Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul | |
| Processo: | 19676/25.0BELSB.CS1 |
 | |
| Secção: | CA |
| |
| |
| Data do Acordão: | 03/19/2026 |
| |
| Relator: | HELENA TELO AFONSO |
| |
| Descritores: | ADJUDICAÇÃO POR LOTES |
| |
| Sumário: | I – Nos termos previstos no artigo 46.º-A, do CCP a entidade pública adjudicante dispõe de discricionariedade para dividir ou não dividir o contrato em lotes e, também, para definir a dimensão e características dos lotes resultantes daquela divisão, seja em termos quantitativos, seja em termos qualitativos. II – Não obstante a margem de discricionariedade ou livre decisão que assiste à entidade adjudicante de optar pela adjudicação em lote ou não, na formação dos contratos públicos previstos no n.º 2, do citado artigo 46.º-A em que opte pela não contratação por lotes, deve essa decisão ser devidamente fundamentada, designadamente com fundamento nas situações referidas nas alíneas a) e b), do mesmo número. |
| |
| |
| Votação: | UNANIMIDADE |
| |
| |
| Indicações Eventuais: | Subsecção de Contratos Públicos |
| |
| |
| Aditamento: | |
| 1 | |
| Decisão Texto Integral: | Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul: I – Relatório: C………. D………. – Produção …………………………, Lda., instaurou a presente ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual contra o Ministério da Ciência, Educação e Inovação, pela qual visa a impugnação do ato de adjudicação proferido no âmbito do procedimento por Concurso Público Internacional denominado “Aquisição, instalação, configuração e manutenção de infraestrutura tecnológica, hardware, software e equipamentos mobiliários para o funcionamento do Centro Tecnológico especializado de tipo informático a erigir no Agrupamento de Escolas António Sérgio”. Indicou como contrainteressada o Agrupamento constituído pelas empresas M………– Serviços ……………., S.A. e S……….. R……………, Lda. (doravante, Agrupamento MEO/Skill). Pediu a anulação do ato de adjudicação, (e do contrato se, entretanto, tiver sido celebrado) e bem como do ato de exclusão da sua proposta, como a consequente anulação de “todo o procedimento pré-contratual, ordenando a sua repetição com a devida previsão de lotes, nos termos do artigo 46.º-A do CCP.” Por sentença proferida a 30 de dezembro de 2025, a ação foi julgada improcedente e, em consequência, a Entidade Demandada foi absolvida dos pedidos formulados. A autora/recorrente interpôs recurso da referida sentença, formulando na sua alegação as seguintes conclusões: JUSTIÇA” O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), relativamente ao recurso interposto pela autora pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso. Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência. * II. Questões a apreciar e decidir: As questões suscitadas pelo recorrente delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, são as de decidir se a sentença recorrida incorreu em violação do disposto no artigo 46.º-A do CCP e dos princípios da concorrência e da proporcionalidade. III – Fundamentação: 3.1. De facto: Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos: “Com relevância para a apreciação das questões de mérito que ao tribunal cumpre solucionar, dão-se como provados os seguintes factos: A) Foi iniciado o procedimento pré-contratual por concurso público com publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, designado "Aquisição, Instalação, Configuração e Manutenção de Infraestrutura Tecnológica, Hardware, Software e Equipamentos Mobiliários para o Funcionamento do Centro Tecnológico Especializado de Tipo Informático a Erigir no Agrupamento de Escolas António Sérgio", conforme Anúncio de procedimento publicado no Diário da República, n.º 23/2025, série II, de 03/02/2025, e igualmente publicitado no JOUE - cf. consta do processo administrativo (PA). B) A decisão de contratar e de autorização de despesa (incluindo a fundamentação do valor contratual fixado) foi adotada pelo Conselho Administrativo em 14.01.2025 - cf. consta do processo administrativo (PA). C) Tendo primeiro sido obtido o parecer prévio da Agência da Modernização Administrativa para a aquisição de hardware e software, a que se refere o Decreto-Lei n.° 107/2012, de 18 de maio, bem como a autorização para a contratação de mobiliário fora do acordo-quadro do Sistema Nacional de Compras Públicas (o vigente AQ-MOB_2021) - cf. consta do processo administrativo (PA). D) Face à prévia obtenção das autorizações enunciadas na alínea antecedente, o Conselho Administrativo do Agrupamento de Escolas António Sérgio deliberou, por unanimidade, iniciar o procedimento pré-contratual concernente à aquisição, à instalação, à configuração e à manutenção de infraestrutura tecnológica, de hardware, de software e de equipamentos mobiliários para o funcionamento do perspetivado Centro Tecnológico Especializado de tipo Informático a erigir no Agrupamento Escolar, deliberação que se dá aqui por integralmente reproduzida, destacando-se aqui o seguinte: «... «Textos no original» (...)» - cf. consta do processo administrativo (PA). E) O Conselho Administrativo do Agrupamento de Escolas …………. deliberou ainda, por unanimidade, aprovar as peças do procedimento: anúncio do concurso, programa do concurso e cadernos de encargos, que se dão aqui por integralmente reproduzidas, destacando- se aqui o seguinte:
G) Em 14.02.2025, o demandado prestou os esclarecimentos solicitados, respondendo, nomeadamente, que: «... H) Apresentaram propostas no procedimento a autora e o agrupamento constituído pelas ci's - cf. consta do processo administrativo (PA). * “O tribunal formou a sua convicção, relativamente à matéria de facto provada, com base na posição assumida pelas partes nos respetivos articulados e efetuando uma análise dos documentos que integram o processo administrativo e dos documentos juntos aos autos, por referência aos factos necessitados de prova e com observância das regras gerais sobre o ónus da prova. Inexistem factos não provados com relevância para a decisão de mérito a proferir.” * 3.2. De DireitoImpugnou a autora, ora recorrente, o ato de adjudicação da proposta da contrainteressada, no âmbito do procedimento pré-contratual por concurso público com publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, designado "Aquisição, Instalação, Configuração e Manutenção de Infraestrutura Tecnológica, Hardware, Software e Equipamentos Mobiliários para o Funcionamento do Centro Tecnológico Especializado de Tipo Informático a Erigir no Agrupamento de Escolas …………..". Por sentença de 30 de dezembro de 2025 foi a ação julgada improcedente. Inconformada a autora, ora recorrente, interpôs recurso defendendo que o preço contratual que é tão próximo do valor do preço base destes contratos indicia uma fortíssima restrição ao princípio da concorrência, indício esse que não foi ilidido nem pela sentença em crise, nem pelas sucessivas posições jurídico-processuais da Entidade demandada ou da contrainteressada. Mais defendeu que a entidade adjudicante tem o dever legal de proceder à divisão em lotes quando inexistem motivos suficientes para decidir de outro modo, o que resulta do vertido no artigo 46.º-A do CCP, nos termos do qual caso a entidade adjudicante, in casu, a recorrida entenda que não deve proceder à divisão por lotes, deve fundamentar tal decisão. Isso mesmo resulta cristalino do previsto no artigo 46.°-A, n.° 2, desse diploma legal. Contrariamente ao alegado pela entidade recorrida e vertido na decisão em crise, as prestações objeto do contrato não são técnica, nem funcionalmente incindíveis, nem a sua separação pode causar graves inconvenientes para a entidade adjudicante. A correta montagem deste procedimento pré-contratual teria permitido o cumprimento do disposto no artigo 46.º-A do CCP. A sentença recorrida considerou que estavam verificados os requisitos de que o artigo 46.º- A, n.º 2, do Código dos Contratos Públicos (CCP) permite a divisão em lotes, com a seguinte fundamentação, em síntese, na parte que releva para o presente recurso: “o objeto do contrato a celebrar não é técnica ou funcionalmente incindível, o que se mostra evidenciado, desde logo, na necessária compatibilidade em termos técnicos e funcionais do equipamento informático a adquirir e do mobiliário necessário ao funcionamento do Centro Tecnológico Especializado. A aquisição em lotes distintos poderia conduzir à compra de bens que não apresentassem a necessária compatibilização em termos funcionais, que, muitas vezes, só é detetável aquando da sua instalação, o que constituiria também um grave inconveniente para o demandado, por não satisfazer plenamente o objeto do contrato. Pelo exposto, o juízo ponderativo efetuado pelo demandado é aceitável, à luz do disposto no artigo 46.º-A, n.º 2, alínea a), do CCP. Neste sentido, já decidiu o Venerando TCA Sul, no processo n.° 7788/24.1BELSB, em 04.12.2025, tendo considerado «... justificada a decisão de não adjudicação em lotes do equipamento destinado à instalação de um Centro Tecnológico Especializado num agrupamento de escolas, por: - os bens a adquirir terem de ser compatíveis entre si do ponto de vista técnico e funcional; ...» (mais recentemente, Ac. do TCA Sul, no processo n.º 9367/25.7151,1.SB, em 18.12.2025). Quanto aos demais fundamentos invocados, para justificar que a gestão de um único contrato se revela mais eficiente para o demandado, também não se afiguram incorretos, nomeadamente, entre outros, o fundamento de que "a harmonia entre o mobiliário e o equipamento informático assevera toda uma gestão mais eficiente dos cabos, uma correta instalação, assim como minimiza os custos temporais e materiais da implementação, e os riscos na sua utilização; constituindo a indicação de factos suscetíveis de serem integrados na previsão da alínea b), do n.º 2, do artigo 46.º-A, do CCP. Ante o exposto, considera-se justificada a decisão de não contratação por lotes, em face do disposto no artigo 46.º-A, n.ºs 2, alíneas a) e b), do CCP, não sendo o fornecimento de todo o tipo de bens solicitados no CE restritivo da concorrência. A atuação do demandado não viola o disposto no artigo 1.º-A, n.º1, do CCP.”. E o assim decidido é para confirmar, aliás, na senda do que este Tribunal Central Administrativo Sul tem vindo a decidir em situações semelhantes à que está em causa no presente recurso, designadamente, pelos acórdãos citados na decisão recorrida, bem como pelo acórdão proferido no processo n.º 23283/25.9BELSB.CS1, de 18-12-2025 (1). Prevê-se no artigo 46.º-A, do CCP com a epígrafe: “Adjudicação por lotes”, o seguinte: “1 - As entidades adjudicantes podem prever, nas peças do procedimento, a adjudicação por lotes. 2 - Na formação de contratos públicos de aquisição ou locação de bens, ou aquisição de serviços, de valor superior a (euro) 135 000, e empreitadas de obras públicas de valor superior a (euro) 500 000, a decisão de não contratação por lotes deve ser fundamentada, constituindo fundamento, designadamente, as seguintes situações: a) Quando as prestações a abranger pelo respetivo objeto forem técnica ou funcionalmente incindíveis ou, não o sendo, a sua separação causar graves inconvenientes para a entidade adjudicante; b) Quando, por motivos de urgência ou por imperativos técnicos ou funcionais, a gestão de um único contrato se revele mais eficiente para a entidade adjudicante.”. Considerou-se em acórdão deste TCA Sul que o “artº 46º-A nº 1 CCP (à semelhança do artº 46º nº 1 da Directiva 2014/24-UE) confere uma margem de liberdade quase total às entidades adjudicantes quanto a dividir ou não dividir o contrato em lotes e, também, quanto a definir a dimensão e características dos lotes resultantes daquela divisão(2)”. Como resulta da citada norma legal não existe um dever de adjudicação por lotes, dispondo a entidade pública de uma discricionariedade de dividir ou não dividir o contrato em lotes e, também, quanto a definir a dimensão e características dos lotes resultantes daquela divisão, seja em termos quantitativos, seja em termos qualitativos. Impõe-se, no entanto, à entidade pública ponderar a divisão ou não do contrato por lotes, assim como fundamentar a não divisão por lotes. A norma visa, no entanto, incentivar a divisão em lotes tendo em vista a participação das pequenas e médias empresas. É o que resulta da Diretiva 2014/24, na qual se refere no Considerando 78 que os contratos públicos deverão ser adaptados às necessidades das PME e que “para aumentar a concorrência, as autoridades adjudicantes deverão, nomeadamente, ser incentivadas a dividir em lotes os contratos de grande dimensão. Esta divisão poderá ser feita numa base quantitativa, adaptando melhor a dimensão dos contratos individuais à capacidade das PME, ou numa base qualitativa, em função dos diferentes setores comerciais e de especializações envolvidos, adaptando mais estreitamente o conteúdo dos contratos individuais aos setores especializados de PME e/ou em função das diferentes fases subsequentes do projeto. (…) A autoridade adjudicante deverá ter por obrigação considerar se convém dividir contratos em lotes, sem deixar de poder decidir livremente e de forma autónoma, com base em qualquer motivo que considere pertinente, e sem estar sujeita a controlo administrativo ou judicial. Sempre que a autoridade adjudicante decida que não convém dividir o contrato em lotes, o relatório individual ou os documentos do concurso deverão conter uma indicação das principais razões para a sua escolha.”. Com a adjudicação em lotes tem-se em vista a proteção da concorrência, abrindo os procedimentos ao maior número de interessados. Confere, no entanto, a lei, às entidades adjudicantes autonomia na avaliação das necessidades a satisfazer com a abertura dos procedimentos pré-contratuais, as quais devem fundamentar a decisão de não dividir em lotes. Neste sentido, o § 2.º, do n.º 2 do artigo 46.º da Diretiva estabelece que “as autoridades adjudicantes indicam as principais razões para a sua decisão de não subdividir o contrato em lotes; tal deve constar dos documentos do concurso ou do relatório individual a que se refere o artigo 84.º”. Assim, não obstante a margem de discricionariedade ou livre decisão que assiste à entidade adjudicante de optar pela adjudicação em lote ou não, na formação dos contratos públicos previstos no n.º 2, do citado artigo 46.º-A, em que opte pela não contratação por lotes, deve essa decisão ser devidamente fundamentada, designadamente com fundamento nas situações referidas nas alíneas a) e b), do mesmo número. Ora, no caso dos autos, como resulta da factualidade provada, a decisão de contratar e de autorização de despesa (incluindo a fundamentação do valor contratual fixado) foi adotada pelo Conselho Administrativo do Agrupamento de Escolas António Sérgio, em 14.01.2025, o qual deliberou iniciar o procedimento pré-contratual concernente à aquisição, à instalação, à configuração e à manutenção de infraestrutura tecnológica, de hardware, de software e de equipamentos mobiliários para o funcionamento do perspetivado Centro Tecnológico Especializado de tipo Informático a erigir no Agrupamento Escolar. Os bens a adquirir no âmbito do procedimento em causa incluem equipamentos informáticos diversos, entre outros “Painel Interativo 75" com suporte de videoconferência”, “Estações de trabalho (computador e monitor de 27", teclado e rato)”, “Quadro móvel a marcador”, “Fontes de alimentação de bancada”, “compressores”, “Power station”, “processadores”, “écrans”, “Datacenter”, “servidores”, assim como diverso mobiliário, tal como “Cadeiras ergonómicas”, “Bancadas de trabalho adaptada a pcs fixos”, “Mesas de trabalho colaborativo”, “Bancadas com fonte de alimentação, espaço de arrumação” e “armários de arrumação” – cfr. alíneas D) e E), dos factos provados. Mais se provou que previamente à deliberação de aquisição dos referidos serviços foi obtido o parecer prévio da Agência da Modernização Administrativa para a aquisição de hardware e software, a que se refere o Decreto-Lei n.º 107/2012, de 18 de maio, bem como a autorização para a contratação de mobiliário fora do acordo-quadro do Sistema Nacional de Compras Públicas (o vigente AQ-MOB_2021), o que é bem elucidativo, com esta autorização, da relevância para a entidade adjudicante da aquisição dos referidos bens e equipamentos em lote de forma a que se garanta a sua adequada compatibilidade do ponto de vista técnico e funcional. Assim, tendo optado pela não adjudicação em lotes dos bens e serviços a contratar, a entidade adjudicante fundamentou essa decisão, como resulta da alínea D) dos factos provados, nos seguintes termos: “Trata-se, de acordo com o artigo 32.º do Código dos Contratos Públicos, de um contrato misto, que compreende prestações típicas de um contrato de aquisição de bens móveis e de aquisição de serviços, sendo a primeira a componente principal. A admissibilidade da sua celebração não oferece a menor dúvida, na medida em que a separação das prestações contratuais nunca se ofereceria viável num projeto desta índole. Acresce que o fornecimento dos bens móveis não pode ser dissociado dos serviços inerentes à sua operacionalização e à sua manutenção técnica, indispensáveis ao sucesso de implementação do CTE. (…) cumpre densificar, com maior detalhe técnico, tais razões justificativas da decisão de não adjudicar por lotes: • A integração unitária da infraestrutura tecnológica, hardware, software e mobiliário simplifica a gestão, garante coerência e compatibilidade, facilita o suporte técnico, promove a sinergia entre os equipamentos e cria benefícios de utilização a longo prazo; • O mobiliário educativo deve acomodar-se totalmente aos equipamentos informáticos, permitindo uma disposição adequada, organização dos cabos e conforto ergonómico para os utilizadores. Com efeito, a harmonia entre o mobiliário e o equipamento informático assevera toda uma gestão mais eficiente dos cabos, uma correta instalação, assim como minimiza os custos temporais e materiais da implementação, e os riscos na sua utilização; (…) • É favorecida a segurança de toda a solução e dos respetivos utilizadores, assim como se prenuncia potenciada a sustentabilidade, porquanto a integração correta dos diversos componentes contém o consumo de energia e o desperdício de materiais, e propulsiona a eficiência operacional;”. A decisão de não adjudicação por lotes fundamentou-se, ainda, em razões relacionadas com os benefícios resultantes da gestão contratual com um único cocontratante, com um ponto de contacto centralizado para questões de suporte técnico e resolução de problemas, capaz de fornecer assistência de forma muito mais eficaz e mais expedita superação de constrangimentos técnicos, assim como em vantagens no tocante ao acompanhamento dos prazos de garantia, ao exercício de uma fiscalização adequada e à alocação de responsabilidades. São também apontadas razões de eficiência administrativa relacionadas com os recursos humanos utilizados na gestão de um único contrato. Razões ou justificações que não se mostram desadequadas a fundamentar a referida decisão de não adjudicação por lotes, em conformidade com o previsto no artigo 46.º, n.º 2, alíneas a) e b) do CCP, dada a sua separação ser suscetível de causar graves inconvenientes para a entidade adjudicante. Não subsistem, pois, dúvidas que a decisão de não adjudicação por lotes com fundamento em razões de gestão, coerência e compatibilidade da infraestrutura tecnológica, hardware, software e mobiliário visando garantir a unicidade e interoperabilidade do Centro Tecnológico Especializado a instalar mostra-se justificada ou aceitável como se considerou na decisão recorrida. Por outro lado, e como se considerou no acórdão deste TCA Sul citado na sentença recorrida “Do ponto de vista material não estamos perante bens incindíveis, o que resulta evidenciado, desde logo, pela circunstância de se pretender adquirir, para além dos computadores e restante equipamento informático, o mobiliário necessário ao funcionamento do Centro Tecnológico Especializado. No entanto, tais bens devem ser compatíveis entre si do ponto de vista técnico e funcional, pelo que não é de excluir que a sua aquisição em lotes distintos pudesse levar à compra de bens que não apresentassem a necessária compatibilização em termos funcionais, o que, não raras vezes, apenas se evidencia aquando da sua instalação no local, apesar de obedecerem às especificações técnicas que a entidade adjudicante tenha podido antecipadamente fixar. A aquisição de bens que não apresentem “plena integração dos diversos componentes”, constituiria, na economia do presente contrato, um grave inconveniente, por não satisfazer plenamente o objecto do contrato, pelo que se entende que o juízo ponderativo efectuado pela entidade adjudicante, para além de não estar manifestamente errado, é aceitável. (3)”. Ora, é certo que os bens a adquirir não são incindíveis, do ponto de vista material ou físico, impondo-se, no entanto, que sejam compatíveis entre si do ponto de vista técnico e funcional de modo a garantir a interoperabilidade do Centro Tecnológico Especializado a instalar, dada a sua divisão em lotes ser suscetível de causar graves inconvenientes para a entidade adjudicante. Em suma e como acima se explicitou, provou-se que a entidade recorrida fundamentou de forma suficiente a não divisão em lotes dos bens e serviços a adquirir no âmbito do procedimento em causa nos autos, concluindo-se que a sentença recorrida não incorreu em violação do disposto no artigo 46.º-A do CCP. Contrariamente ao alegado pela recorrente, também, nada se provou nos autos que permita concluir que a adjudicação da proposta apresentada pela contrainteressada configura uma restrição aos princípios da concorrência e da proporcionalidade, seja porque apresenta um preço próximo do preço base, seja porque foi adjudicatária em diversos procedimentos ou na medida em que o preço base resultou somente da sua resposta à consulta preliminar que lhe foi feita em exclusivo. Sendo que quanto a este último ponto consta da decisão de contratar que “fixou-se o preço base através da soma dos valores médios veiculados na consulta preliminar para cada item do objeto contratual, no melhor sentido de tutela do princípio da concorrência”. Termos em que se conclui que a sentença recorrida não incorreu no invocado erro de direito, por violação do disposto no artigo 46.º-A do CCP e dos princípios da concorrência e da proporcionalidade, pelo que merece ser confirmada. * As custas do recurso serão suportadas pela recorrente – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.* IV. Decisão:Pelo exposto, acordam, em conferência, as Juízas Desembargadoras da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida. Custas pela recorrente. Lisboa, 19 de março de 2026. (Helena Telo Afonso – relatora) (Ana Carla Teles Duarte Palma – 1.ª adjunta) (Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro – 2.ª adjunta) (1) Consultável em www.dgsi.pt., tal como todos os acórdãos citados sem indicação de outra fonte. (2) Neste sentido, cfr. acórdão deste TCA Sul de 19-06-2019, proferido no processo n.º 320/18.8BESNT. (3) Cfr. o já citado acórdão de 4-12-2025, proferido no processo n.º 7788/24.1BELSB. |