I………… – I………….., Tecnologia ………………, S.A. apresentou, em 06 de março de 2013, junto do Balcão Nacional de Injunções requerimento de injunção - posteriormente remetido ao TAC de Lisboa e tramitado como ação administrativa - contra a ACSS - Administração Central do Sistema de Saúde, I.P., no qual peticionou a condenação da ré no pagamento da quantia de total de €19.609,29, [sendo destes €18.917,40 de capital, a € 538,89 de juros de mora já vencidos e €153,00 de taxa de justiça], crédito emergente do contrato de prestação de serviços, na área da informática, celebrado entre as partes.

Após remessa dos autos ao TAC de Lisboa e na sequência de convite para o efeito, a autora apresentou petição inicial aperfeiçoada.

Por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a ação foi julgada parcialmente procedente e a ré condenada a pagar à autora “a quantia de € 15.380,00, acrescida do IVA à taxa legal em vigor, e dos juros de mora legais a partir do trânsito em julgado da presente decisão e até efetivo e integral pagamento.», absolvendo a ACSS do pagamento dos juros vencidos constantes do pedido.

Inconformado, a ré veio apelar para este Tribunal Central Administrativo, formulando, na alegação, as seguintes conclusões:

«a) O cerne da decisão recorrida é o de que, não podendo a nulidade autorizar a ilação de que o negócio jurídico seja equivalente a um nada, tal como se, simplesmente, não tivesse acontecido, e tendo a Recorrida prestado os serviços, existe a obrigação de restituir aquilo que foi prestado, nos termos do n.°1, do artigo 289.° do CC e que corresponderá, exatamente, ao valor dos serviços conforme peticionado;

b) Não se aceita que, não sendo possível a restituição em espécie, a alternativa seja o pagamento tout court do valor do contrato nulo;

c) Com o disposto no n.° 1, do artigo 289,° do CC, visou o legislador, nas situações em que não fosse possível repor integralmente a situação que se constituiria caso o contrato nulo não houvesse produzido quaisquer efeitos, alcançar uma via através da qual os efeitos desse mesmo contrato nulo fossem neutralizados na medida do possível;

d) No caso sub judice, a referida neutralização — em harmonia com a jurisprudência dos tribunais superiores —, somente será obtida através do pagamento dos concretos custos, e apenas estes, que a prestação de serviços representou para a ora Recorrida, porquanto apenas nestes termos se conseguirá recriar a situação que existiria caso se não tivesse verificado relação contratual, de qualquer natureza, entre a Recorrente e a Recorrida;

e) A Recorrida não logrou demonstrar, cabal e plenamente, os custos nos quais incorreu com a prestação dos serviços que alega ter efetuado, sem que da decisão recorrida resulte provado qualquer facto que substancie os concretos custos obtidos;

f) Pelo que, atenta a falta dos referidos dados, em caso algum poderia o Tribunal a quo condenar a Recorrente no pagamento de qualquer valor, por aplicação do n.° 1, do artigo 289.° do CC, sob pena de se verificar manifesto enriquecimento sem causa, por parte da Recorrida;

g) Termos em que, na esteira da decisão recorrida, que não se acompanha, não se vislumbrará qualquer diferença em termos de efeitos jurídicos advenientes da execução de um contrato nulo, por um lado, e, por outro, da execução de um contrato que não padeça de tal vício. E certamente não foi essa a intenção do legislador e nem do texto legal se poderá extrair tal conclusão.

Nestes termos, e nos demais de Direito, que V. Exas. doutamente suprirão, deve ser concedido total provimento ao recurso da Recorrente, revogando-se a douta sentença recorrida, com as legais consequências.».

O objeto do recurso, delimitado pelas conclusões da alegação do recurso interposto, é a sentença proferida pelo TAF, cabendo a este tribunal de apelação conhecer da questão de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao fazer corresponder ao montante a restituir à autora pelos serviços prestados ao abrigo de um contrato nulo o valor correspondente ao do contrato cuja nulidade obriga à restituição do que tiver sido prestado.

O tribunal a quo considerou provados os seguintes factos:

«A) A Autora é uma sociedade anónima que tem por objeto serviços para a internet, tecnologias e desenvolvimento de software; comércio de equipamentos e software (facto não impugnado).

B) A ACSS, IP, é um instituto público, de regime especial, integrado na Administração Indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, que prossegue atribuições do Ministério da Saúde, sob superintendência e tutela do respetivo Ministro (facto não impugnado).

C) No ano de 2007, no âmbito da sua atividade comercial, a Autora desenvolveu uma aplicação de suporte para registo, contabilização e pedidos de reembolso dos Benefícios Adicionais de Saúde (BAS) para idosos (complemento solidário de saúde para idosos) (facto não impugnado).

D) Aplicação que foi adquirida pela ACSS, no mesmo ano de 2007, através da central de compras do Estado, à empresa N...................... - Serviços ……………, S.A., a qual era revendedora e distribuidora da Autora (facto não impugnado).

E) Com a entrada em produção da aplicação informática BAS, foi implementado um sistema de apoio técnico e funcional ("help desk”) e de manutenção evolutiva/corretiva da aplicação (facto não impugnado).

F) Este sistema de apoio consistiu na prestação, entre outras, das tarefas de assistência, apoio e atendimento aos utilizadores da BAS, atualizações de software, elaboração de relatórios, formação, etc., envolvendo, ainda, a manutenção de um suporte tecnológico da plataforma XEO (facto não impugnado).

G) Desde 2007, a ED. contratualizou, por períodos de 12 meses, a prestação dos serviços informáticos de "help-desk” aplicacional e manutenção corretiva/evolutiva da aplicação BAS, criada e desenvolvida pela Autora (facto não impugnado).

H) Até ao ano de 2010 (inclusive), tais aquisições de serviços foram adjudicadas à empresa N...................... (facto não impugnado).

I) Durante esse período, quem prestou, de facto, os serviços informáticos de "help desk" e manutenção correctiva/evolutiva à ACSS foi a Autora, a quem pertencia e pertence a tecnologia e que efetivamente desenvolveu a aplicação informática (facto não impugnado).

J) A N...................... interveio na prestação de serviços apenas enquanto revendedora e distribuidora da Autora I.............., não tendo as competências necessárias à prestação do serviço de apoio (facto não impugnado).

K) Durante todo o período compreendido entre 2007 e 2010, a N...................... subcontratou a I.............. para a prestação dos serviços de "help desk" e de manutenção da aplicação informática BAS, tendo esta última faturado a prestação desses serviços à N...................... que, por sua vez, faturou os mesmos à ACSS (facto não impugnado e documento n° 1 junto com a p.i. aperfeiçoada e não impugnado).

L) Esta relação sempre foi do conhecimento da ED., como resulta do seu email datado de 16/06/2008, no qual a Autora é identificada como a empresa executora do projeto (facto não impugnado e cfr. documento n° 2 junto com a p.i. aperfeiçoada e não impugnado).

M) A ED. sempre soube que o apoio técnico e acompanhamento ("help desk") da aplicação foi, desde o ano de 2007, da responsabilidade da I.............. (facto não impugnado).

N) Todos os contactos relativos à manutenção e apoio técnico prestados à plataforma e às contingências da relação contratual (aquisição de serviços) eram feitos diretamente entre a ACSS e a I.............. (facto não impugnado).

O) Quando houve que proceder a nova aquisição de serviços informáticos para "help desk", no ano de 2010, para um novo período 12 meses, a ED. contratou diretamente a I.............. e já não a N...................... (facto não impugnado).

P) Desde o ano de 2007, os serviços informáticos de "help desk” e manutenção da aplicação BAS sempre foram solicitados pela ED. e adjudicados através da celebração de contratos escritos com a duração de 12 meses (facto não impugnado e no depoimento do Eng° L………….. foi expressamente referido que os contratos eram sempre anuais e sem renovações).

Q) Os serviços foram sempre sendo prestados pela Autora de forma ininterrupta (depoimento da testemunha Eng° Luís Salavisa e da testemunha Paula Costa).

R) Em 29/12/2010, foi celebrado entre a Autora e a ED. um contrato intitulado "CONTRATO DE AQUISIÇÃO DE SERVIÇOS PARA HELPDESK E MANUTENÇÃO CORRETIVA E EVOLUTIVA DA APLICAÇÃO BAS - BENEFÍCIOS ADICIONAIS DE SAÚDE 150/2010", tendo "por objecto principal a aquisição de serviços para Helpdesk e manutenção correctiva e evolutiva da aplicação BAS - Benefícios adicionais de saúde" (cfr. Cláusula 1ª n° 1), pelo preço de € 43.690,00, acrescido de IVA à taxa legal (cfr. Cláusula 2ª) e pelo prazo de 12 (doze) meses (cfr. Cláusula 3ª), contrato que dou aqui por integralmente reproduzido (cfr. documento n° 9 junto pela Autora com a p.i. aperfeiçoada e não impugnado, bem como documento n° 2 junto pela ED. com a oposição).

S) Dou aqui por integralmente reproduzidos os documentos n°s 10 e 11 juntos pela Autora com a petição inicial aperfeiçoada e que foram exibidos à testemunha Eng° L ………………, que confirmou o seu conteúdo.

T) Dou aqui por integralmente reproduzida a fatura n° 03/00002433, de 29/12/2010, emitida pela Autora, no montante de € 25.810,00, e que foi paga pela ED. em 10/01/2011 (cfr. documentos n°s 12 e 13 juntos pela Autora com a p.i. aperfeiçoada e não impugnados e depoimento da testemunha P …………………, bem como os documentos n°s 3 e 4 juntos pela ED. com a oposição).

U) Nas condições de contratação acordadas entre a Autora e a ED., os serviços de "help desk” eram pagos mensalmente, durante os 12 meses da relação contratual, em duodécimos de € 1.980,00 (€ 23.760,00: 12) (facto não impugnado).

V) Nos meses subsequentes, de janeiro a junho de 2011, a Autora faturou, no final de cada mês, os valores dos serviços de "help desk" e de manutenção prestados no período correspondente, que foram pagas pela ED.:
- fatura n.° 03/………….56, de 31/01/2011, no montante de € 4.080,00;
- fatura n.° 03/…………74, de 28/02/2011, no montante de € 2.490,00;
- fatura n.° 03/…………94, de 31/03/2011, no montante de € 1.980,00;
- fatura n.° 03/………..98, de 31/03/2011, no montante de € 2.640,00;
- fatura n.° 03/……….23, de 29/04/2011, no montante de € 1.908,00;
- fatura n.° 03/………39, de 31/05/2011, no montante de € 1.980,00;
- fatura n.° 03/…63, de 30/06/2011, no montante de € 1.980,00;

(cfr. documento n° 14 junto pela Autora com a p.i. aperfeiçoada e não impugnado e depoimento da testemunha P …………..……………., bem como os documentos n°s 5 a 15 juntos pela ED. com a oposição).

W) Entre os meses de julho de 2011 e dezembro de 2011, a Autora não emitiu qualquer outra fatura - com exceção da fatura n.° 03/2633, de 31/10/2011, no montante de € 750,00, relativa a acertos resultantes do desenvolvimento da aplicação BAS (cfr. documento n° 15 junto pela Autora com a p.i. aperfeiçoada e não impugnado e depoimento da testemunha P …………….).

X) As faturas emitidas pela Autora e identificadas nas alíneas T), V) e W) perfazem o valor total do contrato identificado na alínea R) supra, a que acresce o IVA à taxa legal (facto aceite pela ED.).

Y) De julho a dezembro de 2011, a Autora continuou a executar, de forma contínua e ininterrupta, os mesmos serviços informáticos e já identificados na alínea F) supra (facto não impugnado e depoimento das testemunhas Eng° L ………………., E ………… e P ………….).

Z) Dou por reproduzido o documento n° 18 junto pela Autora com a petição inicial aperfeiçoada e não impugnado.

AA) Por força das alterações na orgânica do Ministério da Saúde, ocorridas com o Decreto-Lei n.° 108/2011, de 17 de novembro, a prestação de serviços partilhados específicos da área da saúde, em matéria de sistemas e tecnologias de informação e comunicação, passou a ser atribuição da SPMS - Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, E.P.E., e já não da ACSS (facto não impugnado).

BB) Tendo sido celebrado, em 16/12/2011, um Protocolo entre a SPMS e a ACSS, para a afetação de serviços e pessoal técnico da ED. (facto não impugnado).

CC) A contratação dos serviços informáticos relacionados com a plataforma BAS passou a ser assumida, a partir de janeiro de 2012, pela SPMS (facto não impugnado).

DD) A qual celebrou, nessa data, um contrato de aquisição de serviços com a Autora, dando assim continuidade ao apoio técnico e manutenção que vinha já executando, de forma ininterrupta, desde 2007 (facto não impugnado).

EE) A Autora emitiu, em 25/09/2012, a fatura n.° 03/2854, relativa ao período de julho de 2011 a dezembro de 2011, no valor total de 18.917,40€ (IVA incluído), com vencimento em 25/10/2012, documento que dou aqui por reproduzido (facto não impugnado e documento n° 20 junto pela Autora com a p.i. aperfeiçoada e não impugnado).

FF) A ED. devolveu à Autora a fatura identificada na alínea anterior (cfr. documento n° 16 junto com a oposição e não impugnado).

GG) Os serviços prestados pela Autora entre julho 2011 e dezembro de 2011 e correspondentes ao valor da fatura identificada na alínea EE) supra, ainda se encontram por pagar pela ED., apesar de diversas interpelações da Autora à ED. para proceder ao seu pagamento (cfr. depoimento da testemunha ……………….).

Inexistem quaisquer outros factos não provados com relevância para a decisão a proferir.»

Nos termos enunciados acima a questão a decidir é a de saber se o tribunal a quo errou ao condenar a ré, aqui recorrente, a pagar à autora o valor correspondente ao valor do contrato cuja nulidade reconheceu, ao invés de considerar que apenas seriam devidos os custos efetivamente suportados pela autora com a prestação dos referidos serviços.

Está em causa nos autos a prestação de serviços de Help-desk e manutenção da Plataforma BAS – pela autora à ré, no período compreendido entre julho e dezembro de 2011.

Nos termos do que resulta dos factos provados – e relativamente aos quais inexiste controvérsia – tais serviços foram efetivamente prestados pela autora, a pedido da ré, sem precedência de qualquer procedimento de formação de contratos.

A sentença recorrida, reconhecendo estar-se em presença de um contrato nulo, condenou a ré a pagar à autora o valor correspondente à prestação de serviços subjacente, fazendo apelo ao regime da nulidade dos contratos e inerente obrigação de restituição do que tiver sido prestado.

Referiu-se, no discurso fundamentador da sentença, designadamente o seguinte:

«(…) os serviços em causa foram prestados num período temporal que antecedeu a publicação da Lei n° 8/2012, de 21/02, que aprovou as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas, pelo que este diploma é inaplicável ao caso em apreciação.

Vigorava, à data, o Código dos Contratos Públicos (doravante CCP), com a modificação legislativa introduzida pelo Decreto-Lei n° 131/2010, de 14/12.

Nos termos do CCP (artigo 16°, n° 1 e 2, alínea e)), as prestações abrangidas pelo objeto de um contrato de aquisição de serviços eram consideradas submetidas à concorrência de mercado, o que implicava a obrigação de adoção de um dos procedimentos elencados no artigo 16°, n° 1, bem como a consequente celebração de contrato escrito (cfr. artigo 94° e seguintes do CCP).

(…)

Segundo os ensinamentos de Jorge Andrade da Silva «Um contrato que tenha sido celebrado sem que a respectiva decisão e a autorização da respectiva despesa tenham sido emitidas pela entidade para isso legalmente competente é nulo (artigo 133°, n° 2 do CPA).» (Código dos Contratos Públicos, Comentado e Anotado, 2008, página 153).

Estabelecendo o artigo 284°, n° 2, do CCP, sob a epígrafe "Invalidade própria do contrato", que «Os contratos são, todavia, nulos quando se verifique algum dos fundamentos previstos no artigo 133° do Código do Procedimento Administrativo ou quando o respectivo vício determine a nulidade por aplicação dos princípios gerais de direito administrativo.» (itálico da signatária).

No caso concreto em apreciação, os serviços foram prestados pela Autora com a total ausência de procedimento, incluindo a celebração de contrato escrito, cujo início teria de ter por base uma decisão de contratar, ato esse que «..., por seu turno, implica direta e necessariamente duas decisões subsequentes: a decisão de autorizar a despesa e a decisão de se pôr em marcha o respetivo procedimento legal conducente a essa celebração e a sua escolha.» (Jorge Andrade da Silva - Código dos Contratos Públicos, Anotado e Comentado, 6ª Edição Revista e Atualizada, página 141).

A ausência total de procedimento inquinou, assim, o contrato, que é nulo, e ao abrigo do qual a Autora executou os serviços em questão para a ACSS, I.P.

À data, o artigo 285°, n° 2, do CCP (tempus regit), mandava aplicar o regime de invalidade consagrado no direito civil (artigos 285° a 294° do Código Civil).

A Autora executou os serviços que lhe foram solicitados e ficou a aguardar a sua formalização, como era prática corrente.

Ora, tendo a Autora prestado os serviços solicitados, não poderá a ACSS, I.P. deixar de lhe pagar o valor correspondente, pois, não obstante a nulidade contratual, o que é facto é que a Autora prestou os serviços sem oposição da ACSS, I.P.

A nulidade do contrato implica que deva ser restituído tudo o que tiver sido prestado (artigo 289°, n° 1, do CC), mas tal não sucederá nos contratos de execução continuada, nos quais uma das partes beneficie de um serviço, como é o caso dos autos.

A ACSS, I.P. continuou a beneficiar dos serviços desde que se esgotou o valor do contrato celebrado em 29/12/2010.

Não estão em causa serviços prestados ao abrigo do contrato celebrado em 29/12/2010, mas sim serviços prestados sem o prévio procedimento pré-contratual, incluindo a celebração de contrato escrito.

A fatura cujo pagamento a Autora clama diz respeito a (alínea EE) do probatório) «Serviços de Help-desk e manutenção da Plataforma BAS - período Julho a Dezembro 2011», no valor de € 15.380,00. Os serviços de "help-desk" eram pagos mensalmente em duodécimos de € 1.980,00 (alínea U) do probatório), pelo que multiplicando o número de meses em causa pelo referido valor perfaz o total de € 11.880,00 (€ 1.980,00 x 6), acrescido do valor de € 3.500 que corresponde ao valor de manutenção da Plataforma BAS para 6 meses.

(…)

… a ACSS, I.P. não pode deixar de ser condenada a pagar à Autora a importância de € 15.380,00, por corresponder ao valor dos serviços prestados pela Autora, valor que se encontra por pagar e a que deve acrescer o IVA à taxa legal em vigor.

Relativamente aos juros de mora, apenas são devidos a partir do trânsito em julgado da decisão do tribunal, por ser o momento a partir do qual se consolidou e liquidou a obrigação de pagamento (Ac. do TCA Norte de 18/12/2020, Processo 00298/13.4BEPNF).»

Antecipa-se que o decidido é para manter.

Como temos vindo a referir em anteriores arestos (1) em que se têm colocado questões similares à que agora nos ocupa, em que a prestação de serviços se desenvolveu ao abrigo de uma relação contratual de facto, que não foi formalizada nem antecedida do procedimento devido, nos termos do disposto no Código dos Contratos Públicos

«(…)

A inobservância do referido procedimento determina a nulidade do contrato, por falta de forma legal, nos termos do disposto no artigo 220.º, do Código Civil, ex vi artigo 185.º, n.º 3, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo vigente à data, e no artigo 294.º, do CC, por violação das disposições imperativas contidas no Código dos Contratos Públicos, quanto aos procedimentos a observar na realização de despesas públicas com locação e aquisição de bens e serviços.

Nos termos do disposto no artigo 289.º, n.º 1, do CC, a declaração de nulidade do negócio jurídico tem efeito retroativo e determina a restituição do que tiver sido prestado, ou do valor correspondente, no caso de a restituição em espécie não se mostrar possível.

No caso dos autos, é incontroverso que foram prestados os serviços elencados em cada uma faturas (…) e, bem assim, que os mesmos foram executados no âmbito de uma relação contratual de facto desenvolvida entre a autora e o réu, a qual, por não ter sido precedida dos procedimentos legalmente exigidos, não produziu os efeitos jurídicos que lhe seriam típicos mas, não deixou de produzir os efeitos de facto decorrentes da execução das referidas prestações a favor do réu, que, por não serem passíveis de restituição natural, devem ser pagas no valor correspondente (…).

Neste sentido, o referido no Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, a 7.12.2022 (P.º 0944/14.2BELSB):

«(…)

No caso de contratos nulos, por efeito da inobservância absoluta das regras legais necessárias à formação da decisão de contratar, a jurisprudência pretérita do Supremo Tribunal Administrativo tem entendido que a norma da lei civil (o artigo 289.º C. Civ.) impõe a restituição de tudo quanto se tenha prestado – por todos, v. acórdãos de 30.10.2007 (proc. 0379/07); de 17.12.2008 (proc. 0301/08). Porém, quando está em causa a prestação de serviço – como sucede aqui – torna-se impossível a restituição pela Entidade Pública das prestações de serviço recebidas, pelo que, não tendo havido pagamento dos serviços prestados, como resultou assente no probatório, pode inferir-se daquela jurisprudência que se impõe a “devolução” do valor correspondente à prestação. Não se trata de cumprir o contrato, que, sendo nulo, é totalmente improdutivo no plano jurídico, trata-se apenas de restituir, in pecunia (ante a impossibilidade de restituição in natura) a prestação indevidamente recebida. Ora, o montante da prestação recebida é, neste caso, calculado a partir do valor da prestação do serviço acordado pelas partes, como, de resto, também se decidiu no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 04.05.2017 (proc. 0443/16). (…)».

(o destacado é nosso).

No caso em recurso, a apelante questiona apenas o montante em que o tribunal julgou ser devida a restituição do que foi prestado pela autora, sustentando que apenas seria devido o montante correspondente aos custos que se provasse terem sido efetivamente suportados pela autora com a prestação dos serviços.

Mas sem razão.

Nos termos referidos pelo Supremo Tribunal Administrativo no acórdão de 7 de dezembro de 2022 cujo excerto se deixou acima, o montante da prestação recebida é, neste caso, calculado a partir do valor da prestação do serviço acordado pelas partes, na certeza de que cabia à recorrente, ré na ação, alegar e provar que esse montante excedia os custos suportados pela autora, nos termos do disposto no artigo 342.º, n.º 2, do CC, enquanto facto modificativo do direito por esta invocado.

Deve, assim, ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.

As custas serão suportadas pela recorrente, nos termos do disposto no artigo 527.º, do CPC.

Decisão

Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente (artigo 527.º, do CPC).

Registe e notifique.

Lisboa, 19 de março de 2026