Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. Relatório

AA, melhor identificado nos autos, intentou o presente processo cautelar contra Agência para a Integração, Migrações e Asilo – AIMA, I.P. pedindo o decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia da decisão de indeferimento do seu pedido de concessão de autorização de residência.

Por decisão proferida em 7 de outubro de 2025, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou procedente a exceção dilatória inominada de falta de interesse em agir e, consequentemente, absolveu a AIMA, I.P. da instância.

Inconformado, o Requerente interpôs recurso de apelação, apresentando alegações nas quais formula as seguintes conclusões:

«1. Enquanto o recorrente aguardava a decisão da autorização de residência, encontrava-se numa situação de legalidade,

2. O requerente submeteu a sua manifestação de interesse.

3. Com o indeferimento da autorização de residência e com a respetiva não concessão da mesma o recorrente fica mais vulnerável a abusos, e fica mesmo numa situação de ilegalidade.

4. No final do prazo concedido para abandono legal, se transforma numa situação de permanência irregular.

5. Após os 20 dias, terá mesmo de se ausentar forçosamente do país.

6. O ato administrativo em causa é dinâmico na medida em que ao indeferir o pedido de autorização de residência, viu associado a esse indeferimento a ordem de abandono voluntário imposta ao recorrente,

7. Ultrapassados os 20 dias concedidos para tal coloca-o numa situação de clandestinidade e por isso adversa a qualquer comportamento legal regulamentar legal ou social,

8. Legitimando até mesmo a sua detenção.

9. A clandestinidade que se avizinha perante um cidadão que ainda irá atacar o ato administrativo com a respetiva ação judicial, é completamente diferente daquela que existia antes,

10. E, por isso de modo algum o ato administrativo que levou a tal, é que não se pode considerar de conteúdo puramente negativo.

11. A ordem de abandono do país e, consequente expulsão coerciva são consequências diretas e necessárias daquele ato administrativo.

12. A decisão de indeferimento é um ato de conteúdo negativo,

13. Porém, é o ato definidor a situação jurídica, e é o pressuposto do segundo ato “ordem de abandono voluntário” sem o qual este não existiria.

14. E só por isso, a apreciação do pedido cautelar de suspensão de eficácia de decisão de indeferimento do pedido de concessão de R, se justifica.

15. A jurisprudência vem entendendo que deverá haver uma reponderação quanto aos atos só aparentemente negativos, ou quando é ato negativo com efeitos positivos.

16. Trata-se de uma categoria de atos em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão,

17. Na medida que deles advém efeitos secundários positivos e por isso identifica o interesse em agir do Recorrente.

18.Este ato de conteúdo negativo não é insuscetível da suspensão da eficácia, atentos os efeitos secundários positivos.

19. O convite ao abandono do território nacional é um efeito secundário positivo que decorre do ato administrativo que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência.

20.A referência de que o não abandono faz incorrer o Recorrente na expulsão coerciva é sempre um efeito positivo do indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência.

21.E a detenção imediata após os 20 dias, sem qualquer aviso prévio e, consequentemente, qualquer outro ato administrativo é outro efeito positivo altamente gravoso dos direitos e liberdades do cidadão não precedido de nenhum pré-aviso.

22.De facto, decorridos os 20 dias para abandono voluntário entra-se imediatamente no processo de abandoo coercivo que se inicia já com a detenção do cidadão e sem nenhum aviso ou ato prévio.

23.A eventual procedência do pedido de suspensão de eficácia do ato que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência, não constituirá a entidade requerida nem sequer provisoriamente no dever de emitir ato no sentido contrário, unicamente impedi-la-á de desencadear as consequências de não cumprimento da ordem de abandono voluntário que tem como pressuposto tal ato de indeferimento.

24.O que está em causa são os efeitos positivos, agarrados ao ato administrativo de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência.

25.Daí a necessidade da presente providência, único mecanismo processual adequado à suspensão da eficácia do ato.

26.E por isso, o real interesse em agir.

27.É evidente a iminência da detenção com limitação do direito da liberdade do Recorrente, decorridos que sejam os 20 dias para o abandono voluntário, que justifica em absoluto o periculum in mora que a douta sentença também põe em causa.

28.O fundado receio do perigo na demora da decisão pode concretizar-se em duas modalidades: a ocorrência de uma situação de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação.

29.A vertente de «facto consumado» ocorre quando a decisão da ação principal não chegar a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio, porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil.

30.A vertente dos «prejuízos de difícil reparação» ocorre quando “…a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente…” (cf.

Acórdão STA, 14.06.2018, proc. n.º 0435/18).

31.Através do processo cautelar pretende-se evitar que o tempo necessário ao julgamento do processo principal origine a inutilidade da decisão final ou coloque o interessado numa situação de facto consumado ou em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.

32.O prazo concedido (20 dias úteis) já foi ultrapassado,

33.A Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como ato subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário.

34.O ato de afastamento voluntário, por sua vez, é subsequente ao ato de indeferimento da autorização de residência temporária, cuja legalidade o Requerente impugna.

35.O incumprimento da decisão de afastamento voluntário é condição contributiva para a detenção com vista ao afastamento coercivo.

36.Se o Recorrente permanecer a conclusão óbvia é de que está verificado o periculum in mora.

37.A mera possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária tem consequências gravosas sobre a situação pessoal, psicológica, emocional, familiar, profissional ou social do Recorrente.

38.A mera possibilidade de uma pessoa ser detida, a qualquer momento, por uma força policial, configura uma restrição de um dos direitos fundamentais mais próximos à dignidade da pessoa humana, qual seja o de se poder movimentar em liberdade e segurança, e cuja restrição deve cingir-se ao estritamente necessário.

39.A liberdade e a segurança individual não é apenas direito dos nacionais portugueses, mas de todas as pessoas que se encontrem em território nacional.

40.A liberdade não é abstenção de interferência, mas a abstenção de dominação.

41. O procedimento de expulsão coerciva se inicia após o termo do prazo para o abandono voluntário, não impedirá a detenção do Recorrente pelas forças policiais e todo o efeito negativo que tal situação gera na vida do Recorrente.

42.Nos autos não há qualquer indício que o Recorrente constitua algum perigo para a ordem e seguranças públicas nacionais.

43.Não há, pois, perigo para o interesse público.

44.Tendo sempre contribuído para a segurança social desde que chegou até ao presente momento com os seus descontos para a segurança social e tendo estado sempre a trabalhar.»

A Entidade Requerida não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.

Notificadas as partes deste parecer, estas nada disseram ou requereram.

Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente, mas com prévia divulgação do projeto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Comum para julgamento.

* * *

II. Objeto do recurso – questões a decidir

Atentas as conclusões das alegações de recurso, que delimitam o seu objeto, nos termos do n.º 4 do artigo 635.º e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no n.º 3 do artigo 140.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, cumpre decidir se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito.

* * *

III. Fundamentação

III.1. Fundamentação de facto

O Tribunal a quo proferiu a seguinte decisão sobre a matéria de facto (não impugnada).

«Com interesse para a decisão, consideram-se PROVADOS os seguintes factos:

1. Em 21.07.2022, AA, (requerente), nacional do Paquistão, com o Passaporte n.º ..., emitido em 12.10.2020, e válido até 11.10.2025, submeteu em ..., manifestação de interesse com vista à concessão de autorização de residência para o exercício de atividade profissional subordinada, ao qual foi atribuído o n.º de Processo..., tendo formalizado o correspondente pedido.

Cf. documento SITAF ... fls. 158-159 dos autos em paginação eletrónica (PA).

2. O requerente está inscrito como contribuinte em território português com o n.º ....

Cf. Registo central de contribuinte, que consta do documento SITAF ... fls. 87130 dos autos em paginação eletrónica (PA).

3. O requerente está inscrito como beneficiário da Segurança Social em território português com o n.º ....

Cf. Identificação no Sistema de Segurança Social, que consta do documento SITAF ... fls. 87-130 dos autos em paginação eletrónica (PA).

4. Em 13.03.2023, o requerente celebrou com Sociedade BB», um contrato de trabalho a termo certo, para o exercício de funções de Técnico de Compras, pelo período de (6) seis meses, com início a 01.04.2023 e termo a 30.09.2023.

Cf. Cópia do contrato de trabalho a termo certo, que consta do documento SITAF ... fls. 87-130 dos autos em paginação eletrónica (PA).

5. O correio eletrónico datado de 24.06.2025 09:53, remetido por AIMA ..., para ..., com o Assunto: Manifestação de Interesse - Despacho de Indeferimento, é do teor que se passa a reproduzir:

Despacho ─ decisão final de indeferimento

MI:

NAV N.º:

Data da Decisão: 2025-04-01 14:54:53

Identificação do requerente

Nome: AA

Nacionalidade: Paquistão

Data de Nascimento: 1995-06-20

Número de documento de Identificação: ... Considerando que:

1. O requerente acima identificado apresentou pedido de autorização de residência em território nacional através da manifestação de interesse n.º ..., de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido. 2. A concessão de autorização de residência prevista depende da verificação cumulativa dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.

3. Da análise dos documentos apresentados e da consulta das bases de dados relevantes para a apreciação do pedido, constatou-se que:

a) Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860.

4. Notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre o projeto de decisão de indeferimento, nos termos dos artigos 121.º e 122.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), com fundamento nas circunstâncias anteriormente identificadas no ponto 3, tendo-lhe sido concedido prazo para apresentar alegações, em sede de audiência prévia, sob pena de ver o seu pedido ser alvo de indeferimento final.

5. Na sequência da audiência prévia realizada não se recolheram elementos que justifiquem a alteração da proposta de decisão sobre a qual o requerente foi convidado a pronunciar-se em sede de audiência prévia, nomeadamente que prejudiquem a validade da circunstância invocada como fundamento para o indeferimento.

DECISÃO FINAL

Face ao exposto, determina-se o indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.º 1.º do art. 77.º do referido diploma legal.

Informa-se que, caso pretenda impugnar a presente decisão, poderá: a) Apresentar reclamação, através do portal de serviços;

b) Apresentar ação judicial para o efeito no prazo de 3 meses, nos termos dos artigos 16.º e 58.º do Código de Processos nos Tribunais Administrativos.

NOTIFICAÇÃO DE ABANDONO VOLUNTÁRIO DO TERRITÓRIO NACIONAL

Considerando a presente a decisão de indeferimento, fica por este meio notificado o requerente de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, nos termos do artigo 138.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação.

Este prazo para abandono voluntário pode ser prorrogado tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais, podendo enviar o pedido de prorrogação do prazo e/ou os documentos para a AIMA, I.P., preferencialmente para o e-mail ... ou por correio para a sede da AIMA, sita na ..., ou entregar as alegações e/ou documentos numa Loja AIMA.

Fica ainda por este meio notificado de que:

a. Deverá comprovar documentalmente junto da AIMA ... o abandono do Território Nacional e Espaço Schengen, Estados Membros da União Europeia ou Estados Parte ou Associados da Convenção da Aplicação do Acordo de Schengen, para o país de que é nacional, ou outro Estado terceiro, no qual tenha garantida a admissão;

b. Caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito(a) a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo, previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação.

Nota Informativa: pode beneficiar do programa de apoio ao retorno voluntário através da Organização Internacional para as Migrações (OIM) devendo para este efeito contactar o escritório da organização em Portugal através do email: ... e/ou www.retornovoluntario.pt, telef: ... a 45. O decisor, CC

Cf. documento SITAF ... fls. 77-80 dos autos em paginação eletrónica (PA).

6. O presente processo entrou em juízo em 16.07.2025.

Cf. documento ... a fls. 1-3 dos autos em paginação eletrónica.

*

Factualidade NÃO PROVADA:

Não existem factos não provados com interesse para a decisão do presente processo.»

* *

III.2. Fundamentação de direito

O Recorrente, ora Requerente, pede o decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia da decisão de indeferimento do seu pedido de concessão de autorização de residência temporária (ponto 5. da matéria de facto).

O Tribunal a quo julgou procedente a exceção dilatória inominada de falta de interesse em agir e absolveu a AIMA, I.P. da instância, em síntese, por entender que “quer a denegação da autorização de residência, quer a notificação para abandonar voluntariamente o território nacional são insuscetíveis de suspensão da eficácia por não produzirem efeitos próprios que sejam lesivos para o requerente”. Ou seja, “indeferido que foi o pedido de autorização de residência para o exercício de atividade profissional subordinada formulado pelo requerente, o requerente fica/permanece ─ como antes ─ numa situação de permanência ilegal em território nacional, pelo que não obtém qualquer utilidade da suspensão da eficácia daquele ato, tanto mais que, em face de tal suspensão, a Administração não fica obrigada a proferir novo ato de conteúdo positivo”.

O Recorrente não se conforma com esta decisão. Alega que o ato administrativo suspendendo não é “conteúdo puramente negativo” desde logo porque enquanto “aguardava a decisão da autorização de residência, encontrava-se numa situação de legalidade” e com o “indeferimento da autorização de residência e com a respetiva não concessão da mesma o recorrente fica mais vulnerável a abusos, e fica mesmo numa situação de ilegalidade”, pois no “final do prazo concedido para abandono legal, se transforma numa situação de permanência irregular” e após “os 20 dias, terá mesmo de se ausentar forçosamente do país” sob pena de detenção.

A questão que nos é colocada, de saber se a decisão de indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado através de manifestação de interesse, ao abrigo do n.º 2 do artigo 88. ° da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, produz efeitos positivos havendo, por isso, interesse na sua suspensão, não é nova. Em casos idênticos ao agora em apreço, este Tribunal Central Administrativo Sul decidiu por exemplo nos Acórdãos de 23 de outubro de 2025, Processos n.º s 285/25.0 BEBJA e 213/25.2BEBJA, ambos disponíveis para consulta www.dgsi.pt, que “o ato suspendendo de indeferimento não é um ato puramente negativo (…) mas um ato aparentemente negativo ou ato negativo com efeitos positivos, em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão, na medida que dele advêm efeitos positivos”.

Pode ler-se na fundamentação deste último Acórdão o seguinte:

“A questão dos autos prende-se com a natureza do ato suspendendo, puramente negativo, como decidiu o tribunal, ou aparentemente negativo ou negativo com efeitos positivos, como advoga o recorrente e, consequente, insuscetibilidade ou suscetibilidade de suspensão de eficácia do ato administrativo de 29.5.2025.

O requerente da providência cautelar de suspensão de eficácia, do ato administrativo de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência em território nacional, apresentou o pedido através de uma manifestação de interesse em 4.7.2022.

A manifestação de interesse era um procedimento estabelecido pela Lei nº 23/2007, de

4.7, na redação que lhe foi dada pela Lei nº 59/2017, de 31.7 (revogado pela Lei nº 37A/2024, de 3.7), que permitia a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, a imigrantes sem visto válido para o efeito, ao abrigo do nº 2 do artigo 88º e do nº 2 do artigo 89º da Lei dos Estrangeiros (cfr preâmbulo da Lei nº 37-A/2024).

Por esta via, o cidadão estrangeiro que já se encontrava em Portugal, além dos requisitos previstos no art 77º, nº 1, als b) a j) da Lei nº 23/2007, desde que tivesse entrado legalmente em Portugal, estivesse inscrito e com situação regularizada na Segurança Social e possuísse relação laboral comprovada podia requerer autorização de residência.

Com as alterações introduzidas na Lei nº 23/2007, de 4.7, pela Lei nº 59/2017, de 31.7 e, depois, pela Lei nº 28/2019, de 29.3, o legislador da alteração operada na Lei dos Estrangeiros pela Lei nº 37-A/2024, de 3.6 (esta versão não se aplica ao caso por força do estipulado no seu art 3º, nº 2, a)), assume (no preâmbulo) que «com estas alterações [de 2017 e 2019], admitiu-se, de forma clara, a possibilidade de qualquer cidadão estrangeiro permanecer em território nacional, ainda que tenha entrado de forma irregular no País».

O mesmo é dizer que até ser proferido e ser notificado o despacho final de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência, a 29.5.2025, o requerente/ recorrente permaneceu em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, mediante o procedimento administrativo previsto no artigo 88º da Lei nº 23/2007, de 4.7, para concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada.

Com a prática e notificação do ato suspendendo, o requerente, ora recorrente, teve conhecimento do indeferimento do seu pedido de concessão de autorização de residência, por sobre ele impender uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860.

Foi notificado de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias (…); deverá comprovar documentalmente junto da AIMA … o abandono do Território Nacional e Espaço Schengen, Estados Membros da União Europeia ou Estados Parte ou Associados da Convenção da Aplicação do Acordo de Schengen, para o país de que é nacional, ou outro Estado terceiro, no qual tenha garantida a admissão.

E, ainda foi notificado de que, caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito (a) detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo (…).

Em face desta factualidade, o ato suspendendo não deixa intocada a esfera jurídica do recorrente, a ponto de pelo ato nada ter sido criado, modificado, retirado ou extinto relativamente ao status anterior a 29.5.2025 (cfr ac do STA de 19.2.2003, processo nº 289/03, citado na conclusão 21 do recurso).

Com o ato suspendendo o recorrente deixa de ter, perde a situação de permanência autorizada em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada, sem visto válido para o efeito.

Pelo que, assiste razão ao recorrente, há um efeito positivo imediato com a suspensão de eficácia do ato de indeferimento, que consiste, como decidiu recentemente o TCAN, em acórdão proferido a 26.9.2025, no processo nº 449/25.6..., sobre caso idêntico ao dos autos, em «manter o estatuto que a manifestação de interesse lhe proporciona, servindo cautelarmente a preservar uma permanência em território nacional que em ação principal pretende(rá) almejar em definitivo».

Sustentando ainda o mesmo acórdão do TCAN: sem que valha afirmar de inútil ou sem positivo efeito a suspensão porque o requerente/ recorrente se manteria em situação ilegal, quando este, com tal manifestação de interesse, é recolector de situação de permanência autorizada de harmonia com o disposto na Lei nº 23/2007, de 4.7, e quando sendo de fundamento do ato que «impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no art 3º do Regulamento (EU) 2018/1860», que expressamente admite uma «suspensão ou o adiamento da execução da decisão de regresso, inclusive como resultado da interposição de um recurso (art 3º, nº 5),verte, precisamente, que tal hipótese não verta operativa nos seus efeitos.

Acresce que, se for de suspender a eficácia do ato de indeferimento do pedido de autorização de residência do recorrente, também as demais notificações ordenadas pela decisão suspendenda não podem manter eficácia. Isto porque, como alega o recorrente, o indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém é o ato pressuposto da ordem de abandono voluntário do país e da posterior coercividade nesse abandono, sem o qual estas não existiriam.”

Atenta esta fundamentação, para a qual, por com ela concordarmos, se remete, não pode senão julgar-se procedente o apontado erro de julgamento de direito, impondo-se revogar a sentença recorrida e determinar a baixa dos autos à primeira instância para, se nada mais obstar, prosseguirem os seus termos.

As custas do recurso são da responsabilidade da Entidade Recorrida (n.ºs 1 e 2 do artigo 527.º do Código de Processo Civil), são sendo devida taxa de justiça por não ter contra-alegado.

* * *

IV. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam, em conferência, os Juízes que compõem a Subsecção Comum, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida e ordenar a baixa dos autos à primeira instância, onde o processo, se nada mais obstar, deve prosseguir os seus termos.

Custas pela Entidade Recorrida (não sendo devida taxa de justiça por não ter contraalegado).

Registe e notifique.

Lisboa, 5 de março de 2026

Marta Cavaleira (Relatora)

Alda Nunes

Ricardo Ferreira Leite