| 4895/26.0T8PRT.P1 |  |
COMPETÊNCIA MATERIAL
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PRÉ-CONTRATUAL
II - Aos contratos celebrados ao abrigo do Regulamento Anexo ao Despacho Conjunto nº 500/99, de 13.5. são aplicáveis regras criadas pela Administração Pública, não só na fase de formação pré-contratual como também nas fases da sua celebração e execução, estando, por isso, sujeitos à jurisdição administrativa.
Comarca do Porto - Juízo de Execução do Porto - Juiz 7
Apelação
Recorrente: Min. Público
Relator: Eduardo Rodrigues Pires
Adjuntos: Desembargadores Rui Moreira e Raquel Lima
Acordam na secção cível do Tribunal da Relação do Porto:
RELATÓRIO
O Min. Público veio, em representação do Estado Português (Entidade do Tesouro e Finanças), deduzir a presente execução para pagamento de quantia certa contra AA, BB, CC e DD, peticionando o pagamento da quantia de 27.994,34€, acrescida de juros vincendos sobre o capital de 24.939,89€, tendo por base, como título executivo, contrato de empréstimo (no quadro da linha de crédito relativa ao Fundo para a Cooperação Económica - Facilidade Financeira da Guiné Bissau, criada por Despacho conjunto n.º 500/99, de 13.5, dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros) celebrado entre a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (APAD), enquanto mutuante, o 1º executado, enquanto mutuário, e os 3º e 4º executados, enquanto garantes, sendo a 2º executada demandada enquanto cônjuge do 1º executado, invocando a comunicabilidade da dívida.
O tribunal concedeu o contraditório ao exequente quanto “à perspetiva de indeferimento liminar da execução, por incompetência material do presente tribunal para a execução em apreço, por a mesma caber aos tribunais administrativos - cfr. neste sentido, Ac. RP de 29.01.2026 (proc. 1930/25.2T9MAI) e Ac. RC de 11.02.2025 (proc. 474/23.1T9GRD), em dgsi.pt.” -, vindo o exequente pugnar pela competência do presente juízo de execução, sustentando, em síntese, que não está em causa uma relação jurídica de direito público, mas sim privado, o contrato de empréstimo, e que não basta que uma das partes seja pessoa de direito público e/ou que exista algum procedimento público prévio à contratação para que a competência seja atribuída aos tribunais administrativos.
Seguidamente, foi proferido despacho que declarou o juízo de execução incompetente, em razão da matéria, para tramitar a execução, e, em conformidade, indeferiu liminarmente o requerimento executivo.
Inconformado com o decidido, interpôs recurso o Min. Público que finalizou as suas alegações com as seguintes conclusões:
1. Nos termos do artigo 40º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto (Lei da Organização do Sistema Judiciário), “os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.”
2. Dispõe o artigo 4º, n.º 1, alínea e), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:
(…)
e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;
(…).”
3. A presente execução tem por base um contrato de empréstimo entre o Estado e particulares, em que o primeiro atuou (através da FCE e a agora ETF), sem poderes de autoridade, não impondo quaisquer restrições de interesse público ao particular, não lhe atribuindo direitos ou impondo deveres públicos.
4. Por outras palavras, na celebração ou execução do contrato de empréstimo em causa, o Estado não atuou revestido de poder ou autoridade administrativa, mas sim com natureza idêntica à de uma qualquer entidade bancária.
5. Efetivamente, o contrato em apreço é em tudo semelhante a um contrato celebrado no âmbito do direito privado, pelo que não se vislumbra qualquer fundamento para atribuir a competência aos tribunais administrativos.
6. O douto despacho liminar, do qual agora se recorre, aderindo às fundamentações constantes dos acórdãos do Tribunal da Relação de Coimbra, de 11-02-2025 (Proc. n.º 474/23.1T9GRD) e do Tribunal da Relação do Porto, de 29-01-2026 (Proc. n.º 1930/25.2T9MAI), centra-se essencialmente no facto de o contrato de empréstimo em questão ter sido celebrado ao abrigo do regulamento anexo ao Despacho Conjunto n.º 500/99, publicado no Diário da República, II série, n.º 143, de 22-06-1999, no qual se determinou o modo de apresentação e aprovação de candidaturas e o acompanhamento da execução dos contratos.
7. Contudo, ao privilegiar-se esse enquadramento regulamentar, que, em nosso entender, se limitava a publicitar as condições em que o Estado pretendia contratar, desvaloriza-se o contrato de empréstimo efetivamente celebrado - o qual apresenta caraterísticas próprias às de um contrato de mútuo celebrado entre sujeitos privados, regido por normas de direito privado.
8. Neste âmbito, aderimos ao que é referido no acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 25-05-2023, Proc. n.º 111178/21.3YIPRT.L1-2: “E, o que se deve entender por relação jurídica administrativa, para efeitos de se determinar a competência material dos tribunais administrativos. Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as ações e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal. Deste modo, podemos entender por relações jurídico-administrativas as (a) que se estabelecem entre duas pessoas coletivas públicas ou entre dois órgãos administrativos, desde que não haja nas mesmas indícios claros da sua pertinência ao direito privado (b) em que um dos sujeitos, pelo menos, atua no exercício de um poder de autoridade, com vista à realização de um interesse público legalmente definido (c) em que o sujeito público ou privado atua no cumprimento de deveres administrativos, de autoridade pública, impostos por motivos de interesse público. Será, pois, à luz do conceito de relação administrativa que as alíneas do art. 4.º do ETAF devem ser lidas e interpretadas, posto que, essencial para que a competência seja deferida aos tribunais administrativos é que o litígio se insira no âmbito de uma relação dessa natureza, o mesmo é dizer numa relação onde a administração é, típica ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público”.
9. Num caso como o presente, estamos diante de um contrato de natureza privada, no qual o Estado atua em posição de paridade com o particular, sem exercer poderes de ius imperii, não resultando do mesmo qualquer cláusula exorbitante.
10. Ademais, diga-se que “As pessoas coletivas de direito público, pelo simples facto de serem sujeitos jurídicos têm uma capacidade de direito privado, da qual resulta que podem ter património privado e dispor dele e, de uma maneira geral, que podem tomar parte em relações jurídicas de direito privado, utilizando os instrumentos jurídicos que o direito privado coloca à disposição de todos os sujeitos jurídicos, desde que isso não seja incompatível com a sua natureza nem com a prossecução das necessidades públicas que constituem o quadro das suas atribuições” (Mário Aroso de Almeida, in «O Problema do Contrato Administrativo - No Quadro Normativo Decorrente do Código dos Contratos Públicos Revisto», p. 38).
11. Na mesma linha, o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 26-05-2011, Proc. n.º 2555/06.0YYLSB-A.L1-2 diz-nos que “O que é determinante para distinguir um contrato administrativo de um contrato de direito privado é averiguar se o concreto contrato contém cláusulas ditas como «exorbitantes», também referidas como «cláusulas de Direito Administrativo», que possam corresponder à previsão de “momentos de autoridade” e que sejam de se considerar «poderes exorbitantes do direito privado», pois que se assim se dever concluir, será forçoso que se admita que tal contrato implica poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração perante particulares, devendo caracterizar-se como contrato administrativo”, o que não se retira do contrato em causa.
12. Bem vistas as coisas, o Estado Português (Entidade do Tesouro e Finanças) não formula pedido nem alega causa petendi para apreciação dos quais sejam convocadas regras de direito administrativo. Pelo contrário, assaca-se ao devedor responsabilidade obrigacional que deve ser apreciada por aplicação das regras de direito privado comum.
13. Por outro lado, concordamos com Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas, quando defende, na Revista Julgar, n.º 15, 2011, Coimbra Editora, pág. 118:
“Dizíamos nós não acharmos razoável que por força da alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF a mera possibilidade (legalmente prevista) de a celebração de um contrato privado poder ser precedida (e pode nem sequer o ter sido) por um procedimento pré-contratual público, conduza ao desvio/desaforamento dos litígios relativos à interpretação, validade e execução daquele contrato, que é puramente civilístico, dos tribunais judiciais (a que pertence) para os tribunais administrativos. Ocorre aqui, na verdade, um desvio não justificado, à regra material de atribuição de competência. E não querido, estamos em entender. E defendemos uma interpretação desta norma à luz do critério material constitucionalmente acolhido, que permita que os litígios relativos às questões de interpretação, validade e execução do contrato que nada tenham que ver com o procedimento pré-contratual que antecedeu a sua celebração, e que a ela conduziu, sejam decididos pelos Tribunais Judiciais, sem que estes se considerem materialmente incompetentes para deles conhecerem por força de uma interpretação meramente literal daquela norma. Na verdade, uma interpretação assente unicamente na letra daquela alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF chamaria, nestes casos, os juízes dos tribunais administrativos a conhecerem questões de direito privado, reguladas por normas e institutos do direito privado, em afronto à regra da especialização da competência dos vários tribunais, tal como é actualmente entendida e acolhida na sua organização, quer no confronto entre a jurisdição administrativa e a jurisdição judicial quer dentro desta, no que respeita à distribuição pelos tribunais de competência especializada que a compõem, em sede de primeira instância, em razão do seu âmbito material e natureza da causa mas também da sua abrangência territorial e em função do valor da causa. E este não é argumento que deva ser considerado menor, já que o que se pretende e espera de um estado de direito democrático é que este possa e consiga organizar e assegurar um sistema de justiça que se encontre estruturado de forma que lhe permita dar uma resposta capaz, eficiente e em tempo útil. Sendo que naturalmente não pode ser olvidado que na interpretação das normas o intérprete deve, na fixação do sentido e alcance da lei presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, e reconstituir, a partir da letra da lei, o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico e as circunstâncias em que a lei foi elaborada”.
14. Por conseguinte, consideramos que, no presente caso, a competência cabe aos tribunais judiciais e não à jurisdição administrativa.
15. Pelo que deverá o presente recurso ser julgado procedente e revogado o despacho recorrido, que deverá ser substituído por outro que, considerando o Juízo de Execução do Porto competente para a presente execução, determine o prosseguimento da execução.
16. Houve, assim, por parte da douta decisão recorrida, violação e errada interpretação e aplicação dos arts. 40º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto (Lei da Organização do Sistema Judiciário) e 4º, n.º 1, alínea e), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
O recurso foi admitido como apelação, com subida imediata, nos próprios autos e efeito devolutivo.
Remetidos os autos ao Tribunal da Relação do Porto o presente relator, por despacho de 27.5.2026, determinou que os autos regressassem à 1ª Instância, a fim de se proceder à citação dos executados AA, BB, CC e DD tanto para os termos do recurso como para os termos da causa.
Estes, em simultâneo, vieram deduzir embargos de executado e pronunciar-se sobre a questão da competência do tribunal em razão da matéria nos seguintes termos:
“(…)
12.º Os executados aderem integralmente e sem reservas ao Douto Despacho com a referência 482721538, sendo manifestamente incompetentes em razão da matéria os Juízos de Execução para a presente execução, que cabe sim à jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, nos termos do artigo 4.º, n.º 1 do ETAF.
13.º É absolutamente clara e concludente a jurisprudência, corretamente citada naquele despacho e que, por mera economia, se escusa de repetir.
14.º Incompetência em razão da matéria que deve ser, como o foi, declarada e, em conformidade, indeferido liminarmente o requerimento executivo apresentado pelo MP.”
Posto isto, os autos foram remetidos de novo ao Tribunal da Relação do Porto.
Cumpre, então, apreciar e decidir.
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FUNDAMENTAÇÃO
O âmbito do recurso, sempre ressalvadas as questões de conhecimento oficioso, encontra-se delimitado pelas conclusões que nele foram apresentadas e que atrás se transcreveram - cfr. arts. 635º, nº 4 e 639º, nº 1 do Cód. do Proc. Civil.
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A questão a decidir é a seguinte:
Apurar se a competência para conhecer do presente caso pertence aos tribunais comuns ou aos tribunais administrativos.
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Para além dos elementos factuais e processuais constantes do antecedente relatório, para os quais se remete, teremos ainda em atenção o seguinte:
O texto do requerimento executivo apresentado pelo Min. Público, em 11.3.2026, em representação do Estado Português (Entidade do Tesouro e Finanças), é o que se passa a transcrever:
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DO MÉRITO DO RECURSO
Apurar se a competência para conhecer do presente caso pertence aos tribunais comuns ou aos tribunais administrativos
1. Antes de mais, iremos reproduzir aqui o teor do Despacho Conjunto nº 500/99, de 13.5., dos Ministérios dos Negócios Estrangeiros e das Finanças:
“O deflagrar do conflito armado na República da Guiné-Bissau, em Julho de 1998, gerou uma série de factores de perturbação do quotidiano vivido naquele país e traduziu-se em evidentes danos, de dimensão individual variável e ainda não perfeitamente quantificada, que afectaram vários agentes económicos portugueses que aí exerciam actividade. Tais prejuízos constituem razão de justificada preocupação dos lesados e motivo para a procura de soluções.
Independentemente da definição de um quadro mais geral de apoios do Governo Português aos seus cidadãos negativamente afectados pelo conflito na Guiné-Bissau, considera-se indispensável e urgente apoiar aqueles que estejam em condições de assegurar a continuidade da sua actividade naquele país ou de a retomar a curto prazo, contribuindo para o esforço de reconstrução da normalidade da vida económica.
Assim, fica o Fundo para a Cooperação Económica autorizado, nos termos do disposto na alínea a) do nº 1 e no nº 5 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 162/91, de 4 de Maio, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 307/98, de 12 de Outubro, a conceder empréstimos até perfazer o montante global equivalente a 500 000 000$, com observância do regulamento que consta em anexo ao presente despacho conjunto e que dele faz parte integrante.
A linha de crédito agora criada poderá ser reforçada, no futuro, se tal se vier a revelar útil e necessário.
(…)
ANEXO
Regulamento
Objecto - facultar recursos financeiros às empresas de direito guineense, qualquer que seja a forma jurídica que revistam, sob a forma de empréstimos a conceder aos seus sócios portugueses, com a finalidade de criar condições de continuidade ou de retoma do normal funcionamento da sua actividade.
Beneficiários - agentes económicos portugueses que, isoladamente ou em associação com terceiros, exploravam empresas de direito guineense, sediadas e a operar na República da Guiné-Bissau à data de 7 de Junho de 1998, qualquer que seja a forma jurídica de que se revistam, desde que detenham o controlo de direito ou de gestão dessas empresas.
Sectores elegíveis - todos com excepção do financeiro.
Condições dos empréstimos:
Montante - a definir casuisticamente não podendo, em geral, exceder 100.000.000$;
Moeda - escudo português ou euro;
Taxa de juro - 0,5 % ao ano, fixa durante o prazo da operação, com contagem de juros dia a dia, na base de 365 dias por ano, liquidados e pagos postecipadamente, de acordo com plano a estabelecer casuisticamente;
Prazo - até cinco anos, contados a partir da primeira utilização;
Reembolso - a definir casuisticamente, em função do período de recuperação previsto;
Garantias - para garantir o regular cumprimento das obrigações pecuniárias decorrentes do empréstimo o beneficiário deve apresentar:
Aval do Estado; ou Qualquer outra garantia aceite pelo Fundo para a Cooperação Económica (FCE);
Forma - contrato de empréstimo a celebrar entre o Estado Português, representado pelo FCE, na qualidade de mutuante, e o beneficiário, na qualidade de mutuário.
Apresentação e aprovação de candidaturas - a apresentação das candidaturas é feita ao FCE, mediante a entrega de um dossier, do qual devem, pelo menos, constar os seguintes elementos:
Memória descritiva;
Indicação, fundamentada, do montante de financiamento pretendido, nomeadamente pela apresentação do plano financeiro de exploração, integrando o empréstimo solicitado e o seu serviço, que demonstre o equilíbrio financeiro susceptível de ser alcançado a curto prazo;
Outros elementos considerados relevantes para uma correcta avaliação do pedido, designadamente os relativos a autorizações para importação e exportação de capitais associados ao empréstimo e ao seu serviço.
A decisão sobre as candidaturas apresentadas é tomada pelo conselho directivo do FCE, em reunião ordinária ou especialmente convocada para o efeito, após obtenção de parecer prévio da Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais do Ministério das Finanças, devendo a mesma ser ratificada pelas tutelas do FCE quando o montante do empréstimo exceder os 100 000 000$.
Acompanhamento e fiscalização - constitui obrigação do mutuário prestar informação sobre a actividade da empresa, nas datas de vencimento acordadas para o serviço da dívida, justificando eventuais desvios ocorridos em relação ao plano financeiro previsional de exploração.
O FCE promoverá as diligências que considere necessárias para garantir a aplicação do empréstimo de acordo com as suas características e objectivos iniciais, o que, a não se verificar, determina a exigência de reembolso imediato da totalidade da dívida, sem prejuízo de outros procedimentos que possa desencadear, de acordo com a situação em apreço e a legislação em vigor.
O FCE poderá exigir, também, o reembolso imediato da totalidade da dívida, acrescida de juros de mora à taxa legal em vigor, se o mutuário deixar de satisfazer qualquer obrigação ou compromisso decorrente do contrato celebrado.
Despesas - serão por conta do mutuário todos os encargos inerentes à celebração do contrato de empréstimo, assim como todas as despesas judiciais e extrajudiciais que o FCE haja que efectuar para garantir a boa cobrança de tudo quanto constitua crédito do Estado Português por força da celebração do contrato.
2. A jurisdição dos tribunais encontra-se fracionada em função da matéria do litígio. Assim, a par de tribunais civis ou ordinários, funcionam tribunais criminais, administrativos, do trabalho, etc.
As regras que delimitam a jurisdição dos tribunais de acordo com a matéria ou o objeto do litígio, recebem a designação de regras de competência em razão da matéria. Esta é definível como sendo a competência das diversas espécies de tribunais: diversas ordens de tribunais dispostas horizontalmente, isto é, no mesmo plano, não havendo entre elas uma relação de supra-ordenação e subordinação.[1]
Na base da competência em razão da matéria a lei atende à matéria da causa, ou seja, ao seu objeto, encarado sob o ponto de vista qualitativo - o da natureza da relação substancial pleiteada. Trata-se, por isso, de uma competência rationae materiae e obedece a um princípio de especialização, com as vantagens que lhe são inerentes[2], ao reconhecer-se a vantagem de reservar a órgãos judiciários diferenciados o conhecimento de certos setores do direito, isto pela vastidão e especificidade das normas que o integram.[3]
Sabido é que competem aos tribunais judiciais todas as causas que não forem, por lei, da competência de diferente jurisdição, de tal modo que os tribunais judiciais só não serão competentes se a lei atribuir competência a outros tribunais no confronto com as restantes ordens de tribunais constitucionalmente consagradas - cfr. arts. 64º e 65º do Cód. Proc. Civil e 40º da Lei da Organização do Sistema Judiciário [LOSJ].
A competência dos tribunais judiciais será, pois, a regra.
Já os tribunais administrativos têm a sua competência limitada ao julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais - cfr. arts. 212º, nº 3 da Constituição da República e 1º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais [ETAF].
Daqui resulta que a competência do tribunal se analisa em função da relação jurídica objeto do litígio, tal como esta é configurada pelo autor, atendendo-se, quer ao pedido formulado, quer à respetiva causa de pedir - cfr. art. 38º da LOSJ.
Conforme escreve MANUEL DE ANDRADE (in “Noções Elementares de Processo Civil”, pág. 91) “a competência do tribunal afere-se pelo quid disputatum (…) que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do Autor.”
Parte-se, assim, da concreta pretensão do autor, aqui exequente, e respetivos fundamentos.
Como tal, há que analisar a relação jurídica tal como ela vem configurada pelo exequente no requerimento executivo, no que importará atentar na previsão do art. 4º, nº 1, al. e) do ETAF, onde se atribui aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios que tenham por objeto questões relativas “à validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.”
3. Regressando ao caso “sub judice”, tendo em atenção o Despacho Conjunto nº 500/99, no qual se fundou a celebração do contrato, terá que se concluir que o contrato de empréstimo que titula a execução foi precedido de um processo administrativo, que conduziu à concessão do empréstimo através de uma decisão administrativa sujeita a regras pré-definidas pela Administração Pública.
Teve assim a sua origem num ato administrativo, conforme decorre do Regulamento Anexo ao dito Despacho Conjunto, onde se prescreve que “[a] decisão sobre as candidaturas apresentadas é tomada pelo conselho directivo do FCE, em reunião ordinária ou especialmente convocada para o efeito, após obtenção de parecer prévio da Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais do Ministério das Finanças, devendo a mesma ser ratificada pelas tutelas do FCE quando o montante do empréstimo exceder os 100 000 000$.”
O contrato obedeceu, pois, na fase que antecedeu a respetiva aprovação, na fase da sua celebração e, ainda, na fase da execução, às regras constantes do Regulamento Anexo ao Despacho Conjunto nº 500/99.
Por isso, o mutuário ficou sujeito, entre outras, às seguintes obrigações:
“Acompanhamento e fiscalização - constitui obrigação do mutuário prestar informação sobre a actividade da empresa, nas datas de vencimento acordadas para o serviço da dívida, justificando eventuais desvios ocorridos em relação ao plano financeiro previsional de exploração.
O FCE promoverá as diligências que considere necessárias para garantir a aplicação do empréstimo de acordo com as suas características e objectivos iniciais, o que, a não se verificar, determina a exigência de reembolso imediato da totalidade da dívida, sem prejuízo de outros procedimentos que possa desencadear, de acordo com a situação em apreço e a legislação em vigor.
O FCE poderá exigir, também, o reembolso imediato da totalidade da dívida, acrescida de juros de mora à taxa legal em vigor, se o mutuário deixar de satisfazer qualquer obrigação ou compromisso decorrente do contrato celebrado.”
Decorre daqui, conforme se afirma no Ac. Rel. Porto de 29.1.2026 (proc. 1930/15.2 T9MAI-A.P1, relatora FÁTIMA SILVA, disponível in www.dgsi.pt.), proferido em caso similar e no qual se apoiou a decisão recorrida, que “[t]odas essas regras, aplicáveis nas mais diversas fases contratuais, evidenciam que está em causa um contrato sujeito a regras fixadas pela Administração Pública, para além das normas de direito civil aplicáveis.
Na verdade, para além de a concessão do empréstimo ter ficado sujeita a um prévio procedimento administrativo, a sua regulamentação, execução e extinção também ficaram sujeitos a normas específicas, diversas das normas do direito privado (prevendo-se um acompanhamento e fiscalização durante a execução do contrato pelo mutuário, com reembolso imediato em caso de incumprimento).”
Ora, ao abrigo do disposto no art. 4º, nº 1, al. e) do ETAF, independentemente de estar em causa um contrato de direito administrativo ou de direito privado, se a Administração tem de recorrer a um procedimento administrativo pré-contratual, a jurisdição competente para conhecer da interpretação, validade e execução do contrato é a jurisdição administrativa.
Nesse sentido, escreve-se o seguinte no Acórdão da Relação de Coimbra de 23.8.2012 (proc. 1502/11.9TBGRD, relator MOREIRA DO CARMO, disponível in www.dgsi.pt.):
“(…) o que é relevante para determinar o âmbito “contratual” da jurisdição administrativa, continua a ser a natureza jurídica do procedimento que antecedeu - ou que devia ou podia ter antecedido - a sua celebração, e não a própria natureza do contrato.
Tratando-se de um procedimento administrativo, a jurisdição competente para conhecer da execução do próprio contrato celebrado na sua sequência - independentemente de ele ser um contrato administrativo ou de direito privado - é a jurisdição administrativa. E independentemente também de se tratar (de actos pré-contratuais ou) de contratos de uma pessoa colectiva de direito público ou de um sujeito privado que esteja submetido, por lei específica, a deveres pré-contratuais de natureza administrativa. Assim, os contratos cuja execução pertence à jurisdição dos tribunais administrativos, nos termos da citada alínea e), do [art. 4º, nº 1] do ETAF, são quaisquer contratos - administrativos ou não - que uma lei específica submeta, ou admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado pelas normas de direito administrativo.”
4. Em discordância com esta posição o recorrente apela à linha argumentativa explanada por MARIA HELENA BARBOSA FERREIRA CANELAS (in Revista Julgar, n.º 15, 2011, págs. 118/9), para situações similares, que escreve o seguinte:
“Dizíamos nós não acharmos razoável que por força da alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF a mera possibilidade (legalmente prevista) de a celebração de um contrato privado poder ser precedida (e pode nem sequer o ter sido) por um procedimento pré-contratual público, conduza ao desvio/desaforamento dos litígios relativos à interpretação, validade e execução daquele contrato, que é puramente civilística, dos tribunais judiciais (a que pertence) para os tribunais administrativos. Ocorre aqui, na verdade, um desvio não justificado, à regra material de atribuição de competência. E não querido, estamos em entender. E defendemos uma interpretação desta norma à luz do critério material constitucionalmente acolhido, que permita que os litígios relativos às questões de interpretação, validade e execução do contrato que nada tenham que ver com o procedimento pré-contratual que antecedeu a sua celebração, e que a ela conduziu, sejam decididos pelos Tribunais Judiciais, sem que estes se considerem materialmente incompetentes para deles conhecerem por força de uma interpretação meramente literal daquela norma. Na verdade, uma interpretação assente unicamente na letra daquela alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF chamaria, nestes casos, os juízes dos tribunais administrativos a conhecerem questões de direito privado, reguladas por normas e institutos do direito privado, em afronto à regra da especialização da competência dos vários tribunais, tal como é actualmente entendida e acolhida na sua organização, quer no confronto entre a jurisdição administrativa e a jurisdição judicial quer dentro desta, no que respeita à distribuição pelos tribunais de competência especializada que a compõem, em sede de primeira instância, em razão do seu âmbito material e natureza da causa mas também da sua abrangência territorial e em função do valor da causa.
E este não é argumento que deva ser considerado menor, já que o que se pretende e espera de um estado de direito democrático é que este possa e consiga organizar e assegurar um sistema de justiça que se encontre estruturado de forma que lhe permita dar uma resposta capaz, eficiente e em tempo útil. Sendo que naturalmente não pode ser olvidado que na interpretação das normas o intérprete deve, na fixação do sentido e alcance da lei presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, e reconstituir, a partir da letra da lei, o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico e as circunstâncias em que a lei foi elaborada”.
No entanto, não vemos razão para seguir este argumentário.
Tal como se afirma no Ac. Rel. Porto de 29.1.2026, independentemente de se considerar que esta posição tem, ou não, apoio na letra e espírito do art. 4º, nº 1, al e) do ETAF e que apenas pode ser perspetiva da em termos de lege ferenda e já não de lege lata, o que se constata é que esta não tem aplicação no concreto caso dos autos, uma vez que, mesmo abstraindo da fase pré-contratual, não está aqui em causa um contrato puramente civilístico.
Com efeito, como já atrás se assinalou, a este contrato são aplicáveis regras criadas pela Administração Pública, não só na fase de formação pré-contratual, como ainda nas fases da sua celebração e execução, que também estão sujeitas às regras constantes do Regulamento Anexo ao Despacho Conjunto nº 500/99.
Aliás, a fase da execução dos contratos tanto abrange a execução voluntária como a execução coerciva da prestação, na sequência de incumprimento do devedor, enquadrando-se assim na previsão do art. 4º, nº 1, al e) do ETAF as pretensões respeitantes ao incumprimento de contratos cuja apreciação se encontra submetida à jurisdição administrativa - cfr. Ac. Rel. Coimbra de 11.2.2025, proc. 474/23.1T9GRD-A.C1, relatora MARIA JOÃO AREIAS, disponível in www.dgsi.pt.[4]
Convém, de resto, salientar que a referida alínea e), aqui em análise, se confere aos tribunais administrativos competência para julgar os litígios que tenham por objeto a validade de atos pré-contratuais inseridos em procedimentos administrativos, também a confere no que se refere às questões de interpretação, validade e execução de contratos, no que abrange não apenas os contratos administrativos, mas igualmente quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito publico ou outras entidades adjudicantes.
Por isso, mesmo que o contrato de empréstimo celebrado entre a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (APAD), e os executados, possa ser considerado como um contrato de direito privado na sua configuração jurídica, tal qualificação não constituiu fator de exclusão da competência do tribunal administrativo.
Consequentemente, há que julgar improcedente o recurso interposto, assim se confirmando a decisão recorrida que julgara incompetente em razão da matéria o Juízo de Execução do Porto e indeferira liminarmente o requerimento executivo.[5]
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Sumário (da responsabilidade do relator - art. 663º, nº 7 do Cód. Proc. Civil):
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DECISÃO
Nos termos expostos, acordam os juízes que constituem este tribunal em julgar improcedente o recurso de apelação interposto pelo Min. Público em representação do Estado Português (Entidade do Tesouro e Finanças) e, em consequência, confirma-se a decisão recorrida.
As custas, pelo seu decaimento, serão suportadas pelo exequente/recorrente, uma vez que atuando o Min. Público, em representação do Estado Português (Entidade do Tesouro e Finanças) ao abrigo dos arts. 24º, nº 1 do Cód. Proc. Civil e 4º, nº 1, al, b) e 9º, nº 1, al. a) do Estatuto do Min. Público, não beneficia este de qualquer isenção tributária.[6]
Porto, 10.9.2026
Eduardo Rodrigues Pires
Rui Moreira
Raquel Lima
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[1] Cfr. ANSELMO DE CASTRO, “Direito Processual Civil Declaratório”, vol. II, Almedina, pág. 34.
[2] Cfr. MANUEL DE ANDRADE, “Noções Elementares de Processo Civil”, Coimbra Editora, págs. 94/95.
[3] Cfr. ANTUNES VARELA, “Manual de Processo Civil”, pág. 197.
[4] Que recaiu sobre uma situação idêntica à dos presentes autos.
[5] De assinalar ainda que os Acs. Rel. Lisboa de 25.5.2023, p. 111178/21 (NELSON BORGES CARNEIRO) e de 26.5.2011, p. 5255/06.0 YYLSB-A.L1-2 (TERESA ALBUQUERQUE), ambos disponíveis in www.dgsi.pt., referidos nas alegações de recurso, não incidiram sobre situações com similitude à dos presentes autos.
[6] Cfr. Ac. Rel. Guimarães de 8.4.2021, p. 3303/20.4 T8VCT-C.G1, relatora MARIA JOÃO MATOS, disponível in www.dgsi.pt.