Relatório

AA requereu, contra o Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, a presente providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo praticado a 2.10.2024, através do qual foi determinado o cancelamento do registo da requerente como Instituição Particular de Solidariedade Social (IPSS), com fundamento em ausência de atividade direta no âmbito da ação social e na cessão de posições contratuais a entidade terceira.

Por sentença de 20.5.2025, o TAF de Sintra julgou a providência cautelar improcedente.

Inconformada, a requerente interpôs recurso jurisdicional da decisão.

Nas alegações de recurso que apresentou, a recorrente formulou as conclusões seguintes:

1. O despacho interlocutório de 20-05-2025, que baseando-se no artigo 118.º n.º 3 do CPTA, indefere a produção de prova testemunhal requerida pela Autora, viola o princípio do inquisitório e da verdade material e o disposto nos artigos 90.º, n.º 1 e 3 e 118.º, n.º 3 e 5 do CPTA.

2. Pois que não foram carreados, nem considerados provados (ou não provados), mas simplesmente omitidos e desconsiderados, os factos, melhor descritos nas alegações e que aqui se dão por reproduzidos, necessários para a descoberta da verdade material e para a boa decisão da causa.

3. Incorrendo o tribunal recorrido em erro de julgamento quanto à desnecessidade de abertura de uma fase de instrução da causa com inquirição da prova testemunhal arrolada pela Autora.

4. A sentença recorrida, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, indeferiu a providência cautelar requerida pela AA, com vista à suspensão da eficácia do despacho de 02.10.2024 que determinou o cancelamento do seu registo como Instituição Particular de Solidariedade Social (IPSS).

5. Tal sentença começa por indicar, com erro na seleção da matéria de facto, os factos vertidos nos pontos 8 e 16, que se impugnam nos exatos termos constantes das alegações, que se dão por reproduzidos. E

6. Tal sentença é nula, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alíneas b) e d), do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, porquanto:

a. Não especifica, de forma minimamente suficiente, os fundamentos de facto e de direito que sustentam a decisão;

b. Deixa de se pronunciar, fazendo tábua rasa sobre diversas questões essenciais colocadas pela Requerente, entre as quais:

– a violação do direito de audiência prévia;

– a ausência de parecer obrigatório da BB, que é a entidade representativa das IPSS, nos termos profusamente demonstrados no requerimento inicial e na resposta a documentos apresentada em 17-02-2025 (pontos 11 e seguintes);

– a legalidade da cessão de posição contratual nos contratos-programa da RNCCI;

– o risco iminente de insolvência e os demais prejuízos irreversíveis decorrentes da execução do ato;

– a imparcialidade do órgão que proferiu o ato administrativo em crise.

7. A sentença não valorou a prova documental junta aos autos, extensa, objetiva e relevante, abstendo-se de identificar os factos indiciados e de articular qualquer raciocínio jurídico assente nesses factos.

8. Ao não apreciar devidamente as exigências de fumus boni iuris (aparência de bom direito), nem o periculum in mora (perigo de prejuízo grave e de difícil reparação), e uma desfasada ponderação de interesses, a decisão judicial contraria diretamente o regime do artigo 120.º do CPTA.

9. Demonstrou igualmente que a execução do ato produziria efeitos imediatos e irreversíveis, entre os quais a perda do estatuto de utilidade pública, da elegibilidade para donativos, dos apoios públicos e da viabilidade financeira da AA, colocando em risco a continuidade da sua missão social.

10. O Tribunal a quo incorreu, assim, em nulidade por omissão de pronúncia e falta de fundamentação, e, ainda que assim se não entenda, em erro de julgamento sobre os pressupostos da providência requerida.

11. Deve, por isso, a sentença ser revogada, por nulidade e/ou erro de julgamento, e substituída por decisão que decrete a suspensão da eficácia do despacho de 02.10.2024, por se verificarem os requisitos previstos no artigo 120.º do CPTA.

IX. PEDIDO

Nestes termos, … requer-se … se digne atribuir efeito suspensivo (dadas as especiais finalidades da Recorrente, assim como a dimensão e impacto orçamental associado que a não suspensão da eficácia de ato administrativo causaria à Recorrente, traduzindo-se num prejuízo irreparável, tudo nos termos já alegados, que se dão por reproduzidos) e a final julgar procedente o presente recurso, e, em consequência:

1. Seja declarada a nulidade do despacho interlocutório de 20-05-2025 e da sentença recorrida, nos termos respetivamente dos artigos 90.º, n.º 1 e 3 e 118.º, n.º 3 e 5 do CPTA e do artigo 615.º, n.º 1, alíneas b) e d), do Código de Processo Civil, por omissão de pronúncia sobre questões essenciais e por falta de fundamentação bastante;

2. Sendo substituída por douto Acórdão que julgue o procedimento provado e procedente, decretando a suspensão de eficácia do ato objeto do processo cautelar e também já impugnado nos autos principais.

3. Subsidiariamente, seja revogado o despacho e a sentença por erro de julgamento, por incorreta seleção factual e apreciação da prova documental e errada aplicação dos pressupostos da providência cautelar de suspensão de eficácia, ordenando a baixa dos autos para instrução e decisão da causa.

A entidade recorrida contra-alegou o recurso, formulando as seguintes conclusões:

1. Nada é de apontar à Sentença proferida pelo Tribunal a quo, que indeferiu a produção de prova testemunhal, e que, constatando o incumprimento dos requisitos para o decretamento de providências cautelares, quais sejam o periculum in mora, o fumus boni iuris, e a ponderação dos interesses, negou provimento ao invocado pela recorrente.

2. Ora, comprovou-se que a inquirição das testemunhas nada acrescentaria nem modificaria a douta Sentença, dado que a documentação entregue é suficientemente comprovativa dos factos dados como provados. 3. Mais, a recorrente não logrou comprovar os prejuízos de difícil reparação que resultariam da manutenção do ato administrativo impugnado, tão somente apresentou meras declarações genéricas e conclusivas.

3. Ademais, a ação principal nunca poderia ser julgada procedente por não se encontrar comprovado qualquer dos vícios alegados pela recorrente e por não ser possível manter o seu registo como IPSS, por a recorrente não estar a desenvolver nenhuma atividade do âmbito da ação social do sistema da Segurança Social.

4. Acresce que o prejuízo para o interesse público é superior aos eventuais prejuízos causados à recorrente pela perda do Estatuto de IPSS, dado que a possibilidade de obter benefícios, fiscais ou outros, por força da atribuição do Estatuto de Instituição Particular de Solidariedade Social, mediante registo, está intrinsecamente ligada ao desenvolvimento de atividades do âmbito da ação social do sistema da Segurança Social, o que já não se verifica no caso da recorrente.

5. Pelo que, a manutenção do referido registo deverá limitar-se apenas a entidades que cumpram estritamente os requisitos legais e que possam beneficiar do estatuto, sendo esse controlo um elemento essencial para a defesa do erário e interesse público.

Finalmente, o Despacho do Diretor-Geral da Segurança Social de 02.10.2024, que determinou o cancelamento do registo da recorrente como IPSS, não merece qualquer censura.

Nestes termos e nos demais de Direito, deve ser negado provimento ao presente recurso e confirmada a sentença recorrida, com as legais consequências.

O Ministério Público, notificado nos termos e para efeitos do art 146º, nº 1 do CTA, não emitiu parecer.

Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

Objeto do recurso

Atentas as conclusões do recurso, que delimitam o seu objeto, nos termos conjugados dos artigos 635º, nº 3 e 4 e 639º, nº 1 e 2 do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 140º, nº 3 do CPTA, as questões a decidir consistem em:

i. conhecer o pedido de alteração do efeito devolutivo do recurso;

ii. saber se o despacho que indeferiu a produção de prova testemunhal viola o princípio do inquisitório e da verdade material e o disposto nos arts 90º, nº 1 e 3 e 118º, nº 3 e 5 do CPTA;

iii. saber se a sentença recorrida padece de:

- nulidade por falta de fundamentação, nos termos do art 615º, nº 1, al b) do CPC;

- nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do art 615º, nº 1, al d);

- erro na seleção da matéria de facto;

- erro de julgamento sobre os pressupostos da providência requerida.

Fundamentação

De facto

O Tribunal a quo deu como provados os seguintes factos que não vêm impugnados:

1. «A Requerente foi constituída em 1982, no cumprimento da vontade manifestada em testamento de 24.11.1978, por CC que, para esse efeito, legou bens de valor significativo e definiu fins sociais a atingir. (cfr. docs. Juntos autos e PA).

2. A requerente foi registada como Instituição Particular de Solidariedade Social (IPSS), em 14.11.1983, sob a inscrição n.º ..., a fls. 15 e 15 verso, 94, 193 e 30 dos Livros 2 das Fundações de Solidariedade Social. (cfr. docs. junto aos autos e PA).

3. Em 08.05.2023, através de mensagem eletrónica, a Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros (SGPCM), solicitou o parecer da Entidade Requerida sobre proposta de alteração de estatutos apresentada pela AA. (cfr. docs. juntos aos autos e PA).

4. Em 19.10.2022, através do ofício n.º ..., foi solicitado ao Centro Distrital de Lisboa do Instituto da Segurança Social, IP (organismo instrutor em matéria de processo de registo e com competências de acompanhamento e avaliação das IPSS), o envio de informação atualizada, relativamente às atividades desenvolvidas pela instituição, por se ter verificado que a AA ainda não tinha procedido à adequação dos estatutos ao estabelecido no Estatuto das IPSS, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 172- A/2014, de 14 de novembro, e em cumprimento do determinado no n.º 4 do seu artigo 5.º (cfr. PA).

5. Em de 16.06.2023 e uma vez que tal parecer ainda não havia sido enviado, previamente à emissão do parecer solicitado pela SGPCM, foi enviada cópia dos estatutos ao Centro Distrital de Lisboa da Segurança Social, através do ofício n.º ..., para que fosse emitido parecer referente à AA, no qual se pronunciassem inequivocamente, após verificação, quanto às atividades efetivamente desenvolvidas pela instituição, por forma a aferir se se encontrava ou não a ser cumprida a vontade da instituidora. (cfr. docs. juntos aos autos e PA).

6. Após a receção, e com base no parecer emitido pelo Centro Distrital da segurança Social, a Entidade Requerida considerou que a Requerente não reunia as condições para manter o seu registo como IPSS, na medida em que, por um lado, não se encontra a desenvolver atividades do âmbito da ação social do sistema segurança social, uma vez que toda a atividade, independentemente dos motivos que levaram a tal situação, é desenvolvida por entidade terceira, “DD”, a qual é uma sociedade comercial, com fins lucrativos, e, por outro lado, não se encontra a respeitar a vontade da instituidora, a qual pretendia que a AA fosse um meio de ajuda aos mais pobres e necessitados (cfr. PA).

7. Em 03.01.2024 foi enviado o ofício n.º ... para audiência dos interessados, dando conta à Requerente do sentido provável da decisão ora em crise (cfr. docs. juntos aos autos e PA).

8. Em 03.01.2024 foi solicitado o parecer à EE, nos termos do n.º 2 do artigo 13.º do Regulamento do Registo, aprovado pela Portaria n.º 139/2007, de 29 de janeiro, na sua redação atual, através do n.º ofício ... (cfr. docs. juntos ao autos e PA).

9. Em 03.01.2024, foi emitido ofício com n.º ..., propondo o cancelamento do registo da Requerente como IPSS e notificando a mesma do exercício do direito de audiência prévia nos termos legalmente previstos. (cfr. docs. Junto aos autos e PA)

10. A notificação do ofício citado supra, foi devolvida pelos correios com a indicação “Não atendeu/Avisado – Objeto não reclamado” (cfr. PA).

11. Em 26.01.2024, A EE, através de ofício, veio informar que a AA é sua associada e que, de acordo com informações prestadas pela própria Requerente possui uma Unidade de Cuidados Continuados, com capacidade para um total de 56 utentes e uma ERPI, com capacidade total de 25 utentes. Mais informam que as atividades referidas são prosseguidas em parceria com a empresa “DD”. (cfr. docs. juntos aos autos e PA).

12. Em 08.02.2024, através de mensagem eletrónica, a Requerente solicitou agendamento para efetuar uma consulta ao processo administrativo (cfr. PA).

13. Em 15.02.2024, pela mesma via, foi deferido o pedido da Requerente, tendo o agendamento ficado marcado para o dia 20.02.2024 (cfr. docs. juntos aos autos e PA).

14. Em 16.02.2024, ainda antes do agendamento da consulta ao processo administrativo, deu entrada nos serviços da Entidade Requerida a pronúncia da Requerente em resposta ao pedido de audiência dos interessados. (cfr. docs. juntos aos autos e PA).

15. Em de 22.02.2024, através de mensagem eletrónica, a Requerente foi notificada nos seguintes termos: “Acusamos a receção do vosso email, referente à eventual decisão de cancelamento do registo como IPSS da AA, na qual solicitam que seja concedido, face à consulta que efetuaram ao processo no passado dia 20.02.2024, prazo para entrega de resposta reformulada ao nosso ofício, registado com aviso de receção, de audiência prévia, mas cuja notificação não foi rececionada, nem levantada nos CTT. Cumpre informar que, apesar de na data de entrega da vossa pronúncia – 14.02.2024 – estar já largamente ultrapassado o prazo de resposta, considerando que o n./ofício n.º ..., foi enviado em 03.01.2024, pelo que os 10 dias legalmente concedidos estavam já esgotados em 19.01.2024 (cfr. PA).

16. A Requerente nunca chegou a enviar a documentação solicitada pela Entidade Requerida (cfr. PA).

17. Face ao teor da pronúncia inicial, suscitaram-se dúvidas quanto às atividades efetivamente desenvolvidas, pelo que foi enviada cópia da resposta da Requerente ao Centro Distrital de Lisboa da Segurança Social, solicitando que fosse emitido parecer complementar, com a máxima urgência possível, após averiguações da efetiva situação da instituição, no qual constasse, entre outra informação relevante apurada (cfr. PA).

18. As questões a responder no referido Parecer foram: em que exatos termos é desenvolvida a atividade de cuidados continuados de média e longa duração – i.e., mediante um contrato celebrado entre a AA, a ARS, I.P. e o ISS, I.P. (no âmbito da RNCCI), ou entre a “DD”, a ARS, I.P. e o ISS, I.P.? Ou um contrato entre as 4 entidades? Ou mediante cedência das instalações à acima referida sociedade que desenvolve a expensas próprias a unidade?; Se a instituição desenvolve, ou está em vias de desenvolver alguma(s) outra(s) atividade(s)/ resposta(s) do âmbito da ação social, uma vez que são estas que permitem a manutenção do registo como IPSS do âmbito da ação social; E se essas atividades, a existirem, são ou não compatíveis com a vontade da instituidora.

19. Em 22.08.2024, o Centro Distrital, por resposta enviada através de email, emite o parecer solicitado, no qual menciona o seguinte: “A AA (AA) é proprietária de um complexo erigido com capitais próprios, estando este edificado arrendado a uma terceira entidade, a “FF, que ficou responsável pela sua gestão e exploração. “Por contrato de arrendamento para fins não habitacionais, celebrado em 02.05.2018, e por um período inicial de 15 anos, renovável, a AA deu de arrendamento à FF o referido imóvel (...)”. “Em 11.12.2019, através de contrato de cessão da posição contratual, no qual foram intervenientes a AA, a FF, a ARS, IP e o ISS, IP, a primeira entidade cedeu a sua posição contratual à segunda, por via do qual esta última assumiu todo o ativo e passivo da AA e passou a prosseguir a atividade desta (…)”. Ou seja, com o referido contrato de cessão da posição contratual, pretendeu-se transferir para a FF a titularidade dos direitos e obrigações dos contratos-programa (...)”. “Considerando que a FF não é uma IPSS, sendo, pelo contrário, uma entidade com fins lucrativos, não se poderá considerar que em relação a esta resposta social em específico (ERPI), esteja a ser desenvolvida uma atividade que se enquadre nos princípios e normas que regem as fundações de solidariedade social, que, por natureza, são pessoas coletivas sem fins lucrativos (art.º 3.º n.º 1 da Lei-Quadro das Fundações)”. Informa-se ainda, que até este momento, este Centro Distrital não foi contactado pela AA com vista à potencial abertura de novas respostas sociais, designadamente de um Centro de Dia ou de um SAD, conforme previsto no n.º 4 do artigo 3.º dos seus estatutos, quer por via de celebração de acordo de cooperação, quer por via do seu licenciamento através de comunicação prévia.” “Quanto a este ponto, informa-se ainda que se tentou contatar por telefone a Direção da AA a fim de se obter um melhor esclarecimento sobre o plano previsto para a implementação dessas respostas sociais, contudo, e não obstante terem sido realizadas várias tentativas de contato em diferentes dias e horários, ninguém atendeu o telefone”.

20. Em 21.09.2024 foi emitido o parecer n.º ..., com despacho proferido em 02.10.2024 pelo Diretor-Geral da Segurança Social, com o seguinte teor: (…) É nosso entendimento, o qual decorre do previsto no n.º 1 do artigo 1.º do Estatuto das IPSS, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de fevereiro, de que só pode ser considerada uma Instituição Particular de Solidariedade Social (IPSS), a instituição que seja uma pessoa coletiva sem fins lucrativos. (negrito e sublinhado nosso) O desenvolvimento de respostas sociais/atividades que se destinam à prossecução dos fins/objetivos do âmbito da ação social, é também característica intrínseca de uma IPSS, uma vez que só através do desenvolvimento destas atividades/respostas sociais se permite o registo de uma instituição como IPSS, conforme decorre do artigo 1.º do Regulamento do Registo das IPSS, aprovado pela Portaria n.º 139/2007, de 29 de janeiro. Pelo que se entende que, não subsistem quaisquer dúvidas que para ser reconhecida registada e manter o registo como Instituição Particular e Solidariedade Social, uma instituição terá de desenvolver de forma direta respostas sociais/atividades que se destinem à prossecução de fins /objetivos do âmbito da ação social do Sistema da Segurança Social, e não apenas promover pelo seu desenvolvimento, por via de entidades terceiras, ainda para mais quando essas entidades são pessoas coletivas com fins lucrativo.” (cfr. PA).

21. Na sequência deste Despacho, considerou a Entidade Requerida que não tendo a Direção-Geral outra informação, que não a que é careada ao processo pela entidade instrutora do mesmo (Centro Distrital) e face ao parecer complementar, que na verdade não trouxe qualquer nova informação que permitisse alterar o projeto de decisão notificado, foi proferida decisão final no procedimento. E por se entender que os fundamentos desta já haviam sido comunicados à instituição em sede de audiência prévia, o que nos termos da alínea e) do n.º 1 do artigo 124.º do CPA, dispensa a necessidade de proceder a nova audiência de interessados” (cfr. PA).

22. Em 09.10.2024, através do ofício n.º ... foi a Requerente notificada do despacho proferido em 02.10.2024 pelo Diretor-Geral da Direção Geral da Segurança Social, da decisão final de cancelamento do registo como IPSS da AA, por se manter o entendimento de que não reunia as condições para manter o seu registo, na medida em que, como já havia sido comunicado no ofício de audiência prévia, transcreve-se: • Não se encontra a desenvolver atividades do âmbito da ação social do sistema segurança social; • Que apesar de ter identificado nos estatutos que pretende implementar outras respostas sociais, não houve qualquer iniciativa por parte da AA nesse sentido, e apesar do Centro Distrital ter tentado contactar por diversas vezes não conseguiu obter quaisquer respostas quanto a este assunto/matéria; e • Que toda a atividade anteriormente desenvolvida pela AA, e que lhe permitiu o reconhecimento e registo como AA de solidariedade social, é desenvolvida por entidade terceira, “DD”, a qual é uma sociedade comercial, com fins lucrativos, o que é contrário ao disposto no n.º 1 do artigo 1.º do EIPSS (cfr. docs. juntos aos autos e PA).

23. O cancelamento foi registado em 04.10.2024, pelo averbamento n.º 8 à inscrição n.º ... a fls. 15 e 15 verso do Livro n.º 2, fls. 94 do Livro n.º 5, fls. 193 do Livro n.º 6 e fls. 30 do Livro n.º 10 das Fundações de Solidariedade Social. (cfr. docs. junto aos autos e PA).

24. E publicado, na mesma data, por extrato, no Portal da Justiça e no sítio na Internet da Segurança Social, em cumprimento do disposto no artigo 27º do Regulamento do Registo (cfr. docs. Junto aos autos e PA).

25. Em 04.10.2024 foi comunicado o respetivo cancelamento do registo da Requerente como IPSS à Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros e ao Centro Distrital de Lisboa da Segurança Social, através dos ofícios n.º ... e ... respetivamente, bem como à Autoridade tributária, através do ofício ..., de 02.12.2024. (cfr. docs. juntos aos autos e PA).

26. Em 05.02.2025, a Requerente consultou o ..., que sucedeu nas atribuições da Presidência do Conselho de Ministros, tendo confirmado que o seu estatuto de utilidade pública administrativa já lhe tinha retirado precisamente porque derivava direta e imediatamente do estatuto de IPSS, ao abrigo do disposto no artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 119/83, entretanto revogado pelo artigo 19.º da Lei n.º 36/2021(cfr. doc. junto aos autos).

*

a) Factos não provados:

Inexistem, com relevância para a decisão da causa.

*

b) Motivação sobre a decisão de facto:

A matéria de facto julgada como indiciariamente provada foi a considerada relevante para a decisão da causa, atentos os critérios legais de decisão da presente providência; assentando a convicção deste Tribunal na presunção de veracidade dos factos invocados pelas partes, considerando o acervo documental junto aos autos e tendo em conta o preceituado no artigo 118º, nº 2 do CPTA».

O Direito.

Pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso.

A recorrente requer a concessão de efeito suspensivo ao presente recurso, nos termos do art 143º, nº 4 do CPTA, alegando que a execução imediata da decisão recorrida, dadas as especiais finalidades da Recorrente, assim como, a dimensão e impacto orçamental associado que a não suspensão da eficácia de ato administrativo causaria à Recorrente, traduzindo-se num prejuízo irreparável.

Vejamos.

Nos termos do artigo 641º, nº 5 do CPC, a decisão que admita o recurso, fixe a sua espécie e determine o efeito que lhe compete não vincula o tribunal superior.

O presente recurso jurisdicional vem interposto da decisão que julgou improcedente a providência cautelar.

Pretende a requerente/ recorrente que, ao abrigo do disposto no artigo art 143º, nº 4 do CPTA, seja fixado ao recurso efeito suspensivo.

Para o recurso em apreço, de apelação, interposto da decisão proferida em processo cautelar, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos dispõe de norma própria no art 143º, nº 2, al b), nos termos da qual: 2 – Para além de outros a que a lei reconheça tal efeito, são meramente devolutivos os recursos interpostos de: … b) decisões respeitantes a processos cautelares e respetivos incidentes.

Como se afigura evidente, da citada al b) do nº 2 do art 143º do CPTA expressamente resulta solução legal contrária à sustentada pela recorrente, posto que aí se prevê que têm efeito meramente devolutivo os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares em prol da eficácia de um meio processual urgente, configurando uma exceção à regra de atribuição de efeito suspensivo (art 143º, nº 1 do CPTA).

O art 143º do CPTA apenas permite que o tribunal possa alterar, quando requerido pela parte interessada, o efeito regra dos recursos - o efeito suspensivo – previsto no nº 1 do preceito – para efeito devolutivo, nos termos previstos nos seus nº 3, 4 e 5.

Ou seja, quando o efeito devolutivo decorre diretamente de imperativo legal, como sucede nos casos previstos no nº 2 do art 143º do CPTA, não se lhe aplica o disposto no art 143º, nº 4 do CPTA. Esta norma, do nº 4, é aplicável às situações em que tenha sido requerida a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso nos termos do nº 3.

Neste sentido, observam Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha que «a lei não prevê a possibilidade, nos casos em que o recurso tem efeito meramente devolutivo, nos termos do nº 2, de ser requerida ao juiz a substituição desse efeito por um efeito suspensivo», pois a atribuição do efeito meramente devolutivo ao recurso decorre das «razões de especial urgência que estão na base da utilização dos meios processuais em causa (…) [e de nas ] decisões respeitantes a processos cautelares, também pelo facto de o juiz já ter procedido, no âmbito desses processos, à ponderação de interesses de que os nº 4 e 5 do presente artigo fazem depender a decisão do juiz de alterar os efeitos do recurso» («Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos», 2017, pág. 1103 e os Acórdãos do STA de 3.11.2022, processo nº 1465/19, do TCAS de 11.1.2024, processo nº 2431/22, e do TCAN de 20.10.2023, processo nº 46/23, de 26.9.2025, processo nº 434/25).

Improcede, assim, o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso de apelação interposto da sentença que julgou a providência cautelar improcedente, mantendo-se o efeito devolutivo declarado pelo tribunal a quo em estrito cumprimento da lei.

Erro de julgamento do indeferimento do requerimento de prova testemunhal.

A recorrente imputa ao despacho que indefere a produção de prova testemunhal requerida, prévio à sentença, violação do princípio do inquisitório e da verdade material e do disposto nos artigos 90º, nº 1 e 3 e 118º, nº 3 e 5 do CPTA.

Vejamos.

O presente recurso vem interposto no âmbito de um processo cautelar. Nesta sede a matéria da produção de prova está prevista no artigo 118º do CPTA. O artigo 90º do CPTA não se aplica aqui, por dispor sobre a instrução na ação administrativa.

No processo cautelar, «a prova destina-se a demonstrar os factos que permitam dar como verificados os requisitos de que depende o decretamento da providência (fumus boni juris e periculum in mora) e aferir o grau de prevalência dos prejuízos que possam resultar para os interesses envolvidos da adoção da providência ou da sua recusa, para efeito da aplicação do critério de ponderação de interesses ou da possibilidade de adotar uma contraprovidência» (Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, em Comentário ao CPTA, 2017, 4ª edição, pág 958).

O artigo 118º, nº 1 do CPTA estabelece que no processo cautelar pode haver lugar a produção de prova, quando o juiz a considere necessária, ou seja, o juiz dispõe de liberdade de investigação, podendo bastar-se com a prova documental junta com os articulados, prescindindo de outras diligências probatórias, determinar a produção das provas indicadas pelas partes ou ordenar oficiosamente a produção de outros meios de prova (cfr nº 3 e 5 do art 118º do CPTA).

As exigências probatórias inerentes aos procedimentos cautelares, na averiguação da verdade material, devem ter em conta o carácter sumário da apreciação, atenta a celeridade exigida na resolução do processo, devendo ser evitada a produção de prova inútil. Neste sentido, o juiz pode recusar diligências de prova que lhe tenham sido requeridas, quando considere assentes ou irrelevantes os factos sobre os quais eles recaem ou quando entenda que os mesmos são manifestamente dilatórios, desde que para tanto profira despacho fundamentado (art 118º, nº 5 do CPTA).

O que significa que, nos termos do art 118º, nº 1, 3 e 5 do CPTA, a realização de diligências probatórias não pode ser entendida como ato que tem de ser realizado obrigatoriamente, por forma a que a sua omissão configure uma nulidade processual (cfr art 195º do CPC). Cumpre ao julgador cautelar, em face dos factos alegados e da prova requerida, ponderar se a produção de prova pessoal indicada é ou não necessária para a apreciação dos pressupostos do decretamento da providência cautelar, tendo sempre presente que a prova neste meio processual é meramente indiciária.

Ora, no processo em análise, o juiz a quo motivou o despacho de indeferimento do requerimento de prova testemunhal por entender que os factos relevantes para a decisão a proferir encontram-se suficientemente indiciados tendo por base a prova documental junta.

Contrapõe a recorrente que os factos por si alegados no requerimento inicial, maxime nos artigos 11 a 46 e 61 a 64, não foram considerados provados ou não provados, mas simplesmente omitidos e desconsiderados, tratando-se no entanto de matéria de facto de fundamental importância para a descoberta da verdade material e para a boa solução jurídica a dar à causa. E a prova documental junta aos autos não é suficiente, nem estritamente necessária, para a prova de todos os factos pertinentes para a boa decisão da causa, nas suas diversas soluções plausíveis da questão de direito. Afigura-se-lhe assim essencial averiguar, com base em prova testemunhal, designadamente a factualidade alegada nos sobreditos artigos do requerimento inicial.

Sucede que também neste meio processual, em que a realização das diligências probatórias está na disponibilidade do tribunal e a prova é sumária, feita com base perfunctória e indiciária, a prova incide sobre os factos relevantes da causa que se devam considerar controvertidos ou necessitados de prova, considerando o objeto do litígio, que no caso sabemos ser os factos concretos que permitam dar como verificados os requisitos de que depende o decretamento da providência.

Ora, compulsado o requerimento inicial resulta que a alegação constante dos artigos 11 a 31 do requerimento inicial faz uma descrição de factos, ocorridos entre os anos 2014 a 2019, relativa à construção do imóvel onde funciona a GG, o recurso a mútuo bancário e a respetiva afetação à prestação de cuidados continuados integrados na região de Lisboa. Para demonstrar estes factos a recorrente juntou documentos numerados de 7 a 20.

Nos artigos 32 a 41 do requerimento inicial, a recorrente descreve os termos da alegada parceria que estabeleceu com a sociedade DD, o contrato de arrendamento que celebraram, os aditamentos a tal contrato, o contrato de cessão de posição contratual da recorrente à mesma sociedade nos Contratos Programa celebrados com o ISS, IP e com a ARS de Lisboa e Vale do Tejo, IP. Para demonstrar estes factos a recorrente juntou documentos numerados de 21 a 24.

Nos artigos 42 a 45º do requerimento inicial estão alegados juízos conclusivos, que não carecem de prova.

A alegação dos artigos 61 a 64 do requerimento inicial vem suportada nos documentos juntos com os nº 32 a 36.

Mais, a alegação recursiva da recorrente limita-se a afirmar que a prova testemunhal por si indicada é essencial para averiguar a factualidade alegada nos sobreditos artigos 11 a 46 e 61 a 64 do requerimento inicial, sem especificar os factos sobre os quais se impunha, além da prova documental apresentada, a inquirição das testemunhas.

Pretendendo a recorrente a suspensão de eficácia do ato administrativo que determinou o cancelamento do registo como IPSS da recorrente, na medida em que não se encontrava a desenvolver atividades no âmbito da ação social do sistema da segurança social, por ter dado de arrendamento o imóvel da GG a uma sociedade comercial e lhe ter cedido a posição contratual nos Contratos Programa celebrados, com o ISS, IP e com a ARS de Lisboa e Vale do Tejo, IP., no âmbito da rede de cuidados continuados integrados. Situação de arrendamento e de cessão da posição contratual que a recorrente não nega, antes documenta ter celebrado com a sociedade DD, existindo divergência na leitura jurídica dos factos. Nestas circunstâncias, a prova testemunhal indicada pela recorrente, como vem decidido, revela-se desnecessária à demonstração indiciária dos vícios imputados ao ato suspendendo, de erro nos pressupostos de facto e de direito, violação do art 13º, nº 2 do Regulamento do Registo das IPSS, aprovado pela Portaria nº 139/2007, de 29.1, falta de fundamentação, preterição de audiência prévia, violação do princípio da imparcialidade.

Do mesmo modo, e quanto ao periculum in mora, a alegação da recorrente incide sobre parte da sua situação patrimonial e financeira, receita obtida com o arrendamento, perda do acesso a benefícios fiscais, cuja prova é documental (como por exemplo os documentos nº 21, 22, 23, 24, 37 juntos pela recorrente e outros documentos contabilísticos).

Neste contexto, de conhecimento sumário, provisório, perfunctório, a prova documental junta aos autos afigura-se como suficiente, redundando a realização de diligência de inquirição de testemunhas em ato inútil, proibido por lei, nos termos do art 130º do CPC, aplicável ex vi art 1º do CPTA.

Aliás, isto mesmo resulta demonstrado com a tramitação do processo.

Pois, o tribunal recorrido, em sede de decisão de facto, fixou os factos relevantes para decidir sobre a verificação dos pressupostos legais para a concessão da providência, com fundamento em prova documental.

No presente recurso, a recorrente invoca erro na decisão de facto circunscrito à eliminação de parte do facto dado como assente no ponto 8, por a entender meramente conclusiva e constituir uma questão de direito, e do facto assente em 16, por considerar que o facto não tem qualquer sustentação ou prova, não existindo qualquer documento no PA que o demonstre. Portanto, a recorrente nem sequer alega que teria invocado algum facto suscetível de prova testemunhal que impusesse decisão diversa da que foi proferida pelo tribunal.

O que evidencia bem o acerto da decisão recorrida ao indeferir a inquirição de testemunhas, por a prova documental junta ser suficiente para a decisão a proferir.

Em suma, o erro de julgamento apontado ao despacho que indeferiu a inquirição de testemunhas não procede.

Nulidade por falta de fundamentação bastante – artigo 615º, nº 1, al b) do CPC.

A recorrente argumenta que a sentença não específica, de forma minimamente suficiente, os fundamentos de facto e de direito que sustentam a decisão, tratando-se de fundamentação meramente conclusiva.

A decisão recorrida não enferma da nulidade prevista no art 615º, nº 1, al b) do CPC ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, porque não se verifica a ausência absoluta de fundamentos.

O tribunal a quo julgou a providência requerida improcedente porque nenhum dos três pressupostos legais exigidos para a adoção da providência se verifica. Explicou o tribunal não ser possível a recorrente preservar o estatuto jurídico de IPSS, a que corresponde também o estatuto de utilidade pública administrativa, por não exercer direta e efetivamente atividade de natureza social, apenas cedeu as suas instalações para outra entidade, de natureza comercial, poder aí exercer a prestação de serviços, eventualmente, de natureza social. Ainda, entendeu que não se provou que a não suspensão do ato cause prejuízo à atividade da recorrente ou que se constitua uma situação de facto consumado que afete os interesses a acautelar no processo principal. Por fim, concluiu que a procedência da providência nas circunstâncias em que é requerida conduziria a um prejuízo superior do interesse público, por comparação com o alegado prejuízo da recorrente.

Independentemente da fundamentação constante da decisão poder ser considerada insuficiente ou incompleta, o certo é que a recorrente pôde perceber e efetivamente percebeu as razões que ditaram a improcedência do pedido cautelar, pois imputa-lhe também erros de julgamento de facto e de direito.

Tanto basta para concluímos pela improcedência da nulidade por vício de falta absoluta de fundamentação da decisão recorrida.

Nulidade por omissão de pronúncia – artigo 615º, nº 1, al d) do CPC.

Entende a recorrente que a sentença é nula porquanto deixa de se pronunciar, fazendo tábua rasa, sobre diversas questões essenciais colocadas pela requerente, entre as quais:

– a violação do direito de audiência prévia;

– a ausência de parecer obrigatório da BB, que é a entidade representativa das IPSS, nos termos profusamente demonstrados no requerimento inicial e na resposta a documentos apresentada em 17-02-2025 (pontos 11 e seguintes);

– a legalidade da cessão de posição contratual nos contratos-programa da RNCCI;

– o risco iminente de insolvência e os demais prejuízos irreversíveis decorrentes da execução do ato;

– a imparcialidade do órgão que proferiu o ato administrativo em crise.

Não assiste razão à recorrente.

Nos termos do disposto no art 615º, nº 1, al d), 1ª parte, do CPC ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, é nula a sentença quando «O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar», o que está em consonância com o disposto no art 608º, nº 2 do CPC onde se estabelece que «o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras».

Há, porém, que distinguir entre questões a apreciar e razões ou argumentos aduzidos pelas partes (para sustentar a solução que defendem a propósito de cada questão a resolver). São, na verdade, coisas diferentes: deixar de conhecer de questão de que devia conhecer-se, e deixar de apreciar qualquer consideração, argumento ou razão produzida pela parte.

No âmbito de uma providência cautelar, como aqui sucede, à luz do disposto no artigo 120º, nº 1 e 2 do CPTA, são questões a decidir, porque integrantes da causa de pedir, o preenchimento dos pressupostos de adoção das medidas cautelares, correspondentes ao fumus boni iuris, ao periculum in mora e à ponderação de interesses.

Mas, «a atribuição das providências cautelares depende de um juízo, ainda que perfunctório, por parte do juiz, sobre o bem fundado da pretensão que o requerente faz valer no processo declarativo. O juiz deve, portanto, avaliar o grau de probabilidade de êxito do requerente no processo declarativo. Essa avaliação deve, naturalmente, conservar-se dentro dos estritos limites que são próprios da tutela cautelar, para não comprometer nem antecipar o juízo de fundo que caberá formular no processo principal» (Mário Aroso de Almeida, «Manual de Processo Administrativo», 3ª ed., 2017, pág. 459).

O que significa que a decisão a proferir sobre o pedido de suspensão de eficácia exige que o julgador constate se há probabilidade de que a ação principal seja procedente, o que implica a probabilidade da ilegalidade do ato. E as características da simplicidade, provisoriedade e sumariedade, face à urgência que caracteriza este meio cautelar, não se coaduna com a ideia de que os vícios devam ser apreciados exaustivamente.

Assim, caracterizando-se o processo cautelar pela provisoriedade e urgência, em concreto, o requisito relativo à aparência do bom direito – fumus boni iuris - implica um juízo sumário e perfunctório de probabilidade de procedência da ação principal, que não se compadece com uma exaustiva apreciação de procedência dos vícios imputados ao ato suspendendo, sob pena de se esgotar nesta apreciação o mérito da ação principal.

Como decidiu o STA, no acórdão do Pleno da Seção de Contencioso Administrativo, de 19.1.2023, proferido no processo 60/22.3..., «no processo cautelar de suspensão da eficácia de um ato administrativo, as causas de pedir definem-se por referência aos requisitos estabelecidos no artigo 120º do CPTA para a concessão da providência requerida, pelo que, na apreciação do fumus boni iuris, o juiz da causa não incorre em nulidade – mas apenas em eventual erro de direito – se não conhecer especificadamente de todos os vícios imputados ao ato».

Como sinalizámos na apreciação do vício de falta absoluta de fundamentação da sentença recorrida, o tribunal apreciou as questões postas no processo, a saber: analisou criticamente a verificação dos pressupostos legais, do art 120º, nº 1 e nº 2 do CPTA, para a concessão da providência cautelar requerida.

De facto não levou a cabo uma análise de cada uma das ilegalidades imputadas ao ato administrativo suspendendo, nomeadamente da violação do direito de audiência prévia, da ausência de parecer obrigatório da BB enquanto entidade representativa das IPSS, da violação do princípio da imparcialidade do órgão que proferiu o ato suspendendo.

Também se concede não ter sido esmiuçada a alegação da recorrente quanto ao periculum in mora.

Mas o tribunal não tem de se pronunciar sobre todos os argumentos, motivos ou razões jurídicas invocadas pelas partes, os quais nem sequer vinculam o tribunal, como decorre do disposto no art 5º, nº 3 do CPC, e, no caso, decidiu a questão de saber se se mostram verificados os pressupostos para a concessão da providência cautelar requerida, aferindo, num juízo sumário e perfunctório, da probabilidade de procedência da ação principal com fundamento na falta de prova do exercício direto e efetivo da atividade social pela recorrente, dos prejuízos para a esfera jurídica da recorrente decorrentes do ato e até ser proferida decisão na ação principal, dos interesses público e privado a acautelar.

Tanto basta para se concluir que a sentença não padece de nulidade por omissão de pronúncia.

De todo o modo, o julgamento de improcedência das nulidades apontadas à sentença recorrida não impede o tribunal de recurso de apreciar como erro de julgamento aquilo que é apresentado pela recorrente como nulidade da sentença (artigo 5º, nº 3 do CPC).

Erro na seleção da matéria de facto

A recorrente impugna a decisão sobre os factos vertidos nos pontos 8 e 16.

Alega para o efeito que, parte do facto dado como assente no ponto 8 é meramente conclusivo e constitui uma questão de direito, a saber: se o pedido de parecer à EE foi realizado nos termos do nº 3 (e não nº 2) do artigo 13º do regulamento de Registo, aprovado pela Portaria n.º 139/2007. Propondo, em decorrência, que do facto seja eliminada a última parte e passe a ter a seguinte redação: “Em 03.01.2024 foi solicitado o parecer à EE, através do n.º ofício ... (cfr. docs. juntos aos autos e PA).”

Já quanto ao facto assente em 16, diz a recorrente que o facto não tem qualquer sustentação ou prova, não existindo qualquer documento no PA que o sustente. A requerente pronunciou-se em audição prévia, sem que lhe tenham sido solicitados quaisquer documentos que não tenha apresentado, sendo errada a conclusão factual extraída em 16 dos factos assentes, que deverá ser eliminada.

A matéria de facto questionada tem o seguinte teor:

Facto provado nº 8: Em 03.01.2024 foi solicitado o parecer à EE, nos termos do n.º 2 do artigo 13.º do Regulamento do Registo, aprovado pela Portaria n.º 139/2007, de 29 de janeiro, na sua redação atual, através do n.º ofício ... (cfr. docs. juntos aos autos e PA).

Facto provado nº 16: A Requerente nunca chegou a enviar a documentação solicitada pela Entidade Requerida (cfr. PA).

Nota-se que a putativa errada decisão de facto, a ser julgada procedente, conduz à alteração da decisão sobre matéria de facto quanto a aspetos secundários que em nada alteram os pressupostos da decisão de mérito proferida pelo Tribunal a quo.

Com efeito, a factualidade que deve ser levada ao probatório é tudo o que se prenda ou envolva a averiguação das ocorrências concretas da vida real, o estado ou a situação real das pessoas e coisas, os acontecimentos do foro interno da vida das pessoas, bem como os juízos de facto e inferências que se arrimem em realidade fáctica que se mostre devidamente alegada (cfr Ac do STA de 15.3.2018, processo nº 1378/17).

Nessa medida, tratando-se de realidades da vida apreensíveis e compreensíveis pelos sentidos e pela razão humana, os factos ou matéria de facto não se confunde (ainda que se admita que a distinção por vezes é complexa) com a matéria de direito nem com os juízos conclusivos.

E no caso suscitado, quanto ao ponto 8 dos factos provados, como corretamente aponta a recorrente, é notório que a parte do facto que diz: nos termos do n.º 2 do artigo 13.º do Regulamento do Registo, aprovado pela Portaria n.º 139/2007, de 29 de janeiro, na sua redação atual constitui matéria de direito que deve ser eliminada.

O facto provado no ponto 16 é um facto negativo que não resulta provado e que apresenta uma inserção descontextualizada e irrelevante na economia do processo. Porquanto, para aferir dos pressupostos legais que justificam a tutela cautelar – fumus, periculum e juízo de ponderação de interesses – em momento algum foi invocado pela requerente/ recorrente e/ ou pela entidade requerida/ recorrida que tenham sido pedidos documentos, os quais não foram entregues e que, por falta dessa prova documental, não esteja preenchido qualquer dos requisitos cautelares.

Assim sendo, assiste razão à recorrente no erro que aponta na matéria de facto provada, nos pontos 8 e 16.

No entanto, o erro cometido na sentença recorrida, mesmo no ponto 16, não tem consequências para a decisão final, sendo irrelevante para o mérito da causa.

Nos termos expostos, mantêm-se a decisão sobre a matéria de facto.

Erro de julgamento sobre os pressupostos da providência requerida.

Considera a recorrente que a sentença contraria diretamente o regime do artigo 120º do CPTA porque «não aprecia devidamente» as exigências de fumus boni iuris (aparência de bom direito), nem o periculum in mora (perigo de prejuízo grave e de difícil reparação) e faz uma desfasada ponderação de interesses.

Afirma ter demonstrado que a execução do ato produziria efeitos imediatos e irreversíveis, entre os quais a perda do estatuto de utilidade pública, da elegibilidade para donativos, dos apoios públicos e da viabilidade financeira da AA, colocando em risco a continuidade da sua missão social.

Vejamos se lhe assiste razão.

Nos termos do art 120º, nº 1 e 2 do CPTA, a procedência do pedido formulado no presente processo cautelar – de suspensão de eficácia do despacho do Diretor-Geral da Segurança Social, de 2.10.2024, que determinou o cancelamento do registo como Instituição Particular de Solidariedade Social (IPSS) da AA – depende da verificação de três requisitos:

i) Haver fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que ela visa assegurar no processo principal - periculum in mora;

ii) Ser provável que a pretensão formulada, ou a formular nesse processo principal, venha a ser julgada procedente - fumus boni juris;

iii) Não serem os danos que resultariam para os interesses públicos com a sua concessão superiores àqueles que podem resultar da sua recusa para os interesses particulares, sem que aqueles danos possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.

Estes três requisitos – dois positivos e um negativo - são cumulativos e, portanto, indispensáveis para a concessão da providência ou providências cautelares requeridas.

O que significa que a não verificação de um dos requisitos positivos impõe desde logo, se manifesta, a rejeição liminar do requerimento inicial ou o indeferimento da providência, e que a análise do requisito negativo apenas se exigirá no caso de se verificarem os outros dois - «periculum in mora» e «fumus boni juris».

No caso sub judice, foi entendido pelo tribunal recorrido não estar preenchido o requisito do fumus boni juris por a recorrente não exercer uma atividade como IPSS, apenas arrendou um espaço para prestação de cuidados continuados de saúde ou de outra natureza social por entidade comercial, configurando-se esta atividade como a de qualquer outro proprietário privado que arrenda um imóvel.

Contrapõe a recorrente, agora e quando assaca nulidades à sentença, que o contrato de arrendamento do edifício da “GG” e a cessão de posição contratual nos contratos-programa da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI), com aprovação expressa das entidades públicas envolvidas (Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo e Instituto da Segurança Social), não implicou o abandono dos fins estatutários, nem a desvinculação da Fundação da atividade assistencial. Pelo contrário, os contratos que celebrou foram a forma de viabilização financeira do projeto, permitindo garantir a continuidade da resposta social criada, num quadro de escassez de recursos próprios e ausência de comparticipação pública na construção da infraestrutura. Além disso, a AA manteve um conjunto de competências e ligações funcionais à atividade prestada nas instalações, incluindo, entre outros: a propriedade e conservação do imóvel; o acompanhamento da execução dos contratos com o Estado no âmbito da RNCCI; a gestão e organização de espaços para funções religiosas, culturais e comunitárias; a receção de utentes indicados diretamente pela AA. Trata-se assim do exercício de uma atividade sob controlo da AA, dentro dos seus fins estatutários e sem finalidade lucrativa própria.

Analisando, sabemos que as Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) são instituições sem fins lucrativos, constituídas por pessoas singulares ou coletivas, com o objetivo de promover a justiça e a solidariedade, contribuindo para a efetivação dos direitos sociais dos cidadãos, desde que não sejam administradas pelo Estado ou por outro organismo público (art 1º, nº 1 do Estatuto das IPSS, aprovado pelo DL nº 119/83, de 25.2 e alterado pelo DL nº 172-A/2014, de 14.11.

Os seus objetivos são concretizados em várias áreas, nomeadamente apoio à infância e juventude, à família, às pessoas idosas, às pessoas com deficiência e incapacidade, integração social e comunitária, apoio aos cidadãos em situação de doença, promoção e proteção da saúde, educação e formação profissional, e resolução de problemas habitacionais (art 1º A do Estatuto das IPSS).

Para se registarem como IPSS, as instituições devem cumprir certos requisitos e condições, como ter objetivos sem fins lucrativos nas áreas acima mencionadas, mostrar que são viáveis, úteis e de interesse social para responder às necessidades dos cidadãos e comunidades, ter recursos adequados e suficientes para a realização dos fins estatuários ou capacidade para os ter (art 7º dos Estatutos das IPSS e Portaria nº 139/2007, de 29.1).

Nos termos do art 2º da Portaria, o registo tem essencialmente por finalidades:

a) comprovar a natureza e os fins das instituições;

b) comprovar os factos jurídicos especificados neste diploma;

c) reconhecer a utilidade pública das instituições;

d) facultar o acesso às formas de apoio e cooperação previstas na lei.

O cancelamento do registo ocorre nas situações previstas no art 13º, nº 1 da Portaria, sempre que se verifique: a) a superveniência de situações que integrem os fundamentos de recusa de registo (art 10º); b) o não exercício, durante um período de dois anos, das atividades necessárias à realização dos objetivos da ação social.

Na situação referida na alínea b) do nº 1 o cancelamento do registo é precedido de parecer das entidades representativas das instituições (art 13º, nº 3).

Na situação em apreço, antes de ser proferida a decisão de cancelamento do registo da recorrente como IPSS, foram pedidos e emitidos pareceres pelo Centro Distrital de Lisboa da Segurança Social e pela EE (de que a recorrente é associada), sobre as atividades desenvolvidas pela AA (factos provados nº 5, 6, 8, 11, 18,19).

Dos pareceres emitidos resulta que a recorrente é proprietária de um edifício construído com capitais próprios, este edifício foi dado de arrendamento à sociedade comercial «DD» por contrato celebrado em 2.5.2018. Em 11.12.2019 a recorrente cedeu à mesma sociedade comercial a posição contratual que detinha nos Contrato Programa da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI).

A relação contratual da recorrente com a sociedade comercial não está abrangida pela permissão legal do estabelecimento de cooperação entre IPSS (art 4º-B dos Estatutos das IPSS).

A sociedade em causa, sendo comercial, tem fins lucrativos.

É certo que a recorrente alegou, no artigo 36 do requerimento inicial, que mantém atividade social, sem a concretizar, na GG e no Oratório ou Capela e, ainda, nos artigos 61, 62, 63 do requerimento inicial, enunciou projetos de prestação de serviços de podologia, de apoio domiciliário e de uma Loja Amiga para os carenciados.

Contudo, indiciariamente os autos demonstram que, com a cedência da posição contratual nos contratos programas e com o contrato de arrendamento, desde, pelo menos, finais do ano de 2019, quem exerce a atividade de prestação de cuidados continuados no imóvel da recorrente é a sociedade DD.

A realização de eventos e celebrações no espaço do oratório/capela da instituição não se enquadram no âmbito da ação social, bem como os serviços de podologia alegados.

Os projetos que a recorrente refere pretender desenvolver são pretensões, não uma atividade de cariz social em execução.

As atividades que a recorrente disse desenvolver, num juízo sumário próprio da instância cautelar, não se enquadram na previsão legal do art 1º A do Estatuto das IPSS e como tal não justificam que mantenha o reconhecimento como Fundação de Solidariedade Social e o registo como IPSS (por força do disposto no art 13º, nº 1, al b) da Portaria).

Pelo que, com fundamento em erro nos pressupostos de facto e de direito, não se oferece dizer que seja provável a procedência da ação principal de impugnação do ato administrativo, de 2.10.2024, de que estas autos dependem.

A recorrente sustentou o fumus boni iuris também em alegada falta de audiência prévia após a emissão do parecer complementar pedido ao Centro Distrital de Lisboa da Segurança Social (factos provados 17, 18, 19, 21).

Comparando o projeto de decisão levado ao conhecimento da recorrente por ofício de 3.1.2024 – factos provados nº 7 e 9 - e a decisão administrativa suspendenda – factos provados nº 20 e 22 – os fundamentos fácticos são os mesmos: não se encontra a desenvolver atividades no âmbito da ação social do sistema de segurança social – toda a atividade anteriormente desenvolvida pela AA e que lhe permitiu o reconhecimento e registo como Fundação de Solidariedade Social é desenvolvida por entidade terceira, «DD», a qual é uma sociedade comercial, com fins lucrativos.

Por conseguinte, em face desta factualidade indiciariamente apurada e que a recorrente não impugnou no recurso, o não exercício de atividades no âmbito da ação social pela recorrente, pelo menos desde finais do ano de 2019, portanto, há mais de dois anos, enquadra-se na previsão legal do artigo 13º, nº 1, al b) da Portaria nº 139/2007.

Por esta razão, a menção na decisão impugnada à norma do artigo 13º, nº 1, al a) da mesma Portaria, sendo os factos apurados os mesmos, antes e depois de concedido o direito de audiência prévia, afigura-se provável a desnecessidade de nova audição prévia ao ato final.

De todo o modo, improcedendo o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito imputados ao ato suspendendo, sempre será de ponderar no caso a aplicação do disposto no art 163º, nº 5 do CPA, ou seja, o aproveitamento do ato.

Também o vício de falta de fundamentação imputado ao ato administrativo suspendendo não merece proceder. O ato suspendendo, como exige a norma do art 153º do CPA, expõe as razões de facto e de direito da decisão, de forma clara, percetível e compreensível pelo destinatário, que bem a entendeu e impugnou contenciosamente, imputando-lhe inclusive vícios de fundo, por discordar que há mais de 2 anos não se encontre a desenvolver as atividades necessárias à realização dos objetivos de ação social.

A recorrente sustenta a probabilidade de procedência da ação principal por imputar ao ato em crise a ausência do parecer obrigatório da BB (BB), previsto no artigo 13º, nº 3 da Portaria nº 139/2007. A recorrente alega que a entidade consultada no procedimento administrativo foi a EE - associação distrital sem poderes equiparados à BB - e que a omissão do parecer obrigatório da BB configura uma violação de formalidade legal essencial.

Ou seja, a entidade recorrida pediu e foi emitido o parecer previsto no artigo 13º, nº 3 da Portaria nº 139/2007, por uma estrutura intermédia da BB, de que a recorrente é associada (facto provado nº 11). Ora, se a recorrente é associada da EE e as uniões são as associadas de nível intermédio que compõem, juntamente com as associadas de base, a BB (art 6º dos Estatutos da BB), o parecer emitido pela EE constitui o parecer de entidade representativa das IPSS, previsto no artigo 13º, nº 3 da Portaria nº 139/2007.

A recorrente alicerça o requisito do fumus, por fim, em violação do princípio da imparcialidade com fundamento no art 73º, nº 1, al d) do CPA, por o autor do ato de cancelamento do registo ter exercido funções nos órgãos sociais da AA.

A recorrente não alegou e, consequentemente, não demonstrou nos autos, como era seu ónus, que existia uma relação de inimizade grave ou grande intimidade entre o autor do ato suspendendo e a recorrente, interessada no procedimento. Não o tendo feito, a prova de que o autor do ato administrativo suspendendo exerceu funções no órgão da AA, entre 2007 e 2011, irreleva para que se possa com razoabilidade duvidar seriamente da imparcialidade da sua conduta ou decisão.

E assim sendo a ilegalidade assacada ao ato com fundamento em violação do princípio da imparcialidade muito provavelmente improcede.

Em suma, o juízo de probabilidade da pretensão material formulada pela recorrente na ação principal proceder é negativo.

Nestes termos, não obstante a fundamentação da sentença recorrida se ter limitado a analisar o erro nos pressupostos de facto para aferir da aparência do bom direito no caso, o que configura uma fundamentação insuficiente, a recorrente não logrou provar estar preenchimento o pressuposto do fumus boni iuris nos autos.

Donde, a não verificação de um dos requisitos positivos de que depende a concessão da providência cautelar requerida impõe o indeferimento da providência, ficando prejudicada a análise do periculum in mora e da ponderação dos interesses em presença, uma vez que, à luz do disposto no artigo 120º, nº 1 e nº 2 do CPTA, os requisitos cautelares são de verificação cumulativa.

Decisão

Nestes termos, acordam em Conferência os juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida com a presente fundamentação.

Custas pela recorrente.

Notifique.

*

Lisboa, 2025-12-04,

(Alda Nunes)

(Ricardo Ferreira Leite)

(Joana Costa e Nora)