| Decisão Texto Integral: | I – RELATÓRIO
M..... instaurou processo cautelar contra o MUNICÍPIO DE LISBOA, indicando como contrainteressada T....., LDA, pedindo a suspensão da eficácia do acto de licenciamento, datado de 04.09.2020, proferido no âmbito do procedimento urbanístico n.º 24......
Pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi proferida sentença de absolvição do requerido da instância por estar em causa repetição das providências, prevista no artigo 362.º, n.º 4 do CPC.
Por requerimento de 27.01.2026, o requerente veio requerer seja declarada inadmissível a resolução fundamentada junta aos autos pelo requerido e declarada a ineficácia de todos os actos de execução praticados e a praticar, ao abrigo daquela, pelo requerido e pela contrainteressada após a citação conexos com o prosseguimento das obras em curso no prédio sito na Rua do A....., sobreloja e 1° andar, no Chiado, freguesia de São Paulo.
Pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi proferida decisão a julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.
O requerente interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“1. O presente recurso tem por objecto a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que julgou verificada a inutilidade superveniente da lide no incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida deduzido ao abrigo do artigo 128.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e declarou extinta a instância incidental ao abrigo do artigo 277.º, alínea e), do Código de Processo Civil.
2. O incidente foi deduzido em cumprimento de despacho proferido pelo mesmo Tribunal a quo, o qual, com apoio expresso na doutrina de Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, afirmou que a validade e extensão da Resolução Fundamentada junta pelo Município de Lisboa teria de ser aferida exclusivamente em sede de incidente de execução indevida, convidando o Recorrente a suscitá-lo.
3. Por despacho de 01-10-2025, o Tribunal a quo considerou expressamente que a mera concordância com a necessidade de emitir Resolução Fundamentada não é uma Resolução Fundamentada, ao abrigo dos artigos 7.º-A, n.º 2, e 128.º, n.º 1, do CPTA, tendo notificado o Município Recorrido para juntar a Resolução que alegava ter junto.
4. Por despacho de 11-11-2025, o Tribunal a quo reiterou e aprofundou esse entendimento, notificando as partes para se pronunciarem sobre a inadmissibilidade do documento junto pelo Município Recorrido, ao abrigo do artigo 3.º, n.º 3, do CPC, por o mesmo se limitar a concordar com a necessidade de emitir ResoluçãoFundamentada, o que não corresponde ao acto legalmente exigido pelo artigo 128.º, n.º 1, do CPTA.
5. Estes dois despachos constituem caso julgado formal nos termos do artigo 620.º do Código de Processo Civil, vinculando o Tribunal a quo à qualificação jurídica neles firmada, de acordo com a qual o Município Recorrido não juntou aos autos uma Resolução Fundamentada válida e, portanto, a execução prosseguida após a citação é indevida por força do artigo 128.º, n.º 3, do CPTA.
6. A decisão recorrida, ao extinguir o incidente sem apreciar o mérito da pretensão de declaração de ineficácia, contradiz directamente o caso julgado formal formado pelos despachos de 01-10-2025 e de 11-11-2025, violando o artigo 620.º do Código de Processo Civil.
7. A decisão recorrida viola igualmente o princípio da boa fé processual consagrado no artigo 8.º do Código de Processo Civil: o Tribunal não pode determinar a dedução de um incidente como único meio processual apto para apreciar determinada questão e, depois, extingui-lo antes de a decidir, frustrando a legítima confiança do Recorrente que obedeceu à indicação judicial.
8. O incidente e a providência cautelar principal têm objectos processuais inteiramente distintos: a providência versa sobre os pressupostos de decretamento da suspensão de eficácia do Alvará n.º 64/OD-CML/2023 para o futuro; o incidente versa sobre a ineficácia de actos de execução concretos já praticados durante o período de vigência da proibição legal de executar, ao abrigo de uma Resolução Fundamentada julgada inadmissível, questão que a providência não apreciou nem podia apreciar.
9. A decisão da providência cautelar, seja qual for o seu sentido, produz efeitos ex nunc, não retroagindo à data da citação para sanar a ilegalidade dos actos praticados durante a vigência da suspensão ope legis; o incidente do artigo 128.º, n.º 4, do CPTA é o único meio processual apto a produzir essa declaração com força de caso julgado.
10. O artigo 128.º, n.º 4, do CPTA confere ao interessado o direito de requerer a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida até ao trânsito em julgado da decisão do processo de suspensão de eficácia, o que significa que o legislador previu expressamente que o incidente pode ser deduzido e mantido após o julgamento da providência; o julgamento da providência não é, pois, causa de inutilidadesuperveniente do incidente, sendo que aplicar tal fundamento contraria o texto expresso da lei.
11. Os pressupostos da inutilidade superveniente da lide previstos no artigo 277.º, alínea e), do Código de Processo Civil não se verificam no caso concreto: os actos de execução indevida continuam a produzir efeitos actuais e concretos na esfera jurídica do Recorrente; a declaração de ineficácia não foi obtida por qualquer outra via; o interesse em agir subsiste íntegro; e a questão da validade da Resolução Fundamentada permanece juridicamente não decidida.
12. A extinção do incidente privou o Recorrente do único meio processual específico existente para obter a declaração de ineficácia dos actos de execução praticados em violação do artigo 128.º, n.º 1, do CPTA, em violação do direito à tutela jurisdicional efectiva e ao acesso à justiça, garantidos pelo artigo 20.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa e pelo artigo 2.º, n.º 2, do CPTA.
13. A interpretação adoptada pela decisão recorrida, segundo a qual o julgamento da providência cautelar principal determina a inutilidade superveniente do incidente do artigo 128.º, n.º 4, do CPTA, é materialmente inconstitucional por violação do artigo 20.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, na medida em que esvazia o direito de acesso à justiça na sua dimensão de direito a uma decisão de mérito sobre pretensão regularmente deduzida em cumprimento de indicação do próprio Tribunal.
14. Deve, em consequência, ser revogada a decisão recorrida e ordenado o prosseguimento do incidente até final, ocorrendo julgamento de mérito sobre a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida praticados em violação do artigo 128.º, n.ºs 1 e 3, do CPTA.”
Notificado das alegações apresentadas, o requerido, ora recorrido, apresentou contra-alegações, as quais contêm as seguintes conclusões:
“1. Em 29.09.2026, a Entidade Demandada juntou aos autos Resolução Fundamentada.
2. O Requerente, no seu requerimento de 01.10.2025, veio dizer que “Face à conclusão da ação de fiscalização ao Edifício em 22.08.2025 de que a suspensão dos trabalhos constituiria insegurança e perigo para a integridade física de pessoas e bens, o Requerente declara, desde já, que não se opõe à Resolução Fundamentada apresentada pelo Município Requerido, desde que o levantamento da suspensão se restrinja ao estritamente necessário para garantir o interesse público, nomeadamente, a segurança de pessoas e bens através da garantia da estabilidade do edifício.
3. O Requerente aceitou expressamente a Resolução Fundamentada junta aos autos;
4. Vindo 4 meses depois dizer que a mesma não existe, pois passou a entender que, o que foi junto aos autos, foi antes uma concordância da Senhora Vereadora com a necessidade de se emitir uma Resolução Fundamentada;
5. Discordamos em absoluto, porquanto: As informações nºs 14934/INF/DMURB_DepAGU_DivF/GESTURBE/2025 e 15916/INF/DMURB_DepAGU_DivF/GESTURBE/2025 consubstanciam uma verdadeira Resolução Fundamentada, a qual preenche todos os requisitos legais exigíveis;
6. Tanto assim o é, que, o Despacho do Senhor Municipal do Urbanismo refere expressamente o seguinte: “(…) Nestes termos, considerando a visita ao local de que resultou a informação da fiscalização nº 14934/INF/DMURB_DepAGU_GESTURBE/2025 e respectivos despachos, com os quais concordo, bem como do Relatório técnico apresentado, no âmbito dos quais se concluí que a suspensão da obra só poderá ocorrer após prévia execução dos trabalhos referidos, por se considerar que estes são essenciais para que se encontrem verificadas as condições mínimas de segurança no local, submete-se para validação superior a Resolução Fundamentada, a que se refere a Infº 15916/INF/DMURB_DepAGU_DivF/GESTURBE/2025.” (sublinhado nosso).
7. Em 26.09.2025, foi proferido o despacho de concordância da Senhora Vereadora Joana Almeida “Nos termos e com os fundamentos constantes na informação e despachos inseridos no sistema Geslis e que se anexam ao presente despacho, CONCORDO com o proposto no presente processo.”
8. O incidente para declaração de ineficácia dos actos de execução indevida tornou-se inútil, na medida em que, à data da interposição do mesmo, já a providência cautelar tinha sido julgada improcedente e transitada em julgado;
9. Cai por terra a alegação do Recorrente, de que, a extinção do incidente o privou do único meio processual específico existente para obter a declaração de ineficácia dos actos de execução;
10.Com efeito, a grande questão, ou “a questão” prende-se com a extemporaneidade do incidente deduzido pelo Requerente, cuja responsabilidade só a ele poderá ser imputada;
11.Ou seja, foi o próprio Requerente que se auto privou do meio processual para obter a declaração de ineficácia dos actos de execução;
12.Como se vê, bem andou a douta sentença recorrida ao decidir como decidiu, cujo entendimento encontra respaldo na nossa doutrina e jurisprudência.”
Notificada das alegações apresentadas, também a contrainteressada apresentou contra-alegações, as quais contêm as seguintes conclusões:
“A. O presente recurso tem por objeto a douta Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, de 29.03.2026, que julgou verificada a inutilidade superveniente da lide no incidente para declaração de ineficácia de atos de execução indevida, deduzido ao abrigo do artigo 128.º, n.º 4, do CPTA, e declarou extinta a instância nos termos do artigo 277.º, alínea e), do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA.
B. Os despachos de 01.10.2025 e 11.11.2025 não têm natureza decisória, nomeadamente quanto à admissibilidade da Resolução Fundamentada, pelo que não se formou qualquer caso julgado formal sobre essa matéria, não estando o Tribunal a quo vinculado àqueles despachos nem a decisão recorrida em contradição com os mesmos.
C. A Resolução Fundamentada de 26.09.2025 cumpre integralmente os requisitos do artigo 128.º do CPTA e do artigo 153.º do CPA, sendo válida e admissível, na medida em que a declaração de concordância com os fundamentos das informações e despachos antecedentes constitui fundamentação suficiente nos termos legais.
D. O incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida não tem caráter autónomo relativamente ao procedimento cautelar, destinando-se exclusivamente a salvaguardar o efeito útil de uma eventual suspensão de eficácia que viesse a ser decretada, conforme jurisprudência pacífica do Tribunal Central Administrativo Norte.
E. Transitada em julgado a decisão que indeferiu a providência cautelar de suspensão de eficácia requerida, deixou de existir qualquer hipótese de vir a ser decretada a suspensão do ato de licenciamento em causa, razão pela qual o incidente perdeu qualquer utilidade jurídica.
F. A decisão recorrida não viola o direito à tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º da CRP), o princípio da boa fé processual (artigo 8.º do CPC) nem qualquer outra norma legal, tendo aplicado corretamente o regime da inutilidade superveniente da lide previsto no artigo 277.º, alínea e), do CPC, ex vi do artigo 1.º do CPTA.”
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se pela improcedência do recurso, nos termos da fundamentação da decisão recorrida.
Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), importa apreciar e decidir.
II – QUESTÕES A DECIDIR
Face às conclusões das alegações de recurso – que delimitam o respectivo objecto, nos termos do disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC -, a questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito.
III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A decisão recorrida não fixou factos.
IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITOA decisão recorrida julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, considerando que, tendo transitado em julgado a decisão de não decretamento da providência requerida, o pedido de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida deixa de ter objecto.
O recorrente insurge-se contra o assim decidido. Começa por alegar que, considerar que o julgamento da providência cautelar determina a inutilidade do incidente do artigo 128.º, n.º 4, do CPTA viola o artigo 20.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, na medida em que esvazia o direito de acesso à justiça na sua dimensão de direito a uma decisão de mérito sobre pretensão regularmente deduzida. Mais alega que não há inutilidade da concreta lide porquanto: (i) os actos de execução indevida continuam a produzir efeitos na esfera jurídica do recorrente, (ii) a declaração de ineficácia não foi obtida por qualquer outra via, (iii) subsiste o interesse em agir e (iv) não está decidida a questão da validade da resolução fundamentada. Alega ainda que a decisão recorrida viola o caso julgado formal formado pelos despachos de 01.10.2025 e 11.11.2025, nos termos dos quais o Tribunal considerou que o documento junto pelo requerido constituía uma mera concordância com a necessidade de emitir resolução fundamentada, e não uma resolução fundamentada, pelo que a execução prosseguida após a citação é indevida por força do artigo 128.º, n.º 3, do CPTA. Por fim, alega que a decisão recorrida viola os princípios da boa fé processual e da tutela jurisdicional efectiva por o Tribunal ter determinado a dedução do incidente em causa como único meio processual apto para declarar a ineficácia dos actos de execução indevida e, frustrando a legítima confiança do recorrente que obedeceu à indicação judicial, acabou por não o decidir.
Vejamos.
Sob a epígrafe “Proibição de executar o ato administrativo”, dispõe o artigo 128.º do CPTA, nos seus n.ºs 1, 2, 3 e 4: “1 - Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a entidade administrativa e os beneficiários do ato não podem, após a citação, iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante remessa ao tribunal de resolução fundamentada na pendência do processo cautelar, reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. 2 - Sem prejuízo do previsto na parte final do número anterior, deve a entidade citada impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do ato. 3 - Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no n.º 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta. 4 - O interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida.”
Assim, é proibida a execução do acto suspendendo após a citação da entidade requerida, proibição que só não opera se aquela apresentar resolução fundamentada a reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. A execução considera-se indevida, não só se tal proibição for violada, mas também se, apesar de ter sido apresentada resolução fundamentada, o tribunal vier a julgar improcedentes as razões em que a mesma se fundamenta. A consideração da execução como indevida ocorre no âmbito do incidente a que se refere o n.º 4, a instaurar pelo requerente, e determina a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida.
O objectivo deste regime é acautelar a situação do requerente no processo cautelar quanto à sua eventual morosidade, assegurando a utilidade da suspensão da eficácia do acto, caso venha a ser decretada. Em face de tal propósito, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida: (i) não serve para sancionar a violação da proibição de executar o acto suspendendo, visando apenas paralisar os efeitos dos actos de execução praticados indevidamente, pelo que só ocorrerá se tiver alguma utilidade, que inexistirá se a decisão do processo cautelar for de não decretamento da providência; (ii) só pode ser requerida até ao trânsito em julgado da decisão do processo cautelar, após o qual nada há para acautelar.
Volvendo ao caso em apreço, e apreciando a alegação do recorrente, ao contrário do que o mesmo afirma, a circunstância que a decisão recorrida considerou determinar a inutilidade do incidente do artigo 128.º, n.º 4, do CPTA, não foi “o julgamento da providência cautelar”, antes foi o trânsito em julgado da decisão de não decretamento da providência requerida, pelo que, não só falece o pressuposto em que o recorrente assenta para concluir pela violação do direito de acesso à justiça, como também, nos termos acima referidos, se mostra correcto o entendimento adoptado pelo Tribunal a quo, no sentido de, após o trânsito em julgado da decisão de não decretamento da providência cautelar de suspensão da eficácia de acto, se mostrar inútil a apreciação do incidente de declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, atenta a sua finalidade exclusiva de acautelar o efeito da decisão de decretamento, que deixa, assim, de ser possível alcançar.
Consequentemente, improcede também a alegação do recorrente quanto à utilidade da concreta lide. Em primeiro lugar, porque o recorrente não identifica – não se alcançando sequer quais poderiam ser – os concretos actos de execução indevida que, após o trânsito em julgado da decisão de não decretamento da providência cautelar de suspensão da eficácia do acto, continuam a produzir efeitos na sua esfera jurídica, nem especifica que interesse na declaração de ineficácia de tais actos mantém. Em segundo lugar, não é por a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida não ter sido obtida por qualquer outra via que se mantém a utilidade do incidente, uma vez que, como já referido, a sua utilidade desaparece com o trânsito em julgado da decisão de não decretamento da providência cautelar requerida. Acresce que, tanto “a questão da validade da resolução fundamentada”, como a questão de saber se houve execução indevida por não ter sido apresentada uma resolução fundamentada (mas antes uma “mera concordância com a necessidade de emitir resolução fundamentada”) apenas se colocariam se o incidente no âmbito da qual as mesmas poderiam ser apreciadas tivesse utilidade, não sendo esse o caso, em face do trânsito em julgado da decisão de não decretamento da providência cautelar requerida, deste modo improcedendo também a invocada violação de caso julgado formal.
Por último, sendo certo que a sentença que não decretou a providência cautelar requerida, proferida em 16.12.2025, foi antecedida de despacho a determinar que “caso o Requerente pretenda requerer a declaração de ineficácia dos eventuais atos de execução indevida que tenham ou venham a ser praticados pela Entidade Requerida, deverá deduzir o competente incidente nos termos do artigo 128.°, n.° 4 do CPTA, indicando os concretos atos e/ou omissões que entendam ser de execução indevida”, tal não obsta a que – como ocorreu -, o incidente perca a sua utilidade por força do trânsito em julgado daquela sentença, o que afasta qualquer violação dos princípios da boa fé processual ou da tutela jurisdicional efectiva, os quais pressupõem, logicamente, a utilidade do meio processual.
Ante o exposto, improcedem todos os fundamentos de recurso.* Vencido, é o recorrente responsável pelo pagamento das custas, nos termos dos artigos 527.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
V – DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 15 de Julho de 2026.
Joana Costa e Nora (Relatora)
Alda Nunes
Lina Costa |
