| Decisão Texto Integral: | ***
I. RELATÓRIO: SINDICATO DOS TRABALHADORES DOS IMPOSTOS - STI, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa - TAC de Lisboa, providência cautelar, previamente à ação principal, contra o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS - MF, pedindo a: (i) abstenção de proceder ao recrutamento e/ou à consolidação, por via de mobilidade, de trabalhadores da carreira e categoria de Técnico Superior -TS para o desempenho de funções próprias de Gestão e Inspeção Tributária e Aduaneira - GITA e de Inspeção e Auditoria Tributária e Aduaneira – IATA, previstas nos anexos III e IV do DL n.º 132/2019, de 30 de agosto e (ii) a abstenção de afetar, para o exercício de GITA e de IATA, de trabalhadores da carreira e categoria de Técnico Superior, independentemente de se encontrarem em regime de mobilidade ou já integrados nos quadros de pessoal da ATA.
* O TAC de Lisboa, por decisão de 2026-05-02, julgou procedente a exceção dilatória da ilegitimidade ativa, absolvendo, em consequência, a entidade requerida da instância.
* Inconformado o A., ora recorrente, interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo Sul - TCA Sul, no qual peticionou a revogação da decisão recorrida, para tanto concluindo: “… I. O Tribunal a quo em 04/02/2026 proferiu sentença no presente processo cautelar, tendo julgado procedente a exceção dilatória da ilegitimidade ativa e, em consequência, absolvido a Entidade Requerida da instância.
II. A sentença fundou a ilegitimidade ativa do Sindicato Requerente no entendimento de que “(…) da procedência da presente providência cautelar apenas podem decorrer desvantagens para a esfera jurídica dos associados do Requerente da carreira técnica superior", concluindo que "a mobilidade intercarreiras é voluntária, o que significa que os técnicos superiores só exercerão funções das carreiras especiais da AT se isso for do seu interesse”.
III. Sucede que o aqui Recorrente intentou a presente providência cautelar com o objetivo de pôr termo à prática ilegal de utilização de trabalhadores da carreira de Técnico Superior para o desempenho de funções próprias das carreiras especiais de GITA e IATA, em violação do núcleo funcional legalmente reservado a estas carreiras nos termos dos anexos III e IV do DL n.º 132/2019, de 30 de agosto, mas também do núcleo funcional dos técnicos superiores, e em contorno do procedimento concursal obrigatório previsto no artigo 4.º do mesmo diploma.
IV. A causa de pedir assentou na alegação de que o núcleo funcional das carreiras especiais da AT (GITA/IATA), definido nos anexos III e IV do DL n.º 132/2019, de 30 de agosto, tem vindo a ser reiteradamente violado através do desempenho, por trabalhadores da carreira de Técnico Superior e enquanto tais, de funções próprias daquelas carreiras especiais e não na impossibilidade de desempenho das funções daquelas carreiras especiais por trabalhadores da AT da carreira de Técnico Superior já integrados em procedimentos de mobilidade intercarreiras para carreira de GITA (nesse caso o exercício de funções das carreiras especiais estaria naturalmente a coberto do procedimento de consolidação de mobilidade intercarreiras aberto ao abrigo do art. 99º-A da Lei n.º 35/2014, de 20.06)
V. Para o efeito, o Recorrente alegou casos concretos de Técnicos Superiores a exercerem funções nucleares das carreiras especiais de modo irregular.
VI. Sucede, porém, que o Tribunal a quo considerou que o Recorrente, na qualidade de associação sindical representativa dos trabalhadores da AT (das carreiras especiais de IATA e GITA e da carreira geral Técnico Superior) não podia defender interesses de uns associados em detrimento/conflito com os outros.
VII. A questão que fundamenta o presente recurso prende-se com erro de julgamento na apreciação da exceção de ilegitimidade ativa, decorrente de erro de facto e de direito de que padece a sentença proferida pelo Tribunal a quo, designadamente, porque inexiste qualquer conflito de interesse.
VIII. O Tribunal a quo na apreciação da matéria de facto considerou o seguinte:
IX. “A este respeito, o Requerente contrapõe, em suma, que os técnicos superiores também são beneficiados com a procedência do processo cautelar, referindo a desvantagem de, em mobilidade intercarreiras, estarem a exercer funções mais complexas das carreiras especiais e serem remunerados pelo regime menos favorável da carreira técnica superior.”
X. “Ora, afigura-se manifesto que não é assim e que da procedência da presente providência cautelar apenas podem decorrer desvantagens para a esfera jurídica dos associados do Requerente da carreira Técnica Superior.
XI. Desde logo, a mobilidade intercarreiras é voluntária, o que significa que os técnicos superiores só exercerão funções das carreiras especiais da AT se isso for do seu interesse. Por assim ser, a presente instância cautelar não tem por efeito eliminar uma desvantagem para os associados da carreira técnica superior. Elimina, sim, a possibilidade de, querendo e tendo oportunidade para tal, os associados dessa carreira poderem exercer funções das carreiras especiais, eventualmente na expetativa de consolidarem o vínculo nessas carreiras, com vantagens remuneratórias.”
XII. O Tribunal a quo centra e fundamenta a suposta ilegitimidade ativa do Recorrente na existência de interesses contrapostos de categorias de associados do Recorrente enquanto organização Sindical.
XIII. O pedido da al. a) do Requerimento cautelar respeita naturalmente à mobilidade funcional/na categoria, sendo que, o pedido deve ser lido e interpretado à luz da causa de pedir.
XIV. E mesmo que dúvidas houvessem, na réplica às exceções aduzidas o aqui Recorrente dissipou-as ao referir que os “(…) Técnicos Superiores que são obrigados a desempenhar as funções próprias do núcleo funcional das carreiras e categorias de GITA e IATA, mantendo categoria e tabela remuneratória de Técnico Superior, não são prejudicados pela procedência do referido pedido.”; “Isto porque, não se vislumbra que interesse pode ter um trabalhador em desempenhar funções de GITA ou IATA e ser remunerado pela Tabela Remuneratória de técnico Superior, cuja remuneração na carreira é inferior.”.
XV. O Recorrente alegou factos concretos demonstrativos de que trabalhadores da carreira de Técnico Superior, recrutados como tais e sem estarem integrados em procedimentos de mobilidade intercarreiras para a carreira especial de GITA, exercem, desde logo, funções que integram o núcleo funcional exclusivo das carreiras especiais de GITA e IATA, designadamente: assegurar a gestão, liquidação, cobrança e contabilização de impostos; exercer a ação de justiça tributária e aduaneira; assegurar a representação da Fazenda Pública; assegurar a instauração e execução de procedimentos sancionatórios.
XVI. Mais alegou que estes trabalhadores (e não os Técnicos Superiores integrados em procedimentos de mobilidade intercarreiras para a carreira especial de GITA) têm acesso a aplicações informáticas reservadas às carreiras especiais da AT, como o Sistema de Execuções Fiscais, o Sistema de Contraordenações e plataformas de justiça tributária, em violação do art. 64.º da Lei Geral Tributária e do art. 9.º do DL n.º 132/2019.
XVII. Parece-nos pois que, a sentença recorrida incorre em erro de apreciação da questão central discutida (o qual depois influi a apreciação da legitimidade ativa do Recorrente) ao considerar que “a mobilidade intercarreiras é voluntária, o que significa que os técnicos superiores só exercerão funções das carreiras especiais da AT se isso for do seu interesse”.
Isto porque,
XVIII. Não se coloca em causa que a mobilidade intercarreiras é voluntária e que os técnicos superiores só exercerão funções das carreiras especiais da AT se isso for do seu interesse.
XIX. A questão que se coloca nos presentes autos não é essencialmente essa, mas sim quanto à circunstância dos Técnicos Superiores integrados na carreira e categoria de Técnico Superior e recrutados como tais, inicialmente sem sequer integrarem ainda os quadros da AT e posteriormente após a consolidação da mobilidade na categoria (de técnico superior) nos quadros da AT, serem de imediato ordenados e instruídos a desempenhar funções do núcleo funcional exclusivo das carreiras especiais de GITA e IATA.
XX. A utilização artificial do instituto da mobilidade intercarreiras, para sanar uma situação ilegal e desconforme causada pela própria AT reveste a última etapa de um procedimento ilegal implementado com o objetivo de sanar o problema da escassez de recursos humanos.
XXI. Contudo, não é claramente aqui que reside o problema da atuação da Recorrida, ainda que, analisada a conduta na sua globalidade, é uma etapa relevante para se concluir que a AT tem utilizado este expediente para recrutar para os seus serviços (em violação da Lei e da necessidade de concurso público), como, aliás, reconhece a Requerida nos art.s 78.º e seguintes da sua oposição à providencia cautelar.
XXII. De todo o modo, incorre em erro o Tribunal a quo quando refere que “a presente instância cautelar não tem por efeito eliminar uma desvantagem para os associados da carreira técnica superior.”, mais referindo que “Elimina, sim, a possibilidade de, querendo e tendo oportunidade para tal, os associados dessa carreira poderem exercer funções das carreiras especiais, eventualmente na expetativa de consolidarem o vínculo nessas carreiras, com vantagens remuneratórias.”.
XXIII. E incorre em erro porque a providência cautelar, a ser deferida, elimina(rá) a desvantagem dos Técnicos Superiores que são “recrutados” através da mobilidade na categoria serem colocados a desempenhar funções do núcleo funcional das carreiras especiais.
XXIV. Bem como, eliminará a desvantagem de estarem a ser remunerados de acordo com a tabela dos Técnicos Superiores, mas ordenados e instruídos a desempenhar funções das carreiras especiais da AT.
XXV. As quais correspondem a funções de uma carreira especial, mais exigentes e complexas e que, deste modo, acabam muitas vezes por ser desempenhadas sem a necessária formação profissional ou académicas (para alcançar tal conclusão, basta ver que a AT no âmbito dos procedimentos abertos de mobilidade intercarreiras para a carreira especial de GITA tem obrigado à realização de exames e de estágios, o que manifesta um contrassenso, visto que está a testar o conhecimento de trabalhadores que colocou, de modo independente e autónomo, a realizar durante anos as funções e tarefas que dependiam da posse daquelas faculdades).
XXVI. Incorre igualmente em erro o Tribunal a quo ao considerar que o presente processo cautelar impede os “(…) os associados dessa carreira [de] poderem exercer funções das carreiras especiais, eventualmente na expetativa de consolidarem o vínculo nessas carreiras, com vantagens remuneratórias.”, visto que, a condenação do Recorrido a não promover a mobilidade funcional de vários órgãos da Administração Pública com o intuito de dotar os quadros da AT com Técnicos Superiores aos quais atribui funções e responsabilidades do núcleo funcional das carreiras especiais da AT (e apenas nesta circunstância), não é impeditivo de estes concorrerem a eventuais procedimentos de mobilidade intercarreiras e de consolidarem.
XXVII. Vai, isso sim, impedir a AT/Recorrida de utilizar de modo abusivo e reiterado do mecanismo de mobilidade funcional para fazer com que os Técnicos Superiores desempenhem funções da carreira de GITA (e apenas neste caso) enquanto não promove os procedimentos de mobilidade intercarreiras para a carreira especial de GITA, como se de uma espécie de período experimental se tratasse.
XXVIII. Note-se que a mobilidade funcional e posterior consolidação dos Técnicos Superiores nos quadros da AT não é requisito ou critério para que esta promova procedimentos de mobilidades intercarreiras para a carreira especial de GITA (a única mobilidade legal que permitiria aos Técnicos superiores desempenhar as funções da carreira que através da mobilidade integraram temporária ou definitivamente após consolidar), como tal, ao contrário do que foi argumentado pelo Tribunal a quo a procedência da presente providência cautelar não tem como efeito condicionar qualquer trabalhador de aceder, através da mobilidade intercarreiras, às carreiras especiais da AT.
XXIX. Além disso, o Recorrente não pretende, de forma alguma, obstar a que a Autoridade Tributária e Aduaneira lance mão do instituto da mobilidade de trabalhadores integrados na carreira de Técnico Superior dentro da função pública, nos exatos termos permitidos pelo quadro legal aplicável.
XXX. O que o Recorrente pretende, isso sim, é impedir que tal instituto seja instrumentalizado como mecanismo de recrutamento encapotado, destinado a afetar trabalhadores da carreira de Técnico Superior ao exercício de funções próprias das carreiras especiais de GITA e IATA, em violação direta do respetivo núcleo funcional legalmente estabelecido e, simultaneamente, em afronta ao conteúdo funcional reservado aos próprios Técnicos Superiores.
XXXI. Dado a matéria em causa nos presentes autos não se compreende e não se pode concordar com a afirmação do douto Tribunal a quo onde refere que “o alegado pelo Requerente entra em contradição com o peticionado no proc. n.º 531/25.0BEAVR, no qual é invocado que associada do Requerente integrada na carreira técnica superior do mapa de pessoal da AT em mobilidade intercarreiras na carreira de GITA tem direito a auferir a remuneração desta carreira especial. Mais, no proc. n.º 531/25.0BEAVR a associada, representada pelos serviços jurídicos do Sindicato Requerente, peticiona que seja integrada na carreira especial de GITA, o que é incompatível com a pretensão deduzida no presente processo, de obstar a que, no geral, os técnicos superiores nesse regime de mobilidade possam consolidar na carreira especial de destino.”.
XXXII. Salvo o devido respeito por opinião em sentido contrário, a ação que correu termos no proc. n.º 531/25.0BEAVR (junta pelo Recorrido à sua oposição ao requerimento cautelar) é causa direta da atuação ilegal do Recorrido e que o Recorrente pretende que o Tribunal impeça que continue a ocorrer, motivo pelo qual, não pode aquela defender interesses incompatíveis ou opostos com a presente demanda.
XXXIII. Naquele processo a Trabalhadora alegou que foi integrada na AT em 29.06.2007, na carreira geral de Técnica Superior, exercendo funções na área de Gestão da dívida e na área de Representação da Fazenda Pública desde então, em suma, funções do núcleo funcional das carreiras especiais da AT.
XXXIV. Em 08.07.2022 a A. foi integrada no procedimento de mobilidade intercarreiras para a carreira especial de Gestão e Inspeção Tributária e Aduaneira (GITA), com efeitos reportados em 01.07.2022.
XXXV. A Trabalhadora veio a ser integrada na Carreira de GITA, por despacho de 18.03.2024 da senhora Diretora-Geral da AT, que homologou a lista de ordenação final do curso de formação específico.
XXXVI. O referido processo apenas deu entrada porque a Trabalhadora se sentiu lesada (e com inteira razão) por, na qualidade de trabalhadora da Carreira e Categoria de Técnica Superior, ter sido ordenada e instruída a desempenhar funções de um núcleo funcional das carreiras especiais da AT, funções que corresponde uma remuneração superior (daí ter pedido a título subsidiário o pagamento a título de enriquecimento sem causa). XXXVII. Não se vislumbra de que modo é que o facto dos serviços jurídicos do Recorrente Sindicato patrocinarem uma trabalhadora que foi lesada nos seus direitos, numa primeira linha, por ter sido obrigada a efetuar funções que não correspondem ao núcleo funcional da sua categoria e carreira, e numa segunda linha, por não ser remunerada de acordo com as funções efetivamente desempenhadas, em claro prejuízo pessoal e profissional, é incompatível ou contraditório com uma providência cautelar que pretende fazer cessar com a prática que deu lugar à referida ação administrativa.
XXXVIII. Note-se que o pedido de “condenação do R. a restituir a legalidade da situação laboral da A., inserindo-a na respetiva carreira especial da AT, procedendo à reconstituição da carreira na respetiva categoria” apenas diz respeito às funções já desempenhadas, visto que, apesar da conduta ser ilegal, não deixou de produzir efeitos na esfera jurídica da visada, pelo que inexiste qualquer contradição e, por conseguinte, inexiste qualquer conflito de interesses que afete a legitimidade ativa do Recorrente.
XXXIX. Sem prejuízo do que se disse, é também importante salientar que o presente requerimento cautelar incide sobre procedimentos e situações futuras não tendo efeitos retroativos, motivo pelo qual não estão em causa situações já consolidadas, como tal, até por esta perspetiva inexiste qualquer tipo de conflito entre Associados Técnicos Superiores e o Sindicato Recorrente.
XL. A eventual expectativa de um Técnico Superior vir a poder beneficiar da integração num procedimento de mobilidade intercarreiras para a carreira especial de GITA, o qual, aliás, constitui sempre uma opção gestionária da AT, não constitui um direito adquirido, não é uma expectativa juridicamente tutelada e não prevalece sobre o princípio do concurso, motivo pelo qual, não é sequer uma circunstância relevante para a aferição da legitimidade ativa.
XLI. Acresce que, o conflito de interesses só existiria (no entendimento do Tribunal a quo) caso algum associado do Recorrente, Técnico Superior, se encontrasse na situação elencada nos presentes autos, visto que, só nesse caso haveria uma situação efetiva de conflito de interesses.
XLII. Acontece, porém que, como vimos, não é manifestamente o caso da trabalhadora do processo invocado pelo Recorrido, visto que a trabalhadora já consolidou numa das categorias especiais da AT, como também não se identificou nos autos qualquer associado no A. nessa condição.
XLIII. Assim, inexiste prova ou evidência nos autos de alguma situação efetiva de um conflito de interesses efetivo, situação esta que caberia à aqui Recorrida demonstrar, o que não logrou fazer.
XLIV. O Tribunal a quo incorreu em erro de direito ao interpretar restritivamente a questão jurídica suscitada, tratando-a como sendo exclusivamente sobre mobilidade intercarreiras (mudança voluntária de carreira, dependente de opção gestionária da AT), quando a alegação principal do Recorrente incide sobre o exercício ilegal de funções nucleares das carreiras especiais de GITA e IATA por trabalhadores que mantêm tão só a categoria de Técnico Superior e sem estarem integrados em qualquer procedimento de mobilidade intercarreiras para as carreiras especiais de GITA e IATA.
XLV. E neste ponto, não nos parece que se possa defender que a exploração dos técnicos Superiores, aos quais é exigida o desempenho das funções do núcleo funcional de GITA e IATA, mas paga a remuneração de Técnico Superior, possa ser uma situação do interesse daqueles, ainda que, em abstrato, se considere que essa situação vai, mais tarde ou mais cedo, culminar na sanação por via da mobilidade intercarreiras para a carreira especial de GITA.
XLVI. Recorde-se que, nos termos do art. 80.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP), "A cada carreira, ou a cada categoria em que se desdobre uma carreira, corresponde um conteúdo funcional legalmente descrito".
XLVII. Este preceito estabelece uma correspondência necessária entre carreira e conteúdo funcional, vedando a afetação de trabalhadores de uma carreira a funções nucleares de outra carreira.
XLVIII. O DL n.º 132/2019, de 30 de agosto, estabelece nos seus anexos III e IV o núcleo funcional exclusivo das carreiras de GITA e IATA, respetivamente. Aos Gestores tributários e aduaneiros incumbe, genericamente, "assegurar a execução de todos os procedimentos e processos relativos à administração dos impostos, direitos aduaneiros e demais tributos". Aos Inspetores tributários e aduaneiros compete "realizar a ação de inspeção e auditoria tributária e aduaneira".
XLIX. A sentença recorrida trata a mobilidade como Instituto que legitima o exercício de quaisquer funções, sem questionar se a mobilidade na mesma categoria (Técnico Superior permanece Técnico Superior) autoriza o exercício de funções de outra carreira especial, nem se o regime de mobilidade funcional pode afastar a reserva legal de funções estabelecida no DL n.º 132/2019, questão que claramente o Recorrente tem legitimidade ativa para demandar.
Numa perspetiva mais ampla,
L. Revela-se importante sublinhar que a legitimidade das organizações sindicais funda-se no art. 55.º da Constituição da República Portuguesa, que permite às Associações Sindicais defenderem e promoverem os direitos e interesses dos trabalhadores que representam.
LI. O art. 338.º, n.º 2 da LTFP reconhece-lhes legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses coletivos e para a defesa coletiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem.
LII. A legitimidade sindical é própria, autónoma, não dependente de mandato individual e essencial ao equilíbrio das relações laborais na Administração Pública.
LIII. Impedir o Sindicato (através da declaração de ilegitimidade ativa) de agir com fundamento em conflito hipotético entre sócios é limitar uma função constitucionalmente protegida, em violação do art. 55.º da CRP, constituindo um precedente grave.
LIV. Nem pode a legitimidade ativa de um Sindicato ficar à mercê e condicionada por um concreto interesse (não tutelado pelo direito visto consubstanciar uma pretensão ilegal) de um associado em detrimento do interesse de toda a classe.
LV. O art. 47.º, n.º 2 da CRP estabelece que o acesso à função pública faz-se, em regra, por concurso, em condições de igualdade e liberdade.
LVI. O princípio do concurso público garante igualdade, transparência, impede arbitrariedade e assegura o mérito. LVII. O DL n.º 132/2019 deve ser interpretado em conformidade com este princípio constitucional, sendo que, os Tribunais, como vimos, subscrevem a interpretação do Recorrente.
LVIII. A substituição do concurso por escolhas individuais por dirigentes dos serviços decentralizados fragiliza o princípio da igualdade, introduz discricionariedade na escolha de candidatos e afasta-se da lógica constitucional do acesso por mérito.
LIX. O Sindicato defende o interesse geral e transversal de todos os associados, o qual se reflete naturalmente no cumprimento da lei no acesso à profissão, sob pena de, permitindo-se uma exceção não regulada que discrimina todos os trabalhadores.
LX. No caso em apreço, a questão é transversal a todos os associados do Recorrente, configurando um interesse difuso e geral de todos, motivo pelo qual, foi a Associação Sindical a figurar como A. na presente ação.
LXI. Ao contrário do que é argumentado pelo Tribunal a quo, a providência cautelar do Recorrente pelos motivos já expostos, não pretende acautelar uma legalidade objetiva da conduta da Recorrida, tendo por base direitos subjetivos e tutelados pelo direito dos seus associados.
LXII. Em momento algum o Recorrido se colocou na posição processual de colaborador da administração na realização do interesse público, colocou-se, isso sim, na defesa e ao serviço dos associados, na defesa dos seus direitos (de todos).
LXIII. O interesse na procedência da presente providência cautelar pertence a todos os associados que integram a sua organização sindical, motivo pelo qual, o A., na qualidade de organização sindical cuja atuação tem legitimidade e proteção constitucional, goza de legitimidade ativa para figurar como A. nos presentes autos, motivo pelo qual, deverá a sentença proferida pelo douto Tribunal a quo ser revogada por outra que reconheça a legitimidade ativa do A. e devolva os autos à primeira instância para seguir demais termos…”.
* Por seu turno a entidade requerida, ora entidade recorrida, apresentou contra-alegações, pugnando pela manutenção da decisão recorrida, apresentando as seguintes conclusões: “…1. Vem o Requerente recorrer da decisão proferida pelo Tribunal a quo que julgou procedente a exceção dilatória de ilegitimidade ativa, e em consequência absolveu a Entidade Requerida da instância.
2. O Requerente, ora Recorrente, imputa à decisão recorrida erro de julgamento na apreciação da exceção de ilegitimidade ativa, decorrente de erro de facto e de direito de que padece a sentença proferida pelo Tribunal a quo, pugnando a final que seja revogada a sentença recorrida, e que a mesma seja substituída por outra que julgue a exceção de ilegitimidade ativa improcedente, determinando o prosseguimento dos autos para apreciação do mérito da providência cautelar.
3. Todavia, com o devido respeito que, como sempre, é muito, carece de sustentação o alegado erro de julgamento da Sentença recorrida.
4. O Tribunal a quo proferiu a douta Sentença recorrida atendendo à factualidade fixada no caso sub judice, justificando fundamentadamente a sua tomada de posição, a qual a Recorrida subscreve inteiramente.
5. Dúvidas inexistem que o Requerente/Recorrente representa todos os profissionais a ele associados voluntariamente, independentemente do seu vínculo, função ou categoria profissional.
6. Como tal, o Requerente/Recorrente tem, entre os seus associados, trabalhadores da carreira técnica superior. 7. Com os pedidos formulados, pretende o Requerente/Recorrente relativamente a um Técnico Superior que se encontre em regime de mobilidade, e que pode ser seu associado que i) aquele não possa consolidar a sua mobilidade na Autoridade Tributária e Aduaneira, e ii) que se abstenha de exercer funções próprias das carreiras de GITA e IATA.
8. Por outro lado, caso esse Técnico Superior já integre os quadros da Autoridade Tributária e Aduaneira, e seja também ele associado do Requerente/Recorrente, se abstenha de exercer funções próprias das carreiras de GITA e IATA.
9. Cremos que é aqui que reside o busílis da questão – será que os Técnicos Superiores, associados do Requerente/Recorrente, em mobilidade na AT, ou em vias de consolidar essa mobilidade, estão de acordo com os pedidos formulados pelo Sindicato nesta providência cautelar? Estarão de acordo em serem impedidos de consolidar a sua mobilidade? Ou já tendo consolidado, concordarão com o facto de não poderem exercer funções na AT?
10. A resposta a estas questões é naturalmente negativa, e por esse facto o Requerente/Recorrente não representa, nem pode representar esses mesmos Técnicos Superiores, na medida em que não partilham os mesmos interesses.
11. Como não poderá deixar de ser evidente, um Técnico Superior que esteja em regime de mobilidade na AT, terá todo o interesse em consolidar a sua mobilidade neste organismo e aqui exercer as suas funções.
12. Com a hipotética hipótese de procedência do pedido formulado na presente providência cautelar, o que acontecerá é que estes Técnicos Superiores serão impedidos de consolidar e/ou exercer as suas funções.
13. No caso sub judice, o Requerente/Recorrente não litiga aqui em defesa dos interesses destes Técnicos Superiores – veja-se o exemplo da associada do Requerente/Recorrente, Joana Margarida de Figueiredo Luís, na ação que intentou representada pelos serviços jurídicos do Sindicato.
14. O Requerente/Recorrente tem entre os seus associados, Técnicos Superiores que têm todo o interesse em transitar para as carreiras especiais da AT – como se verifica pelo peticionado no Proc. n.º 531/25.0BEAVR –, e que por essa razão não se reveem no pedido formulado na presente providência cautelar.
15. Resulta, assim, evidente que o Requerente/Recorrente, não está em juízo a defender os interesses coletivos dos seus associados, mas antes os interesses individuais de uma parte daqueles, não figurando assim como parte legítima nos presentes autos.
16. Não padece a Sentença recorrida de erro de julgamento imputado pelo Requerente/Recorrente, devendo o presente Recurso interposto ser julgado totalmente improcedente, com as legais consequências…”.
* O recurso foi admitido e ordenada a sua subida em 2023-03-11.
* A Digna Procuradora-Geral Adjunta junto deste Tribunal Central, exerceu a faculdade que lhe é conferida pelo art. 146º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA, emitindo Parecer do qual ressalta: “… Assim, salvo o devido e merecido respeito por opinião contrária, o Tribunal a quo ao proferir a decisão ora sob censura no sentido em que o fez, procedeu de forma irrepreensível à interpretação dos factos e aplicou corretamente aos mesmos o direito, não tendo violado quaisquer preceitos legais.
Termos em que, somos do parecer que o presente recurso deverá improceder…”.
Notificadas, as partes nada mais aduziram.
* Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente (cfr. art. 36º nº 2 do CPTA), mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.
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II. OBJETO DO RECURSO: Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pela entidade recorrente e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639°, n°1 a nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão cautelar sob recurso padece do invocado erro de julgamento de direito.
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III. FUNDAMENTAÇÃO: A – DE FACTO:
Remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu a matéria de facto: cfr. art. 663º n.º 6 do CPC ex vi art. 1.º, art. 7º-A e art. 140.º n.º 3 todos do CPTA.
* B – DE DIREITO:
DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO (v.g. ilegitimidade ativa):
A decisão recorrida assentou no seguinte discurso fundamentador: “… afigura-se manifesto que (…) da procedência da presente providência cautelar apenas podem decorrer desvantagens para a esfera jurídica dos associados do Requerente da carreira técnica superior.
Desde logo, a mobilidade intercarreiras é voluntária, o que significa que os técnicos superiores só exercerão funções das carreiras especiais da AT se isso for do seu interesse. Por assim ser, a presente instância cautelar não tem por efeito eliminar uma desvantagem para os associados da carreira técnica superior. Elimina, sim, a possibilidade de, querendo e tendo oportunidade para tal, os associados dessa carreira poderem exercer funções das carreiras especiais, eventualmente na expetativa de consolidarem o vínculo nessas carreiras, com vantagens remuneratórias.
Aliás, o alegado pelo Requerente entra em contradição com o peticionado no proc. n.º 531/25.0BEAVR, no qual é invocado que associada do Requerente integrada na carreira técnica superior do mapa de pessoal da AT em mobilidade intercarreiras na carreira de GITA tem direito a auferir a remuneração desta carreira especial. Mais, no proc. n.º 531/25.0BEAVR a associada, representada pelos serviços jurídicos do Sindicato Requerente, peticiona que seja integrada na carreira especial de GITA, o que é incompatível com a pretensão deduzida no presente processo, de obstar a que, no geral, os técnicos superiores nesse regime de mobilidade possam consolidar na carreira especial de destino.
Em suma, na presente instância o Requerente defende o que se presume serem interesses dos trabalhadores das carreiras especiais de GITA e IATA, mas fá-lo contra os interesses dos trabalhadores integrados na carreira técnica superior, sendo que tem associados de ambas as carreiras.
Sobre esta matéria a jurisprudência tem seguido o entendimento plasmado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 3-02-2005, proc. n.º 11019/01, o qual decidiu o seguinte: (…)
O mesmo entendimento, com referência ao aresto citado, pode ser encontrado no acórdão do mesmo Tribunal de 19-01-2011, proc. n.º 07059/10.
Também o Tribunal Central Administrativo Norte acolheu esta posição, como resulta do acórdão de 8-09-2010, proc. n.º 00344/10.3BECBR, que ora se cita na parte mais relevante: (…)
Efetivamente, sendo o escopo social do Requerente a defesa dos interesses dos seus associados, não pode ser reconhecida legitimidade ativa numa ação em que o Sindicato defende interesses dos associados de carreiras especiais contra os interesses de associados de carreiras gerais. O que vem acentuar que o Requerente não atua na defesa de interesses coletivos, porquanto existem associados com interesses contrapostos aos defendidos no processo.
Acresce que, como decidido no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte citado, a legitimidade do Sindicato Requerente não se pode basear na defesa da legalidade, porquanto esse fundamento de legitimidade apenas é reconhecido ao Ministério Público. A legitimidade do Requerente, em nome próprio, funda-se na defesa de interesses coletivos, os quais, como exposto, não podem ser reconhecidos no presente processo.
Nestes termos, procede a exceção dilatória da ilegitimidade ativa, a qual, de acordo com o n.º 2 e a al. e) do n.º 4 do art.º 89.º do CPTA, determina a absolvição da Entidade Requerida da instância...”.
Reduzindo a vexatia questio aos seus termos mais simples, decidiu o tribunal a quo que o ora recorrente sindicato carece de legitimidade para propor a presente ação (cautelar) por considerar que não está a defender interesses coletivos dos seus associados (dado existirem associados com interesses contrapostos aos defendidos no processo) e porque a defesa da legalidade, apenas é reconhecida ao Ministério Público.
O assim decidido pelo tribunal a quo escora-se em tese que não se acompanha.
Vejamos:
«Primo»:
A legitimidade para requerer uma providência cautelar afere-se em função da legitimidade para instaurar a respetiva ação principal: cfr. art. 112.º n.º 1 do CPTA.
Assim, aquele que possua legitimidade para propor uma ação junto dos tribunais administrativos, tem também o direito de ver acautelada a utilidade do processo principal através do requerimento de uma providência cautelar.
A legitimidade ativa para instauração de uma ação administrativa, no caso, de condenação para proibição da utilização de técnicos superiores nos vários órgãos descentralizados da Autoridade Tributária e Aduaneira – ATA para desempenhar funções próprias das carreiras especiais de GITA e de IATA, está regulada v.g. no art. 37º n.º 1 al. h) e art. 9º ambos do CPTA.
Assim, para aferir da legitimidade ativa do recorrente sindicato, importa ter presente que - a par do concreto pedido e da causa de pedir cautelar, dos factos assentes e das normas estatuárias já identificadas nos autos - , compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representem e que tais associações sindicais têm legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses coletivos e para a defesa coletiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento das custas para defesa dos direitos e dos interesses coletivos dos trabalhadores que representam: cfr. art. 55º e art. 56º ambos da Constituição da República Portuguesa-CRP; art. 338.º da Lei nº 35/2014, de 20 de junho - Lei de Trabalho em Funções Públicas – LTFP.
No caso concreto, importa saber se o sindicato requerente, e ora recorrente, vem a juízo defender interesses coletivos, como alega em sede de recurso, ou não, como entendeu o Tribunal a quo.
Na tarefa verificar se no caso o recorrente defende um interesse coletivo iremos socorrer-nos do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – STA, de 2026-02-12, tirado no processo nº 0183/25.7BEPRT.SA1, disponível em https://bdsta.cstaf.pt, transcrevendo, por relevante, o seguinte: “… Interesses individuais são os interesses diretos [que ocorrem sempre que a utilidade resultante da anulação do ato impugnado tiver repercussão direta, imediata e efetiva na esfera jurídica do interessado] e pessoais [que se verificam quando o provimento da ação se repercute favoravelmente na própria esfera jurídica do interessado] dos administrados (cfr. art. 55º n.º 1, al. a), do CPTA).
Os interesses coletivos são interesses que pertencem a uma pluralidade mais ou menos ampla de sujeitos, sem que nenhum deles possa arrogar-se estar numa situação diferenciada relativamente aos restantes, cuja titularidade é atribuída nomeadamente a entidades privadas (como é o caso dos sindicatos), não se resumindo a uma simples soma de interesses individuais, antes pressupondo uma solidariedade de interesses, ou seja, o bem jurídico prosseguido por tais entidades é comum e indivisível, respeitando a interesses partilhados por uma determinada categoria dos seus associados que são os cotitulares desses interesses, isto é, são interesses meta-individuais, próprios ou incindíveis de um determinado grupo, não tendo de abarcar todos os seus associados - neste sentido, Ac. do STA de 16.12.2010, proc. n.º 0788/10…”.
Sabido, como sobredito, que para efeitos de legitimidade, o interesse afirmado pelo requerente, ora recorrente, terá que ser aferido casuisticamente, tendo em atenção, nomeadamente, a descrição do litígio efetuada no articulado inicial, importa recordar que o mesmo se refere à mobilidade funcional/na categoria e foi concretizado na presente ação cautelar no pedido de: i) abstenção de recrutamento e/ou à consolidação, por via de mobilidade, de trabalhadores da carreira geral e categoria de TS para o desempenho de funções próprias das carreiras especiais de GITA e de IATA, e (ii) de abstenção de afetar, para o exercício de tais carreiras especiais de GITA e de IATA, trabalhadores da carreira geral e categoria de TS, independentemente de se encontrarem em regime de mobilidade ou já integrados nos quadros de pessoal da ATA.
Para tanto, e em síntese, o recorrente sustentou que o princípio da igualdade, o regime do recrutamento e o sigilo fiscal se encontram em causa através da normalização de utilização de um instrumento excecional de mobilidade: cfr. art. 33º; art. 34º e art. 99º-A todos da LTFP; art. 4º DL n.º 132/2019, de 30 de agosto, Anexos III e IV.
Dito de outro modo, a causa de pedir é essencialmente identificada como o exercício que o recorrente considera ilegal das funções nucleares das carreiras especiais de GITA e de IATA por trabalhadores que mantêm tão só a categoria de TS sem, para tanto, terem sido respeitadas as estreitas regras de recrutamento para tais carreiras especiais, nem preencherem os requisitos habilitacionais específicos e formação própria dessas carreiras especiais que efetivamente exercerem em razão da utilização da mobilidade.
Já em sede de réplica, em resposta à matéria da exceção em apreço, o recorrente reforçou que intervém em representação dos interesses coletivos dos seus associados, pois considera que não é pela circunstância de ter associados TS das carreiras gerais e TC nas carreiras especiais de GITA e de IATA (ou seja: associados TS que são obrigados a desempenhar funções próprias e mais complexas das referidas carreiras especiais mantendo a categoria de TS e a remuneração da carreira geral; e/ou associados após procedimento de consolidação posterior à mobilidade) que o direito à legalidade no recrutamento, à legalidade no que concerne aos requisitos habilitacionais específicos e formação própria, à igualdade de acesso à carreira especial, o sigilo fiscal, etc, pode por ele (sindicato) deixar de ser defendido.
Mais, sublinha o recorrente que, pelo facto de ter representado uma associada da carreira TS que, objetivamente, desempenhou funções da carreira especial ao abrigo da mobilidade auferindo menos do que as funções que efetivamente desempenhou, em nada contende com o que visa defender na presente ação cautelar, posto que se tratam de duas formas distintas de reação à mesma realidade, que considera ilegal e abusiva perpetrada pela entidade recorrida.
Outrossim, e já em sede do presente recurso, o recorrente explicitou, sobretudo nas suas conclusões IXX a XXX que com a presente ação cautelar pretende impedir que o instituto da mobilidade seja instrumentalizado como mecanismo de recrutamento encapotado, destinado a afetar trabalhadores da carreira de TS ao exercício de funções próprias das carreiras especiais de GITA e IATA, em violação direta do respetivo núcleo funcional legalmente estabelecido e, simultaneamente, em afronta ao conteúdo funcional reservado aos próprios TS.
Assim, concluindo o recorrente pelo erro de julgamento da decisão recorrida por violação do núcleo funcional do citado DL n.º 132/2019, de 30 de agosto, Anexo III e IV; por violação do procedimento concursal obrigatório para ingresso nas identificadas carreiras especiais de GITA e de IATA e por violação do sigilo fiscal (por acesso indevido ao sistema de execuções fiscais; ao sistema de contraordenações e à plataforma de justiça tributária): cfr. art. 4º e art. 9º ambos do DL n.º 132/2019, de 30 de agosto, Anexos III e IV; art. 64º da Lei Geral Tributária – LGT.
«Secundo»:
Aqui chegados, questão decisiva para saber se, no caso em concreto, o recorrente defende interesses coletivos e se, consequentemente, tem legitimidade ativa, é saber se o objeto da providência cautelar é – como entendeu o tribuna a quo - a defesa de um grupo profissional contra outro, ou se o objeto é saber se houve violação do princípio do concurso; se a mobilidade foi usada como mecanismo de ingresso indevido e/ou se existiu violação do regime especial das carreiras especiais de GITA e de IATA.
Como supra se antecipou, a pergunta encontra resposta na segunda parte da sua formulação.
Isto porque, nos termos em que se mostra configurada a ação cautelar, pedir a remuneração adequada a quem exerce funções na carreira especial GITA não implica, necessariamente, defender o que agora cautelarmente se pede que não ocorra, ou seja, a consolidação estrutural da mobilidade.
Sendo certo que uma coisa é remunerar trabalho efetivamente prestado, outra, completamente diferente, é validar o mecanismo de recrutamento. Tratam-se de realidades e planos distintos, pelo que, a contradição apontada na decisão recorrida mostra-se mais aparente do que real, na exata medida em que os interesses dos diferentes associados do recorrente podem ser a final convergentes na defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos e supra enunciados.
Ponto é que a decisão recorrida confunde também interesse individual imediato (ainda a propósito do processo proc. n.º 531/25.0BEAVR, em que se alicerça para decidir como decidiu pela ilegitimidade ativa, por considerar não poder o recorrente, enquanto organização sindical, defender interesses de uns associados em detrimento/conflito com os outros) com interesse coletivo mediato (ou seja, a defesa do acesso às carreiras especiais por via legal; o respeito pelas regras concursais de recrutamento; a proteção do núcleo funcional das carreiras especiais de GITA e de IATA reiteradamente violado porque desempenhadas por trabalhadores da carreira geral de TS e enquanto TS, sem preenchimento dos requisitos habilitacionais e formacionais das carreiras especiais).
Sendo que o identificado interesse coletivo mediato mostra-se transversal, consubstanciando interesse profissional e económico de um conjunto de associados do recorrente que, considerando o desempenho das exigentes funções das carreiras especiais de GITA e de IATA, são interesses comuns a todos os associados do recorrente, nomeadamente dos que exercem funções e dos que pretendem exercer nas referidas carreiras especiais, isto é, são interesses coletivos, pois a utilidade que resulta de uma eventual procedência da ação principal repercute-se sobre todos eles de forma incindível, sem prejuízo de não beneficiar a todos de igual modo - podendo lesar algumas pessoas, precisamente aquelas que beneficiam da ilegalidade que se pretende corrigir -, mas tal circunstância não lhes retira a natureza de interesse coletivo: cfr. Acórdão do STA, de 2026-02-12, tirado no processo nº 0183/25.7BEPRT.SA1, disponível em https://bdsta.cstaf.pt.
Assim como, e tendo presente que a via normal para recrutamento para as carreiras especiais de GITA e de IATA se faz por procedimento concursal, em obediência ao disposto na LTFP, o interesse profissional e económico no cumprimento da lei no acesso à profissão terá que ser igualmente comum a todos os associados do recorrente, sob pena, de, como bem alegado, poder ocorrer uma exceção não regulada que discrimina todos os trabalhadores: cfr. art. 4º do DL n.º 132/2019, de 30 de agosto; art. 47.º, n.º 2 da CRP.
Consideradas as semelhanças com o caso em apreço, chamamos novamente à colação o Acórdão do STA, de 2026-02-12, tirado no processo nº 0183/25.7BEPRT.SA1, disponível em https://bdsta.cstaf.pt, porquanto, interessam-nos as seguintes reflexões, por transponíveis para o caso em concreto, relativamente à formação especifica: “… o interesse a uma formação adequada ao desempenho das exigentes funções…” das carreiras especiais de GITA e de IATA “… é do interesse de todos os associados do recorrente que, atenta a complexidade e as especiais responsabilidades das funções exercidas, estas sejam exercidas por quem tem uma adequada formação para o seu desempenho…”.: cfr. art. 6º do DL n.º 132/2019, de 30 de agosto; art. 47.º, n.º 2 da CRP.
Com isto se se sublinhando, também por esta via (recrutamento/formação especifica), se verificar que o recorrente está a defender um interesse profissional e económico comum e transversal a todos os seus associados, na exata medida em que a posse de formação adequada é um interesse de toda a classe, pois, a defesa de que os requisitos habilitacionais previstos na lei sejam efetivamente aplicados a todos aqueles que ingressem ou integrem nas identificadas carreiras especiais configura uma defesa coletiva: cfr. art. 4º, e art. 6º ambos do DL n.º 132/2019, de 30 de agosto; art. 47.º, n.º 2 da CRP.
Mais, acresce que o argumento da voluntariedade da mobilidade contido na decisão recorrida se mostra algo simplista, porque não resulta demonstrado nos autos que tenha ocorrido situações de dispensa do acordo do trabalhador para a mobilidade e porque a voluntariedade não é sinónimo de uma situação de regularidade jurídica. Dito de outro modo, a voluntariedade pode ser economicamente condicionada (v.g. temor reverencial; diferencial remuneratório; expectativa de integração; etc): cfr. art. 95º e art. 80º ambos da LTFP; DL n.º 132/2019, de 30 de agosto e seus anexos III e IV.
Sendo certo que, como alegado, a eventual expectativa de um TS vir a poder beneficiar da integração num procedimento de mobilidade intercarreiras para a carreira especial de GITA, não constitui um direito adquirido e, sobretudo, não é critério para aferição da legitimidade ativa do recorrente: cfr. art. 47º, art. 55.º e art. 56º da CRP; art. 338.º, n.º 2 da LTFP; DL n.º 132/2019, de 30 de agosto e seus anexos III e IV e art. 9º do CPTA.
Ademais: “… é verdade que o interesse coletivo – apesar de se repercutir sobre todos – não beneficia a todos de igual modo…”: Acórdão do STA de 2010-12-16, tirado no processo n.º 788/10, disponível em www.dgsi.pt.
Ponto é que o traço distintivo entre interesse coletivo e interesse individual está na própria natureza do interesse e não no maior ou menor número de associados que o recorrente representa ou sequer no facto de abranger a totalidade ou uma parte dos elementos de um coletivo, ou seja, não se trata de uma questão quantitativa, mas qualitativa, i.é, se o interesse está associado a determinadas qualidades ou circunstâncias individuais, irrepetíveis a não ser por mero acaso ou coincidência, estamos perante um interesse individual, mas se o interesse é definido de maneira geral e abstrata tendo em conta uma determinada categoria ou conceito abstrato, é, já como sobredito, um interesse coletivo, ainda que só abranja uma parte de um coletivo mais vasto.
Assim, atenta a relação material desenhada pelos dados hipotéticos-objetivos dos autos, a causa de pedir e o pedido cautelar formulado, bem como as normas e os considerandos antes convocados, nomeadamente por referência à ação principal, conclui-se que os interesses que o requerente, ora recorrente, defende neste processo cautelar mostram-se, pois, interesses comuns a todos os seus associados: cfr. cfr. art. 47º, art. 55.º e art. 56º da CRP; art. 338.º, n.º 2 da LTFP; DL n.º 132/2019, de 30 de agosto e seus anexos III e IV e art. 9º do CPTA.
«Tertio»:
Estando, como está, em causa a definição de um direito que se dirige aos associados do recorrente e da definição de um direito que foi formulado de forma geral e abstrata, e, por isso, por natureza repetível em todos os trabalhadores que se enquadrem nas mesmas circunstâncias, o recorrente tem, diversamente do decidido pelo tribunal a quo, legitimidade ativa para defender e fazer valer em juízo os identificados interesses coletivos: cfr. art. 47º, art. 55.º e art. 56º da CRP; art. 338.º, n.º 2 da LTFP; DL n.º 132/2019, de 30 de agosto e seus anexos III e IV e art. 9º do CPTA.
Procedem assim as conclusões recursivas, o que demanda a verificação do invocado erro de julgamento de direito da decisão recorrida, a concessão de provimento ao presente recurso, a revogação da decisão recorrida e ainda a baixa dos autos à 1ª instância para prosseguimento dos mesmos e prolação de decisão final, se a tal nada mais obstar.
Termos em que a decisão recorrida padece do invocado erro de julgamento.
***
IV. DECISÃO: Nestes termos, e pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCAS em:
· conceder provimento ao recurso;
· revogar a decisão recorrida;
· ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo para prosseguimento dos mesmos nos seus ulteriores termos se a tal nada mais obstar.
Custas a cargo da entidade recorrida.
07 de maio de 2026
(Teresa Caiado – relatora)
(Ilda Coco – 2.ª adjunta)
(Maria Helena Filipe – 2.ª adjunta) |
