I – RELATÓRIO

M........, doravante Recorrente, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, em ... de ... de 2024, que julgou improcedente a impugnação judicial visando a anulação dos “actos de liquidação de taxas”, no valor global de €16.497,27, correspondentes às contraprestações mensais reclamadas pela entidade impugnada, ..., no âmbito do “contrato de licença de uso privativo” do imóvel designado “...”, localizado na ...” da freguesia de S. Teotónio, Concelho de Odemira.

Com o requerimento de interposição do recurso apresentou alegações, formulando, a final, as seguintes

CONCLUSÕES:

A. Ao não considerar que a ..., integra, o domínio público do Estado, o aresto em eferma assim de erro de julgamento de facto, pois constam do processo, como se evidenciou em sede de motivação de recurso, inúmeros comprovativos e circunstâncias que atestam inequivocamente que aquela é parte integrante do Domínio Público do Estado.

B. O erro de julgamento tanto pode começar na interpretação e subsunção dos factos e do direito, como estender-se à sua própria qualificação, o que, em qualquer das circunstâncias, afecta e vicia a decisão proferida pelas consequências que acarreta, em resultado de um desacerto, de um equívoco ou de uma inexacta qualificação jurídica ou, como enuncia a lei, de um erro.

C. Assim, aquele erro determinou que incorrectamente e sem qualquer fundamento, fosse entendido inexistir qualquer matéria tributária em discussão, pelo que o Tribunal a quo, não se pronunciou como se impunha sobre as questões suscitadas decorrentes da legalidade ou ilegalidade das liquidações, nomeadamente :

a. Relativamente à legitimidade da entidade requerida (...), para proceder à liquidação daquelas taxas, face à inexistência da norma que a habilite ou mesmo as regras subjacentes à respectiva liquidação.

b. Relativamente à inexistência e ilegalidade das normas de liquidação e cobrança desses tributos (Taxas devidas pelo uso privativo de um bem do domínio público).

c. Aferir, se no caso concreto existe tampouco facto tributário subjacente às liquidações levadas a cabo, tendo em conta que tendo comunicado a não renovação do contrato e não o reconhecendo como válido, a entidade impugnada, não pode servir-se do mesmo para, na pendência da acção administrativa, liquidar taxas.

D. Resultando ainda que, padece a sentença recorrida de nulidade por oposição dos fundamentos com a decisão, na medida em que por um lado refere que a matéria dos autos não tem por base qualquer acto tributário praticado pela Entidade Impugnada, ao invés de se declarar incompetente para a apreciar, julga improcedente a impugnação das liquidações dos tributos que diz inexistirem, tornando assim a decisão ininteligível.

Termos em que e nos demais de direito e com o mui douto suprimento de V. Exas deverá o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência declarada a nulidade da decisão recorrida, nos termos do art. 125.º do CPPT e de acordo com os fundamentos constantes das precedentes alegações e conclusões.

Assim se fazendo V. Exas a costumada JUSTIÇA.»

Regularmente notificada do presente recurso, a Entidade Recorrida não apresentou contra-alegações.

***

A DIGNA MAGISTRADA DO MINISTÉRIO PÚBLICO (DMMP) neste TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.

***

Considerando que este tribunal, por despacho de ... de ... de 2025, suscitou a incompetência material do Tribunal Tributário de Beja, preparando-se para conhecê-la oficiosamente, permitiu que as partes, previamente, se pronunciassem acerca da mesma, por forma a dar cumprimento ao princípio do contraditório.

Regularmente notificadas ambas as partes, só a Recorrente se pronunciou no sentido da competência da jurisdição tributária para conhecer da presente acção.

***

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa decidir se a sentença recorrida incorreu em nulidade ou em erro de julgamento de facto e de direito.

Contudo, antes, haverá que decidir a questão suscitada oficiosamente nesta instância recursiva: saber se o Tribunal Tributário de Beja (que funciona agregado com o Tribunal Administrativo de Círculo de Beja, sob a designação TAF de Beja) é materialmente competente para conhecer do objecto da presente acção.

III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Na sentença recorrida consta a seguinte decisão da matéria de facto, que aqui se reproduz:

«a) Em ........2020, encontrava-se inscrito em nome da ..., o prédio rústico inscrito sob o artigo …. da secção ….., da Freguesia de São Teotónio, Concelho de Odemira, constituído por cinco parcelas; cfr doc 1 junto à petição inicial

b) Em ........2014, a Impugnante, na condição de segundo outorgante, e a ..., na condição de primeira outorgante, assinaram um documento designado de “Contrato de Licença de Uso Privativo”, com o seguinte teor:

(…)

1.º

O primeiro Outorgante confere ao segundo Outorgante a utilização para fins habitacionais a …………… na ...”.

2.º

O contrato tem início no dia .../.../2014, e é celebrado por um prazo de 12 meses.

3.º

O contrato considera-se automaticamente renovado, desde que não seja denunciado por qualquer das partes nos 60 dias anteriores ao seu termo.

4.º

Fixa-se em 500,00 € (quinhentos euros), a contraprestação a pagar ao primeiro Outorgante, até ao dia 8 de cada mês, na sede da ....

5.º

Caso haja lugar a renovação do contrato, a contraprestação será actualizada de acordo com os coeficientes de actualização que vigorarem para as rendas condicionadas, anualmente publicadas no Diário da República;

6.º

O valor das benfeitorias realizadas pelo segundo Outirgante, nos termos do caderno de encargos, será deduzido na contraprestação a pagar, durante o período de tempo a determinar em anexo ao contrato, no caso de haver prorrogação do contrato.

7.º

No caso de não ser prorrogado por motivo de interesse público, o particular terá direito a ser indemnizado das benfeitorias feitas e ainda não reembolsadas.

8.º

O primeiro Outorgante poderá rescindir o contrato, sem que haja lugar ao pagamento de qualquer indemnização, sempre que o segundo Outorgante não cumpra as obrigações a que, pelo presente contrato, fica vinculado, nomeadamente quando:

- Não pague a contraprestação a que se obrigou;

- Destine a casa a fim diferente do de habitação;

- Transmita a outrem a sua posição contratual;

9.º

São da competência do contencioso administrativo todas as questões emergentes do presente contrato.

10.º

A criação de condições de acesso à casa de cantoneiros é da exclusiva responsabilidade do segundo outorgante.

As condições de cedência fazem parte integrante do presente contrato.

Cfr doc 2 junto à petição inicial

c) Através de carta registada com aviso de recepção, assinado a ........2020, a Impugnante foi notificada de uma deliberação da ..., de não renovação daquele contrato; admitido, consulta aos autos da acção administrativa .............6..., - cfr art.º 13.º n.º 1 do CPPT e 412.º n.º 2 do CPC

d) A Impugnante interpôs acção administrativa de impugnação dessa deliberação, na qual pede a declaração da sua nulidade, ou a sua anulação; admitido, consulta aos autos da acção administrativa .............6..., - cfr art.º 13.º n.º 1 do CPPT e 412.º n.º 2 do CPC

e) Em ........2023, a Impugnada emitiu a factura n.º FT 5 – …………., com o seguinte teor:

“(texto integral no original; imagem)”

f) Em ........2023, a Impugnada remeteu à Impugnante o ofício com a referência …………, com o seguinte teor:

*

Factos não provados:

1) Que a Impugnante e o seu agregado familiar tenham fixado residência, em ..., na ..., localizada na ...”, implantada no artigo …. da Secção…., na ...; a Impugnante remete a prova deste facto para o documento 1 junto à petição inicial. Contudo, esse documento 1 não é mais do que a caderneta predial daquele prédio, de natureza rústica, da qual constam os elementos próprios de uma caderneta de um prédio rústico, mas não quaisquer evidências de que a Impugnante ou alguém ali tivesse fixado a sua residência. Aliás, aquela caderneta foi obtida em ........2020, como nela se encontra expresso.»

*

A convicção do Tribunal sobre toda a matéria de facto, provada e não provada, resultou da análise crítica aos documentos juntos aos autos pelas partes, tal como se foi fazendo referência em cada uma das alíneas da matéria de facto provada.”

IV – APRECIAÇÃO DO RECURSO

Da competência do tribunal em razão da matéria

Considerando as partes envolvidas, a causa de pedir e o pedido formulado na presente acção coloca-se a questão de saber se o tribunal a quo é materialmente competente para conhecer do objecto dos presentes autos, uma vez que, nos termos do disposto no artigo 16º, n.º 1, do CPPT, “a infracção das regras de competência em razão da hierarquia e da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal”, prescrevendo o nº 2 do mesmo artigo que “a incompetência absoluta é de conhecimento oficioso e pode ser arguida pelos interessados ou suscitada pelo Ministério Público ou pelo representante da Fazenda Pública até ao trânsito em julgado da decisão final”.

É, pois, inequívoco que a incompetência absoluta pode ser arguida pelas partes e deve ser suscitada oficiosamente pelo tribunal, enquanto não houver sentença com trânsito em julgado proferida sobre o fundo da causa.

Com efeito, a incompetência absoluta do tribunal corresponde à violação de normas de ordem pública, como a boa administração da justiça e o acerto da decisão. Nessa medida, a competência absoluta é um pressuposto processual que, diferentemente dos demais, “visa a proteção directa de um interesse público” (Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, 2.ª ed., Lex, 1997, p. 84).

Admite-se, pois, que a arguição e declaração ocorra em fase de recurso, depois de prolatada uma sentença que haja conhecido do mérito da causa (Lebre de Freitas e Isabel Alexandre, Código de Processo Civil Anotado, vol. 1.º, 4.ª ed., Almedina, ..., p. 209).

Tal possibilidade visa, além do mais, perseguir o valor da boa administração da justiça. Sendo o pleito julgado por tribunal que não tinha qualquer competência legal ou constitucional para o fazer, pretende-se a eliminação da decisão proferida enquanto for possível (Antunes Varela, Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, 2.ª edição, Coimbra Editora, ..., p. 229).

Relativamente à competência dos tribunais tributários, é de atentar no artigo 49.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), nos termos do qual:

“1 - Sem prejuízo do disposto no artigo seguinte, compete aos tribunais tributários conhecer:

a) Das ações de impugnação:

i) Dos atos de liquidação de receitas fiscais estaduais, regionais ou locais, e parafiscais, incluindo o indeferimento total ou parcial de reclamações desses atos;

[…]”.

Já quanto à competência dos tribunais administrativos de círculo, o artigo 44.º, n.º 1, do ETAF prescreve que:

“1 - Compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer, em primeira instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência, em primeiro grau de jurisdição, não esteja reservada aos tribunais superiores”.

Assim, importa apurar se a contraprestação em discussão nos autos constitui uma receita fiscal, o que passa por saber, desde logo, se a “casa de cantoneiro” cedida à Recorrente integra o domínio público ou privado do Estado.

Com efeito, o património real do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais engloba duas categorias de bens: os bens do domínio público e os bens do domínio privado.

De acordo com o disposto no artigo 14º do DL nº 280/2007, de ..., que estabelece o regime do património imobiliário público, “os imóveis do domínio público são os classificados pela Constituição ou por lei, individualmente ou mediante a identificação por tipos.”

O traço identitário comum do conceito de domínio público radica na sujeição de um conjunto de bens a um regime jurídico específico de Direito público e cuja principal característica reside o de serem res extra commercium, i.e., bens subtraídos ao comércio privado em razão da sua necessidade, aferida numa determinada comunidade e em dado momento histórico, para o desempenho de finalidades e funções públicas, mormente, a sua primacial utilidade pública, o uso público, a sua afetação directa a um serviço público, a garantia e o do desenvolvimento económico nacional ou outro fim de interesse público particularmente relevante – João Miranda e outros, Comentário ao Regime Jurídico do Património Imobiliário Público, 2.ª ed., Almedina, ..., p. 90.

Para além dos bens que integram o domínio público por força do disposto no nº 1 do artigo 84º da CRP e no artigo 4º do DL nº 477/80, de ... (que estabelece o regime do inventário geral dos elementos constitutivos do património do Estado), outros bens são classificados como bens do domínio público do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais em legislação avulsa.

Por conseguinte, é sempre indispensável uma classificação legal, a existência de uma previsão legal que identifique e inclua um determinado bem ou classe de bens na categoria do domínio público – cfr. ob. cit., p. 97.

No caso dos autos, estamos perante um imóvel que integra a obra “............”, conforme previsto no Regulamento da Obra de Rega dos Campos do Mira, publicado no Diário do Governo de ... de ... de 1971, III série, nº 157, p. 4917 e ss., cujo Anexo I, intitulado “Resumo do inventário dos bens imóveis” identifica, como “edifícios destinados à exploração”, entre outros, “76 casas de fiscais e de cantoneiros de rega, dispersas pelo aproveitamento”.

A referida obra compreende os seguintes elementos: barragem com os respectivos órgãos de segurança e de utilização da albufeira, central hidroelétrica, duas estações elevatórias, rede primária de rega, rede secundária de rega, rede de enxugo, caminhos e os referidos edifícios destinados à exploração (cfr. Anexo I, supra referido).

De acordo com a alínea d) do artigo 4º do citado DL nº 477/80, de ..., as “barragens de utilidade pública” integram o domínio público do Estado.

Daí que se possa concluir que a casa de cantoneiro em causa nos autos (“...”), que, nos termos do referido regulamento, está afecta à exploração do “............”, tem, igualmente, a natureza de bem do domínio público do Estado.

De acordo com o disposto no artigo 27º do citado DL nº 280/2007, de ..., “Os particulares podem adquirir direitos de uso privativo do domínio público por licença ou concessão”.

Sobre o conteúdo da utilização privativa, estabelece o nº 1 do artigo 28º do referido diploma legal, o seguinte:

“1 - Através de acto ou contrato administrativos podem ser conferidos a particulares, durante um período determinado de tempo, poderes exclusivos de fruição de bens do domínio público, mediante o pagamento de taxas.”

Importa, todavia, salientar que, pese embora o legislador atribua à contrapartida devida pela utilização privativa de um bem do domínio público a designação de “taxa”, o nomen iuris é um critério que não se mostra relevante para determinar a verdadeira natureza jurídica da prestação em causa.

Na verdade, pode muito bem suceder que determinado tributo, classificado pelo legislador como taxa, se venha a revelar, por exemplo, um imposto. Sobre esta questão, o TC, no Ac. n.º 539/..., proferido no processo n.º 27/15, em ... de ... de 2015, disponível em www.tribunalconstitucional.pt, concluiu que “[...] a caracterização de um tributo, quando releve para efeito da determinação das regras aplicáveis de competência legislativa, há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o nomen juris atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo”.

No caso dos autos, coloca-se a questão da qualificação do montante mensal devido pela Impugnante, nos termos da cláusula 4ª do “Contrato de licença de Uso Privativo“, pela utilização privativa da “,,,,,,,,,,,,,,,,,,, na ...”, como uma verdadeira taxa ou, antes, como uma receita patrimonial.

Com efeito, a natureza jurídico-tributária ou não das contraprestações em causa nos autos é determinante para a fixação da jurisdição competente para dirimir o presente litígio.

Relativamente às “taxas” exigidas em virtude das “concessões de uso privativo do domínio público”, Sérgio Vasques refere que “a categoria das taxas de licença é genericamente empregue pela doutrina fiscalista para designar as prestações exigidas do particular em contrapartida da outorga de permissões administrativas tituladas por acto unilateral” – cfr. O Princípio da Equivalência como Critério de Igualdade Tributária, Almedina, ..., p. 656 (nota de rodapé nº 246) – negrito nosso.

É certo que em sede de fixação da fronteira entre taxas e preços, a doutrina admite o recurso a critérios complementares do critério formal da fonte de obrigação, nomeadamente o regime económico em que é realizada a prestação administrativa e a indispensabilidade da prestação(1). Contudo, nos casos de concessão de bens do domínio público, em que estão em causa bens fora do comércio jurídico, o único critério que se afigura adequado é, efectivamente, o da fonte da obrigação.

Assim, no presente caso, verificando-se que a fonte da obrigação é contratual há que concluir que o montante devido mensalmente pela Impugnante não reveste a natureza de taxa, mas antes de receita patrimonial, sem carácter tributário.

Nesta conformidade, afigura-se manifesto que o presente litígio não é da competência dos tribunais tributários, por não se tratar de matéria respeitante ao exercício da função tributária da Administração Pública, na medida em que não está em causa a apreciação da legalidade de um acto tributário, pertencendo tal competência ao Tribunal Administrativo, este sim, o competente para dirimir o conflito, nos termos do artigo 44º do ETAF.

Em face de tudo quanto precedentemente se expôs, julga-se o Tribunal Tributário de Beja incompetente, em razão da matéria, para o conhecimento da presente impugnação, o que configura uma exceção dilatória que conduz à absolvição da instância, nos termos dos artigos 99.º, n.º 1, 576.º, n.º 2, e 577.º, al. a), do CPC.

Atento o decidido, resulta prejudicada a apreciação dos fundamentos do recurso interposto pela Impugnante.

Em conclusão:

Estando em causa na presente impugnação uma receita patrimonial sem carácter tributário, o litígio não é da competência dos tribunais tributários, por não se tratar de matéria respeitante ao exercício da função tributária da Administração Pública, cabendo tal competência à jurisdição administrativa.

V. Decisão

Nestes termos, acorda-se em:

a. Julgar verificada a incompetência absoluta do tribunal tributário de Beja e declarar materialmente competente a jurisdição administrativa;

b. revogar a decisão recorrida;

c) considerar prejudicada a apreciação do recurso interposto pela Impugnante.

Sem custas.

Registe e notifique.

Após trânsito, e em obediência ao disposto no artigo 18.º, n.º 1, do CPPT, remetam-se os autos no prazo de 48 horas ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja – área administrativa.

Lisboa, ... de ... de 2025

(Ângela Cerdeira)

(Margarida Reis)

(Maria da Luz Cardoso)

(1)Cfr. Sérgio Vasques, Manual de Direito Fiscal, 2011, Almedina, p. 208 e ss.