Em conformidade com o disposto nos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1 do Código de Processo Civil (CPC) ex vi artigo 140.º, nº 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é pelas conclusões do recorrente jurisdicional que se define o objecto e se delimita o âmbito do presente recurso, sem prejuízo das questões de que este tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, que inexistem, estando apenas adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objecto do recurso.
Das conclusões dos Recorrente extrai-se que importa aferir:
- da nulidade da sentença;
- do erro de julgamento de direito.

As questões a decidir neste processo, tal como vêm delimitadas pelas conclusões de recurso residem em aferir da nulidade da sentença e do erro de julgamento de direito por não procedência dos vícios imputados pelos Recorrentes ao despacho impugnado, proferido, em 30.04.2011, pela Vice-Presidente da Câmara Municipal do Bombarral, que determinou a cessação de utilização da moradia e anexo, casa de habitação dos mesmos.

Da nulidade da sentença

Vejamos.
Dispõe o artigo 615º n.º 1, do CPC que: “É nula a sentença quando: (…)
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;

(…)”.

No que concerne à nulidade aqui prevista na 1ª parte da citada alínea c) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, ensina Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, 4ª Edição, 2003, págs. 49 e 50, que, “Na alínea c) do n.° 1 do art. 668.° [que corresponde à 1ª parte da al. c) do n.º 1 do art. 615º, do actual CPC de 2013] a lei refere-se à contradição real entre os fundamentos e a decisão: a construção da sentença é viciosa, uma vez que os fundamentos referidos pelo juiz conduziriam necessariamente a uma decisão de sentido oposto ou, pelo menos, de sentido diferente”.
Registe-se que a oposição entre os fundamentos e a decisão não se reconduz a uma errada subsunção dos factos à norma jurídica nem, tão-pouco, a uma errada interpretação dela. Situações destas configuram-se como erro de julgamento.
Referem os Recorrentes que a sentença “apesar de considerar como facto provado (10) que a decisão/projecto de indeferimento da CCDRLVT data de 12 de Agosto de 2011, na fundamentação da decisão a Douta sentença, a fls. 11 refere que os Autores são notificados do projecto de indeferimento em 12 de Maio de 2011, a fls. 14 que “(...) com a posição comunicada a 20 de Janeiro de 2011 aos autores por parte da CCDRLVT, (...), situação que se repete a fls. 18”.
Ora, o que sucede no caso sub iudice é que por manifesto lapso o Juiz a quo ao aludir a p.11, que “em 12 de maio de 2011, os autores são notificados do projeto de indeferimento da pretensão de ocupação de solos classificados como REN no Bombarral, (…)”, está a referir-se à notificação a que cita no facto provado 10, como se extrai da parte final do mesmo parágrafo (p.12); como sucede a fls. 14 e fls. 18, quanto às datas do indeferimento da pretensão dos Recorrentes por parte da CCDRLVT.
Suscitam ainda a nulidade de sentença preconizada na alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, se bem compreendemos, por ter usado como fundamento o parecer da CCDRLVT que só foi emitido após a prolação do acto impugnado e a interposição da presente acção.
Nos termos do artigo 615º, nº 1 alínea d) do CPC é nula a sentença “quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões que não podia tomar conhecimento”.
Diz-se que há excesso de pronúncia quando o Tribunal conhece de questões de que não pode conhecer por utilizar um fundamento que excede a causa de pedir, ou quando vai além do elenco legal de conhecimento oficioso, ou, ainda, por conhecer em quantidade superior ou objecto diverso do pedido vazado na petição.
No que concerne à alegada nulidade da sentença por excesso de pronúncia, carecem de razão os Recorrentes, como se irá demonstrar de seguida.
Em primeiro lugar, um dos deveres que recai sobre a Entidade Administrativa é de remeter o processo administrativo e juntar aos autos e de dar conhecimento, ao longo do processo, de superveniências, nomeadamente a emissão de novos actos administrativos cuja manutenção na ordem jurídica possa colidir com os efeitos que se dirige o processo em curso e que possam influir na decisão a proferir pelo Tribunal (vide, n.º 3, e alínea c) do n.º 4 do artigo 8.º do CPTA).
Por outro lado, o Tribunal resolveu as questões que lhe foram submetidas para apreciação e decisão e que giram em torno da alegada (i)legalidade do despacho impugnado, tendo entendido, a final, que não se verificam os aludidos vícios, julgando a acção improcedente.
Destarte, ao ter conhecido apenas e unicamente das causas de pedir e do pedido invocados na p.i. não cometeu o Tribunal a quo qualquer erro de actividade jurisdicional e, consequentemente, inverifica-se também a nulidade da sentença por excesso de pronúncia, concretamente prevista na 2ª parte da alínea d) do n.º 1 do artigo 615º do CPC.

Da não realização do julgamento

Embora não autonomizem como vício da sentença recorrida, aludem os Recorrentes que, “Apesar de toda a factualidade alegada na P.I., a Douta Sentença recorrida, sem proceder a audiência de julgamento, considerou não assistir razão aos ora recorrentes” (conclusão 9.ª).
Sucede que os Recorrentes não indicam qual a factualidade que, a ser provada, impunha uma decisão diversa da ora recorrida.
Por outro lado, pelo Tribunal a quo foi preteritamente proferido, em 15-05-2014, despacho no qual se preconizou “Tendo em consideração o pedido e a causa de pedir desenvolvidas pelos autores e as soluções plausíveis de direito, a figura - se que o estado do processo permite, sem necessidade de proceder a diligências probatórias adicionais, apreciar o mérito da causa, dispensando - se, pois, a inquirição de testemunhas requeridas”.
O qual foi notificado às partes e não foi impugnado no presente recurso.

Do erro de julgamento de Direito
Importa, de seguida, aferir se o Tribunal a quo fez uma incorreta interpretação e aplicação do direito aos factos.

Como delimitou o Tribunal a quo as questões decidendas centram-se em saber se o acto impugnado é ilegal, por contrariar "despacho anterior" que deu aos autores a possibilidade de diligenciarem junto da CCDRLVT a obtenção de parecer favorável à autorização de ocupação do solo em Reserva Ecológica Nacional (REN), se é ilegal por violação do princípio da boa-fé, previsto no então artigo 6.º-A do Código do Procedimento Administrativo (CPA) – em vigor à data dos factos - e se é ainda ilegal por violar o princípio da proporcionalidade, conforme artigo 5.º do mesmo Código.

Antes de mais, a matéria de facto que consta da sentença recorrida não foi impugnada.
Recorde-se o acto impugnado comunicado aos Recorrentes: «a Vice Presidente da Câmara em substituição do Exmo Presidente da Câmara Municipal, em despacho datado de 30-04-2011, e nos termos do art.° 109° do DL n° 555/99, com a redacção dada pelo DL n° 26/2010, de 30-03, determinou a cessação de utilização da moradia e do anexo concedendo-lhes o prazo de 45 dias para o efeito. Caso esta ordem não se mostre cumprida a Câmara Municipal do Bombarral poderá determinar a posse administrativa do imóvel em vista à execução coerciva da ordem de demolição, do anexo e muro de vedação, nos termos do artigo 107º do citado diploma”.
O referido artigo 109° do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12, na redacção então dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30.03, prevê sob a epígrafe Cessação da utilização:
“1 — Sem prejuízo do disposto nos n.^os 1 e 2 do artigo 2.° do Decreto -Lei n.° 281/99, de 26 de Julho, o presidente da câmara municipal é competente para ordenar e fixar prazo para a cessação da utilização de edifícios ou de suas fracções autónomas quando sejam ocupados sem a necessária autorização de utilização ou quando estejam a ser afectos a fim diverso do previsto no respectivo alvará.
2 — Quando os ocupantes dos edifícios ou suas fracções não cessem a utilização indevida no prazo fixado, pode a câmara municipal determinar o despejo administrativo, aplicando-se, com as devidas adaptações, o disposto no artigo 92.º
3 — O despejo determinado nos termos do número anterior deve ser sobrestado quando, tratando-se de edifício ou sua fracção que estejam a ser utilizados para habitação, o ocupante mostre, por atestado médico, que a execução do mesmo põe em risco de vida, por razão de doença aguda, a pessoa que se encontre no local.
4 — Na situação referida no número anterior, o despejo não pode prosseguir enquanto a câmara municipal não providencie pelo realojamento da pessoa em questão, a expensas do responsável pela utilização indevida, nos termos do artigo anterior.

Os Autores/Recorrentes nunca questionaram que estejam a ocupar os edifícios em causa sem a necessária autorização de utilização.
Aferindo-se a legalidade pelo princípio tempus regit actum atentemos nos fundamentos do acto impugnado (ponto 5 do probatório):
- até à presente data desconhecem estes serviços se forem encetadas as referidas diligências;
- decorrido o período atribuído para que V/Exas procedessem à demolição das obras de génese ilegal, não foi dado cumprimento à ordem de demolição emanada pelo Presidente da Câmara Municipal;
- a habitação e o anexo estão a ser utilizados sem a respetiva autorização de utilização (…).

Ora, os Recorrentes não alegam, correlativamente, não demonstram que o Município tivesse tido conhecimento das diligências por si realizadas no interim, tal como antes haviam assumido aquando da pronúncia em sede de audiência prévia, do pretérito despacho de 20 de Janeiro de 2009, proferido pelo Presidente da Câmara Municipal a ordenar a demolição das obras realizadas no prédio sito no local de Camarão, Bombarral, findo os quais serão prosseguidas as medidas tendentes à reposição da legalidade urbanística, nos termos do artigo 106.º do DL 555/ 99, de 16 de dezembro (facto provado nº 2).

Nem consta que os Recorrentes tivessem impugnado tal decisão, pelo que a mesma se consolidou na ordem jurídica.

Neste contexto, através da decisão impugnada, o Município não determinou a imediata e coerciva execução da demolição da moradia e anexo, mas antes que os Recorrentes cessassem a sua utilização, por não deterem a necessária autorização de residência, facto que é reconhecido pelos interessados. Concedendo, ainda, mais um prazo de 45 dias, antes da tomada da medida de tutela da legalidade urbanística mais drástica prevista na lei, ou seja, a posse e execução coerciva da ordem de demolição (artigo 107º do RJUE).
Comportamento que se mostra consentâneo com a espera de obtenção do parecer da CCDRLVT que sempre seria vinculativo, bem como com a suscetibilidade prevista no nº 2 do artigo 106.º do RJUE, de que a “demolição pode ser evitada se a obra for suscetível de ser licenciada ou objeto de comunicação prévia ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correção ou de alteração”.

Prosseguiu a sentença recorrida:

“Na verdade, em 20 de janeiro de 2009 a demandada comunica aos autores que terão de demolir as obras que realizaram no prédio localizado em Camarão, Bombarral, com fundamento no artigo 106.º do RJUE – Decreto-Lei n.º 555/ 99, de 16 de dezembro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 116/ 2008, de 04 de Julho – por força da violação da legalidade urbanística. É que, sempre que é identificada uma ilegalidade urbanística impõe-se um ónus aos interessados no sentido de repor essa legalidade, concretizando, deste modo, os trabalhos de correção ou alteração devidos, nos termos do artigo 105.º do RJUE, ou promovam a legalização da operação um prazo que lhe for dado.

Só após concluída a apreciação sobre a viabilidade ou inviabilidade da pretensão de legalização é possível lançar mão do procedimento de demolição. Não pode, todavia, a Administração municipal esperar indefinidamente que o particular dê início a tal procedimento de legalização, sob pena de, perante a sua inércia, se perpetuarem situações de violação da legalidade urbanística. Sublinha-se, de novo, que a legalização de obras corresponde a um ónus dos interessados, devendo estes desencadear os procedimentos tendentes à legalização das operações urbanísticas ilegais. Tal significa que a inércia dos interessados legitima e, dir-se-ia até mais, impõe à Administração desencadearem os procedimentos de demolição e/ ou reposição dos terrenos na situação anterior. Decorrido o prazo para a execução da ordem de demolição sem que ela seja cumprida, o Presidente da Câmara Municipal determina a execução material do ato de demolição e/ ou reposição do terreno por conta do infrator – cfr. artigo 108.º RJUE.

No caso dos autos, o que está em causa é isso mesmo: a legalização de uma obra construída ilegalmente [obras de génese ilegal – Facto Provado 5.] e competia aos autores/ interessados o ónus de promover essa legalização, o que fizeram, requerendo à CCDRLVT autorização de utilização de áreas RAN para outros fins, tendo a CCDRLVT iniciado a análise de saber se a pretensão dos autores abrange solos REN, RAN e se carece de utilização de recursos hídricos (Factos Provados 6. e 7.).

Portanto, a autorização de utilização da moradia dos autores para fins não agrícolas depende da obtenção prévia por estes de parecer favorável vinculativo das respetivas entidades regionais da RAN, a emitir no prazo de 25 dias, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 73/ 2009, de 31 de março.

Pois bem, face à ameaça de demolição por parte do Município pelo facto da moradia dos autores ser de génese ilegal, foi-lhes, contudo, concedido prazo para que se pronunciassem e nessa sede [audiência prévia] informaram a entidade demandada que iriam iniciar e diligenciar contactos com a CCDRLVT com vista à obtenção do parecer favorável prévio e/ ou das autorizações necessárias à utilização do solo REN e/ ou RAN para fins não agrícolas (Facto Provado 5.), mas este facto comunicado por ofício de 20 de janeiro de 2009 não é contraditório com o ato impugnado comunicado aos autores em maio de 2011 (Factos Provados 2. e 9.).

É que, como acima foi melhor explicitado, uma coisa é a entidade demandada comunicar aos interessados que construíram obra ilegal e que, permanecendo ilegal, terá de ser demolida e cessada a sua utilização, sendo ónus dos interessados legaliza-la num prazo razoável, coisa diferente é a entidade demandada ter de aguardar indefinidamente pela reunião, por esses interessados, das condições necessárias para tal legalização, pelo que não há qualquer contradição entre o que foi comunicado aos interessados a 20 de janeiro de 2009 e o que lhes foi comunicado a 5 de maio de 2011.

Aliás, não existindo na lei qualquer prazo previamente estabelecido que vincule a demandada a ter de aguardar pela legalização, entre a primeira comunicação aos autores – 20 de janeiro de 2009 – e a segunda – 5 de maio de 2011 – passou um prazo mais que razoável para que fossem obtidos os necessários pressupostos de admissibilidade de utilização de solo RAN para fins não exclusivamente agrícolas, nos termos consagrados no artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 73/ 2009, de 31 de março e REN, nos termos do Decreto-Lei n.º 166/ 2008, de 22 de agosto”.

Pelo que, não lograram os Recorrentes afastar os pressupostos de facto e direito do acto impugnado que determinou a cessação da utilização da moradia e anexo, impõe-se a sua manutenção na ordem jurídica.
Em todo o caso, perante a proposta de indeferimento da sua pretensão por parte da CCDRVT, que lhes foi notificada em 12.8.2011, gorou-se a eventual expectativa de legalização.
Aliás, só faria sentido a tese dos Autores/Recorrentes caso o parecer vinculativo viesse a ser-lhes favorável – consultada a acção principal sob o n.º 472/12.0 BELRA, em que a Autora/Recorrente impugnou o acto final de indeferimento, do pedido de autorização de terrenos inseridos em Reserva Ecológica Nacional (cuja proposta consta no ponto 10 do probatório), verifica-se que pelo TAF de Leiria, em 26.01.2021, foi proferida sentença julgando a acção improcedente, não constando que da mesma tenha sido interposto recurso jurisdicional.
Alegam, ainda, os Autores/Recorrentes que a decisão impugnada contende também com os princípios consignados no artigo 6.ºA do CPA, no artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa e no 5.º, n.º 2 do CPA.
Desde logo, quer da petição inicial como no presente recurso, os Autores/Recorrentes não especificam, para além do que acima foi refutado, quaisquer actos ou condutas do Município que pudessem ter criado a convicção de que poderiam permanecer na moradia e anexo, que usavam como habitação, sem qualquer tipo de licenciamento ou legalização do edificado. Por outro lado, a decisão do Recorrido tomada em 2009 foi a de que deveriam demolir as construções ilegais, sendo a decisão de 2011, menos gravosa e compatível com a não execução, imediata, daquela ordem de demolição.
De acordo com a jurisprudência do Tribunal Constitucional, vertida nos acórdãos n.ºs 188/2009, 3/2010, 396/2011, 862/2013, 413/2014 e 575/14 entre outros, a proteção jurídica da confiança, garantida – não só na sua vertente retrospectiva, mas também na sua vertente prospectiva, como enfatizou o acórdão n.º 195/2017 – à luz do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, convoca o exame de quatro requisitos, os quais encontram a sua formulação no Acórdão n.º 128/2009. Nesta decisão enuncia-se o seguinte:
«[p]ara que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa».

Em face do expendido, impõe-se concluir, com meridiana clareza, que não houve qualquer legítima expectativa que possa ter sido criada nos Recorrentes de que pudessem manter a utilização e uso da moradia e anexo, que usavam como habitação, ad eternum ou até ser obtido parecer da CCDRLVT.

Em todo o caso, em face da superveniência do parecer negativo da CCDRLVT sempre se confirmaria, atento o quadro legal aplicável, a insusceptibilidade de legalização e utilização do edificado. Porquanto, conforme projeto de indeferimento do pedido de viabilidade construtiva comunicado aos Recorrentes, em 12 de Agosto de 2011, pela CCDRLVT, tal decorria em virtude de, por um lado, os imóveis estarem integrados em solo classificado como REN, no concelho do Bombarral, e, por outro, de o terreno em causa estar localizado, de acordo com a Carta de Ordenamento do PDM do Bombarral, em "espaços agrícolas – áreas agrícolas especiais", ou seja, de ali apenas serem admitidas obras com finalidades exclusivamente agrícolas e de não se localizar a edificação nas áreas constantes do Anexo II do Decreto-Lei n.º 166/ 2008, de 22 de agosto, também não se pode enquadrar nos usos e acções compatíveis com os objectivos de protecção ecológica pretendidos, nos termos consagrados no n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de agosto (Facto Provado 10.). O que viria a ser confirmado por decisão definitiva da CCDRLVT.

Considerando, ainda, que nos termos consagrados pelo artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, a verdade é que o indeferimento por parte da CCDRLVT assume natureza vinculativa, pelo que sempre estaria postergada a possibilidade de manterem, como pretendido, quer a utilização como o edificado, através de (novas) decisões a proferir pelo Recorrido Município, por força do prescrito nas alíneas a) e c) do artigo 68.º do RJUE, no n.º 1 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto, bem como no artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 73/ 2009, de 31 de Março.

Pelo exposto impõe-se, concluir pela improcedência dos fundamentos do recurso jurisdicional, mantendo-se a sentença recorrida, com a presente fundamentação, como se decidirá a final.

Em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo dos Recorrentes.

Registe e notifique

Lisboa, 23 de Abril de 2026