| Decisão Texto Integral: | Acordam na Secção da Propriedade Intelectual, Concorrência, Regulação e Supervisão do Tribunal da Relação de Lisboa:
I. Relatório
1. O Ministério Público (por diante também apenas MP), bem como a Autoridade da Concorrência (por diante também apenas AdC), não se conformando com o despacho de arquivamento, por prescrição, proferido no âmbito dos presentes autos, interpõem recurso do mesmo.
2. A Autoridade da Concorrência com as suas alegações formulou conclusões nas quais, em síntese, entende que a decisão em recurso é nula por ter ocorrido violação do caso julgado e do dever de acatamento das decisões de tribunais superiores.
Subsidiariamente que a decisão em recurso incorre em erro de direito quanto à "consunção/absorção" da suspensão Covid-19.
Incorre, ainda, em erro de direito ao não considerar a pendência do reenvio prejudicial junto do TJUE como uma causa autónoma de suspensão do prazo de prescrição.
E, finalmente, a decisão em recurso afasta indevidamente o novo regime legal (Lei n.º 17/2022 e Diretiva ECN+) o que gera um "risco sistémico de impunidade" e viola o Princípio da Efetividade e o Princípio do Primado do Direito da União Europeia.
Termina pedindo:
“a) Declarar nulo o Despacho Recorrido, substituindo-o por outro que, aplicando o prazo de suspensão decorrente da primeira suspensão do prazo prescricional decorrente da Lei n.º 1-A/2020, conforme ordenado por Tribunal Superior, julgue não verificada a prescrição do procedimento contraordenacional e declare o trânsito em julgado do Acórdão Condenatório no dia 17.10.2024;
Subsidiariamente, mas sem conceder:
b) Revogar o Despacho Recorrido, substituindo-o por outro que, declarando o reenvio prejudicial como causa autónoma de suspensão da prescrição, julgue não verificada a prescrição do procedimento contraordenacional.
Ainda subsidiariamente, mas também sem conceder:
c) Promover novo pedido de reenvio prejudicial, formulando, junto do TJUE as questões sugeridas na conclusão EEE. supra,
Assim se fazendo JUSTIÇA.”
3. Também o Ministério Público, com as suas alegações, formulou conclusões nas quais, em síntese, alega que a decisão impugnada, incorreu em violação do caso julgado e desobediência a Tribunal Superior.
Aponta à decisão impugnada, erro de direito quanto à Legislação Covid-19 porque desaplicou o período de suspensão extraordinário da legislação Covid-19, por considerar que este estaria absorvido ou consumido pela suspensão ordinária de 3 anos decorrente da impugnação judicial.
Conclui que, aplicadas corretamente as causas de suspensão, “o termo da prescrição nos presentes autos apenas seria conhecido a 07/12/2024”.
Mais alega que a decisão impugnada incorre, também, em erro de direito na desconsideração do Reenvio Prejudicial como causa de suspensão do prazo da prescrição.
Termina pedindo que:
“Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e a decisão ora posta em crise substituída, preferencialmente, por Acórdão que responda, de forma clara e expressa, à questão de saber se o presente procedimento se encontra, ou não, realmente prescrito – o que desde já se rejeita frontalmente face a tudo quanto acima se encontra dito e contabilizado.
Mais se requer a apreciação das questões de inconstitucionalidade aqui invocadas, porque ainda susceptíveis de autonomização relativamente ao caso concreto.
De qualquer forma e em qualquer circunstância, cremos firmemente que Vossas
Excelências farão melhor e mais douta JUSTIÇA.”
4. MCRETAIL, SGPS, S.A, e MODELO CONTINENTE HIPERMERCADOS, S.A. apresentaram resposta na qual entendem que “devem os Recursos da AdC e do Ministério Público ser julgados totalmente improcedentes, porque manifestamente infundados, mantendo-se, na íntegra, a Decisão Recorrida, e, consequentemente, confirmando-se a declaração de extinção do procedimento contraordenacional por prescrição.
5. Também a EDP, S.A. e a EDP Comercial – Comercialização de Energia, S.A. responderam aos recursos tendo pedido que:
“deve o recurso interposto pela AdC ser julgado integralmente improcedente, porque infundado, confirmando-se na íntegra o despacho proferido pelo Tribunal a quo em 12 de março de 2026, que julgou extintos os presentes autos por se encontrar esgotado o prazo de prescrição do procedimento”;
e
“deve o Recurso interposto pelo Ministério Público ser julgado integralmente improcedente, porque infundado, confirmando-se na íntegra o despacho proferido pelo Tribunal a quo em 12 de março de 2026, que julgou extintos os presentes autos em razão do esgotamento do prazo de prescrição”.
6. Proferido parecer pelo Ministério Público nesta Relação, no sentido de que acompanha “o recurso do MP na 1.ª instância, ao qual se adere na íntegra, nada mais havendo de útil a aditar” e “que se concorda com os argumentos condensados nas conclusões do recurso da AdC”, foi o mesmo notificado tendo as recorridas EDP, S.A. e EDP Comercial – Comercialização de Energia, S.A. mantido que os recursos devem improceder.
7. Colhidos os “Vistos” e reunida a Conferência, cabe apreciar e decidir.
*
II. Questões a decidir.
Atentas as conclusões dos recorrentes, há as seguintes questões a decidir, sendo que algumas são subsidiárias da resposta à primeira:
i. A decisão que julgou prescrito o procedimento contraordenacional é nula porque violou o caso julgado? ou o dever de acatamento das decisões dos tribunais superiores?
ii. A decisão em recurso incorre em erro de direito quanto à não aplicação integral da chamada Legislação Covid-19?
iii. A decisão em recurso incorre em erro de direito ao não considerar a pendência do reenvio prejudicial junto do TJUE como uma causa autónoma de suspensão do prazo de prescrição?
iv. A decisão em recurso incorre em erro de direito ao afastar indevidamente o novo regime legal (Lei n.º 17/2022 e Diretiva ECN+)?
v. Impõe-se o reenvio prejudicial proposto pelas recorrente Autoridade da Concorrência?
III. Fundamentação
Os factos
Dos autos, resultam os seguintes factos com relevância para a decisão:
A. Consta do despacho recorrido, que aqui se dá por integralmente reproduzido, designadamente que:
“Com interesse para a apreciação da questão da prescrição importa considerar os seguintes factos, resultantes do compulso dos autos:
1. Por sentença proferida em 30/09/2020, foi decidido, além do mais:
I. Condenar as RECORRENTES EDP – Energias de Portugal, S.A., EDP Comercial – Comercialização de Energia S.A., SONAE Investimentos SGPS S.A, SONAE MC – Modelo Continente SPGS e Modelo Continente Hipermercados S.A. pela prática de uma contra ordenação, p. e p. pela alínea c), do número 1, do artigo 9.º do NRJC e alínea a), do número 1, do artigo 68.º do mesmo diploma;
II. Consequentemente, fixa-se às Recorrentes as seguintes coimas: €2.610.000,00€ a cargo da EDP Energias de Portugal S.A.; €23.220.000,00 a cargo da EDP Comercial – Comercialização de Energia S.A.; €2.520.000,00 a cargo da SONAE INVESTIMENTOS SGPS S.A e €6.120.000,00 a cargo da MODELO CONTINENTE Hipermercados S.A..
2. Os factos em causa decorreram, de forma contínua, entre 5 de Janeiro de 2012 e 31 de Dezembro de 2013.
3. No âmbito do procedimento administrativo foram realizadas diligências probatórias nos seguintes dias:
a. 29 de Dezembro de 2014;
b. 7 e 31 de Julho de 2015;
c. 9, 13 e 29 de Outubro de 2015;
d. 3 de Novembro de 2015;
e. 7 e 26 de Abril de 2016;
f. 10 de Janeiro de 2017;
g. 2 de Fevereiro de 2017
4. Foi proferida Nota de Ilicitude que foi notificada a todas as visadas, tendo a última notificação sido concretizada dia 2 de Agosto de 2016.
5. A decisão Final da Entidade Administrativa foi proferida dia 4 de Maio de 2017 e notificada a todas as visadas, tendo a última notificação sido concretizada dia 12 de Maio de 2017.
6. O despacho que recebeu as Impugnações Judiciais apresentadas pelas visadas foi proferido em 20 de Outubro de 2017 e notificado às partes dia 24 de Outubro de 2017.
7. O Acórdão datado de 06/04/2021 determinou a realização de um reenvio prejudicial junto do TJUE e nos termos do disposto na al. c) do n.° 1 do artigo 269.°, do artigo 272.°, da al. g) do n° 1 do artigo 652.° e do artigo 679.° do Código de Processo Civil, declarou a suspensão da instância, até à resolução das questões prejudiciais suscitadas.
8. O TJUE comunicou aos autos as respostas ao pedido de reenvio em 30 de Março de 2022.
9. Em 19 de Fevereiro de 2024 foi proferido Acórdão que confirmou a sentença recorrida, referida em 1..
10. Foram interpostos Recurso para o Tribunal Constitucional.
11. Por decisão de 5 de Abril de 2024 foram admitidos os recursos para o Tribunal Constitucional.
12. Foi certificado o trânsito da Decisão do Tribunal Constitucional como tendo ocorrido em 17 de Outubro de 2024, que negou provimento aos recursos.
***
O Acórdão datado de 06/04/2021 decidiu que a infracção em causa foi praticada de forma continuada, tendo-se consumado, assim, no dia 31/12/2013, data a ter em conta para a fixação do início da contagem do prazo prescricional.
Mais determinou esse Acórdão que é à luz do NRJC, que entrou em vigor no dia 07/07/2012, que a conduta imputada deverá ser apreciada.
Não poderão, assim, ser considerados os argumentos expendidos no parecer junto aos autos no que diz respeito a estes temas.
O artigo 74º, nº 1 do NRJC, na redacção aplicável, no que à contra-ordenação aqui em causa nos autos diz respeito, estabelece que o procedimento por contra-ordenação extingue-se por efeito da prescrição logo que sobre a prática da contra-ordenação tenha decorrido o prazo de 5 (cinco) anos.
No entanto, os números seguintes, designadamente os nºs 3 a 8 vêm consagrar causas de suspensão e interrupção do prazo prescricional, que importa verificar se ocorreram no presente caso.
Esses números do artigo 74º referem o seguinte:
“3 - A prescrição do procedimento por contraordenação interrompe-se com a constituição de visado ou com a notificação a este de qualquer ato da Autoridade da Concorrência que pessoalmente o afete, produzindo a interrupção efeitos desde a notificação do ato a qualquer um dos visados pelo processo.
4 - A prescrição do procedimento por contraordenação suspende-se:
a) Pelo período de tempo em que a decisão da Autoridade da Concorrência for objeto de recurso judicial;
b) A partir do envio do processo ao Ministério Público e até à sua devolução à Autoridade da Concorrência, nos termos previstos no artigo 40.º do regime geral do ilícito de mera ordenação social.
5 - Nos casos em que a Autoridade da Concorrência tenha dado início a um processo de contraordenação por infração aos artigos 101.º e 102.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o prazo de prescrição suspende-se quando a Autoridade da Concorrência, tendo tido conhecimento de que uma autoridade nacional de concorrência de outro Estado membro deu início, pelos mesmos factos, a um processo por infração aos mesmos artigos do Tratado, notifique o visado pelo processo da decisão de suspensão do processo ao abrigo do n.º 1 do artigo 13.º do Regulamento (CE) n.º 1/2003, do Conselho, de 16 de dezembro de 2002.
6 - No caso referido no número anterior, a suspensão termina na data em que a Autoridade da Concorrência tome conhecimento da decisão proferida naquele processo.
7 - A suspensão da prescrição do procedimento não pode ultrapassar três anos.
8 - A prescrição do procedimento tem sempre lugar quando tiverem decorrido cinco ou sete anos e meio, respetivamente nos casos das alíneas a) ou b) do n.º 1, ressalvado o tempo de suspensão.”.
Tendo em conta o referido em 2. dos factos provados o prazo prescricional de 5 anos iniciou a sua contagem dia 1 de Janeiro de 2014, conforme resulta do disposto no artigo 306, nº 1 do Código Civil. Também decorre dos factos provados em 3. a 5. que ocorreram várias causas de interrupção do prazo de prescrição, tendo a última aplicável ocorrido dia 12 de Maio de 2017 (cfr. facto 5.), pelo que aquele prazo se estende até aos 7 anos e 6 meses, conforme decorre do artigo 74º, nº 8 do NRJC.
No entanto, aplicando-se ao caso presente o que estipula o artigo 74º, nº 4 do NRJC, o prazo de prescrição suspendeu-se no dia 24 de Outubro de 2017, com a notificação às visadas do despacho que recebeu a impugnação judicial, altura em que se encontravam decorridos 3 anos, 10 meses e 23 dias do prazo de prescrição.
Porém, considerando o disposto no nº 7 do mesmo artigo, a suspensão da prescrição não pode ultrapassar três anos, pelo que o prazo de prescrição se reiniciou dia 24 de Outubro de 2020.
*
Temos conhecimento da posição contrária vertida no Acórdão nº 309/19.0YUSTR-J.L1, segundo o qual a redacção actualmente vigente do artigo 74º, nº 9 do NRJC é aplicável a processos relativos a factos praticados anteriormente ao início da vigência desta nova redacção. Segundo a redacção deste artigo “A prescrição do procedimento por infração suspende-se pelo período de tempo em que a decisão da AdC for objeto de recurso judicial, incluindo recurso interlocutório ou recurso para o Tribunal Constitucional, sem qualquer limitação temporal.”.
No entanto, não podemos concordar com o entendimento vertido neste Acórdão. Na verdade, se é certo que o princípio do primado do direito europeu se encontra previsto como princípio constitucionalmente previsto (cfr. artigo 8º, nº 1 da CRP), também o princípio da aplicação da lei mais favorável ao arguido se encontra constitucionalmente prevista no artigo 29º, nº 4 da CRP que nos diz que: “Ninguém pode sofrer pena ou medida de segurança mais graves do que as previstas no momento da correspondente conduta ou da verificação dos respectivos pressupostos, aplicando-se retroactivamente as leis penais de conteúdo mais favorável ao arguido.”. Temos, assim, dois direitos constitucionalmente consagrados em conflito.
O eventual conflito entre dois direitos constitucionalmente previstos terá de ser resolvido por ponderação dos respetivos interesses, fazendo intervir critérios como o da proporcionalidade, da necessidade e da adequação, conforme resulta do disposto no artigo 18º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, salvaguardando, porém, o núcleo (alcance e conteúdo) essencial dos preceitos constitucionais em jogo, que ocupam igual peso na hierarquia dos valores constitucionalmente protegidos. Ou seja, há que introduzir limites aos dois direitos fundamentais em conflito, de forma a preservar o núcleo essencial de cada um deles, com o fim de alcançar a necessária composição dos interesses em conflito, através da harmonização ou concordância prática dos bens em colisão. Por maior que seja a importância da matéria da concorrência no âmbito do Direito da União, entendemos que não é superior à defesa dos direitos dos arguidos/recorrentes na certeza do direito que lhes é aplicável e na aplicação do regime concretamente mais favorável, e não há dúvidas que a redacção anterior do artigo, e que era a aplicável à data da prática dos factos, é a mais favorável ao arguido/recorrente. Por outro lado, o artigo 3º, nº s 1 e 2 do RGCO refere expressamente que:
“1 - A punição da contra-ordenação é determinada pela lei vigente no momento da prática do facto ou do preenchimento dos pressupostos de que depende.
2 – Se a lei vigente ao tempo da prática do facto for posteriormente modificada, aplicar-se-á a lei mais favorável ao arguido (…).”. Ou seja, neste caso, ainda que o processo contra-ordenacional não esteja equiparado ao processo penal, não tendo todos os graus de garantia de um processo penal, verificamos que o artigo 3º do RGCO transpôs o entendimento previsto no artigo 29º, nº 4 da CRP para o âmbito dos processos contra-ordenacionais. Conforme refere Paulo Pinto de Albuquerque, em Comentário do Regime Geral das Contraordenações, 2ª Ed., pág. 42 “O princípio da aplicação retroativa da lei de conteúdo mais favorável vale também no domínio do ilícito de mera ordenação social, como resulta desde logo do disposto no artigo 282º, nº 3 da CRP (…)”. O mesmo acontece através do artigo 100º, nº 1, alínea a) do NRJC que refere que as alterações introduzidas pela Lei nº 17/2022, de 17/08 apenas são aplicáveis aos processos de contraordenação cujo inquérito seja aberto após a entrada em vigor dessa nova redacção, que ocorreu 60 dias depois da sua publicação (cfr. artigo 101º do NRJC).
No confronto dos dois direitos previstos nos artigos 8º, nº 1 e 29º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa (que consideramos aplicável aos processos contra-ordenacionais por força do disposto no artigo 3º, nºs 1 e 2 do RGCO e 100º, nº 1, alínea a) do NRJC), considerando que este último visa a protecção dos arguidos/recorrentes a um direito justo e equitativo por aplicação do regime legal mais favorável, e o primeiro a interpretação das normas nacionais de acordo com o direito da União para assegurar a eficácia das normas do regime da concorrência, somos de entendimento, salvo melhor opinião, que o direito que deve ceder na compatibilização de ambos é o previsto no artigo 8º, nº 1 da CRP, uma vez que o previsto no artigo 29º, nº 4 da CRP está intrinsecamente relacionado com os direitos, liberdades e garantias dos arguidos/recorrentes.
*
A esta contagem do prazo importa, ainda, considerar as causas de suspensão que ocorreram, designadamente a determinada no contexto da pandemia provocada pela propagação da doença pelo coronavírus SARS-CoV-2 e pelos vários diplomas de implementação de medidas excecionais e temporárias de resposta à situação epidemiológica, dos quais resultou a suspensão dos prazos de prescrição entre os seguintes períodos:
1. 09/03/2020 a 02/06/2020 [cfr. Lei n.º 4-A/2020, de 6 de Abril (início deste período de suspensão) e artigo 6.º da Lei n.º 16/2020, de 29 de Maio (fim deste período de suspensão)]; e
2. 22/01/2021 a 05/04/2021 [cfr. artigo 4.º da Lei n.º 4-B/2021, de 01 de Fevereiro (início deste período de suspensão) e artigo 7.º da Lei n.º 13-B/2021 de 5 de Abril (fim deste período de suspensão)].
Considerando que o prazo de prescrição dos presentes autos já se encontrava suspenso no período de 09/03/2020 a 02/06/2020, por se encontrar em curso o período previsto no artigo 74º, nº 4 do NRJC, conforme já referimos supra, este primeiro período de suspensão em contexto de pandemia não poderá ser considerado.
Temos, então, um total de 74 dias de suspensão do segundo período de 22/01/2021 a 05/04/2021, numa altura em que se encontravam decorridos mais 2 meses e 29 dias (desde 24 de Outubro de 2020, período em que cessou a suspensão do artigo 74º, nº 4 do NRJC), num total já decorrido do prazo prescricional de 4 anos 1 mês e 22 dias.
*
O Tribunal também é do entendimento que não deve aplicar-se o período de suspensão adicional de 74 dias, conforme foi entendimento dos Acórdãos do STJ de 19/05/2022 (processo nº 16/21.3YFLSB) e do TRL de 26/05/2023 (processo nº 25/22.5YUSTR), os quais consagram, justamente, um outro período de suspensão no total de 74 dias pelo vírus SARS COV-2.
Refere o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 26/05/2023, no Processo 25/22.5YUSTRL.L1-PICRS, disponível em www.dgsi.pt, que “é aplicável às contraordenações em crise a suspensão extraordinária do prazo de prescrição pelo período de 74 dias, entre 22.1.2021 e 5.4.2021, por força do artigo 6.º - B n.ºs 1 e 3 da Lei 1-A/2020, na versão da Lei 4-B/2021, cujo artigo 4.º prevê que artigo 6.º - B n.ºs 1 e 3 da Lei 1-A/2020 produz efeitos a 22.1.2021. Ao revogar este regime extraordinário, o legislador, mais uma vez, no artigo 5.º da Lei 13-B/2021 de 5 de Abril, previu que os prazos de prescrição cuja suspensão cessa por força desse diploma legal, são alargados pelo período correspondente à vigência da suspensão, ou seja, por mais 74 dias.”
Embora, efectivamente, o artigo 5º da Lei nº 13-B/2021 preveja que “Sem prejuízo do disposto no artigo anterior, os prazos de prescrição e caducidade cuja suspensão cesse por força das alterações introduzidas pela presente lei são alargados pelo período correspondente à vigência da suspensão.”, temos de atender ao espírito do legislador quando previu esse alargamento da suspensão. E esse objectivo era evitar o esgotamento abrupto dos que estivessem na iminência de terminar aquando da suspensão. Como refere o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, proferido no processo 16/21.3YFLSB, a razão de ser das disposições legais que alargam o prazo de prescrição por período igual ao da suspensão, é “(...) assegurar, e justificadamente, a transição (mais) gradual para a retoma da contagem dos prazos que estavam suspensos, evitando o esgotamento abrupto dos que estivessem na iminência de terminar aquando da suspensão”.
Na interpretação da lei deve também atender-se ao elemento teleológico, ou seja, ao fim visado pelo legislador ao elaborar a norma, e nos normativos relacionados com a epidemia COVID 19, as mesmas mais não foram do que medidas excepcionais e temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo coronavírus SARS-CoV-2 e da doença COVID-19. Por outro lado, o artigo 5º da Lei nº 13-B/2021 não pode ser aplicado desacompanhado do disposto no artigo 4º que refere que:
“1 - Os prazos administrativos cujo termo original ocorreria durante a vigência do regime de suspensão estabelecido pelo artigo 6.º-C da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, na redação introduzida pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro, consideram-se vencidos no vigésimo dia útil posterior à entrada em vigor da presente lei.
2 - Os prazos administrativos cujo termo original ocorreria após a entrada em vigor da presente lei, caso a suspensão referida no número anterior não tivesse tido lugar, consideram-se vencidos:
a) No vigésimo dia útil posterior à entrada em vigor da presente lei caso se vencessem até esta data;
b) Na data em que se venceriam originalmente caso se vencessem em data posterior ao vigésimo dia útil posterior à entrada em vigor da presente lei.
3 - O disposto no presente artigo não se aplica aos prazos da fase administrativa em matéria contraordenacional.”.
Salvo o devido respeito por opinião contrária, somos de entendimento que o disposto no artigo 5º da Lei nº 13-B/2021, relativamente aos procedimentos contra-ordenacionais ainda na fase administrativa, apenas é aplicável quando o prazo de prescrição ocorresse durante a vigência do regime de suspensão estabelecido pelo artigo 6.º-C da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de Março, na redação introduzida pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de Fevereiro, o que não acontecia no presente caso, uma vez que a primeira prescrição apenas ocorreria em 01/05/2024 sem qualquer aplicação de suspensão da legislação COVID.
Como já se disse supra, o objectivo dos prazos de suspensão estabelecidos na legislação COVID era medidas excepcionais e temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo coronavírus, e não o de premiar a inércia das instituições administrativas e judiciais. E, portanto, apenas podemos entender o que foi posteriormente disposto na Lei nº 13-B/2021 como apenas aplicável a situações em que o prazo de prescrição terminaria durante esse período estabelecido para a suspensão, tanto mais que tal norma não se encontrava prevista na legislação inicial, designadamente na Lei nº 1-A/2020, de 19/03, sob pena de entendermos que, a assim não ser, estarmos perante uma extensão arbitrária.
Assim sendo, e não aplica aos autos o prazo adicional previsto no artigo 5º da Lei nº 13-B/2021, por se entender não ser aplicável à situação dos autos (uma vez que o prazo normal de prescrição não terminaria durante o período em que o prazo se encontrava suspenso por força da legislação COVID).
*
Importa, agora, aferir se a pendência de pedido de reenvio prejudicial junto do TJUE pode ser enquadrável como causa de suspensão.
Seguindo o entendimento vertido no Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 10/02/2025, proferido no RCO nº 225/15.4YUSTR-W(.L1), pendente neste Juízo, com o qual concordamos, o reenvio prejudicial não concretiza uma causa de suspensão autónoma do procedimento contra-ordenacional.
Conforme já se referiu supra, o Acórdão proferido nos autos em 06/04/2021 determinou que a lei aplicável aos autos era o NRJC, que entrou em vigor no dia 07/07/2012. Na redacção do artigo 74º desse diploma legal, na versão de 2012, já supra transcrito, o reenvio prejudicial não se encontra previsto como causa de suspensão do prazo de prescrição. E, conforme já foi referido supra, consideramos que a redacção anterior do NRJC, e vigente à data da prática dos factos, por ser a mais favorável ao arguido é a aplicável. Isso é assim por enquadrarmos a situação em causa num conflito de interesses constitucionalmente consagrados, conforme já referimos supra, em que ponderando os interesses previstos no artigo 29º, nº 4 e 8º, nº 1, ambos da CRP, e por aplicação da regra para a resolução do conflito prevista no artigo 18º, nº 2 da CRP, entendemos que deve ser este último a ceder.
Pelo exposto, o período referido em 7. e 8. dos factos provados, não será considerado como causa de suspensão do prazo de prescrição.
*
Assim sendo, tendo em conta que o prazo de prescrição reiniciou contagem em 6 de Abril de 2021 (após o segundo período de suspensão COVID), numa altura em que estava já decorrido o prazo de 4 anos, 1 mês e 22 dias, o prazo restante de 3 anos, 4 meses e 8 dias (para perfazer os 7 anos e 6 meses de prazo máximo de prescrição) conclui-se que o prazo de prescrição se esgotou dia 14 de Agosto de 2024, data em que o Acórdão de 10/02/2024 ainda não se encontrava transitado em julgado. Efectivamente, quando interposto recurso para o Tribunal Constitucional, a decisão recorrida transita em julgado quando transitar a decisão do Tribunal Constitucional que não admita ou negue provimento ao recurso, conforme resulta do n° 4 do artigo 80° da Lei 28/82, o que apenas ocorreu dia 17 de Outubro de 2024, data em que já se encontrava esgotado o prazo de prescrição aplicável aos autos.
De uma forma resumida, considerando o prazo de prescrição aplicável aos autos (7 anos e 6 meses), a que acrescem os períodos de suspensão previstos no artigo 74º, nº 4 do NRJC (3 anos) e na legislação COVID prevista no artigo 4.º da Lei n.º 4-B/2021, de 01 de Fevereiro (início deste período de suspensão) e artigo 7.º da Lei n.º 13-B/2021 de 5 de Abril (74 dias), o prazo de prescrição esgotou-se dia 14 de Agosto de 2024
Pelo exposto, julgam-se extintos os presentes autos por se encontrar esgotado o prazo de prescrição do procedimento contra-ordenacional, que se verificou dia 14 de Agosto de 2024, data anterior à certificação do trânsito em julgado do Acórdão de 19 de Fevereiro de 2024, que apenas veio a ser certificado como tendo ocorrido dia 17 de Outubro de 2024.
Sem custas.
Notifique e comunique à Autoridade Administrativa.
Mais comunique à Mma. Juiz Presidente da Comarca, através de correio electrónico.”
B. Dão-se aqui por reproduzidos os acórdãos proferidos pelo Tribunal da Relação no âmbito deste processo em 06.04.2021, 19.02.2024, 18.3.2024 e 11.06.2025.
O Direito
1. Como já acima se referiu, a primeira questão a apreciar consiste em saber se a decisão que julgou prescrito o procedimento contraordenacional é nula? Assentando a invocada nulidade quer na violação do caso julgado, quer na violação do dever de acatamento das decisões dos tribunais superiores.
2. Quer a AdC, quer o MP, nos seus recursos, invocam a violação do caso julgado porque a decisão em recurso apreciou a aplicabilidade da chamada legislação covid-19, no que respeita à suspensão dos prazos de prescrição em curso, e decidiu aplicar a suspensão prevista no artigo 4.º, da Lei n.º 4-B/2021, de 01 de Fevereiro (início deste período de suspensão) e artigo 7.º da Lei n.º 13-B/2021 de 5 de Abril (fim deste período de suspensão), quanto ao período entre 22/01/2021 a 05/04/2021, e não aplicar a suspensão prevista na Lei n.º 4-A/2020, de 6 de Abril (início deste período de suspensão) e artigo 6.º da Lei n.º 16/2020, de 29 de Maio (fim deste período de suspensão), quanto ao período entre 09/03/2020 a 02/06/2020.
Segundo os recorrentes, com argumentos semelhantes, a aplicação em concreto das referidas causas de suspensão do prazo de prescrição em causa já haviam sido apreciadas e decididas pelo Tribunal da Relação, nos seus acórdãos de 06.04.2021 e 19.02.2024.
As recorridas, pelo contrário, entendem que a decisão não viola o caso julgado.
Apreciação deste tribunal.
3. Generalidades
Sem necessidade de grandes desenvolvimentos, ocorre violação do caso julgado quando se repete apreciação (e decisão) sobre questão já definitiva e anteriormente julgada.
No direito da mera ordenação social, ou mesmo no penal, ou no processual penal, não se mostra regulado, expressamente, este instituto geral do direito. É, no entanto, pacífico que o mesmo tem aplicação no direito criminal, e também no da mera ordenação social, pela exigência constitucional de que ninguém pode ser julgado mais do que uma vez pela prática do mesmo crime (29.°, n.° 5, da Constituição da República Portuguesa), ou seja, pela exigência do princípio do ne bis in idem.
Para este efeito, a jurisprudência, designadamente do Supremo Tribunal de Justiça, tem entendido serem aplicáveis, com as necessárias adaptações, as regras previstas no direito civil, em especial no direito processual civil:
“80. Antes de mais, uma vez que o CPP de 1987 não regula a figura do caso julgado (material ou formal), é entendimento pacífico (ao que cremos), serem tais figuras relevante em processo penal, nomeadamente em face do princípio da intangibilidade do caso julgado reconhecido no artigo 282.º, n.º 3, da CRP e, também, ser-lhes aplicável a disciplina prevista no Código de Processo Civil para aqueles institutos, nomeadamente o disposto nos artigos 620.º e 625.º, 580.º e 581.º, do NCPC, na medida em que aquela disciplina se harmonize com o processo penal, tudo por via do disposto no artigo 4.º.
81. No que concerne à noção legal e requisitos do caso julgado, dispõem os artigos 580.º, n.º 1 e 581.º, n.º 1, do CPC, que o caso julgado tem por fim evitar que o tribunal seja colocado na alternativa de contradizer ou reproduzir uma decisão anterior, o que pressupõe uma tríplice identidade entre as decisões em causa: de sujeitos, de pedido e de causa de pedir , embora estas categorias, próprias do processo civil, tenham de ser entendidas cum grano salis no processo penal (assim, ac STJ de 25-09-2015 (rel. FRANCISCO CAETANO) -acessível emhttps://www.pgdlisboa.pt/docpgd/files/1475854925_Ac._STJ_de_24-09-2015.pdf.”
(Ac. do STJ de 19.12.2023, proferido no processo 19/16.0YGLSB.S1, e disponível in www.dgsi.pt)
É pacífico que o caso julgado pode ter diversos graus de eficácia, desde aquele que se impõe erga omnes, àquele que se impõe apenas às partes do processo onde a decisão foi julgada. Esta última constitui o chamado caso julgado formal.
É, apenas, esta consequência do caso julgado (o caso julgado formal) que agora nos importa.
Atendendo ao que já se referiu, a jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça, é pacífica ao considerar que “o caso julgado formal, concernente a decisões de questões ou matérias que não são de mérito têm força obrigatória dentro do processo, na latitude exata do âmbito objetivo e extensão do conteúdo da decisão transitada” (Ac. STJ de 19.12.2023 acima citado).
Acrescenta, muito relevantemente, este acórdão, no seu sumário, com citação de acórdão do Tribunal Constitucional, que:
«A autoridade do caso julgado formal, que torna as decisões judiciais, transitadas em julgado, proferidas ao longo do processo, insusceptíveis de serem modificadas na mesma instância, tem como fundamento a disciplina da tramitação processual. Seria caótico e dificilmente atingiria os seus objectivos o processo cujas decisões interlocutórias não se fixassem com o seu trânsito, permitindo sempre uma reapreciação pelo mesmo tribunal, nomeadamente quando, pelos mais variados motivos, se verificasse uma alteração do juiz titular do processo.” (In ac. n.º 520/2011 do TC)»
Já o muito relevante acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 20.10.2010 (proferido no processo 3554/02.3TDLSB.S2 - ECLI:PT:STJ:2010:3554.02.3TDLSB.S2.16), sumariava:
“VI - Em processo penal o caso julgado formal atinge, pois, no essencial, as decisões que visam a prossecução de uma finalidade instrumental que pressupõe estabilidade – a inalterabilidade dos efeitos de uma decisão de conformação processual ou que defina nos termos da lei o objecto do processo –, ou, no plano material, a produção de efeitos que ainda se contenham na dinâmica da não retracção processual, supondo a inalterabilidade sic stantibus aos pressupostos de conformação material da decisão. No rigor das coisas, o caso julgado formal constitui um efeito de vinculação intraprocessual e de preclusão, pressupondo a imutabilidade dos pressupostos em que assenta a relação processual.”
Acrescenta este acórdão:
“O caso julgado formal respeita, assim, a decisões proferidas no processo, no sentido de determinação da estabilidade instrumental do processo em relação à finalidade a que está adstrito. Em processo penal o caso julgado formal atinge, pois, no essencial, as decisões que visam a prossecução de uma finalidade instrumental que pressupõe estabilidade - a inalterabilidade dos efeitos de uma decisão de conformação processual ou que defina nos termos da lei o objecto do processo -, ou, no plano material, a produção de efeitos que ainda se contenham na dinâmica da não retracção processual, supondo a inalterabilidade sic stantibus aos pressupostos de conformação material da decisão.
No rigor das coisas, o caso julgado formal constitui um efeito de vinculação intraprocessual e de preclusão, pressupondo a imutabilidade dos pressupostos em que assenta a relação processual (5)
Para Damião da Cunha (6) os conceitos de «efeito de vinculação intraprocessual» e de «preclusão» - referidos ao âmbito intrínseco da actividade jurisdicional - querem significar que toda e qualquer decisão (incontestável ou tornada incontestável) tomada por um juiz, implica necessariamente tanto um efeito negativo, de precludir uma «reapreciação» (portanto uma proibição de «regressão»), como um efeito positivo, de vincular o juiz a que, no futuro (isto é, no decurso do processo), se conforme com a decisão anteriormente tomada (sob pena de, também aqui, «regredir» no procedimento) Este raciocínio, adianta o mesmo Autor vale, não só em primeira instância, como em segunda ou terceira instância (embora o grau de vinculação dependa da especificidade teleológica de cada grau de recurso). E este mecanismo vale - ao menos num esquema geral - para qualquer tipo de decisão, independentemente do seu conteúdo, isto é, quer se trate de uma decisão de mérito, quer de uma decisão «processual».
Neste sentido, qualquer decisão que se dirige apenas às decisões de mérito contém um efeito de vinculação intra-processual. Do que se trata é, pois, e nesta medida, de um qualquer exercício de poderes públicos (em que incontestavelmente se insere a função jurisdicional) ter que percorrer um determinado iter formativo para que legitimamente se possa manifestar; assim o que está em causa é que, no exercício da função jurisdicional (repetindo, todavia, que não se trata de um problema exclusivo da função jurisdicional), uma determinada decisão sobre a culpabilidade, tomada por forma legítima (porque, supostamente, se percorreu um iter formativo) e incontestável (porque dela não se interpôs recurso), produza os seus efeitos: a) o efeito negativo, no sentido de não poder ser colocada novamente em «juízo»; e b) positivo, no sentido de que, no decorrer da actividade jurisdicional, as questões subsequentes que estejam numa relação de «conexão» não coloquem em causa o já decidido - ou seja, existe o dever de retirar as consequências jurídicas que decorrem da anterior decisão. (7)”
(são nossos os destaques)
4. Impõe-se, ainda, referir que, pelas mesmas razões, há que respeitar a autoridade do caso julgado. Ou seja, para além do respeito pelo caso julgado quanto a uma decisão expressa, há violação da autoridade do caso julgado quando decisão posterior não assente em pressupostos ou premissas já fixadas anteriormente, pelo mesmo tribunal ou pelo tribunal superior.
5. Em concreto e tendo por pressuposto estas considerações, verificamos, que, no acórdão de 06.04.2021, consta, expressamente:
“Concluindo-se assim pela aplicabilidade do NRJC e tendo em consideração os factos imputados como descritos na decisão recorrida, desde já se anota que, tendo os factos contraordenacionais sido executados de forma permanente entre 5 de janeiro de 2012 e 31 de dezembro de 2013, considerando, a causa de suspensão e os eventos interruptivos ocorridos no processo, a coima legal, o disposto no artigo 74., ns.1 a 4, 7 e 8 do NRJC, ainda, que a decisão é objeto de recurso desde 15/9/2017 (data em que o processo foi recebido no Ministério Público, não tendo a AdC, a partir desta mesma data, já possibilidade de modificar a sua decisão perante os recursos, ou, pelo menos, a partir da data do douto despacho judicial que os recebeu a 20/10/2017), encontra-se em curso o prazo máximo de prescrição do procedimento contraordenacional de 10 A, 6 M (5 A+2 A, 6 M+3 A), o qual se afigura, atingirá o seu termo a 30 de junho de 2024.
Improcede, pois, nesta parte, o recurso das Visadas.”
Assim, constituem pressupostos já não passíveis de discussão ou reapreciação que a lei aplicável é a do NRJC (a Lei 19/2012, de 08.05 (Novo Regime Jurídico da Concorrência, de ora em diante, também “NRJC”), que entrou em vigor em 7 de julho de 2012, revogando a Lei n.º 18/2003, de 11.06 (Lei da Concorrência, de ora em diante também “LdC”) que, por sua vez, havia revogado o Decreto-Lei n.º 371/93, de 29 de outubro (“Decreto-Lei n.º 371/93”) - como acórdão de 06.04.2021 a identifica), e que o prazo de prescrição é de 10 anos e 6 meses.
Neste acórdão, não foi apreciada a existência, ou não, ou a aplicação, ou não, de causa de suspensão do referido prazo de prescrição por efeitos da chamada legislação Covid-19.
Também, neste acórdão, de 06.04.2021, o Tribunal da Relação não julgou definitivamente que a prescrição “ocorreu no dia 30 de Junho de 2024”. No caso, a decisão apenas estabeleceu os pressupostos que, à data, vigoravam quanto às causas de extinção do procedimento, por via da prescrição. Aliás, a expressão “afigura” não tem o significado de declaração típica de uma decisão judicial, antes se refere a uma eventualidade. Eventualidade esta suscetível de alteração caso se verifiquem novos ou diferentes pressupostos.
Assim e, como já se referiu no acórdão desta Relação de 11.06.2025, proferido neste mesmo processo, o Tribunal da Relação, no Acórdão de 19.02.2024, quando se apreciaram as nulidades então invocadas, fez-se uma citação do acórdão de 06.04.2021 e acrescentou-se a nova matéria respeitante à prescrição do procedimento.
Sem margem para dúvidas, consta de folhas 122 e seguintes do referido Acórdão de 19.02.2024:
“Decisão que nessa parte aqui se dá por integralmente reproduzida, apenas havendo que fazer referência, no que ao prazo de prescrição respeita, em face do tempo decorrido desde a prolação do Acórdão de 2021, que importa ainda atender às causas de suspensão de contagem do prazo de prescrição previstas nos números 2 do artigo 7.º da LEI n.º 4-B/2020, de 06/04 e do artigo 6.ºB da LEI Nº 4-B/2021, DE 01/02 (a chamada “legislação covidiana”).
Como é sabido, esta Secção do Tribunal da Relação já por diversas vezes se pronunciou acerca de tal questão, e designadamente nos Acórdãos proferidos nos processos 164/10.0YUSTR.L1, 124/18.8YUSTR.L2, 178/20.7YUSTR.L1 e 309/20.7YUSTR sempre no mesmo sentido da aplicação da suspensão do prazo de prescrição previsto na legislação referida aos processos pendentes.” – pág. 122 do referido Acórdão.
Prosseguindo, em extensa fundamentação:
“(…)
Há, pois, no caso dos autos, que aplicar as indicadas causas de suspensão do prazo de prescrição em curso.
*
Para além das questões supra mencionadas, no Acórdão de 06.04.2021 decidiu-se ainda, no que respeita à verificação dos pressupostos da infração imputada às visadas, e na sequência de pedido nesse sentido no âmbito dos recursos interpostos, colocar ao Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), nos termos do disposto no artigo 267º do TFUE, um conjunto de questões prejudiciais, motivado pela necessidade de interpretação de disposições de direito da concorrência da União, considerando que essa interpretação se impunha dada a sua pertinência e utilidade para a boa decisão da causa, tendo sido declarada a suspensão da instância até à resolução de tais questões.” – págs. 155/156 do referido Acórdão.
(são nossos os destaques)
Resulta, pois, a nosso ver, e ressalvado o devido respeito por outra opinião, que este Tribunal da Relação, no citado acórdão de 19.02.2024 (e não no acórdão de 06.04.2021), pronunciou-se, expressamente, sobre a aplicabilidade, ou não, das causas de suspensão de contagem do prazo de prescrição previstas nos números 2 do artigo 7.º da LEI n.º 4-B/2020, de 06/04 e do artigo 6.ºB da LEI Nº 4-B/2021, DE 01/02 (a chamada “legislação covidiana”).
E a decisão é evidente: entendeu o tribunal da relação em aplicar as indicadas causas de suspensão do prazo de prescrição em curso.
Estamos, pois, perante decisão expressa.
Apenas por ter aplicado as referidas causas de suspensão dos prazos de prescrição em curso é que no acórdão se pôde concluir pela culpabilidade das visadas e condená-las nas coimas respetivas.
A inexistência da prescrição era, em 19.2.2024, um pressuposto da decisão de mérito proferida.
Assim, e citando o acórdão STJ de 20.10.2010, acima referido, violam o caso julgado formal as questões subsequentes que estejam numa relação de «conexão» e coloquem em causa o já decidido - ou seja, existe o dever de retirar as consequências jurídicas que decorrem da anterior decisão, o que sucede com a decisão em recurso ao ter reapreciado a aplicabilidade, ou não, da suspensão prevista na Lei n.º 4-A/2020, de 6 de Abril e artigo 6.º da Lei n.º 16/2020, de 29 de Maio, quanto ao período entre 09.03.2020 a 02.06.2020.
6. É, pois, afirmativa a resposta à primeira das questões em apreciação, sendo, assim, procedente, nesta parte o recurso e, em consequência, deve ser revogado o despacho recorrido.
7. Atendendo quer ao prazo máximo de prescrição, já indicado por este Tribunal da Relação, no acórdão de 06.04.2021 (10 anos e 6 meses), quer à data do início da contagem deste prazo (01.01.2014) quer às causas de suspensão de contagem do prazo de prescrição previstas nos números 2 do artigo 7.º da LEI n.º 4-B/2020, de 06/04 e do artigo 6.ºB da LEI Nº 4-B/2021, DE 01/02 (a chamada “legislação covidiana”), as quais são, respetivamente de 86 e 74 dias, ou seja, num total de 160 dias, verifica-se que, independentemente da existência de outras causas de suspensão ou de interrupção dos prazos de prescrição em curso, a prescrição das contraordenações pelas quais as visadas foram punidas apenas ocorreria em 07.12.2024.
Tendo a data do trânsito do acórdão condenatório ocorrido em 17.10.2024 (como resulta dos factos acima descritos) é evidente que não ocorreu a invocada prescrição do procedimento contraordenacional.
8. As conclusões agora referidas tornam desnecessária, porque inútil, a apreciação de todas as restantes questões.
Não há que apreciar, designadamente, a conformidade constitucional das referidas causas de suspensão uma vez que se trata de questão já decidida, como temos vindo a referir. Não sendo, pois, possível que as recorridas venham, agora, suscitar questões de constitucionalidade que deveriam, e poderiam, ter suscitado aos acórdãos referidos, anteriormente proferidos (cf. o Acórdão do Tribunal Constitucional n. 661/2024 e a decisão sumária n. 282/2024, ambos proferidos na sequência dos recursos apresentados pelas recorridas no âmbito deste processo – disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).
9. Atento o vencimento, as recorridas suportam as custas processuais, as quais são fixadas entre 3 a 6 Ucs, atento o disposto no art. 8.º, e na tabela III, do Reg. Custas Processuais.
IV. Decisão.
Em face do exposto, acordam os Juízes deste Tribunal da Relação em dar provimento aos recursos do Ministério Público e da Autoridade da Concorrência, revogar a decisão recorrida e, em consequência, não declarar prescrito o presente procedimento contraordenacional.
Custas pelas recorridas, fixando-se a taxa de justiça em 3 UC’s por cada uma.
Lisboa, 15.07.2026
Relator: A.M. Luz Cordeiro
1º adjunto: Alexandre Au-Yong Oliveira
2ª adjunta: Paula Cristina P. C. Melo |
