II. A competência para decidir ação, em que está em causa um litígio relacionado com a validade de um ato reputado como sendo ato de revogação de ato da Presidente da Comissão Diretiva do programa ação climática e sustentabilidade (PACS), atinente a correção financeira de 25% sobre o montante da despesa submetida a cofinanciamento, é do Juízo Administrativo Comum.

O Senhor Juiz do Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante TAC de Lisboa) veio requerer oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre si e Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Almada [a funcionar agregado com o Tribunal Tributário de Almada, sob a designação unitária Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Almada, designação que adotaremos de ora em diante], uma vez que ambos se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação administrativa que a I ………………, SA (doravante A.) apresentou contra a Autoridade ……….. – Programa ……………………… e o Ministério do Ambiente e da Ação Climática (doravante RR.).

Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC).

Pronunciou-se a A., no sentido de que a competência material para a apreciação do presente litígio cabe ao Juízo Administrativo Comum do TAF de Almada, nos termos conjugados dos art.ºs 44.º-A, n.º 1, al. a), do ETAF, 4.º, al. a), do DL n.º 174/2019, e 16.º, n.º 1, do CPTA.

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo Administrativo Comum do TAF de Almada.

É a seguinte a questão a decidir:

a) A competência para decidir ação, em que está em causa um litígio relacionado com a validade de um ato reputado como sendo ato de revogação de ato da Presidente da Comissão Diretiva do programa ação climática e sustentabilidade (PACS), atinente a correção financeira de 25% sobre o montante da despesa submetida a cofinanciamento, cabe ao Juízo Administrativo Comum do TAF de Almada ou ao Juízo de Contratos Públicos do TAC de Lisboa?

II. Fundamentação

II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos:

1) Em 10.12.2023, a A. Intentou, no TAF de Almada, a presente ação contra os RR., na qual formulou o seguinte pedido:

“Termos em que, e nos mais de Direito que o presente Tribunal doutamente suprirá, deverá a presente ação ser julgada totalmente procedente, por provada, e, em consequência, o ato administrativo datado de 11/09/2023 praticado pelo Gestor do Procedimento da 1.ª Ré e que procede à revogação do ato praticado, em 08/09/2023, pela Senhora Presidente da Comissão Diretiva do Programa de Ação Climática e Sustentabilidade, ser declarado nulo ou, caso assim não se entenda, ser anulado” (cfr. documento com o n.º 005542383 de registo no SITAF neste TCAS, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

2) Foi proferida decisão, no TAF de Almada – Juízo Administrativo Comum, a 17.12.2023, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“Na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), o legislador atendeu ao objecto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas.

Quando ocorra a violação das normas que atribuam competência especializada em função da matéria, nomeadamente das normas atributivas das competências materiais aos novos juízos de competência especializada administrativa, previstas no n.º 1 do artigo 44.ºA do ETAF, estaremos perante um caso de incompetência absoluta, em razão da matéria, nos termos da alínea a) do artigo 96.º do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, e da alínea a) do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA.

(…)

A presente acção tem por objeto a impugnação do acto administrativo praticado pela Gestora do Procedimento designada para o acompanhamento do contrato de aquisição de serviços n.º 10003953 “Projecto de Estações, Interfaces e Supressões de PN associados às Intervenções de Modernização da ………………” (CNT-150542) e do seu 1.ºAdicional (CNT-………..), da 1.ª Ré, em 11/09/2023.

O qual foi no sentido de revogar o acto administrativo praticado pela Senhora Presidente da Comissão Diretiva do Programa Ação Climática e Sustentabilidade em 8 de Setembro de 2023 e notificado à Autora por email dessa mesma data, que decidia não aplicar uma correção financeira de 25% sobre o montante da despesa submetida a cofinanciamento referente ao 1.º Adicional ao contrato de aquisição de serviços n.º10003953 “Projeto de Estações, Interfaces e Supressões de PN associados às Intervenções de Modernização da Linha Ferroviária de C…..” (CNT-………….).

A revogação em causa considerou a existência de um lapso na decisão da Senhora Presidente da Comissão Diretiva do Programa Ação Climática e Sustentabilidade de 8 de Setembro de 2023, uma vez que a mesma decidia que após a análise dos argumentos apresentados pela Autora em sede de audiência era “possível retirar a correção financeira de 25% proposta em Projeto de Decisão, pelo que onde se lê no Ofício remetido “tendo sido possível”, deverá ler-se “não tendo sido possível”

Ora, conforme supra exposto, nos termos do artigo 44º nº1 do ETAF, ao juízo de contratos públicos, compete conhecer de todos os litígios respeitantes à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado em anexo à Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, na sua redacção actual, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual, contratual e extracontratual emergentes de actos ou omissões ocorridos no âmbito da celebração ou execução dos referidos contratos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei.

Ora, os contratos elencados no n.º 1 do artigo 100.º do CPTA são os de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens móveis e de aquisição de serviços.

Pelo que, aplicando os mencionados conceitos ao caso em apreço é manifesto que o Tribunal competente é o Juízo de contratos considerando que o litígio em apreço reporta-se ao contrato de aquisição de serviços n.º 1………..“Projeto de Estações, Interfaces e Supressões de PN associados às Intervenções de Modernização da Linha ………………” (CNT-1……….)

Por sua vez, o Decreto-Lei nº 174/2019, de 13 de Dezembro veio proceder à criação de juízos de competência especializada e de acordo com o artigo 2º nº2: “O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa integra (…) um juízo de contratos públicos, com jurisdição alargada sobre o conjunto das áreas de jurisdição atribuídas aos Tribunais Administrativos de Círculo de Almada, Lisboa e Sintra.”

E, porque a infracção das regras de competência do Tribunal em razão da matéria gera a incompetência absoluta do Tribunal (cfr. artigo 96° a) do CPC aplicável ex vi artigo 1° do CPTA), procede a excepção

(…)

Pelo exposto, julga-se:

a) Este Tribunal materialmente incompetente para o conhecimento do mérito da causa.

b) Cumpra-se o disposto no artigo 14º nº1 do CPTA, remetendo os presentes autos para o Juízo de contratos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, após o trânsito da presente sentença…” (cfr. documento com o n.º 005542397 de registo no SITAF neste TCAS, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

3) A decisão referida em 2) foi notificada às partes e ao IMMP e os autos foram remetidos ao TAC de Lisboa e distribuídos no Juízo de Contratos Públicos (documentos com os n.ºs 005542398 a 005542401 de registo no SITAF neste TCAS).

4) Foi proferida decisão no TAC de Lisboa – Juízo de Contratos Públicos, a 31.01.2025, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“(…) Na presente ação vem a A. submeter à apreciação do Tribunal a (i)legalidade da decisão da Gestora do Procedimento da 1.ª Ré AG PACS, designada para o acompanhamento do contrato de aquisição de serviços n.º 1……………….“Projeto de Estações, Interfaces e Supressões de PN associados às Intervenções de Modernização da Linha Ferroviária ……………..” (CNT-…………) e do seu 1.º Adicional (CNT-………..), que considerou a aplicação de uma correção financeira de 25%.

Do que antecede, resulta que o contrato de aquisição de serviços acima identificado, e o seu 1.º Adicional, não consubstanciam o objeto da presente ação. Na verdade, aquele contrato e respetivas vicissitude contratuais, correspondem apenas à origem da despesa submetida a cofinanciamento pelo Fundo de Coesão, no âmbito do Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (“POSEUR”), e sobre cujo montante a Autoridade Gestora do Programa decidiu aplicar uma correção financeira de 25%, tendo para o efeito aplicado os normativos que regem o referido Programa.

Efetivamente, a relação jurídica controvertida emerge da aplicação das regras do POSEUR, não tendo a ação por objeto a efetivação de responsabilidade civil contratual emergente de atos ou omissões ocorridos no âmbito da execução dos referidos contratos.

Nestes termos, o litígio dos autos não se subsume à previsão ínsita no transcrito artº 44.ºA, n.º 1, al. c), do ETAF, na redação vigente.

Assim, tem de concluir-se que a competência material para apreciar a relação em conflito não cabe ao Juízo de Contratos Públicos deste Tribunal, mas no âmbito de conhecimento do Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, nos termos do disposto nos artº 9º e 44º-A, nº 1, al. a), do ETAF, artº 4º, al. a), do Decreto-Lei nº 174/2019, de 13/12 e artº 1º, al. c), da Portaria nº 121/2020, de 22/05, conjugado com o artº 19º, do CPTA.

Ante o supra exposto, julgo este Juízo de Contratos Públicos incompetente em razão da matéria para conhecer da presente ação (…)” (cfr. documento com o n.º 005542421 de registo no SITAF neste TCAS, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

5) Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma SITAF).

Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo de competência especializada administrativa materialmente competente para o conhecimento dos autos.

Vejamos, então.

Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).

Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.

Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.

Ademais, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art.º 13.º do CPTA).

Atenta a data de entrada em juízo da presente ação administrativa [10.12.2023], é ainda de considerar o disposto no art.º 44.º-A do ETAF, na redação ora vigente, nos termos do qual:

“1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

(…)

c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os litígios respeitantes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado em anexo à Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na sua redação atual, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual, contratual e extracontratual emergentes de atos ou omissões ocorridos no âmbito da celebração ou execução dos referidos contratos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei”.

Como é pacífico, a competência do Juízo Administrativo Comum é de caráter residual, face às competências dos demais juízos administrativos especializados.

Cumpre, então, antes de mais, atentar no âmbito de competência do Juízo de Contratos Públicos.

Como decorre do teor da mencionada alínea c), é da competência dos juízos de contratos públicos não todos e quaisquer litígios relativos, mediata ou imediatamente, a contratos, mas os litígios atinentes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do art.º 100.º do CPTA (i.e., empreitada de obras públicas; concessão de obras públicas; concessão de serviços públicos; aquisição ou locação de bens móveis; e aquisição de serviços).

Já na redação anterior do art.º 44.º-A do ETAF o entendimento era nesse sentido. Como referido por este TCAS, “[n]a delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador de 2019 atendeu ao objeto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, a área de competência do Juízo de Contratos Públicos, à execução de um contrato de procura pública com interesse concorrencial. Por isso o legislador utilizou a expressão “contratação pública”, para o que nos remete para o Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos” [cfr. decisão deste TCAS de 22.07.2024 (Processo: 967/19.5BELSB), inédita].

Refere-se, a este respeito, no II Relatório Intercalar do Grupo de Trabalho para a Justiça Administrativa e Fiscal (1):

“[A] implementação da especialização em matéria administrativa nos tribunais administrativos de círculo (TAC) – n.ºs 4 e ss. do artigo 9.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) – degenerou em conflitos negativos de competência, em razão da matéria, fundados em interpretações antagónicas do sentido normativo do artigo 44.º-A do ETAF. Na medida em que esses conflitos, redundando no retardamento da prolação das decisões de mérito que interessam aos destinatários da justiça, colocam em causa a eficácia e a eficiência dos TAC, cumpre atuar urgentemente, a nível legislativo, no sentido de diminuir a possibilidade da sua ocorrência.

Na medida em que uma mais fina delimitação da competência, em razão da matéria, dos juízos de competência especializada administrativa dos TAC é a única medida que, em concreto, permite solucionar o problema acima identificado, propõe-se que o artigo 44.ºA do ETAF seja objeto de alteração, no seguinte sentido: (…)

− A competência dos juízos de contratos públicos (alínea c) do n.º 1 do artigo 44.ºA do ETAF) seja aclarada de forma a abranger, exclusivamente:

o Os litígios respeitantes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual, contratual e extracontratual;

o Os litígios relativos às demais matérias que lhe sejam deferidas por lei”.

Posto este enquadramento, cumpre ainda referir que a competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a ação é proposta, isto é, a mesma tem subjacente a pretensão da, in casu, A. e os fundamentos em que esta a alicerça [cfr. Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 21.03.2012 – (Processo: 0189/11): “A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pelo quid decidendum, ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo autor”].

Atenta a relação controvertida, tal como configurada pela A., decorre da petição inicial que:

a) A A. foi adjudicante em procedimento concursal relativo a aquisição de serviços, denominado “Projeto de Estações, Interfaces e Supressões de PN, associados às Intervenções de Modernização da Linha Ferroviária de Cascais”, onde houve celebração de contrato (2021) e de 1.º adicional (2022);

b) Paralelamente, a A. apresentou a sua candidatura a cofinanciamento no âmbito do então Programa Operacional da Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (POSEUR);

c) Foi proferida decisão, pela Comissão Diretiva da Autoridade de Gestão do Programa Ação Climática e Sustentabilidade (PACS), em reunião ordinária de 08.09.2023, atinente a correção financeira de 25% sobre o montante da despesa submetida a cofinanciamento;

d) Foi remetida à A., a 11.09.2023, mensagem de correio eletrónico, subscrita pela gestora do procedimento designada para o acompanhamento do contrato, com o seguinte teor:

e) É este o ato contra o qual a A. se insurge.

O que é aqui discutido é um ato praticado pela autoridade de gestão no âmbito dos poderes de fiscalização do PACS em execução de uma decisão de financiamento.

Ou esteja, não estamos perante qualquer dos contratos a que se refere a alínea c), do n.º 1 do art.º 44.º-A do ETAF. O contrato de aquisição de serviços aqui é apenas abordado contextualmente, não é tal contrato aquele que se discute.

Como se referiu na decisão de 18.01.2021 do Tribunal Central Administrativo Norte (Processo: 2063/06.6BEPRT – inédita), ainda que relativamente à redação anterior do art.º 44.º-A do ETAF (atualmente mais clara, nos termos assinalados):

“[D]ecorre da letra e do espírito da lei (mens legis) do artigo 44.º-A, n.º 1, alínea c), do ETAF (os elementos teleológico e histórico de interpretação apontam no mesmo sentido) que compete ao Juízo de contratos públicos conhecer de todos os processos relativos à validade de actos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos (administrativos ou quaisquer outros) de procura pública com interesse concorrencial.

(…) Conclusões:

1. O Juízo de contratos públicos é o juízo da contratação pública e não o juízo comum dos contratos que cabem no âmbito da jurisdição administrativa.

2. O Juízo de contratos públicos é materialmente incompetente para conhecer do litígio emergente da execução de um contrato de concessão de incentivos financeiros (contrato de atribuição de vantagens) que não se integra no grupo dos contratos de procura pública com interesse concorrencial”.

Neste sentido e em situação similar já se pronunciou este TCAS, concretamente em decisão de 11.02.2025 (Processo: 496/24.5BEALM).

Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo de Administrativo Comum do TAF de Almada [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alínea a), ambos do ETAF; art.º 4.º, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea c) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio].

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada.

Sem custas.

Registe e notifique.

Baixem os autos.