Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	35841/25.7BELSB.CS1

Secção:	CA


Data do Acordão:	10/15/2026

Relator:	ALDA NUNES

Descritores:	INTIMAÇÃO PARA PROTEÇÃO DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS AUTORIZAÇÃO DE RESIDÊNCIA PARA ATIVIDADE DE INVESTIMENTO FALTA DE URGÊNCIA E DE INDISPENSABILIDADE

Sumário:


Votação:	UNANIMIDADE


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Comum


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
Relatório
S… e M…, em nome próprio e em representação dos seus filhos menores D… e A…, vieram interpor recurso jurisdicional da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, de rejeição liminar da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, que intentaram contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, IP, com fundamento na falta de demonstração dos pressupostos da urgência e da indispensabilidade.
Os recorrentes nas alegações formularam as conclusões seguintes:
i) A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, prevista no artigo 109º do CPTA, é o meio processual adequado e idóneo para assegurar a defesa dos direitos dos Apelantes, considerando a urgência e a indispensabilidade de uma decisão de mérito para a salvaguarda dos seus direitos fundamentais.
ii) A inércia da Administração, no processamento do pedido de autorização de residência e título de residência, tem violado de forma grave e continuada os direitos fundamentais dos Apelantes, nomeadamente o direito à liberdade, à segurança, ao trabalho e à saúde, com consequências diretas e imediatas para a sua vida pessoal e profissional.
iii) Os Apelantes encontram-se em situação de vulnerabilidade, sem acesso a um título de residência válido, o que impede o seu acesso ao trabalho, à saúde e à proteção social, violando direitos consagrados na CRP.
iv) A Administração tem procedido de forma desigual e discriminatória, favorecendo outros requerentes em detrimento dos Apelantes, o que configura uma violação do princípio da igualdade e da confiança legítima, ambos consagrados na CRP.
v) Face à urgência evidenciada, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é o meio processual idóneo para garantir a tutela urgente dos direitos dos Apelantes, devendo o recurso ser provido para revogar a decisão recorrida e dar provimento à intimação intentada.
E nos demais de Direito que V. Exas. Doutamente suprirão, deve ser dado provimento ao presente recurso e:
(i) Revogada a sentença recorrida, substituindo-a por outra que determine a procedência da ação e ordene o prosseguimento dos autos, com a citação da Entidade Requerida; e
(ii) Condenada a entidade demandada (1) a decidir os pedidos de concessão de autorização de residência.

O recurso foi admitido e, nos termos do art 641º, nº 7 do CPC, a requerida e recorrida foi citada para os termos da causa e do recurso, nada tendo alegado ou requerido.

O Exmo Procurador Geral Adjunto, notificado nos termos e para efeitos do art 146º, nº 1 do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Notificado o parecer aos recorrentes, os mesmos nada disseram.

Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º, nº 1, alínea e) e nº 2 do CPTA, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência para julgamento.

Objeto do recurso
Atentas as conclusões de recurso, que delimitam o seu objeto, a questão a decidir consiste em saber se a sentença padece de erro de julgamento de direito ao rejeitar liminarmente a presente intimação, com fundamento na falta de urgência e de indispensabilidade.

Fundamentação
De facto
A decisão recorrida não fixou factos.

O Direito.
Erro de julgamento de direito.
Os ora recorrentes requereram intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, ao abrigo dos artigos 109º a 111º do CPTA.
O pedido de intimação consistiu em:
… ser intimada a entidade requerida para emitir a aprovação final dos pedidos de Autorização de Residência e de Reagrupamento Familiar dos Autores.
O TAC de Lisboa indeferiu liminarmente a intimação, por falta de urgência e de indispensabilidade do meio processual, com a seguinte fundamentação:
… Alegam os Requerentes que a urgência assenta no incumprimento do prazo decisório, omissão / incumprimento que se traduz em constrangimentos de diversa ordem e que na violação de diversos direitos, com respaldo constitucional ou em diplomas internacionais, (…) as suas alegações não atingem o nível de detalhe ou a profundidade que, mesmo a um golpe de vista mais aturado, se distingam do que pode ser alegado por qualquer pessoa que aguarde a decisão da AIMA, IP (ou de qualquer entidade adstrita / vinculada a prazos de decisão), sendo, aliás, alegações características dos incómodos comuns associados à incerteza dessa decisão (seja quanto ao prazo da sua emissão, seja quanto ao seu teor).
Ou seja, os Requerente não alegam qualquer factualidade circunstanciada que permitisse apreciar a necessidade urgente concreta que permita sustentar a verificação de uma situação justificadora do uso do presente meio processual. Com efeito, como temos vindo a dizer, não está suficientemente caraterizada a existência de um prejuízo iminente e/ou consumado – veja-se que lançam mão de numerosos artigos legais, sem indicar, um único caso / cenário concreto em que tais direitos se encontrem, efetivamente, violados (facto, de resto, essencial / nuclear para se apreciar da admissão e viabilidade do presente meio processual).
Por seu turno, também claudica a alegada indispensabilidade. Não se descura, ignorando, que possa existir um incumprimento do dever de pronúncia / decisão, por silêncio da Requerida dentro do prazo previsto legalmente para o efeito: porém, para que se possa lançar mão deste meio processual (e, procedendo, a Requerida seja intimada a decidir em determinado prazo), importa que os Requerentes demonstrem que seja indispensável o recurso a este meio processual em desprimor dos demais – o que não se sucede no caso vertente, porquanto, mais uma vez, o Requerente se sustenta em alegações genéricas. Compulsada a petição, resta concluir que, com referência ao momento presente, inexistem alegações (e, muito menos, algo que seja comprovado pelas Requerentes: e recordemos as regras de distribuição do ónus da prova) que sustentem qualquer urgência na proteção de direitos, liberdades e garantias e que permitam vislumbrar (e, muito menos, concluir pela existência de) de uma lesão iminente e irreversível dos vários direitos que os Requerentes referem, o mesmo se dizendo quanto à indispensabilidade de uma decisão de mérito para assegurar o seu exercício em tempo útil.
Em conclusão: os Requerentes formulam, somente, alegações genéricas, abstratas, considerandos que não passam de juízos conclusivos, mesmo considerada a resposta que antecede, sem a necessária densificação das circunstâncias da especial urgência que lhe cabia demonstrar no âmbito do presente meio processual. Com efeito, a tutela judicial revela-se acautelada com recurso a outros meios processuais que se revelam adequados a, cumpridos os pressupostos, uma decisão de mérito que vá ao encontro do direito a uma pronúncia por parte da aqui Entidade Requerida.
Adicionalmente, não se encontrando ou residindo em território nacional (cfr. artigo 15.º da CRP), não são titulares dos direitos, liberdades e garantias a que se arroga – cfr., em sentido próximo, os acórdãos do TCA Sul, de 24-04-2024, proferido no processo n.º 3595/23.7BELSB, e de 23-05-2024, proferido no processo n.º 155/24.9BELSB. (…).
A sentença segue e cita a abundante e reiterada jurisprudência dos tribunais superiores produzida em situações muito semelhantes à dos autos.
Sendo o que vem decidido para manter.
Passemos a explicar.
Decorre do art 109º do CPTA que: «A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar (nº 1), sendo que «quando, nas circunstâncias enunciadas no n.º 1, o interessado pretenda a emissão de um ato administrativo estritamente vinculado, designadamente de execução de um ato administrativo já praticado, o tribunal emite sentença que produza os efeitos do ato devido» (nº 3).
Este meio processual, regulado nos arts 109º a 111º do CPTA, constitui um processo autónomo que implica a emissão duma decisão definitiva e em tempo útil.
Mas, o meio normal, ou regra, de defesa ou de tutela dos direitos fundamentais reside no recurso à ação administrativa, sendo que o lançar mão das formas de tutela principal urgente, como é o caso vertente, está reservada apenas para as situações em que aquela via normal não é possível ou suficiente para assegurar o exercício em tempo útil e a título principal do direito, liberdade ou garantia que esteja em causa e cuja defesa reclame uma intervenção jurisdicional, ou, ainda, quando aquelas situações não encontrem enquadramento contencioso num outro meio/forma processual principal urgente.
Por assim ser, a ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias constitui um meio subsidiário de tutela (cfr ac. do STA de 26.9.2019, processo nº 1005/18, e outros que nele vêm citados), destinado a ser utilizado como uma válvula de segurança do nosso sistema de garantias contenciosas, ou seja, apenas nas situações em que as outras formas de processo – ação administrativa associada à dedução de um pedido de decretamento de providências cautelares, destinadas a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa ação – não se mostrem ou não se apresentem como meios adequados ou aptos à realização e efetiva proteção dos direitos, liberdades e garantias, assegurando uma efetiva e plena tutela jurisdicional.
Assim, são pressupostos do pedido de intimação que:
1. esteja em causa o exercício, em tempo útil e, por isso, com carácter de urgência, de um direito, liberdade ou garantia [urgência e indispensabilidade];
2. a adoção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse direito;
3. que não seja possível acautelar o direito por outro meio processual [a intimação ser subsidiária relativamente ao decretamento de uma medida cautelar].
Estes requisitos específicos, de que depende a utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previstos no artigo 109º, nº 1 do CPTA, são de verificação cumulativa, pelo que a falta de qualquer um dos referidos requisitos de admissibilidade consubstancia uma exceção dilatória inominada.
A ação de intimação para proteção de direitos liberdades e garantias não está subordinada a prazo, mas só deve ser usada se for o único meio que em tempo útil permita evitar a lesão do direito do requerente.
Para efeitos de aferição da necessidade da intimação, o requerente deve alegar e demonstrar factos/ acontecimentos da vida real dos quais se retire que a intimação é indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, no sentido de não poder voltar a exercer o direito cuja efetividade está comprometida.
Existe uma situação de urgência sempre que a atuação e/ ou decisão da Administração prejudique de maneira suficientemente grave e imediata um interesse público ou um interesse do requerente. A urgência exigida no caso trata-se de uma urgência concreta face às circunstâncias do caso.
Neste sentido ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4ª edição, Almedina, pág 883, que: para que a intimação possa ser utilizada, é necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e que a adoção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse exercício.
À partida, o preenchimento deste requisito pressupõe que o requerente concretize na petição os seguintes aspetos: a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação (…).
Não releva, por isso, a mera invocação genérica de um direito, liberdade ou garantia: impõe-se a descrição de uma situação factual de ofensa ou preterição do direito fundamental que possa justificar, à partida, ao menos numa análise perfunctória de aparência do direito, que o tribunal venha a intimar a Administração, através de um processo célere e expedito, a adotar uma conduta (positiva ou negativa) que permita assegurar o exercício em tempo útil desse direito.”
O 1º requerente/ recorrente submeteu, em 28.3.2023, candidatura a autorização de residência para atividade de investimento (vulgo, «ARI»), ao abrigo do artigo 3º, nº 1, al d) e do artigo 90º-A, nº 1 da Lei nº 23/2007, de 4.7, que aprovou o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.
E a 18.4.2023 a 2.ª, o 3.º e o 4.º requerentes submeteram os seus pedidos de Reagrupamento Familiar.
No dia 25.7.2024 foram recolhidos os dados biométricos dos requerentes e entregues os documentos na AIMA.
Diante da inação da Administração, os requerentes, em 18.6.2025, instauraram o processo urgente de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.
Os recorrentes, cidadãos britânicos, residentes em Londres, alegam no requerimento inicial que, pretendendo beneficiar do sistema português de concessão de Autorização de Residência para Investimento destinado a cidadãos estrangeiros, dirigiram à Administração, ao abrigo da legislação aplicável, pedidos de ARI e de reagrupamento familiar, os quais, fruto da continuada e injustificada inércia da recorrida, não foram ainda decididos, o que impede que possam residir legalmente em Portugal, aqui trabalharem, fazerem investimentos e desenvolverem a sua atividade social num país que elegeram para sua residência, não só devido à sua segurança, mas também devido às oportunidades de investimento que proporciona e à tranquilidade e paz social que proporciona, violando assim o seu direito à liberdade, à livre deslocação no território nacional, à segurança, à identidade pessoal, a trabalhar, à saúde, à família e ao reagrupamento familiar, uma vez que ao investidor principal, marido e aqui requerente, também não foi ainda atribuído título de residência. Mais referem que estão a ser discriminados apenas em razão da sua nacionalidade, sem qualquer razão que o justifique.
O facto dos recorrentes investirem em Portugal confere-lhes o direito a requererem, segundo os pressupostos da lei ordinária (regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional aprovado pela lei nº 23/2007, na redação aplicável), autorização para residirem ou permanecerem em Portugal – o que fizeram, requerendo ARI e o subsequente reagrupamento familiar.
E, consequentemente, assiste-lhes o direito a obterem uma decisão nos procedimentos administrativos com vista à concessão de autorização de residência e de reagrupamento familiar (cfr artigo 82º, nº 1 da Lei nº 23/2007 e artigo 13º do CPA).
Assiste-lhes ainda o direito a recorrer aos tribunais administrativos portugueses, quer no caso de a Administração não tomar uma decisão no prazo legalmente previsto, quer, no caso de, tomada uma decisão, não se conformarem total ou parcialmente com a mesma.
Foi o que fizeram os requerentes/ recorrentes, porém, sem alegação e prova de factos consubstanciadores da verificação dos pressupostos específicos de que depende a utilização do presente meio processual, ou seja, da iminência de lesão de um direito fundamental de que sejam titulares e da necessidade deste meio processual para assegurar o exercício desse direito.
O circunstancialismo fáctico descrito no requerimento inicial configura uma situação de demora, por mais de dois anos, na decisão dos pedidos de ARI e de reagrupamento familiar.
A não prolação de uma decisão no processo de candidatura a ARI e reagrupamento familiar, ao obstar à emissão do título de residência, impede os recorrentes, nomeadamente, de exercer o direito de livre circulação, incluindo a entrada, saída e permanência no território português.
Mas não é tal demora que torna o meio processual de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias indispensável à tutela dos direitos que o recorrente invoca, porque não é a continuada inércia por parte da Administração na decisão administrativa do procedimento que gera uma situação de urgência.
Com efeito, o incumprimento dos prazos procedimentais de decisão administrativa não contende com um direito, liberdade ou garantia ou com um direito de natureza análoga e, por isso, não justifica o recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.
A alegada inércia da requerida na tramitação e decisão dos pedidos do requerente, cônjuge e filhos mesmo que corporize violação do princípio da decisão e de normas legais sobre prazos não configuram direitos, liberdades e garantias ou direitos de natureza análoga a estes de que os recorrentes sejam titulares.
Os requerentes/ recorrentes não descrevem quaisquer motivos fácticos, acontecimento, episódio do seu quotidiano, da sua vida pessoal, familiar, profissional, que revelem que os direitos que alegam estão ameaçados no seu exercício caso não seja proferida de imediato uma decisão de mérito.
Do mesmo modo, os recorrentes invocam, no requerimento inicial, que estão a ser deixados para trás, que estão a ser discriminados apenas em razão da sua nacionalidade e, no recurso, concluem que a Administração tem procedido de forma desigual e discriminatória, favorecendo outros requerentes em detrimento dos apelantes que configura uma violação do princípio da igualdade e da confiança legítima. Esta alegação, tal como a estruturada em torno da inércia dos serviços da AIMA, é genérica, abstrata, sem qualquer densificação quanto aos requerentes alegadamente favorecidos em detrimento dos recorrentes.
O que falha na pretensão dos recorrentes é, como corretamente refere a sentença, a não caracterização, com factos, de uma situação concreta em que os direitos fundamentais que os recorrentes dizem violados se encontrem efetivamente ameaçados e da indispensabilidade de uma decisão de mérito para assegurar o exercício em tempo desses direitos.
Não se olvida que a ausência de decisão definitiva quanto aos pedidos de ARI e de reagrupamento familiar, como sucede nos autos, pode limitar a liberdade de circulação e condicionar a organização da vida pessoal, familiar, profissional dos recorrentes, incluindo a situação escolar dos requerentes menores.
A espera por decisão definitiva dos pedidos de ARI e de agrupamento familiar põe em causa o direito dos recorrentes a uma decisão em prazo razoável, prazo este que se encontra manifestamente excedido (cfr arts 82º, nº 5 e 105º, nº 1 da Lei nº 23/2007).
Contudo, não se descortina no caso uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade ou garantia ameaçado, nem vem configurada situação de facto que justifique a especial urgência na apreciação e decisão dos pedidos administrativos e, assim, o recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias do art 109º do CPTA, sob pena de perda de utilidade de uma decisão com vista a assegurar a possibilidade de exercício, nomeadamente, do direito de livre circulação.
Como afirmou este TCAS, em acórdão proferido a 29.6.2023, no processo nº 603/23.2BELSB:
III - A extrema urgência inerente ao presente meio processual impõe que devamos fazer uma triagem estrita daquilo que é verdadeiramente urgente e indispensável para salvaguarda de direitos, liberdades e garantias ou outros direitos e garantias de natureza análoga.
IV - Isto sob pena de vulgarizarmos a urgência e passarmos a ter, na presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, uma espécie processual ineficiente e votada ao fracasso na proteção das verdadeiras urgências e atropelos aos verdeiros direitos, liberdades e garantias.
Acresce que aos requerentes/ recorrentes não é aplicável o disposto no art 15º, nº 1 da CRP, que dispõe que: os estrangeiros e os apátridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão português.
De facto, os requerentes/ recorrentes encontram-se e residem no Reino Unido.
Assim, porque os requerentes não residem nem se encontram em Portugal, não podem beneficiar do princípio da equiparação constitucionalmente consagrado no art 15º, nº 1 da CRP (cfr ac do TCAS de 11.7.2024, processo nº 4812/23), ou seja, não lhes assiste a garantia dos direitos fundamentais que alegam estar violados pela inércia/ omissão da Administração.
Se os recorrentes requereram a ARI e o subsequente reagrupamento familiar junto das autoridades portuguesas, mas encontram-se e vivem no estrangeiro não podem invocar a violação de direitos que resultam ou estão associados à efetiva permanência e residência no território nacional, de que não são titulares.
Os direitos à livre deslocação no território nacional, à segurança, à saúde, ao trabalho, à educação, à família constitucionalmente garantidos a todos os cidadãos portugueses, só assistem aos estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal, em conformidade com o princípio da equiparação previsto no art 15º, nº 1 da CRP.
O que significa que, não sendo os recorrentes detentores de tais direitos, a conduta omissiva da Administração não é apta à sua lesão/ ameaça e, assim, não serve de fundamento à tutela que aqui pedem. Se o cidadão estrangeiro requerente de ARI e de reagrupamento familiar reside num país terceiro então será nesse país que o exercício dos seus direitos poderá estar ameaçado, devendo reagir graciosa e judicialmente junto da Administração e dos tribunais aí existentes (cfr ac do TCAS de 5.2.2026, processo nº 7902/25.0BELSB.CS1 e outros nele citados).
Em suma, como decidiu o Tribunal a quo, os requerentes, ora recorrentes, não alegaram nem demostraram a indispensabilidade da emissão urgente de uma decisão para proteção de um direito, liberdade ou garantia.
Pelo que improcede o erro de julgamento imputado à sentença.

Decisão
Nestes termos, acordam em Conferência os juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional.
Sem Custas, por isenção legal dos recorrentes – art 4º, nº 2, al b) do RCP – sem prejuízo do disposto no art 4º, nº 6 e 7 do RCP.
Notifique.
*
Lisboa, 2026-10-15,
Alda Nunes
Joana Costa e Nora
Ricardo Ferreira Leite