3.2. Mais se consignou na sentença recorrida quanto a factos não provados:

“Com relevância para o conhecimento da presente exceção considera-se inexistirem factos não provados.”

3.3. E quanto à motivação da matéria de facto:

“A convicção do Tribunal fundamentou-se na prova documental identificada supra.”


4. Fundamentação de direito

4.1. Do erro de julgamento de direito

O Recorrente insurge-se contra a sentença que julgou prescrito o procedimento contraordenacional, aduzindo, em primeiro lugar, que a contraordenação em causa não pode ser qualificada como infração instantânea de efeitos duradouros. Sustenta antes que se trata de uma contraordenação de carácter permanente, porquanto a conduta típica sancionada consiste na manutenção da ocupação do imóvel sem a competente autorização de utilização, renovando-se a cada momento a resolução do agente, que tem a faculdade de pôr termo a esse estado de coisas. Assim, a consumação da infração prolonga-se no tempo até que cesse a ocupação e utilização do edificado ou seja obtida a necessária autorização para o efeito, o que até à data não sucedeu. Invoca nesse sentido o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul de 18.06.2020, proferido no processo n.º 231/19.0BESNT, e conclui que o prazo de prescrição ainda não se iniciou, atento o disposto no artigo 119.º, n.º 2, alínea a), do Código Penal, aplicável ex vi do artigo 32.º do RGCO.
Subsidiariamente, sustenta que, ainda que se tenha a contraordenação por consumada em 03.04.2019, o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao aplicar o prazo de prescrição de 1 ano previsto no artigo 27.º, alínea c), do RGCO, tomando por referência o montante da coima concretamente aplicada. Entende o Recorrente que o prazo prescricional se afere pela moldura abstrata da coima, nos termos do artigo 118.º do Código Penal, aplicável ex vi do artigo 32.º do RGCO. Sendo a infração punível, no caso de pessoa coletiva, com coima entre € 1.500,00 e € 250.000,00, nos termos do artigo 98.º, n.º 4, do RJUE, o prazo aplicável é de 5 anos, conforme a alínea a) do artigo 27.º do RGCO. Invoca nesse sentido o acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 28.10.2018, proferido no processo n.º 4963/18.1T8GMR.G1, e o acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 27.10.2010, proferido no processo n.º 2515/09.6TALRA.C1. Daqui retira que, independentemente das causas de interrupção e de suspensão, tal prazo só se completaria em 03.04.2024.
Conclui que a sentença recorrida violou as disposições conjugadas dos artigos 27.º, alínea a), do RGCO, 118.º do Código Penal, aplicável ex vi do artigo 32.º do RGCO, e 4.º, n.º 5, e 98.º, n.ºs 1, alínea d), e 4, do RJUE. Pede, por isso, a sua revogação, nos termos do artigo 75.º, n.º 2, alínea b), do RGCO, e a devolução do processo ao tribunal de 1.ª instância para conhecimento do mérito da imputada prática da contraordenação.
Vejamos.
A sentença recorrida assentou em duas premissas, ambas impugnadas pelo Recorrente. A primeira é a de que a contraordenação imputada à arguida constitui um ilícito instantâneo com efeitos duradouros, consumado na data em que a Câmara Municipal de Sintra verificou a utilização do imóvel, ou seja, 03.04.2019. A segunda é a de que o prazo de prescrição do procedimento é de um ano, nos termos da alínea c) do artigo 27.º do RGCO, por referência ao montante da coima concretamente aplicada, de € 1.500,00. Nenhuma delas pode ser acolhida.
A arguida foi sancionada pela “infração de utilização sem autorização de utilização «de uma moradia com cerca de 66 m2 de área de implantação e com dois pisos, destinada a habitação, bem como um anexo com cerca de 20 m2, também com dois pisos, destinado a arrumos»” (facto provado 15), correspondente à violação do artigo 4.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro (RJUE), na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 136/2014, de 9 de setembro, sancionada pelo artigo 98.º, n.º 1, alínea d), e n.º 4, do mesmo diploma.
Este preceito tipifica como contraordenação a ocupação de edifícios ou suas frações autónomas sem autorização de utilização ou em desacordo com o uso fixado no respetivo alvará ou comunicação prévia. O que o tipo pune é a ocupação, isto é, a utilização efetiva do edificado sem o título que a habilite, e não a construção que lhe deu origem. Tal conduta não se esgota num momento determinado: inicia-se com a ocupação do edifício sem autorização e prolonga-se enquanto essa ocupação perdurar. A sua manutenção depende, a todo o tempo, da vontade do agente, que lhe pode pôr termo, quer cessando a utilização, quer obtendo a autorização em falta.
Distingue-se, assim, da realização de operações urbanísticas sem o necessário controlo prévio. Nesta, a ação antijurídica esgota-se com a execução da obra e a subsistência do edificado ilegal é mero efeito duradouro da infração, não elemento do tipo. É precisamente nessa diferença que reside a linha divisória entre o ilícito permanente e o ilícito instantâneo de efeitos duradouros. No primeiro, a consumação persiste enquanto se mantiver o estado antijurídico criado pela conduta do agente. No segundo, o agente cria uma situação antijurídica da qual seguidamente se desprende, sem que a ela continue vinculado pela sua resolução.
Tem sido este o entendimento reiterado deste Tribunal Central Administrativo Sul. Assim, no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 25.03.2020, proferido no processo n.º 1290/18.8BESNT, disponível em www.dgsi.pt, considerou-se que a ocupação de edifícios sem a necessária autorização de utilização constitui uma infração permanente. A sua consumação inicia-se com a efetiva ocupação do edifício sem autorização e só termina com o fim dessa ocupação não autorizada, subsistindo a consumação do ilícito enquanto aquela perdurar. No mesmo sentido decidiu o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 18.06.2020, proferido no processo n.º 231/19.0BESNT, invocado pelo Recorrente. Também no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul de 27.04.2023, proferido no processo n.º 597/20.9BELSB, tirado a propósito de uma herança ilíquida e indivisa representada pela respetiva cabeça de casal, se reafirmou esta orientação. Aí se concluiu que a contraordenação prevista no artigo 98.º, n.º 1, alínea d), do RJUE deve ser equiparada, para efeitos de determinação do início do prazo de prescrição, aos crimes permanentes. Concluiu-se também que o tempo decorrido desde a construção do edificado é irrelevante, porquanto o que está em causa é a sua utilização e não a sua edificação.
Não colhe, em sentido contrário, o apelo que a sentença recorrida faz ao acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 13.02.2020, proferido no processo n.º 31/17.1BESNT. Esse aresto não qualificou a infração como instantânea. Pelo contrário, partiu expressamente da natureza permanente da contraordenação de ocupação de edifícios sem autorização de utilização, para dela retirar a irrelevância do decurso do tempo anterior à notícia da infração. Fixou o termo inicial do prazo de prescrição na data dessa notícia apenas por ausência, na matéria de facto provada, de qualquer outra data relevante.
Ora, não prevendo o RGCO regra específica quanto ao início do prazo de prescrição nas infrações cuja consumação se prolonga no tempo, impõe-se o recurso ao Código Penal, subsidiariamente aplicável por força do artigo 32.º do RGCO. Nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 119.º do Código Penal, nos crimes permanentes o prazo de prescrição só corre desde o dia em que cessar a consumação. Este regime não contraria o disposto no artigo 5.º do RGCO. Num ilícito permanente, o agente continua a atuar, no sentido relevante para o tipo, durante todo o tempo em que mantém a ocupação não autorizada.
Importa, então, determinar o prazo de prescrição aplicável. O artigo 27.º do RGCO faz depender a duração do prazo do «montante máximo» da coima aplicável à contraordenação. Prevê cinco anos quando esse máximo seja igual ou superior a € 49.879,79 (alínea a)), três anos quando seja igual ou superior a € 2.493,99 e inferior àquele valor (alínea b)), e um ano nos restantes casos (alínea c)). A referência legal é, pois, à moldura abstrata da coima, e não à coima concretamente aplicada pela autoridade administrativa. Esta não tem sequer força definitiva enquanto pender a impugnação judicial. É, aliás, a mesma solução que decorre do artigo 118.º do Código Penal, aplicável ex vi do artigo 32.º do RGCO, que gradua os prazos de prescrição do procedimento criminal em função do limite máximo da pena aplicável ao crime.
Neste sentido se pronunciaram o acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 27.10.2010, proferido no processo n.º 2515/09.6TALRA.C1, e o acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 28.10.2018, proferido no processo n.º 4963/18.1T8GMR.G1, ambos invocados pelo Recorrente. Foi esse também o critério seguido no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 25.03.2020, proferido no processo n.º 1290/18.8BESNT. Neste, perante a aplicação de uma coima de € 1.500,00 pela mesma contraordenação, considerou-se aplicável o prazo de cinco anos, atento o limite máximo da moldura abstrata.
Na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 136/2014, de 9 de setembro, o n.º 4 do artigo 98.º do RJUE pune a contraordenação prevista na alínea d) do n.º 1 com coima de € 500,00 a € 100.000,00, no caso de pessoa singular, e de € 1.500,00 a € 250.000,00, no caso de pessoa coletiva. Torna-se, por isso, desnecessário apurar se a arguida, herança indivisa, deve ser tratada como pessoa singular ou como pessoa coletiva ou equiparada para efeitos do artigo 7.º do RGCO. Em qualquer das hipóteses, o limite máximo da coima abstratamente aplicável excede € 49.879,79, sendo o prazo de prescrição do procedimento de cinco anos, nos termos da alínea a) do artigo 27.º do RGCO.
Errou, pois, a sentença recorrida ao aplicar o prazo de um ano previsto na alínea c) do mesmo preceito. Errou também ao fixar em ano e meio o limite máximo a que se refere o n.º 3 do artigo 28.º do RGCO. Este corresponde, no caso, ao prazo de cinco anos acrescido de metade, ressalvado o tempo de suspensão.
Aqui chegados, importa retirar as consequências dos erros de julgamento assinalados.
A sentença recorrida, partindo da qualificação da contraordenação como ilícito instantâneo de efeitos duradouros, fixou o momento da prática da infração na data em que a utilização do imóvel foi constatada pela fiscalização municipal, 03.04.2019. Fê-lo, nas suas próprias palavras, por ser essa «a data em que se atestou a utilização do imóvel». Afastada aquela qualificação, a data de 03.04.2019 deixa de poder ser tida como o momento da consumação da infração. Relevante passa a ser o momento em que cessou a consumação, ou seja, aquele em que terminou a ocupação do edificado sem autorização de utilização, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 119.º do Código Penal, aplicável ex vi do artigo 32.º do RGCO.
Sucede que a determinação desse momento depende de matéria de facto que a sentença recorrida não apurou, limitando-se a dar como provado que, em 03.04.2019, funcionários da Câmara Municipal de Sintra verificaram a existência da moradia e do anexo (ponto 3) do probatório) e o teor das participações internas e da decisão administrativa (pontos 4), 5) e 15) do probatório), nada tendo apurado ou consignado quanto à efetiva utilização do edificado naquela data ou em momento posterior.
Contudo, a arguida alegou na impugnação judicial que, em 03.04.2019, o edificado não se encontrava habitado nem utilizado e que, pelo menos desde 2010, a casa não foi habitada e/ou utilizada (artigos 17.º, 21.º, 32.º e 38.º e conclusões 5.ª e 7.ª da impugnação judicial), tendo arrolado uma testemunha.
Esta factualidade é relevante não só para a própria verificação do facto típico, mas também, atenta a natureza permanente da infração, para a fixação do termo inicial do prazo de prescrição, que corre apenas desde o dia em que cessar a consumação, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 119.º do Código Penal, aplicável ex vi do artigo 32.º do RGCO.
A matéria de facto fixada revela-se, assim, insuficiente para a decisão, além do mais, da questão da prescrição. Trata-se do vício previsto na alínea a) do n.º 2 do artigo 410.º do Código de Processo Penal, aplicável ex vi do artigo 74.º, n.º 4, do RGCO. Este vício é de conhecimento oficioso, conforme jurisprudência fixada pelo acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º 7/95, de 19.10.1995, proferido no processo n.º 46580, publicado no Diário da República, I Série-A, de 28.12.1995. Este Tribunal não o pode suprir, por apenas conhecer, em sede de recurso de decisões proferidas em processo contraordenacional, de matéria de direito (artigo 75.º, n.º 1, do RGCO).
Compete ao tribunal a quo, nos termos do n.º 2 do artigo 72.º do RGCO, determinar o âmbito da prova a produzir. Esta competência é exercida à luz do princípio da investigação consagrado no artigo 340.º do Código de Processo Penal, aplicável ex vi do artigo 41.º, n.º 1, do RGCO, e vincula o tribunal a ordenar a produção dos meios de prova cujo conhecimento se afigure necessário à descoberta da verdade e à boa decisão da causa.
No caso, a sentença recorrida foi proferida por simples despacho, ao abrigo do artigo 64.º do RGCO, sem que tenha sido produzida qualquer prova para além da documental constante do processo administrativo. Isto apesar de a arguida ter contestado a efetiva utilização do edificado à data da fiscalização, ter alegado a cessação dessa utilização desde 2010 e ter arrolado prova testemunhal. Incumbe, por isso, ao tribunal a quo determinar a prova a produzir sobre a utilização do edificado e a sua eventual cessação, designando, se o entender necessário, audiência de julgamento.
Por outro lado, também não é possível afirmar, como pretende o Recorrente, que a infração se mantém até hoje e que o prazo de prescrição nem sequer se iniciou. Tal pressuporia que estivesse assente nos autos a subsistência da ocupação do edificado, o que não sucede.
Do mesmo modo, fica prejudicada a apreciação da relevância interruptiva dos atos praticados no procedimento enquanto este correu contra B..., que a sentença recorrida desconsiderou. Fica igualmente prejudicada a apreciação das causas de suspensão do prazo prescricional nela identificadas. A sua relevância depende da fixação do termo inicial do prazo, que só após o apuramento da factualidade em falta poderá ser determinado.
Impõe-se, por isso, conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida.
Os autos devem ser devolvidos ao tribunal a quo, nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 75.º do RGCO, para apuramento da factualidade alegada pela arguida, designadamente quanto à utilização do edificado e à sua eventual cessação. Com base nessa factualidade, o tribunal a quo deverá reapreciar a questão da prescrição do procedimento contraordenacional, tendo presente a natureza permanente da infração e o prazo de cinco anos previsto na alínea a) do artigo 27.º do RGCO. Não se verificando a prescrição, e se a tal nada mais obstar, deverá conhecer das demais questões suscitadas na impugnação judicial.

4.2. Da condenação em custas

Sem custas, atenta a isenção do Ministério Público e não se verificando, quanto à arguida, os pressupostos do artigo 513.º, n.º 1, do CPP (artigos 92.º, n.º 1, e 74.º, n.º 4, do RGCO e 522.º, n.º 1, do CPP).

5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,
a) Conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida;
b) Ordenar a devolução dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, para que se realizem as diligências instrutórias necessárias ao apuramento da factualidade alegada pela arguida, designadamente quanto à utilização do edificado e à sua eventual cessação, reapreciando a questão da prescrição do procedimento contraordenacional e, não se verificando esta, e se a tal nada mais obstar, conhecer as demais questões suscitadas na impugnação judicial.

Sem custas.

Comunique ao Município de Sintra (artigo 70.º, n.º 4, do RGCO).