada na proposta de alteração do PS é necessária, pois permite ajudar as instituições a responderem à reorientação da sua forma de gestão. O Grupo Parlamentar do PS entende, assim, que uma melhor articulação entre a carreira de docente e a carreira de investigador é positiva para o sistema e para as pessoas que estão no sistema e por isso apelaram a esta abertura, reforçando que a ideia do diploma é a defesa do emprego científico digno e sustentável, tratando-se de um passo que pode ser dado, no sentido de ajudar as instituições a cumprir com o presente diploma».
35. O texto legal - «feito a muitas mãos», como dizia a deputada do grupo parlamentar do CDS – Partido Popular, na reunião de 23.5.2017 (26´45”) -, na interpretação que se julga ser a correta, faz a simbiose adequada das principais posições manifestadas. Reconhece a existência de uma «espécie desvirtuada de carreira de investigação paralela, (…) sem vínculos estáveis», a que aludia o grupo parlamentar do Partido Comunista Português, abre o «horizonte de estabilidade» pretendido pelo grupo parlamentar do Bloco de Esquerda, mas sem uma «integração automática» que, como defendeu o grupo parlamentar do Partido Socialista, seria incompatível com os necessários critérios de «exigência, de qualificação [e] de competição» inerentes ao trabalho científico e tecnológico.
36. Em suma, a abertura de procedimento prevista no artigo 6.º/5 do Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto, na redação dada pela Lei n.º 57/2017, de 19 de julho, consubstancia um dever da respetiva instituição. A escolha que a lei lhe confere é apenas entre o concurso para categoria da carreira de investigação científica ou para categoria da carreira de docente do ensino superior, escolha essa, no entanto, que terá de ser fundamentada no seu interesse estratégico.
Luís Borges Freitas |
