Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	377/25.5BEALM

Secção:	CA


Data do Acordão:	10/23/2025

Relator:	ALDA NUNES

Descritores:	INTIMAÇÃO PARA PRESTAÇÃO DE INFORMAÇÕES DIREITO À INFORMAÇÃO NÃO PROCEDIMENTAL ART 15º, Nº 3 DA LADA

Sumário:


Votação:	COM VOTO DE VENCIDO


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Comum


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
Relatório
RRRR requereu intimação para que lhe fossem facultados documentos e prestadas informações pelo Município de Sesimbra, nos termos do disposto nos artigos 104º e seguintes do Código dos Processos nos Tribunais Administrativos.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada proferiu sentença a 28.7.2025, que julgou a intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões totalmente improcedente e, em consequência, absolveu o requerido do pedido.

A requerente, inconformada com a decisão, interpôs recurso de apelação em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:

DA VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO

1.ª É nula a sentença, por violação do princípio do contraditório, consagrado nos nº 1 e 3, do artigo 3.º, do Código de Processo Civil, e no n.º 3, do artigo 7.º, do CPTA, que, acolhendo a argumentação do requerido e sem assinar à parte contrária a possibilidade de se pronunciar, decide indeferir um pedido de intimação para a prestação de informações, com base na consideração de que o requerido não está obrigado a satisfazer pedidos que, face ao seu carácter repetitivo e sistemático ou ao número de documentos requeridos, sejam manifestamente abusivos, tal como referido no n.º 3, do artigo 15.º, da Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto, porque isto constitui matéria de exceção perentória impeditiva - como se decidiu no acórdão deste TCA de 16-10-2024, proferido nos autos 195/24.8...:

DA INSUFICIÊNCIA DE FACTOS PARA A DECISÃO

2.ª Não resultando da matéria de facto provada que o pedido formulado pela requerente ao município requerido seja desrazoável ou desproporcionado, nem resultando dali, de todo, “evidente que a satisfação da pretensão da Requerente, atenta a natureza e amplitude da informação pretendida, envolveria um esforço de meios desmesurado, para qualquer serviço público”, ao ponto se poder dizer que a satisfação do pedido “colocaria em causa o normal funcionamento dos respetivos serviços, prejudicando a prossecução do interesse público que a lei põe a seu cargo”, não podia o tribunal recorrido decidir que “o Requerido não está obrigado a dar satisfação ao pedido que a Requerente lhe dirigiu pelo requerimento referido na alínea B), dos factos assentes, o qual se apresenta desrazoável e desproporcionado, à luz do disposto nos artigos 334.º, do Código Civil, e 2.º, n.º 1 e 15.º, n.º 3, da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto.”, sem que tal tenha qualquer correspondência na matéria de facto dada como provada na própria sentença.

3.ª Estabelecendo a lei que, para autorizar projetos nos Sítios de Importância Comunitária, que integram Zonas Especiais de Conservação da Rede Natura 2000, é imperativa, nos termos dos Decretos-Lei n.º 232/2007, n.º 151-B/2013, e n.º 69/2000, bem como das Diretivas 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, 92/43/CEE do Conselho, e 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, a realização prévia de Avaliação Ambiental Estratégica, e de Avaliação de Impacto Ambiental, e impondo a lei que os efeitos devem ser avaliados não isoladamente, mas conjuntamente com todos os restantes projetos para a zona, é de concluir que, OU não existem projetos autorizados ou em autorização para as áreas em questão, OU existem, e por força do cumprimento da referida obrigação de avaliação das incidências ambientais, necessariamente o requerido Município tem de ter essa informação disponível, pelo que a sentença recorrida não podia considerar que a satisfação da informação pedida era “desrazoável e desproporcionada”, designadamente alinhando com o argumento do requerido (que até esta apelação não teve contraditório), de que a satisfação do pedido “colocaria em causa o normal funcionamento dos respetivos serviços, prejudicando a prossecução do interesse público que a lei põe a seu cargo”, argumento que, de resto, não tem sustentação na matéria de facto provada.

4.ª Tendo o tribunal recorrido decidido com base em matéria de exceção (cfr. o citado acórdão desse Tribunal Central de 16-10-2024, proferido nos autos 195/24.8...), teria, necessariamente de dar como provados os “factos caracterizadores dos pressupostos de aplicação da norma”, e, não o tendo feito, deve a sentença recorrida ser revogada e substituída por uma outra que julgue procedente a presente intimação.

DO ERRO DE DIREITO

5.ª Se o requerido município tiver cumprido as obrigações que lhe impõe o artigo 11.º, da Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto, que aprova o regime de acesso à informação administrativa e ambiental, transpondo a Diretiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro, e a Diretiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Novembro, então a resposta ao pedido da requerente, seria, não difícil, mas extremamente fácil, consistindo, essencialmente, e pouco mais, na indicação da exata localização na Internet, como manda aquela disposição, de:

“b)Políticas, planos e programas relativos ao ambiente;

c) Relatórios sobre a execução dos instrumentos referidos nas alíneas anteriores; (...)

e) Dados ou resumos dos dados resultantes do controlo das atividades que afetam ou podem afetar o ambiente;

f) Licenças e autorizações com impacto significativo sobre o ambiente, acordos sobre ambiente ou referência ao local onde tais informações podem ser solicitadas ou obtidas;

6.ª Marcando a lei, nos nº 1 e 4, da Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto, às entidades públicas requeridas, o prazo de dez dias para a satisfação das informações pedidas ou para informar que, pelo volume ou pela complexidade da informação pedida, carecerá de maior prazo, até um máximo de dois meses, sendo esse prazo mais do que suficiente (como o demonstra a circunstância de o requerido ter usado esse argumento no prazo da contestação a esta ação, que é dos mesmíssimos dez dias), e não tendo o requerido usado da faculdade a que se refere o mencionado n.º 4, nem tendo dado oportuno cumprimento ao disposto nos nº 5 e 6, do artigo 12.º, da mesma Lei, não lhe é legítimo vir, agora, na contestação à intimação judicial para a prestação das mesmas informações, alegar que o volume ou complexidade da informação requerida justificam um prazo mais alargado de resposta, mais largo até do que o máximo legal, que, salvo melhor opinião, está pensado para os casos mais complexos que se pode prever.

7.ª Estando o indeferimento do pedido de informação em matéria ambiental restringido às hipóteses previstas no artigo 18.º, da Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto, e não se estando perante nenhum dos casos ali previstos, devem as informações pedidas pela requerente ser prestadas e, claro, o requerido município intimado judicialmente a tal, ou, se se considerar que há alguma informação que não possa, ao abrigo daquela norma, ser prestada (e todas podem), sempre deve o requerido município prestar a parte que não cabe em nenhuma das exceções ali marcadas, já que, nos termos do n.º 5, do mesmo artigo, “os fundamentos de indeferimento e respetivos interesses protegidos devem ser interpretados de forma restritiva face ao interesse público subjacente à divulgação da informação.”

8.ª A sentença recorrida violou, pelo exposto, os nº 1 e 2, do artigo 5.º, o artigo 9.º, os nº 1 e 2, do artigo 11.º, os nº 5 e 6, do artigo 12.º, o n.º 4, do artigo 15.º, e os nº 5 e 6, do artigo 18.º, da Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto.

DA VIOLAÇÃO DO DIREITO DA UNIÃO

9.ª Os tribunais nacionais, enquanto órgãos jurisdicionais de um Estado membro da União Europeia, têm o dever de aplicar na ordem interna, nos termos definidos pelo direito da União, este direito, não o podendo pôr em causa por quaisquer normas de direito nacional, ainda que de ordem constitucional, tendo competência para desaplicar, nos casos concretos, normas nacionais contrárias às normas comunitárias.

10.ª Estabelecendo o artigo 4.º da Convenção de Aarhus, ratificada através do Decreto do Presidente da República n.º 9/2003, de 25 de Fevereiro, e aprovada, para ratificação, pela Resolução da Assembleia da República n.º 11/2003 de 25 de Fevereiro, sobre o direito à informação em matéria de ambiente, e dando, no seu n.º 2, o prazo máximo de dois meses para dar resposta a informações de complexidade particularmente elevada (o que não é o caso dos autos);

Estabelecendo o n.º 2, do artigo 6.º, da mesma Convenção, as exigências de publicidade impostas às autoridades públicas, onde se incluem os municípios, como a obrigação de ter públicas a maioria das informações, em que se incluem as relativas a operações de urbanização;

Estabelecendo os nº 2 e 3, do artigo 3.º, da Diretiva 2003/4/CE, obrigações semelhantes, quer no que diz respeito à publicitação de informação, quer no que diz respeito à satisfação do direito à informação.

Tendo uma associação de defesa do ambiente pedido ao requerido município uma “listagem com a identificação, incluindo número de Alvará e processo, bem como dos prédios objeto daqueles, de todos os loteamentos, atos ou quaisquer outras operações urbanísticas, como tal definidas na lei, aprovados ou em apreciação, para prédios urbanos ou rústicos situados nas áreas dos ..., e ... (este tal como definido no Anexo I da ..., de 31 de março)”, nomeadamente para os 92 prédios aí identificados”,

É de concluir que essa informação, na sua esmagadora maioria, já devia estar, não só compilada como, para além disso, publicada, pelo que nunca seria desrazoável e desproporcionado prestá-la.

11.ªAinda que se considerasse, por mera hipótese académica, que o Direito nacional dá respaldo à decisão recorrida (e não dá), que a decisão recorrida contém fundamentos de facto que sustentam o direito aplicado (e não contém), e que não foi violado o princípio do contraditório (e foi), sempre seria de desaplicar o direito nacional que se entendesse suportar a decisão recorrida, por força do primado do direito da União, e da violação, do artigo 8.º, da CRP, do n.º 2, do artigo 4.º, do n.º 2, do artigo 6.º, ambos da Convenção de Aarhus, ratificada através do Decreto do Presidente da República n.º 9/2003, de 25 de Fevereiro, e aprovada, para ratificação, pela Resolução da Assembleia da República n.º 11/2003 de 25 de Fevereiro, bem como do art.º 3.º, n.ºs 2 e 3, da Diretiva 2003/4/CE, disposições que a sentença apelada também violou.

12.ªNo caso de haver dúvidas acerca da violação do citado direito da União, sempre como se requereu e requer, deve ser ordenado o reenvio prejudicial, para o TJUE e nos termos do artigo 267.º TFUE, sugerindo-se a formulação da seguinte questão:

“São conformes ao direito da União, designadamente ao n.º 2, do artigo 4.º, e ao n.º 2, do artigo 6.º, ambos da Convenção de Aarhus, bem como aos nº 2 e 3, do artigo 3.º, da Diretiva 2003/4/CE, disposições de direito nacional que legitimam a recusa ao acesso a informação consistente na listagem e identificação de todos os planos e projetos, tal como pressupostos pelo n.º 3, do artigo 6.º, da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, aprovados ou em aprovação, para Zonas Especiais de Conservação e Zonas de Proteção Especial da Rede Natura 2000, situados na área de um município, com o fundamento de que “atenta a natureza e amplitude da informação pretendida, envolveria um esforço de meios desmesurado, para qualquer serviço público”?”

DA CONDENAÇÃO EM CUSTAS,

13.ª Estando provado que a requerente num processo de intimação de um município para a prestação de informações ambientais, apresentou pedido de informação ao mesmo município e que esse município não deu qualquer resposta no prazo legal, não usando, por isso, da faculdade prevista no n.º 4, do artigo 15.º, da Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto, nem, do mesmo passo, deu oportuno cumprimento ao disposto nos nº 5 e 6 do artigo 12.º da mesma Lei, deverá, salvo melhor opinião, considerar-se que foi esse município (aqui requerido) que deu causa a tal ação, pelo que, nos termos do n.º 1, do artigo 527.º, do Código de Processo Civil, sempre as custas deverão ficar a cargo do mesmo município (requerido nos autos e ora recorrido), sob pena de violação de tal normativo.

Nestes termos …, deve ser, se considerado necessário, determinado o reenvio prejudicial com a questão sugerida, e/ou outras tidas por pertinentes, ao Tribunal de Justiça da União Europeia, e, a final, dado provimento ao presente recurso, em consequência do que a decisão recorrida deverá ser revogada e substituída por outra que julgue procedente o presente pedido de intimação e que, em todo o caso, coloque as custas a cargo do requerido Município.

O recorrido apresentou contra-alegações de recurso, nas quais formulou as seguintes conclusões:

A. A sentença recorrida decidiu a ação de intimação para prestação de informações com base em fundamentos substanciais, julgando improcedente o pedido por manifesta desproporcionalidade e abuso do direito, nos termos do artigo 15.º, n.º 3, da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, e do artigo 334.º do Código Civil.

B. Não assiste razão à Recorrente quanto à invocada nulidade da sentença por alegada violação do princípio do contraditório, uma vez que este foi integralmente assegurado nos termos legalmente previstos no artigo 107.º do CPTA, que apenas admite duas peças: o requerimento e a resposta.

C. A decisão do Tribunal a quo não se baseia na procedência de qualquer exceção perentória, mas sim numa apreciação de mérito do pedido, à luz do princípio da proporcionalidade e da proteção do interesse público, conforme imposto pelo regime jurídico aplicável.

D. A matéria de facto dada como provada foi suficiente e adequada para sustentar a decisão recorrida, inexistindo qualquer insuficiência relevante nos termos do artigo 662.º, n.º 2, alínea c), do CPC, sendo certo que a sentença está devidamente fundamentada com base em factos essenciais e concretamente apurados.

E. A invocação de erro de direito é infundada, na medida em que o Tribunal a quo aplicou corretamente o regime previsto na Lei n.º 26/2016, compatibilizando o direito de acesso à informação administrativa com a salvaguarda do normal funcionamento dos serviços públicos e dos recursos disponíveis.

F. O pedido formulado pela Recorrente revela-se objetivamente desproporcionado e manifestamente abusivo, abrangendo uma área territorial correspondente a cerca de 58% do concelho de Sesimbra e exigindo a análise de informação não sistematizada, dispersa em diversos serviços municipais, o que comprometeria gravemente o funcionamento normal da Administração.

G. Tal entendimento encontra respaldo não apenas na letra da lei, mas também na jurisprudência reiterada dos tribunais administrativos, designadamente do Tribunal Central Administrativo Sul (v.g., Acs. de 16.01.2018, proc. 1319/17.7... e de 16.10.2024, proc. 195/24.8...).

H. A Recorrente carece de fundamento para requerer o reenvio prejudicial ao TJUE, uma vez que não demonstra qualquer dúvida relevante ou plausível quanto à interpretação do direito da União Europeia, não se verificando qualquer ambiguidade normativa ou jurisprudencial quanto à compatibilidade da norma nacional invocada com o direito da União.

I. A jurisprudência do TJUE (v.g., Acórdãos C-329/13 e C-84/22) reconhece expressamente que os Estados-Membros podem recusar pedidos de informação quando o seu cumprimento represente um esforço administrativo desproporcionado ou comprometa a eficiência da Administração Pública.

J. O pedido de reenvio prejudicial apresentado pela Recorrente configura um expediente meramente retórico, não preenchendo os pressupostos cumulativos exigidos pela jurisprudência nacional e europeia, pelo que deve ser indeferido.

K. A condenação da Recorrente nas custas do processo mostra-se justa e adequada, nos termos do artigo 527.º, n.º 1, do CPC, atenta a sua conduta processual e a manifesta improcedência do pedido formulado.

L. Em face do exposto, deve ser negado provimento ao recurso, mantendo-se na íntegra a douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Nestes termos e nos demais de direito, que muito doutamente V. Exias. suprirão, deverá ser julgado improcedente o recurso interposto pela Recorrente e, em consequência, ser confirmada a sentença recorrida.

O TAF de Almada admitiu o recurso e pronunciou-se sobre a nulidade imputada à decisão. O Tribunal entendeu que não se verificavam causas de nulidade da sentença, sendo que a Requerente emitiu pronúncia sobre a defesa vertida na resposta da Entidade Requerida, a qual foi considerada legalmente inadmissível, por despacho de 28.06.2025, proferido a fls. 103/104, tendo este despacho, notificado à Requerente através de ofício de 30.06.2025, expedido, por via eletrónica, na mesma data (fls. 106), transitado em julgado antes da data da interposição do recurso, pelo que decidimos manter a sentença recorrida.

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso interposto pela recorrente.

O parecer foi notificado às partes, que nada requereram.

Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º, nº 1, alínea d) e nº 2 do CPTA, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à Conferência para julgamento.

Objeto do recurso
Considerando o disposto nos arts 635º, nº 4 e 639º, nº 1 do CPC ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, nos termos dos quais as questões submetidas a recurso são delimitadas pelas conclusões de recurso, verificamos que cumpre saber se a decisão recorrida enferma de:

i. Nulidade por violação do princípio do contraditório e a proibição de decisões surpresa;

ii. Insuficiência da matéria de facto provada para a decisão;

iii. Erro de julgamento de direito e formulação de questão prejudicial ao TJUE;

iv. Erro quanto à condenação em custas.

Fundamentação
De facto
Na sentença recorrida foram dados como provados os factos seguintes:

A. «A Requerente é uma associação sem fins lucrativos, constituída por escritura pública outorgada em 26 de março de 2025, que tem como objeto “zelar pela proteção ambiental e por um ordenamento do território responsável no município do Seixal, tendo em vista o cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e de neutralidade carbónica” (documento n.º 1, junto o requerimento de intimação, a fls. 8-21, dos autos - SITAF).

B. Por requerimento apresentado no balcão único da Câmara Municipal de Sesimbra, em 21.04.2025, a Requerente solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Sesimbra uma “Listagem com a identificação, incluindo número de Alvará e processo, bem como dos prédios objeto daqueles, de todos os loteamentos, atos ou quaisquer outras operações urbanísticas, como tal definidas na lei, aprovados ou em apreciação, para prédios urbanos ou rústicos situados nas áreas dos ... e ... (este tal como definido no Anexo I da ..., de 31 de março)”, nomeadamente para os 92 prédios aí identificados (documento junto com o requerimento de intimação sob o n.º 2, a fls. 22-44, dos autos - SITAF).

C. A Entidade Requerida não facultou à Requerente a informação solicitada pelo requerimento referido na alínea anterior (acordo)».

Nos termos do disposto no art 662º do CPC, por resultarem dos autos e se mostrarem relevantes para a apreciação das questões suscitadas, aditam-se os seguintes factos à seleção dos factos provados:

D. No requerimento mencionado em B. a requerente identificou os prédios de que pretendia a informação como sendo, em especial, os prédios assinalados a amarelo e a fundo verde na seguinte planta retirada do visualizador de prédios do Sistema Nacional de Informação Cadastral, da Direção Geral do Território:

E. A fim de facilitar a identificação dos prédios, a requerente instruiu o requerimento a que alude a al B) com uma lista de identificação de cada prédio, a saber:

1. Área: 5966555 m2