| Decisão Texto Integral: | Relatório
A… intentou processo cautelar contra a Agência para Integração, Migrações e Asilo (AIMA, IP), com pedido de suspensão de eficácia do ato administrativo de 28.2.2025, notificado a 5.6.2025, que indeferiu o seu pedido de concessão de autorização de residência.
O TAC de Almada proferiu sentença e julgou o pedido cautelar improcedente por não verificado o requisito do fumus boni iuris.
Inconformado com a decisão, o requerente interpôs o presente recurso jurisdicional e nas alegações formulou as conclusões seguintes:
1. Enquanto o recorrente aguardava a decisão da autorização de residência, encontrava-se numa situação de legalidade.
2. Com o indeferimento da autorização de residência e com a respetiva não concessão da mesma o recorrente fica mais vulnerável a abusos.
3. No final do prazo concedido para abandono legal, transforma-se numa situação de permanência irregular.
4. O recorrente, após os 20 dias, terá mesmo de se ausentar forçosamente do país.
5. O ato administrativo em causa é dinâmico na medida em que ao indeferir o pedido de autorização de residência, viu associado a esse indeferimento a ordem de abandono voluntário e coercivo se incumprir o prazo para o voluntário, imposta ao recorrente,
6. Ultrapassados os 20 dias concedidos para tal coloca-o numa situação de permanência irregular e por isso adversa a qualquer comportamento legal regulamentar legal ou social e legitimando até mesmo a sua detenção, como é já do conhecimento público pela divulgação que a comunicação social vem fazendo destas situações.
7. Permanência irregular que se avizinha perante um cidadão que ainda irá atacar o ato administrativo com a respetiva ação judicial é completamente diferente daquela que existia antes.
8. A ordem de abandono do país e, consequente expulsão coerciva são consequências diretas e necessárias daquele ato administrativo.
9. A decisão de indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém, é o ato definidor da situação jurídica, e é o pressuposto do segundo ato “ordem de abandono voluntário” sem o qual este não existiria.
10. Trata-se de uma categoria de atos em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão,
11. Na medida que deles advém efeitos secundários positivos.
12. O que está em causa são os efeitos positivos, agarrados ao ato administrativo de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência.
13. Daí a necessidade da presente providência, único mecanismo processual adequado à suspensão da eficácia do ato.
14. É evidente a iminência da detenção com limitação do direito da liberdade do Recorrente, decorridos que sejam os 20 dias para o abandono voluntário.
15. Não é necessário que o perigo já tenha ocorrido, mas é sim a iminência do mesmo que gera o periculum.
16. Deverá a presente decisão ser revogada e ser substituída por outra decisão que defira a providência cautelar requerida.
17. Decidindo-se a final como se pede na mesma.
18. O fundado receio do perigo na demora da decisão pode concretizar-se em duas modalidades: a ocorrência de uma situação de facto consumado ou prejuízo de difícil reparação.
19. “Facto consumado” ocorre quando a decisão da ação principal não chegar a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio, porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil.
20. “Prejuízos de difícil reparação” ocorre quando “…a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente…”- cf. Acórdão STA, 14.06.2018, proc. n.º 0435/18).
21. Através do processo cautelar pretende-se evitar que o tempo necessário ao julgamento do processo principal origine a inutilidade da decisão final,
22. Ou coloque o interessado numa situação de facto consumado ou em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter a situação que existiria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.
23. A Entidade Requerida notificou o Requerente para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias,
24. Sob cominação de “…ficar sujeito a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho…”
25. O prazo concedido (20 dias úteis) já foi ultrapassado,
26. A Entidade Requerida notificou o Requerente da possibilidade de detenção como ato subsequente ao incumprimento do afastamento voluntário.
27. O ato de afastamento voluntário, por sua vez, é subsequente ao ato de indeferimento da autorização de residência temporária, cuja legalidade o Requerente impugna.
28. O incumprimento da decisão de afastamento voluntário é condição contributiva para a detenção com vista ao afastamento coercivo.
29. A mera possibilidade de ser detido num centro de instalação temporária tem, segundo as regras do senso comum, consequências gravosas sobre a situação pessoal, psicológica, emocional, familiar, profissional ou social do Requerente.
30. A mera possibilidade de uma pessoa ser detida, a qualquer momento, por uma força policial, configura uma restrição de um dos direitos fundamentais mais próximos à dignidade da pessoa humana.
31. A liberdade e a segurança individual não é apenas direito dos nacionais portugueses, mas de todas as pessoas que se encontrem em território nacional.
32. Está verificado o fundado receio do Requerente sofrer prejuízo de difícil reparação até à decisão da causa principal”,
33. O procedimento de expulsão coerciva inicia-se após o termo do prazo para o abandono voluntário, não impedirá a detenção do Recorrente pelas forças policiais e todo o efeito negativo que tal situação gera na vida do Recorrente.
34. Importa ter em atenção o artigo 9.º do Regulamento UE 2018/1860 e no ordenamento jurídico nacional a nacional a lei 23/2007, de 04 de julho.
35. É justamente com referência à norma contida no art. 77.º que a entidade administrativa indefere a pretensão do Recorrente sustentando o incumprimento do disposto na al. i) do n.º 1 deste artigo.
36. A entidade administrativa, ao verificar que sobre o requerente impende uma medida cautelar conclui linearmente pelo incumprimento do disposto no art. 77.º, n.º 1, al. i) da lei, assim fundamentando o indeferimento do pedido de autorização de residência.
37. Até à alteração operada pelo DL n.º 37-A/2024, de 03.06 – que procedeu à revogação dos procedimentos de autorização de residência assentes em manifestações de interesse – o legislador nacional previa expressamente a possibilidade de, manifestação de interesse, mediante um cidadão estrangeiro que permanecesse em território nacional com contrato de trabalho, inscrição na segurança social e entrada legal em território nacional (ou desempenho de trabalho em território nacional e 12 meses de contribuições à segurança social) obter um título de residência.
38. Um cidadão estrangeiro, que se encontrasse em território nacional, podia dar início a um procedimento tendente à concessão de autorização de residência, nos termos do art. 88.º da Lei n.º 23/2007, de 04.07.
39. A administração ficava constituída no dever de decidir acerca da concessão do título, mediante a ponderação de todos os elementos levados ao procedimento, no sentido do apuramento das condições de que aquela atribuição legalmente depende.
40. O objeto do procedimento iniciado nos termos do art. 88.º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007 é a ponderação acerca da concessão do título,
41. Mediante a avaliação da reunião das respetivas condições.
42. Sendo contrário aos mais elementares ditames da lógica supor que o interessado possa dar início a um procedimento tendente à concessão de um título e a Administração não fique constituída no dever de ponderar acerca da concessão desse mesmo título.
43. Há que ter em consideração o teor da norma contida no artigo 77.º, n.º 6, no qual, depois de se afirmar, na al. i) do n.º 1 do mesmo artigo, que a ausência de indicação no SIS é requisito para a concessão do título de residência.
44. O legislador estipula expressamente que em todas as situações em que (“sempre que”) o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, o Estado membro autor da indicação deve ser consultado – consulta que deve ocorrer nos termos previstos nos artigos 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860.
45. De acordo com uma interpretação finalística, compreende-se facilmente que a formulação, pela negativa ou “omissiva”, do requisito como ausência de indicação no SIS, como condição para atribuição do título ou visto, concede ainda margem para que, em caso de existência de uma indicação, se pondere a concessão – para o que se torna, portanto, necessário consultar o Estado autor da indicação.
46. A enunciação, como condição da concessão do título, da “ausência de indicação no SIS” não tem correspondência, isto é, não é textualmente sobreponível, com a enunciação da “existência de indicação no SIS” como requisito negativo e, portanto, pressuposto cuja observância conduza necessariamente ao indeferimento da pretensão.
47. Se o legislador tivesse querido impedir a concessão de autorização de residência com a mera existência de indicação no SIS – então teria transformado a existência de indicação em pressuposto negativo
48. Ora, não é o que resulta do enunciado legal.
49. O legislador quis apenas que a ausência de indicação funcionasse como requisito positivo, conducente ao deferimento da pretensão – e não o contrário.
50. Isto resulta da leitura conjugada do quadro regulador é que, em caso de indicação no sistema SIS, o requerente pode ou não ver ser-lhe concedido o título, em função da ponderação que cabe ao Estado onde pende o procedimento levar a cabo – para o que se socorrerá, indubitavelmente, dos elementos informativos que obtenha no procedimento de consulta, a que nos referimos, visados nos mencionados artigos 9.º e 27.º.
51. No que respeita à aplicação do art. 123.º da Lei n.º 23/2007, por força da remissão contida no n.º 7 do artigo 77.º da mesma lei,
52. Trata-se de um mecanismo especial, ao abrigo do qual se prevê a concessão de autorização de residência a cidadão estrangeiros que não preencham os requisitos previstos na lei, nomeadamente, por razões humanitárias.
53. A aplicação deste mecanismo, por força da remissão operada pelo n.º 7 do art. 77.º, convoca o conhecimento dos motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação,
54. Bem como a sua ponderação na avaliação da ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública.
55. Por força da disposição contida no art. 62.º, n.º 2 do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 05.11, a concessão da autorização de residência ao abrigo daquele regime excecional levará necessariamente em linha de conta, como razão humanitária, a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano.
56. Ou seja, quanto aos requerentes de título de residência que não cumpram os requisitos previstos na lei n.º 23/2007, mas que estejam inseridos no mercado de trabalho do Estado-membro da concessão por período superior a um ano, a Administração está vinculada a ponderar a atribuição do título ao abrigo daquele regime excecional, decorrente do artigo 123.º.
57. Para o que deverá necessariamente levar também em conta as “circunstâncias concretas do caso” e,
58. Portanto, forçosamente, as informações relativas ao motivo da indicação, decisão que originou a indicação, características do requerente, tal como foram avaliadas pelo Estado-autor da indicação, entre as demais indicadas no art. 4.º do Regulamento 1860 e 20.º do Regulamento 1861.
59. A necessidade da consulta ao Estado-membro autor da indicação configura-se como um passo obrigatório no âmbito do procedimento de concessão de autorização de residência.
60. A mera indicação no sistema de informação Schengen é insuscetível de justificar o indeferimento automático da concessão de autorização de residência.
61. Ao existir indicação no sistema de informação Schengen, o n.º 6 do artigo 77.º da lei 23/2007 prevê um subprocedimento de comunicação entre Estados Membros.
62. Que é uma formalidade essencial para o acerto da decisão administrativa.
63. Não basta singela indicação no sis, nem a identificação das respetivas datas, há que saber o que originou essa indicação, a data dos factos que a determinaram e se os factos que a sustentam têm gravidade suficiente para que a autorização de residência seja indeferida por colocar em causa a ordem ou segurança pública.
64. Dos documentos juntos pela AIMA não se vislumbra qualquer consulta nesse sentido.
65. O legislador não pratica atos inúteis e também utiliza a terminologia adequada a cada normativo que produz.
66. Consultado o dicionário Priberam a propósito do verbo dever atribui lhe a seguinte expressão “estar obrigado a”.
67. Qualquer cidadão médio só pode interpretar o termo verbal dever como uma obrigação vinculada pela entidade administrativa.
68. A AIMA terá sempre a margem de valoração ou discricionariedade em determinar o que pode ou não colocar em causa a ordem ou segurança pública.
69. Mas, essa mesma discricionariedade valorativa é um juízo conclusivo dependente de premissas a obter dos concretos factos recolhidos do subprocedimento de consulta entre Estados Membros.
70. Os artigos 152.º e 153.º do CPA correspondem à concretização, no plano legal, de diretiva constitucional, decorrente do atual art. 268.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, onde é consagrado o dever à fundamentação.
71. Analisados os normativos, extrai-se que fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado ato,
72. Deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta,
73. Sem que, todavia, tanto se traduza num dever de prolixidade: relevante é que, ainda que de forma sucinta, se viabilize o acesso às premissas subjacentes à prática do ato e que se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório.
74. A fundamentação consiste em indicar de forma expressa a decisão administrativa, acompanhada das premissas fácticas e jurídicas em que a mesma assenta.
75. É imposto à entidade administrativa que indique, de forma clara e congruente, os motivos conducentes à tomada de decisão.
76. O conhecimento das premissas da decisão administrativa habilita o interessado com a aquisição dos dados de facto e de direito que lhe permitam rebater o percurso lógico e valorativo seguido pela Administração.
77. O conhecimento do processo de formação da vontade administrativa foi, no essencial, omitido ao interessado.
78. Não constando do teor das notificações que lhe foram endereçadas as premissas concretas, quer factuais, quer normativas, em que assenta a decisão administrativa.
79. O Recorrente ficou sem saber se sobre si pendia, em concreto, uma indicação de regresso, esta acompanhada ou não de uma proibição de entrada, ou uma indicação para efeitos de recusa de entrada e permanência.
80. As quais, desde logo, sobre a sua situação jurídico-subjetiva se repercutiriam de forma substancialmente diferente, e sob regimes jurídicos diversos.
81. Da fundamentação do ato não resulta se o Recorrente eventualmente preencheria, especificamente, as condições de que dependeria a aplicação do regime excecional previsto no art. 123.º da Lei n.º 23/2007.
82. O Recorrente nunca foi concretamente informado – nem em sede de audiência prévia – da concreta indicação no Sistema de Informação Schengen que sobre si impendia, da respetiva natureza, data ou duração, da autoridade autora ou da decisão que lhe deu origem.
83. O ato impugnado não contém as indicações necessárias que suportem o conhecimento do percurso lógico e valorativo adotado pela Administração.
84. Foram omitidas em sede procedimental etapas necessárias quanto à consulta ao Estado-membro onde pende a indicação e à respetiva ponderação, nos termos e para os efeitos previstos no art. 77.º, números 6 e 7 e art. 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e/ou 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861.
85. Foi violado o direito de audiência prévia do interessado, bem como o dever de fundamentação do ato administrativo.
Termos em que deve presente recurso ser procedente e, em consequência, revogar-se a douta decisão e substituir-se por outra que defira a providência cautelar com toda a demais tramitação legal.
A entidade requerida, devidamente notificada, não contra-alegou o recurso.
O Ministério Público, notificado nos termos e para efeitos do art 146º, nº 1 do CTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Notificado o parecer, o recorrente emitiu pronúncia reiterando a procedência do recurso. Sem vistos, por o processo ter natureza urgente, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência para julgamento.
Objeto do recurso
Atentas as conclusões de recurso, que delimitam o seu objeto, a questão a decidir consiste em saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito ao decidir pela improcedência do processo cautelar por falta do requisito legal fumus boni iuris.
Fundamentação
De facto
O tribunal a quo julgou provada a seguinte matéria de facto:
A) «O Requerente nasceu a 1….- Nepal (documento do processo administrativo (PA) - Requerimento (300389) Processo Administrativo "Instrutor" (006300603) de 10/09/2025 00:00:00, Pág. 3).
B) O Requerente tem nacionalidade nepalesa (documento do PA - Requerimento (300389) Processo Administrativo "Instrutor" (006300603) de 10/09/2025 00:00:00, Pág. 3).
C) Em 19.02.2024, o Requerente apresentou pedido de concessão de autorização de residência temporária, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, através da manifestação de interesse n.º 2173131 (documentos n.ºs 1 e 4, juntos com o requerimento inicial (RI) - Petição Inicial (298729) Documentos da PI (006287484) de 08/07/2025 00:00:00 -, e documentos do PA – Requerimento (300389) Processo Administrativo "Instrutor" (006300603) de 10/09/2025 00:00:00, Pág. 1/2).
D) Em 14.02.2025, a Requerida AIMA, I.P. comunicou ao Requerente o seguinte: «Confirmamos a recolha dos seus dados biométricos e a verificação documental no dia 2025-02-13.
Se o seu pedido reunir as condições para aprovação, receberá em casa o seu título de residência.
Se for necessária qualquer diligência adicional, será contactado para o efeito.» (documento n.º 2, junto com o RI - Petição Inicial (298729) Documentos da PI (006287484) de 08/07/2025 00:00:00).
E) A Requerida AIMA comunicou ao Requerente a intenção de indeferir o pedido de autorização de residência, referido na alínea C), pelos fundamentos indicados na informação n.º FNXG2173131, de 08.04.2025, da qual se extrai o seguinte:
«Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 121.º e 122.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), fica V. Ex.a, notificado(a) do projeto de decisão de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência temporária para exercício de atividade profissional subordinada apresentado nos termos do artigo 88.º, n.º 2 | do artigo 89.º, n.º 2, da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação em vigor à data do pedido, uma vez que se verificou não cumprir o(s) seguinte(s) requisito(s):
a) Ausência de condenação por crime que em Portugal seja punido com pena privativa de liberdade superior a 1 ano - a comprovar pela apresentação do certificado do registo criminal do país de origem ou do país onde residiu mais de 1 ano - Artigo 77.º, n.º 1, al. g), da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho. - Artigos 42.º-C, 42.º-D e 53.º, n.º 4, do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de novembro.
b) Entrada regular em território nacional.
- Artigo 88.º, n.º 2, al. b, da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação da manifestação de interesse. - Artigo 88.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho na redação vigente à data da apresentação da manifestação de interesse (presunção de entrada legal pela existência de descontos para a segurança social).
- Artigo 42.º-E e artigo 54.º, n.º 2, al. b), do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de novembro.
c) Ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen - Artigo 77.º n.º 1, al. i), da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
d) Outras informações
Certificado do registo criminal devidamente traduzidos e legalizado/certificado Fica ainda V. Exa. notificado(a) de que:
Dispõe do prazo de 10 dias úteis, a contar da data da presente notificação para, querendo, se pronunciar sobre o referido projeto de decisão, juntando as eventuais alegações e os documentos considerados pertinentes (…)». (documento n.º 3, junto com o RI - Petição Inicial (298729) Documentos da PI (006287484) de 08/07/2025 00:00:00).
F) O pedido de concessão de autorização de residência, referido na alínea C), foi indeferido por despacho de 05.06.2025, comunicado ao Requerente em 24.06.2025, do qual se extrai o seguinte:
«(…) 3. Da análise dos documentos apresentados e da consulta das bases de dados relevantes para a apreciação do pedido, constatou-se que:
a) Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860.
4. Notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre o projeto de decisão de indeferimento, nos termos dos artigos 121.° e 122.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA), com fundamento nas circunstâncias anteriormente identificadas no ponto 3, tendo-lhe sido concedido prazo para apresentar alegações, em sede de audiência prévia, sob pena de ver o seu pedido ser alvo de indeferimento final.
5. Na sequência da audiência prévia realizada não se recolheram elementos que justifiquem a alteração da proposta de decisão sobre a qual o requerente foi convidado a pronunciar-se em sede de audiência prévia, nomeadamente que prejudiquem a validade da circunstância invocada como fundamento para o indeferimento.
DECISÃO FINAL
Face ao exposto, determina-se o indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.º 1.º do art.º 77.º do referido diploma legal.
(…) NOTIFICAÇÃO DE ABANDONO VOLUNTÁRIO DO TERRITÓRIO NACIONAL
Considerando a presente a decisão de indeferimento, fica por este meio notificado o requerente de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, nos termos do artigo 138.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação.
Este prazo para abandono voluntário pode ser prorrogado tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais, podendo enviar o pedido de prorrogação do prazo e/ou os documentos para a AIMA, I.P., preferencialmente para o e-mail alegacoes.nav@aima.gov.pt ou por correio para a sede da AIMA, sita na Avenida António Augusto de Aguiar, n.º 20, 1069-119 Lisboa, ou entregar as alegações e/ou documentos numa Loja AIMA.
Fica ainda por este meio notificado de que:
a) Deverá comprovar documentalmente junto da AIMA alegacoes.nav@aima.gov.pt o abandono do Território Nacional e Espaço Schengen, Estados Membros da União Europeia ou Estados Parte ou Associados da Convenção da Aplicação do Acordo de Schengen, para o país de que é nacional, ou outro Estado terceiro, no qual tenha garantida a admissão;
b) Caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito(a) a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo, previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação». (documento n.º 4, junto com o RI - Petição Inicial (298729) Documentos da PI (006287484) de 08/07/2025 00:00:00 -, e documento do PA - Requerimento (300389) Processo Administrativo "Instrutor" (006300603) de 10/09/2025 00:00:00, Pág. 48/49).
G) Em 17.01.2024, o Requerente foi inscrito no Registo Central de Contribuinte, tendo-lhe sido emitido o documento provisório de identificação n.º 3… (documento do PA - Requerimento (300389) Processo Administrativo "Instrutor" (006300603) de 10/09/2025 00:00:00, Pág. 10/11).
H) Por ofício de 14.02.2024, a Segurança Social comunicou ao Requerente que procedeu à sua identificação no sistema de segurança social, tendo-lhe sido atribuído o n.º de beneficiário 1…. (documento do PA - Requerimento (300389) Processo Administrativo "Instrutor" (006300603) de 10/09/2025 00:00:00, pág. 9).
I) Em 14.02.2024, o Requerente foi admitido ao serviço da Sociedade “A…s, Lda.”, com a “categoria profissional de trabalhador agrícola”, mediante contrato de trabalho a termo incerto (documento do PA – Requerimento (300389) Processo Administrativo "Instrutor" (006300603) de 10/09/2025 00:00:00, Pág. 5 e ss.).
J) Em 02.08.2024, o Requerente foi admitido ao serviço da Sociedade “A…., S.A.”, mediante contrato de trabalho a termo incerto, para o desempenho das funções inerentes à categoria profissional de segurança, com a retribuição base mensal de 820,00€ (documento do PA - Requerimento (300389) Processo Administrativo "Instrutor" (006300603) de 10/09/2025 00:00:00, pág. 28 e ss.).
K) Em maio de 2025, o Requerente mantinha-se ao serviço da referida Sociedade “A…., S.A.”, auferindo a retribuição base mensal de 870,00€ (documentos do PA - Requerimento (300389) Processo Administrativo "Instrutor" (006300603) de 10/09/2025 00:00:00, Págs. 27 e 47, e documento n.º 7, junto com o RI - Petição Inicial (298729) Documentos da PI (006287484) de 08/07/2025 00:00:00).
L) Entre abril de 2024 e maio de 2025, o Requerente efetuou descontos para a Segurança Social (documento do PA - Requerimento (300389) Processo Administrativo "Instrutor" (006300603) de 10/09/2025 00:00:00, pág. 47, e documento n.º 7, junto com o RI - Petição Inicial (298729) Documentos da PI (006287484) de 08/07/2025 00:00:00).
M) No ano de 2024, o Requerente declarou, para efeitos fiscais, rendimentos provenientes de trabalho dependente, obtidos em território português, no montante de 7.197,93€ (documento n.º 8, junto com o RI - Petição Inicial (298729) Documentos da PI (006287484) de 08/07/2025 00:00:00).
N) O Requerente reside na Rua da C…., Lote 21-1.º Esq., 2890-105 Alcochete (documento do PA - Requerimento (300389) Processo Administrativo "Instrutor" (006300603) de 10/09/2025 00:00:00, Pág. 24).
O) Em março de 2025, as autoridades nepalesas emitiram certificado de registo criminal do Requerente do qual consta que “não tem qualquer registo criminal contra a sua pessoa até 21 de Março de 2025” (documento do PA - Requerimento (300389) Processo Administrativo "Instrutor" (006300603) de 10/09/2025 00:00:00, Págs. 35 e ss.).
P) Em 14.04.2025, as autoridades romenas emitiram certificado de registo criminal do Requerente, para efeitos de residência, do qual consta que “não possui antecedentes criminais” (documento do PA - Requerimento (300389) Processo Administrativo "Instrutor" (006300603) de 10/09/2025 00:00:00, Pág. 41 e ss.).
Q) O presente processo cautelar depende da ação administrativa n.º 756/25.8BEALM, intentada contra a Requerida AIMA, I.P., na qual o Requerente impugna o ato suspendendo, a que se refere a alínea F), supra, formulando, a final, o seguinte pedido: «Termos em que deve a presente ação ser julgada provada e procedente e, em consequência, ser declarado nulo/anulável o ato de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência peticionado pelo A, proferido no dia 05-06-2025, tendo sido notificada ao A. a 24 de junho de 2025, e, em consequência, ser a Agência para a Integração, Migrações e Asilo condenada à prática do ato devido, na circunstância, se traduz, no caso concreto, na consulta do Estado membro autor da indicação, dando, assim, cumprimento ao disposto no artigo 77.º, n.º 6 da lei 23/2007 e, consequentemente, o estipulado no artigo 27.º do Regulamento EU 2018/1861, não tendo o Estado-membro nada a opor ou não se pronunciando no prazo legal estipulado para o efeito, deve a Requerida ser condenada a CONCEDER AUTORIZAÇÃO DE RESIDENCIA AO A., com todas as legais consequências.» (petição da ação administrativa n.º 756/25.8BEALM - Petição Inicial (300706) Petição Inicial (006302949) de 16/09/2025 00:00:00).
R) A Requerida AIMA, I.P. não promoveu a consulta do Estado Membro responsável pela sinalização do Requerente no SIS (Requerimento (300443) Requerimento (006301013) de 11/09/2025 00:00:00, Pág. 1).
O Direito.
Erro de julgamento de direito
O requerente, ora recorrente, nos termos do disposto no art 112º, nº 2, al a) do CPTA, requereu nos autos a providência cautelar de suspensão da eficácia do ato administrativo, proferido pela AIMA, com data de 5.6.2025, notificado a 24.6.2025, que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência em território nacional, por si apresentado através de uma manifestação de interesse no dia 19.2.2024.
Para tanto, o requerente sustentou o requisito cautelar do fumus boni iuris na invocação de ilegalidades imputadas ao ato suspendendo decorrentes de (i) o seu pedido de concessão de autorização de residência ter sido indeferido sem que tivesse sido precedido de consulta do Estado que efetuou o registo da medida cautelar, conforme legalmente previsto (ii) falta de fundamentação, o que implica o desrespeito pelos princípios da justiça, razoabilidade, boa fé, colaboração com os particulares, cooperação leal com a União Europeia (iii) violação do contraditório.
Quanto ao requisito do periculum in mora, argumentou que o indeferimento da concessão do título de residência é o primeiro passo para o processo de afastamento voluntário do mesmo do território nacional e consequente expulsão, caso não cumpra a ordem de abandono voluntário, o que gerará um dano irrecuperável ao ora requerente, pois trabalha, tem residência fixa em Portugal, paga as suas contribuições à Segurança Social e os seus impostos, tem cá os seus amigos e a vida organizada, não podendo agora voltar para o seu país de origem e deixar tudo o que construiu, sendo que o tempo decorrido e o modo como se ausentou para imigrar também não lhe deixa condições atuais de subsistência no seu país de origem.
A sentença recorrida julgou o processo cautelar improcedente, com fundamento na não verificação do pressuposto do fumus boni iuris, ficando prejudicado o conhecimento do periculum in mora e da ponderação de interesses.
Isto porque o tribunal a quo decidiu, nomeadamente, que:
A decisão de conceder uma autorização de residência a um nacional de país terceiro alvo de indicação de recusa de entrada e de permanência ou regresso, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, portanto sem que se mostre preenchido o requisito estabelecido na alínea i), do n.º 1, do artigo 77.º [“Ausência de indicação no SIS”], corresponde ao exercício de um poder discricionário que a lei confere à Administração, envolvendo sempre uma ponderação dos riscos que a presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros possa representar para valores como a ordem pública e a segurança pública.
Perante o exposto, não podemos concordar com o Requerente quando defende que a Requerida AIMA, I.P. não pode recusar a concessão de autorização de residência sem previamente consultar o Estado-membro autor da indicação.
Da conjugação dos normativos atrás transcritos, resulta que a Administração apenas está obrigada a consultar o Estado que introduziu a indicação no SIS quando pondere exercer o poder discricionário que a lei lhe confere de conceder (ou prorrogar) um título de residência (ou um visto de longa duração) a um nacional de país terceiro visado numa indicação de recusa de entrada e de permanência ou de regresso, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação.
(…).
O Requerente não contesta a inscrição no SIS, que determinou o indeferimento do seu pedido de concessão de autorização de residência para o exercício de atividade profissional subordinada, peticionando na ação administrativa de que depende o presente processo cautelar a condenação da Requerida AIMA, I.P. a proceder à “consulta do Estado membro autor da indicação, dando, assim, cumprimento ao disposto no artigo 77.º, n.º 6 da lei 23/2007 e, consequentemente, o estipulado no artigo 27.º do Regulamento EU 2018/1861” e, “não tendo o Estado-membro nada a opor ou não se pronunciando no prazo legal estipulado para o efeito”, a “CONCEDER AUTORIZAÇÃO DE RESIDENCIA AO A., com todas as legais consequências.” (alínea Q), do probatório).
No respeito pelo princípio da separação e interdependência de poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos
que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação (artigos 2.º, da Constituição, e 3.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Perante o exposto, o pedido condenatório deduzido na ação principal está votado ao insucesso.
O recorrente discorda da decisão e entende estar verificado o requisito cautelar do fumus boni iuris e os demais requisitos legais da tutela cautelar.
Alega para o efeito que que o legislador estipula expressamente que em todas as situações em que (“sempre que”) o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, o Estado-membro autor da indicação deve ser consultado – consulta que deve ocorrer nos termos previstos nos artigos 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860. A formulação, pela negativa ou “omissiva”, do requisito como ausência de indicação no SIS, como condição para atribuição do título ou visto, concede ainda margem para que, em caso de existência de uma indicação, se pondere a concessão – para o que se torna, portanto, necessário consultar o Estado autor da indicação. Em caso de indicação no sistema SIS, o requerente pode ou não ver ser-lhe concedido o título, em função da ponderação que cabe ao Estado onde pende o procedimento levar a cabo – para o que se socorrerá, indubitavelmente, dos elementos informativos que obtenha no procedimento de consulta visados nos mencionados artigos 9.º e 27.º.
Alega, ainda, que no que respeita à aplicação do art. 123.º da Lei n.º 23/2007, por força da remissão contida no n.º 7 do artigo 77.º da mesma lei, trata-se de um mecanismo especial, ao abrigo do qual se prevê a concessão de autorização de residência aos cidadãos estrangeiros que não preencham os requisitos previstos na lei, nomeadamente, por razões humanitárias, cuja aplicação convoca o conhecimento dos motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação, bem como a sua ponderação na avaliação da ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública, por força da disposição contida no art. 62.º, n.º 2 do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5.11, a concessão da autorização de residência ao abrigo daquele regime excecional levará necessariamente em linha de conta, como razão humanitária, a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano. Ou seja, quanto aos requerentes de título de residência que não cumpram os requisitos previstos na lei n.º 23/2007, mas que estejam inseridos no mercado de trabalho do Estado-membro da concessão por período superior a um ano, a Administração está vinculada a ponderar a atribuição do título ao abrigo daquele regime excecional, decorrente do artigo 123.º, para o que deverá necessariamente levar também em conta as “circunstâncias concretas do caso” e, portanto, forçosamente, as informações relativas ao motivo da indicação, decisão que originou a indicação, características do requerente, tal como foram avaliadas pelo Estado-autor da indicação, entre as demais indicadas no art. 4.º do Regulamento 1860 e 20.º do Regulamento 1861. Donde conclui que a mera indicação no SIS é, por si só, insuscetível de justificar o indeferimento automático da concessão de autorização de residência, estando a Administração vinculada a ponderar a atribuição do título, nos termos previstos no art 77º, nº 6 e 7 da Lei nº 23/2007 e art 9º do Reg 1860 e/ ou art 27º do Reg 1861. E, assim sendo, considera muito verosímil que o ato suspendendo padeça de violação do disposto no art 77º, nº 6 da Lei nº 23/2007.
Analisemos.
A adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de indeferimento da pretensão do recorrente exige a verificação dos critérios legais do artigo 120º, nº 1 e nº 2 do CPTA.
Com efeito, nos termos do art 120º, nº 1 e 2 do CPTA, a procedência do pedido formulado em processo cautelar depende da verificação de três requisitos:
i) Haver fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a parte visa assegurar no processo principal - periculum in mora;
ii) Ser provável que a pretensão formulada, ou a formular nesse processo principal, venha a ser julgada procedente - fumus boni juris;
iii) Não serem os danos que resultariam para os interesses públicos da sua concessão superiores àqueles que podem resultar da sua recusa para os interesses particulares, sem que aqueles danos possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Estes três requisitos – dois positivos (nº 1 do art 120º do CPTA) e um negativo (nº 2 do art 120º do CPTA) - são cumulativos e, portanto, indispensáveis para a concessão da providência cautelar requerida.
O que significa que a não verificação de um dos requisitos positivos impõe desde logo o indeferimento da providência, e que a análise do requisito negativo apenas se exigirá no caso de se verificarem os outros dois - «periculum in mora» e «fumus boni juris».
O tribunal a quo começou por analisar o critério/ requisito/ pressuposto do fumus boni iuris que a norma do art 120º, nº 1 do CPTA diz estar preenchido sempre que seja provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente.
fumus boni iuris
O art 120º, nº 1 do CPTA enquadra o requisito do fumus boni iuris no plano da probabilidade da existência do direito que se pretende fazer valer na ação principal.
Entende-se como provável o que tem uma possibilidade forte de acontecer, sendo surpreendente ou inesperado que não aconteça.
Como refere o recorrente, o juízo de probabilidade sobre a procedência da ação principal não pode, no entanto, antecipar o julgamento de mérito a efetuar nessa ação. «Só à ação administrativa cabe conhecer integralmente de facto e de direito e decidir sobre o mérito do litígio, proferindo decisão que constitui uma resolução definitiva do conflito e que faz caso julgado material sobre a definição do direito operada na sentença» (cfr ac do STA, de 25.9.2025, processo nº 3573/23).
Pelo que para o deferimento da providência requerida exige-se que, a partir da análise perfunctória das ilegalidades invocadas e do direito que o requerente alega assistir-lhe (à autorização de residência temporária para o exercício de atividade profissional subordinada), a pretensão material do requerente formulada ou a formular na ação principal venha a ser julgada procedente, nos termos do art 120º, nº 1 do CPTA.
O preceito cuja interpretação efetivamente se discute, para avaliar da probabilidade de o recorrente obter ganho de causa na ação principal, é o art 77º da Lei nº 23/2007, que fixa as condições gerais de concessão de autorização de residência temporária, e mais precisamente os seus nº 1, al i), 6 e 7.
A questão que aqui se coloca consiste em saber se a AIMA antes de emitir o ato suspendendo sobre o pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente estava (como defende o recorrente) ou não (como decide a sentença recorrida) obrigada a consultar previamente o Estado-Membro que inscreveu a indicação no Sistema de Informação Schengen contra o requerente.
A identificada questão tem sido tratada neste Tribunal Central Administrativo.
Aderimos aqui ao entendimento vertido no Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul a 25.2.2026, no processo nº 44320/25.1BELSB.CS1 (que por sua vez segue a doutrina preconizada no Acórdão proferido, também por este Tribunal, em 22.1.2026, no processo nº 58247/25.3BELSB.CS1).
Decide o Tribunal:
«Entendemos, em suma, como se sumariou no referido Acórdão, que:
- «A circunstância de o requerente não satisfazer o requisito da “ausência de indicação no SIS” previsto no artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007, isto é, de relativamente ao mesmo existir uma indicação no SIS, não determina inelutavelmente, por não corresponder a uma atuação vinculada da Administração, o indeferimento da autorização de residência»;
- «Da interpretação do artigo 77.º, n.º 1 al. i) e n.º 6 da Lei n.º 23/2007, conjugado com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 ou o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e artigo 11.º, n.º 4 da Diretiva 2008/115/CE, resulta que, apenas e sempre, que a entidade administrativa (do Estado-Membro da concessão/execução) pondere/considere a concessão ou prorrogação de um título de residência a um nacional de Estado terceiro que seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, não poderá decidir o pedido sem cumprir o subprocedimento de consulta prévia, previsto, consoante o caso, no artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 ou no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, ao Estado-Membro autor da indicação»;
Como se explica no referido Acórdão, estes entendimentos decorrem,
«no que à primeira conclusão concerne, do facto de o que o artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007 prevê, textualmente, é que para a concessão de autorização de residência deve o requerente satisfazer o requisito da “ausência de indicação no SIS”, mas os n.ºs 6 e 7 do mesmo normativo, como também o artigo 123.º, regulam, (…), hipóteses em que, ainda que não cumpra tal condição, ao requerente relativamente ao qual consta uma indicação no SIS pode ser concedida autorização de residência» e quanto «à segunda conclusão, o que há que considerar é que o n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007 ao impor – por via da utilização da expressão verbal “deve” – a consulta prévia ao Estado-Membro autor da indicação “sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência”, não deixa de o fazer por referência (ou “em conformidade”) ao artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e ao artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 os quais preveem a “consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração”, estabelecendo que a esta há (deve haver) lugar, no caso dos n.ºs 1 e 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, “[s]empre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado—Membro” ou “[s]empre que um Estado-Membro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro” para a hipótese regulada no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 (sublinhados nossos).
Ou seja, o significado do n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, não pode ser encontrado isoladamente e numa leitura parcial e não integral do seu teor – que, à primeira vista, apontaria para um dever de prévia consulta do Estado-Membro autor da indicação “sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência” -, antes se devendo considerar que o próprio normativo dispõe que essa consulta seja feita “em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018”, portanto (apenas e) sempre que um Estado-Membro ponderar (ou considerar) conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou de regresso introduzida por outro Estado-Membro.
E sendo de harmonia com esse artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 [ou artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 quando esteja em causa uma indicação para efeitos de recusa e permanência, e das razões que subjazem ao regime consagrado pelo legislador europeu, que se deve encontrar o âmbito e ratio do dever de consulta prévia ao Estado-Membro autor da indicação – e, consequentemente, o sentido que foi atribuído e pretendido pelo legislador nacional ao dever de consulta que impôs no artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007, aditado, como já aqui dissemos, em execução desses mesmos Regulamentos (UE) 2018/1860 e 2018/1861 - , o que dele se extrai é que a esse dever de consulta prévia há lugar quando, ainda que exista essa indicação no SIS, o Estado-Membro da concessão (in casu Portugal) pondere conceder ou prorrogar um título de residência».
Haverá, ainda, que considerar que, como também se sumariou no citado Acórdão, “Quando está em causa o requisito da “ausência de indicação no SIS”, impõe-se que a entidade administrativa não só conheça as razões e motivos da indicação, como também, à luz da situação individual e concreta da Autora, avalie o seu enquadramento nos casos de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas razões excecionais previstas no artigo 123.º ex vi artigo 77.º, n.º 7 da Lei n.º 23/2007, de 04/07».
Com efeito, se
«É certo que o legislador comunitário não definiu, por estar no âmbito da margem de livre decisão dos Estados-Membros, quando e em que circunstâncias à entidade administrativa
do Estado-Membro da concessão cabe ponderar ou considerar a possibilidade de conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro.
Contudo, o legislador português quando está em causa o requisito da ausência de indicação no SIS, cuja não verificação, como dissemos, não determina inevitavelmente o indeferimento do pedido de autorização de residência, por via do n.º 7 do artigo 77.º e artigo 123.º da Lei n.º 23/2007, ao excecionar, por um lado, os "casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada" e, por outro, por via do artigo 123.º da Lei n.º 23/2007 introduzir uma margem de discricionariedade na apreciação dos pedidos de autorização de residência, impõe – por força do dever de instrução que sobre a AIMA recai ao abrigo do artigo 82.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007 -, que a entidade administrativa não só conheça as razões e motivos da indicação (designadamente, se necessário, por via do regime de intercâmbio de informações em caso de resposta positiva previsto no ponto 2.3. da Decisão de Execução (UE) 2017/1528 da Comissão de 31 de agosto de 2017), como também, à luz da situação individual e concreta do Autor, avalie o seu enquadramento nos casos de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas razões excecionais previstas no artigo 123.º ex vi artigo 77.º, n.º 7 da Lei n.º 23/2007, de 04/07 (notando-se, a tal respeito, que o n.º 2 do artigo 62.º do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 05 de Novembro, na redação introduzida pelo Decreto Regulamentar n.º 1/2024, de 17 de Janeiro, vincula a administração “a considerar, ponderadas as circunstâncias concretas do caso, como razões humanitárias a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano”).
Diverso entendimento, que possibilitasse perante uma resposta positiva (hit) no SIS – e, portanto, à míngua de informações como aquelas a que se reporta o conteúdo mínimo de dados a introduzir numa indicação SIS [artigo 4.º do Regulamento (UE) 2018/1860], designadamente o motivo da indicação, a referência à decisão que originou a indicação e se a decisão de regresso é acompanhada de uma proibição de entrada - a entidade administrativa indeferisse o pedido de autorização de residência, sem obter informações suplementares, teria como significado atribuir um carácter vinculado – que, como vimos, este não tem - no sentido do indeferimento às situações em que o que está em causa a existência de uma indicação no SIS, esvaziando de qualquer conteúdo este regime de afastamento do cumprimento do requisito da “ausência de indicação no SIS” que o legislador nacional estabeleceu nos artigos 77.º n.º 7 e 123.º da Lei n.º 23/2007.
Portanto, só depois de realizada essa atividade instrutória, analisando a situação individual e concreta da Autora, incluindo os fundamentos e razões que subjazem à indicação no SIS, a entidade administrativa pode concluir se a não verificação do requisito da “ausência de indicação no SIS” determina o indeferimento do pedido ou se considera a concessão porque estamos apenas perante a “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou pondera essa concessão, nos termos do juízo de discricionariedade subjacente ao artigo 123.º. Será, nestas duas últimas hipóteses, que a consulta prévia, prevista no artigo 9.º, n.º 1 do Regulamento (UE) 2018/1860 e no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, ou a prestação de informação a que se reporta o n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, consoante o caso, emerge como obrigatória.
Daí que, para o efeito de determinar se assiste razão à Recorrente, o que se impõe, primeiramente, determinar é se a AIMA, no âmbito do dever de instrução que sobre si recai nos termos do artigo 82.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007, realizou ou não esta atividade instrutória - recorrendo, se necessário, ao "regime de intercâmbio de informações" - que, dotando-a das informações necessárias (designadamente quanto ao motivo determinante da indicação no SIS) – e de análise da situação individual e concreta do requerente, lhe possibilitasse concluir pelo indeferimento ou pelo enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas situações previstas no artigo 123.º, ponderando, de forma efetiva, a concessão ou prorrogação da autorização de residência. Sendo perante esse juízo que será possível aferir se a consulta prévia, in casu ao abrigo do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, era ou não obrigatória.»
Ora, também no presente caso, não resulta da matéria de facto provada que a AIMA tenha realizado esta atividade instrutória e de análise da situação individual e concreta do Recorrente, que possibilitasse a realização de tais juízos de ponderação. O que se verifica é que apenas apurou que “impende sobre o requerente uma medida cautelar, no termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860”, considerando automaticamente que tal constitui motivo de indeferimento ao abrigo da alínea i) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007. Não tendo realizado «qualquer juízo verdadeiramente decisório quanto ao enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou de discricionariedade subjacente ao artigo 123.º ou ao próprio (in)deferimento», o que «impossibilita que se possa considerar preterido o dever de consulta prévia nos termos do artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007, de 04/07 e do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 (e não do 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, conforme alegado, por não estar em causa uma indicação para efeitos de recusa de entrada e permanência), por se desconhecer se o mesmo era (ou não) obrigatório, e em que termos deveria ser realizado (n.º 1 ou 2 do normativo)».
Todavia, como também se considerou no Acórdão cuja fundamentação se vem seguindo, tal não obsta a que se considere ser provável a procedência da ação principal, porquanto centrando-se a alegação do Recorrente, exatamente, no desconhecimento das causas e fundamentos da indicação no SIS para o efeito de a Entidade Requerida poder, como fez, indeferir o seu pedido ou perceber se não obstante a indicação poderia ou deveria, ainda assim, emitir a autorização de residência, uma vez que o Autor pode «legitimamente almejar que o Estado Português lhe pudesse conceder autorização de residência, à luz do previsto no artigo 77º, nº 7 da L 23/2007»”, «a preterição pela AIMA das diligências instrutórias necessárias, designadamente por via do mecanismo de prestação de informações suplementares, a analisar a situação individual e concreta da requerente, incluindo quanto aos motivos e fundamentos da indicação no SIS, e a proceder ao juízo decisório quanto ao (in)deferimento, ao enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou de discricionariedade subjacente ao artigo 123.º e, sendo o caso nos termos já aqui indicados, ao dever de consulta prévia ao abrigo do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860], conduzem à invalidação do ato [e à condenação da AIMA a proceder às diligências instrutórias omitidas e, sendo o caso, ao dever de consulta prévia ao abrigo dos artigos 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007 e 9.º, n.º 1 ou 2 do Regulamento (UE) 2018/1860].»
Assim sendo, em face do exposto, é provável a procedência da ação principal, pelo que se julga verificado o requisito do fumus boni iuris e se revoga a sentença recorrida por padecer de erro de julgamento de direito.
*
Cumpre, assim, ao abrigo do disposto no artigo 149º, nº 1 do CPTA, conhecer em substituição os demais requisitos cautelares, o periculum in mora e, verificado este, a ponderação de interesses.
periculum in mora
O requisito cautelar periculum in mora está preenchido, de acordo com a norma do art 120º, nº 1 do CPTA, sempre que exista fundado receio que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada à pretensão objeto do litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo principal tornou a decisão totalmente inútil, seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis na esfera jurídica do requerente.
Tem-se considerado que se está perante uma situação de facto consumado sempre que da não adoção da providência cautelar ocorra uma situação de impossibilidade total de reintegração da situação jurídica conforme ao Direito. Assim, haverá uma situação de facto consumado quando no caso de não ser decretada a providência cautelar, na pendência da ação principal, a situação de facto se altere de modo que no momento em que for proferida decisão no processo principal esta perde qualquer utilidade.
Estaremos perante a produção de prejuízos de difícil reparação no caso de, não sendo decretada a providência cautelar, apesar de a sentença no processo principal assumir utilidade e resolver definitivamente a questão em litígio, certo é que, atendendo à demora na prolação da mesma, os prejuízos entretanto ocorridos não são suscetíveis de reparação ou, sendo-o, apenas o serão de forma parcial.
Para se aferir da existência de um facto consumado ou de prejuízo de difícil reparação deve o juiz realizar um juízo de prognose no sentido de analisar, ainda que perfunctoriamente, da possibilidade de ocorrerem tais situações.
Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar compreensível ou justificada a cautela que é solicitada.
O periculum, num ou noutro caso, deve surgir como efetivo ou real e não meramente hipotético ou eventual, pois, não obstante a sumariedade do conhecimento na tutela cautelar, não constitui qualquer perigo um mero inconveniente ou mal-estar do requerente perante a situação em que certa conduta o coloque, antes devendo resultar dos contornos fácticos do caso concreto alegados pelo requerente.
Com efeito, determina a lei que o receio deve ser fundado, ou seja, apoiado em factos concretos que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e atualidade da ameaça e a necessidade de serem adotadas medidas urgentes adequadas a evitar um prejuízo atual, concreto e real, reconhecido como efetivamente grave, iminente e irreparável, resultante da demora da sentença definitiva de mérito.
Nos termos do artigo 114º, nº 3, al g) do CPTA, deve o requerente especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência, pelo que compete ao requerente o ónus de alegar e demonstrar, ainda que sumariamente, os factos concretos que justificam o requisito do periculum in mora e através dos quais seja possível encetar um juízo de prognose no sentido de no caso de não ser decretada a providência cautelar requerida a sentença a proferir no processo principal não terá qualquer utilidade, ou tendo-a se mostrem dificilmente reparáveis os prejuízos entretanto sofridos pelo requerente.
Para cumprir o ónus de alegação e prova do requisito do periculum o requerente invocou no requerimento inicial que o indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência levará, inevitavelmente, ao posterior processo administrativo de abandono voluntário do território nacional, com a consequente expulsão do requerente, caso não cumpra a ordem de abandono voluntário, gerando-lhe um dano irrecuperável. Mais afirmou que, desde que entrou em Portugal, tem residência fixa em território nacional, aqui trabalha, paga as suas contribuições para a Segurança Social e os seus impostos, tem os seus amigos e a sua vida toda organizada, não podendo agora voltar para o seu país de origem e deixar tudo o que construiu, sendo que o tempo decorrido e o modo como se ausentou para imigrar também não lhe deixa condições atuais de subsistência no seu país de origem.
Neste contexto, da alegação fáctica do requerente decorre que o ato suspendendo impede que o mesmo permaneça em território nacional nos termos do art 88º, nº 2 e nº 6 da Lei nº 23/2007, porquanto, em face do indeferimento do pedido de autorização de residência temporária para exercício de atividade profissional subordinada, o requerente tem de abandonar o território nacional, voluntariamente, no prazo de 20 dias ou no prazo que lhe tenha sido prorrogado, tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais.
Caso não abandone voluntariamente o Território Nacional, informa-o a notificação do ato suspendendo, poderá ficar, desde logo, sujeito (a) detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e (b) à instauração do procedimento de afastamento coercivo.
A possibilidade de detenção com vista ao posterior afastamento coercivo tem sido julgada – como decidiu o acórdão proferido pelo TCAS a 5.3.2026, processo nº 1583/25.8BELRA.CS1 - como uma consequência da produção de efeitos do ato suspendendo. E a detenção afeta o cerne do direito fundamental à liberdade, contendendo a privação da liberdade com o mais elementar âmago da essência do ser humano. Pelo que a privação da liberdade não pode deixar de ser considerada um prejuízo de difícil reparação, pois retira do indivíduo um dos direitos fundamentais mais básicos do ser humano, que sofre limitações na sua autodeterminação, sem possibilidade de, com a prolação de decisão na ação principal, vir a ser reparada.
O abandono do território nacional pelo requerente, que aqui reside e trabalha, desde 19.2.2024, acarreta a perda da regularidade da sua situação em território nacional, ao abrigo do procedimento de manifestação de interesse, que permitia a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, a imigrantes sem visto válido para o efeito. E mais acarreta um corte na ligação efetiva do requerente a Portugal, na residência que aqui mantém desde fevereiro de 2024 e na perda da relação laboral iniciada em 14.2.2024, com a celebração de contrato de trabalho, e mantida, pelo menos, até maio de 2025 (cfr als N, I a L dos factos provados).
Esta situação de facto que resulta na esfera jurídica do requerente, caso a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de indeferimento da pretensão do requerente não seja adotada, evidencia que, na pendência da ação principal, se produzirão prejuízos de difícil reparação.
Ou seja, o ato suspendendo tem como efeito a rutura dos vínculos que o requerente estabeleceu no nosso país, nomeadamente, de residência e de trabalho, os quais interrompidos, pelo abandono do país, lhe causam prejuízos de difícil reparação.
De facto, os prejuízos que o requerente invoca e que pretende evitar traduzem a possibilidade de detenção por permanência ilegal em território nacional terminado o prazo para abandono voluntário e apresentação a juiz de instância criminal, para validação e eventual aplicação de medidas de coação, com colocação em centro de instalação temporária. E mais a situação de irregularidade determina a rutura dos vínculos, laboral e de residência, que a permanência em território nacional durante um período superior a três anos foi suscetível de criar na esfera do requerente (cfr, entre outros, acórdão proferido pelo TCAS a 5.3.2025, processo nº 1583/25.8BELRA.CS1).
Termos em que se julga verificado no caso dos autos o requisito cautelar do periculum in mora.
Ponderação de interesses.
Dispõe o art 120º, nº 2 do CPTA que nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Aqui chegados, mesmo verificando-se os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, a providência requerida pelo recorrente será deferida se a adotação da mesma não causar danos desproporcionados ao interesse público em relação àqueles danos que se apurou se pretendem evitar na esfera do requerente.
A entidade requerida apresentou oposição que foi desentranhada por intempestiva.
De todo o modo, sendo provável a procedência da ação principal como vimos, o interesse público a salvaguardar, em defesa da legalidade, exige que seja decretada a providência requerida.
Por outro lado, o requerente reside em território nacional desde 19.2.2024, exerce atividade profissional por conta de outrem desde então e nos registos criminais que juntou ao procedimento administrativo nada consta (als C, I, J, K, L, N, O, P dos factos provados).
Donde, considerando os danos que resultam na esfera jurídica do requerente com a recusa de adoção da providência cautelar e a salvaguarda para o interesse público com a defesa da legalidade, a atribuição da providência cautelar é a medida menos prejudicial no caso concreto.
Pelo que, concluindo-se pela verificação dos pressupostos legais de que depende a adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência do requerente/ recorrente, procede o pedido cautelar.
Decisão
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Comum deste Tribunal Central Administrativo Sul em:
i) conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida.
ii) Em substituição, julgar totalmente procedente a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de 5.6.2025, que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência do requerente, ora recorrente.
Custas pela recorrida em ambas as instâncias, por não ter contra-alegado não tem de pagar taxa de justiça no recurso (art 7º, nº 2 do RCP a contrario).
Notifique.
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Lisboa, 2026-04-23,
(Alda Nunes)
(Marta Cavaleira)
(Joana Costa e Nora - vencida, nos termos da declaração de voto).
Declaração de voto:
Vencida.
Não acompanho a decisão que fez vencimento quanto à verificação do requisito do fumus boni iuris, pelas seguintes razões.
Em primeiro lugar, o Acórdão conclui pela probabilidade de procedência da acção principal com a invalidação do acto de indeferimento de autorização de residência por défice instrutório, quando o que o requerente invocou, diferentemente, foi a violação do dever de consulta prévia ao Estado emitente da indicação, nos termos do n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho.
Em segundo lugar, sendo o pedido da presente acção o de condenação da AIMA a proceder à consulta do Estado membro autor da indicação no SIS, nos termos do artigo 77.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, e, na falta de oposição ou pronúncia no prazo legal por parte daquele Estado, a conceder autorização de residência ao autor, o requerente faz assentar o seu direito à concessão de autorização de residência na falta de oposição ou pronúncia no prazo legal por parte do Estado membro autor da indicação no SIS na sequência de consulta ao mesmo, nos termos do artigo 77.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho. Assim sendo, o que se impunha ao requerente com vista a alcançar a sua pretensão era alegar e demonstrar os pressupostos de aplicação daquela norma que consagra o dever de consulta prévia (a saber: ponderação de concessão por parte do Estado e indicação acompanhada de proibição de entrada), o que não fez, não estando tais pressupostos verificados, pelo que concluiria pela improbabilidade de procedência da acção principal.
Em terceiro lugar, considero que, ainda que a indicação no SIS de que é objecto o requerente respeite apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, a entidade requerida não está vinculada a conceder autorização de residência, sendo a decisão de concessão em tal caso excepcional e discricionária, e, por isso, pressupondo a existência de factos caracterizadores da situação concreta do requerente e concretizadores de interesses relevantes que levem o Estado a deferir o pedido, factualidade essa que terá de ser alegada pelo requerente, ónus que se impõe com importância acrescida quando o motivo da indicação é a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, por nesse caso, nos termos do n.º 7 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, não ser aplicável o regime do artigo 123.º, de iniciativa oficiosa e assente em razões de interesse nacional, humanitárias ou de interesse público, impondo-se que o requerente alegue uma situação de facto relevante. Nada tendo o requerente alegado a esse respeito, e não resultando dos autos que a AIMA tenha conhecimento de uma situação de violação de direitos fundamentais, nada havia a ponderar, pelo que bem andou a AIMA ao indeferir o pedido, considerando a existência da indicação, e dado que, nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 77.º, um dos “requisitos cumulativos” que “deve o requerente satisfazer” “para a concessão da autorização de residência” é a “Ausência de indicação no SIS”. Com efeito, as competências da AIMA, I. P., no âmbito da instrução do procedimento de concessão de autorização de residência, nos termos do artigo 82.º, não abrangem a realização de diligências instrutórias para apurar uma situação que não foi alegada pelo requerente nem o dispensam do ónus de alegar factos constitutivos do direito que pretende ver reconhecido.
Quanto ao requisito do periculum in mora, considero-o verificado, não porque a situação de irregularidade determina a rutura dos vínculos, laboral e de residência, que a permanência em território nacional durante um período superior a três anos foi suscetível de criar na esfera do requerente”, mas, antes, porque o acto suspendendo e a subsequente ordem de abandono voluntário colocam o requerente numa situação de fundado receio de que a decisão do processo principal seja proferida depois de o mesmo ser detido ou afastado coercivamente, detenção ou afastamento esses que são necessariamente causadores de prejuízos de difícil reparação.
Joana Costa e Nora
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