| Decisão Texto Integral: | Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
S..., S.A., instaurou ação administrativa especial contra o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP), impugnando a decisão que determinou a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas celebrado (projeto de investimento n.º 9...-IFADAP), com a devolução de ajudas indevidamente recebidas no valor de € 168.480,00, pedindo a sua anulação.
Por sentença de 19/03/2018, o TAC de Lisboa julgou a ação procedente e, em consequência, anulou o ato proferido pelo IFAP.
Inconformada, a entidade demandada interpôs recurso daquela decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“A. Por sentença proferida em 19/3/2018, pelo Tribunal foi julgada procedente a ação administrativa interposta por S..., SA e em consequência anulada a decisão proferida pelo IFAP, I.P. constante de ofício refª 5…/DAI/UPRF/2008, que determinou a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas relativo ao Projeto 1..., e determinou a recuperação da quantia de € 168.480,00, no entendimento que o ato padece do vício de violação de lei, porque a obrigação consignada na alínea b) do Artº 7º da Portaria 199/94 é uma obrigação de meios e não de resultados e porque “…o R. não enuncia quaisquer factos que sejam passíveis de fazer impender sobre a A. a responsabilidade pela inexistência das densidades mínimas previstas na Portaria limitando-se a dar conta dessa mesma inexistência, sem cuidar de referir sequer a situação de seca a que a A. havia aludido em sede de exercício do direito de audiência prévia e que, de resto, resultou demonstrada nos presentes autos (cf. factos 5. e 14. firmados supra).
B. Salvo melhor opinião, o Tribunal a quo não faz uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, pois a atribuição do prémio por perda de rendimento estava dependente da apresentação pela recorrida de uma declaração em que era assumido que no ano anterior haviam sido mantidas as condições estabelecidas para a atribuição daquele prémio, ou seja, as condições contratualmente estabelecidas.
C. Nos termos da Cláusula C.9. das condições gerais do Contrato de Atribuição da Ajuda (facto dado por provado no ponto 1 da matéria de facto dada como assente - pág.s 4 a 6 da sentença), a recorrida tinha a obrigação de avisar o R. da ocorrência de quaisquer circunstâncias que afetem a cabal realização do projeto de investimento.
D. A recorrida apresentou anualmente tal declaração, até 2005 (inclusive), tendo, de acordo com o teor das declarações de manutenção das condições do prémio por perda de rendimento (factos dados por provados nos pontos 8 a 12 da matéria de facto dada como assente - pág.s 14 a 16 da sentença), referentes aos anos de 2000 a 2005, declarado que o projeto cumpriu as condições de manutenção do direito de atribuição à ajuda, as práticas culturais constantes do Plano Orientador de Gestão (POG) foram respeitadas, procederam à manutenção e proteção dos povoamentos florestais instalados e das infraestruturas existentes e que não realizaram qualquer atividade incompatível com os compromissos decorrentes da assinatura do contrato celebrado com o IFAP, I.P.
E. Ou seja, entre os anos de 2000 a 2005, nunca a recorrida comunicou ao recorrente a ocorrência de quaisquer circunstâncias que afetassem a realização do projeto de investimento, nomeadamente, a inexistência das densidades mínimas previstas.
F. Dessa forma, pela recorrida foi violada uma obrigação a que encontrava adstrita, razão pela qual, o entendimento do Tribunal a quo de que “…o R. não enuncia quaisquer factos que sejam passíveis de fazer impender sobre a A. a responsabilidade pela inexistência das densidades mínimas previstas na Portaria limitando-se a dar conta dessa mesma inexistência…”, inverte o ónus de sobre quem impendia declarar a inexistência de densidades mínimas.
G. E a recorrida estava bem ciente desta situação, pois nas cartas remetidas ao recorrente, em 2 de março de 2007 e 25 de Junho de 2007 (facto dado por provados no pontos 5 e 7 da matéria de facto dada como assente - pág. 9 da sentença), expressamente admite devolver os subsídios recebidos no ano de 2005 e 2006.
H. Uma vez que se alteraram as condições que presidiram à celebração do contrato de atribuição de ajudas, é legítima a modificação do mesmo, por parte do IFAP.
I. Por outro lado, na situação dos autos não existe caso de força maior, pois está em causa uma contrariedade climática própria do exercício da atividade agrícola, ou seja, um risco próprio do empreendimento realizado, e a recorrida não alegou tempestivamente qualquer caso de força maior impeditivo do cumprimento, nem apresentou qualquer prova de tal situação.
J. Razão pela qual a decisão do Tribunal em anular a decisão final, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando a sentença ora impugnada, considerando-se válida a decisão final proferida pelo IFAP, I.P. e absolvendo o ora recorrente de todos os pedidos formulados pela recorrida.”
A autora apresentou contra-alegações, nas quais conclui que a decisão recorrida deve ser mantida.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, por entender que não resulta provado que o beneficiário tenha sido responsável pela circunstância dos povoamentos não apresentarem as densidades mínimas previstas no ano seguinte à retancha, inexistindo violação da lei e erro de julgamento da sentença.
Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir do erro de julgamento da sentença recorrida, por ser legítima a modificação do contrato de atribuição de ajudas, por alteração das condições da sua celebração, e inexistir caso de força maior, estando em causa risco próprio do empreendimento realizado.
Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
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II. FUNDAMENTOS
II.1 DECISÃO DE FACTO
Na decisão recorrida foram considerados assentes os seguintes factos:
1. Em 26.07.1996, a A. e o R. celebraram um “Contrato de Atribuição de Ajuda ao Abrigo do Reg. (CEE) 2080/92 // Medidas Florestais na Agricultura // Continente”, o qual respeita “ao projecto de investimento que recebeu no IFADAP o n.º 9...”, cujas cláusulas e condições gerais se transcrevem parcialmente infra:
“Cláusula 1.ª: A ajuda a conceder ao Beneficiário, é comparticipada em 75% pelo FEOGA – Secção Garantia e em 25% pelo Estado Português e destina-se à execução do projecto acima referido que aqui se dá por reproduzido, recorrendo o Beneficiário na parte excedente à Ajuda, a capital próprio no montante de Escudos 2.741.600$00.
Cláusula 2.ª: Sem prejuízo do disposto nas cláusulas B.1. a B.7. das condições gerais, são concedidas ao Beneficiário as seguintes ajudas:
a) Ajuda ao investimento (subsídio em capital), no montante de Escudos 24.674.400$00, segundo o seguinte plano: (…)
b) Prémio de manutenção correspondente ao contravalor em Escudos dos montantes aprovados em ECUS. (…)
1998 a 2002 – 11.410. (Onze mil, quatrocentos e dez Ecu’s)
c) Prémios anuais por perda de rendimento, segundo o plano de atribuição seguinte, e correspondente ao contravalor em Escudos dos montantes aprovados em ECUS. (…)
1997 a 2016 – 23.472 (Vinte e três mil, quatrocentos e setenta e dois Ecu’s) (…)
CONDIÇÕES GERAIS
A. APROVAÇÃO DAS AJUDAS
O projecto de investimento foi apreciado e aprovado, para efeitos da concessão de ajudas, nos termos das disposições legais e regulamentares em vigor.
B. ATRIBUIÇÃO DAS AJUDAS
(…) B.7. O primeiro pagamento do prémio de manutenção será efectuado no ano seguinte ao da realização da retancha e depende do cumprimento das obrigações referidas em C., as quais deverão ser devidamente comprovadas pelo Instituto Florestal, mediante relatório técnico de vistoria.
B.8. O valor do primeiro pagamento do prémio por perda de rendimento será efectuado no ano seguinte ao do processamento da primeira prestação das ajudas de investimento e as restantes na mesma data dos anos subsequentes.
C. OBRIGAÇÕES DO BENEFICIÁRIO
Constituem, designadamente, obrigações assumidas pelo Beneficiário no âmbito do presente contrato:
(…) C.7. Assegurar que no ano seguinte ao da retancha os povoamentos instalados apresentem as densidades mínimas legalmente previstas. (…)
E. RESCISÃO E MODIFICAÇÃO UNILATERAL
E.1. O IFADAP poderá unilateralmente rescindir ou modificar o presente contrato no caso de incumprimento pelo Beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos da concessão de ajudas.
E.2. O IFADAP poderá igualmente modificar o presente contrato, unilateralmente, quanto ao montante das ajudas, desde que tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução do investimento ou nas condições de manutenção da floresta.
E.3. Os prémios de manutenção e por perda de rendimento serão designadamente reduzidos, no caso de destruição parcial da floresta, relativamente à área destruída, desde que a destruição se deva a causa não imputável ao Beneficiário. (…)” (cf. cópia do contrato junta a fls. 35 e 38 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
2. Em 09.06.2006, o R. remeteu à A., através de carta registada com aviso de recepção, um ofício com a referência 2…/UCPALEN/EVII2006, atinente ao projecto n.º 1995…, aí dando conta de que:
“Na sequência do projecto apresentado por V. Exª em 1995 e da visita efectuada à exploração, por técnicos desta Direcção Regional, em 26 e 27/04/2006 e 2 de Maio do mesmo ano foi detectado o seguinte:
- Verificou-se que a densidade de plantas na parcela n°1 (média de 190 plantas de azinho/há) é inferior ao previsto na legislação para o povoamento (300 plantas de azinho/há);
- Verificou-se que a densidade de plantas na parcela n°2 (média de 138 plantas de azinho/há) é inferior ao previsto na legislação para o povoamento (300 plantas de azinho/há).
Assim, solicita-se que nos informe, para a morada indicada e num prazo de 10 (dez) dias úteis a contar da data de recepção deste ofício, do que, sobre o assunto, tiver por conveniente.
Lembra-se que na ausência de resposta no prazo referido ou caso os esclarecimentos prestados por V. Exª não permitam considerar justificadas as situações referidas, poderão, nos termos da legislação ao abrigo da qual o contrato foi celebrado, e que são do conhecimento de V. Exª, ser iniciados por parte deste Instituto procedimentos que poderão conduzir á modificação ou à rescisão contratual, com as consequências daí resultantes, designadamente as financeiras, de que releva o cancelamento das ajudas ainda não pagas e/ou o reembolso das já creditadas, ou ainda outras sanções” (cf. cópia do ofício junta a fls. 39 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
3. Em 22.06.2006, a A. remeteu, através de carta registada com aviso de recepção, um requerimento endereçado à Direcção Regional do Alentejo do R., referindo que:
“O projecto em causa é misto de pinheiro e azinheira. Tendo manifestado nossa preferência pelo sobreiro, os serviços oficiais aconselharam a instalação de um projecto misto.
Ora, sendo o pinheiro dominante, não demorou em fazer grande concorrência radicular e de ensombramento, prejudicando em nosso entender, o montado de azinho. Este projecto foi controlado pelos Serviços Oficiais em 1999 e 2004, verificando-se sempre o cumprimento das regras de acordo com o IFADAP-INGA, não se tendo verificado qualquer parecer desfavorável.
Em 2005, registou-se a maior seca dos últimos 50 anos, noticiada em todos os meios de comunicação e confirmada pelo Ministério da Agricultura.
Estas condições climatéricas adversas e rigorosas, contribuíram decisivamente para a morte de parte das referidas jovens azinheiras.
Por outro lado, no Concelho de Mértola, no Verão de 2005, verificou-se que as temperaturas ultrapassaram com frequência os 41° C. Esta situação climatérica de extrema secura que se fez sentir em Portugal foi, sem dúvida, a responsável pela morte das plantas detectada pelos V/ serviços.
De qualquer modo estamos disponíveis para encontrar em conjunto, soluções que ajudem a resolver este assunto e que tecnicamente seja viável.” (cf. cópia do requerimento junta a fls. 41 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
4. Em 29.01.2007, o R. remeteu à A., através de carta registada com aviso de recepção, um ofício com a referência 2../DINV/SEF/2007, atinente ao projecto n.º 1995…, cujo teor se reproduz parcialmente infra:
“Na sequência da visita de controlo efectuada ao projecto referido em epígrafe a 26/04/2006, verificou-se que a densidade de plantas na P1 (média de 190 azinho/ha) e na P2 (média de 138 azinho/ha) é inferior ao previsto no anexo C da Portaria n.º 199/94, de 16 de Abril (300 azinhos/ha).
Em resposta ao ofício referido no parágrafo anterior, a 12/09/2006, V. Exa. refere apenas o desconhecimento quanto à situação de irregularidade em que o projecto se encontra.
Face ao exposto, procedeu-se à reanálise do projecto, propondo-se assim a modificação do contrato com devolução das ajudas processadas após a data da última visita que concluiu pela situação regular (1999), a título de prémio à manutenção (55.112,00 €) e de perda de rendimento (170.052,00 €).
Nestes termos, e ao abrigo do art. 6 nºs 2 e 5 do Decreto-lei nº 31/94, de 5 de Fevereiro, que assegura a aplicação efectiva do Reg. (CEE) 2080/92, do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um regime comunitário de ajudas às medidas florestais na agricultura, estão reunidos os requisitos para determinar a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas com a consequente exigência de devolução das ajudas indevidamente recebidas.
Assim, e para os efeitos do disposto nos art. 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, fica V. Exa. notificada da intenção deste Instituto determinar a devolução do montante abaixo discriminado, podendo informar por escrito sobre o que se lhe oferecer, no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data de recepção do presente ofício ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo dos CTT.” (cf. cópia do ofício junta a fls. 45 e 47 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
5. Em 02.03.2007, a A. apresentou um requerimento junto dos serviços do R., endereçado ao respectivo Conselho de Administração, cujo teor se reproduz parcialmente infra:
“1. O projecto de investimento em causa teve o seu início em 1995, tendo esta sociedade, ao tempo, cumprido todas as especificações constantes do mesmo e respectivos anexos.
O investimento foi ligeiramente superior ao previsto porque na parcela 1 foram incluídos mais 0,75 ha e na parcela 2 mais 2,3 ha.
Ora, sendo o pinheiro dominante, começou a fazer grande concorrência radicular e de ensombramento à azinheira, prejudicando o seu desenvolvimento.
Não obstante estas dificuldades, e como decorre dos controlos levados a cabo pelos serviços, foi sempre dado cumprimento ao plano estabelecido.
2. Em 15.09.1999, o relatório de fiscalização junto ao processo demonstra que estavam a ser cumpridos os parâmetros estabelecidos.
Na parcela 1, de 154,5 ha, verificou-se uma densidade de 437 azinheiras/ha e de 302 pinheiros/ha.
Na parcela 2, de 8,5 ha, as densidades verificadas foram respectivamente, de 421 azinheiras/ha e de 283 pinheiros/ha.
Foi dado parecer favorável, consignando-se a notação de “montado assegurado”.
3. Embora não conste do processo, foi feita uma nova inspecção nos primeiros meses 2004, em que se verificou igualmente não existir qualquer anomalia na manutenção do projecto.
4. Ora, com especial incidência nos anos de 2004 e 2005, como é público e notório, registou-se em todo o Alentejo e principalmente no concelho de Mértola uma situação de seca extrema ou severa.
Junta-se um parecer técnico independente, da autoria Eng° I…, que demonstra esta afirmação.
Os valores de precipitação nestes anos, na Primavera e Verão, foram dos mais baixos de sempre.
Este estudo confirma que na zona onde se situa a Herdade da B…, embora de 1996 – ano da plantação – até 2003, a precipitação tenha sido mediana, a partir do Verão deste último ano a precipitação foi descendo atingindo em 2004/2005 os valores mais baixos da série de dados que já foram analisados desde 1954.
Extrapolando estes dados quanto ao parâmetro evapotranspiração, como indicador do consumo de água da cultura em causa, a conclusão é similar.
5. Ora, os efeitos desta situação climatérica sobre plantas jovens com pouco mais de 8 anos de vida, com um sistema radicular ainda superficial e instaladas em solos extremamente delgados e, como tal, sem capacidade de armazenamento, e ainda por cima em competição com plantas contíguas, explica a morte de muitas delas ocorrida desde então e verificada em Abril de 2006.
Assim, a redução da densidade do montado que se verificou e foi comprovada em 26/06/2006 deveu-se exclusivamente a causas naturais – a seca severa em 2004 e principalmente em 2005 - e não a qualquer falta de cuidado ou negligência da sociedade proprietária e promotora do projecto.
Estas circunstâncias devem por isso ser consideradas de força maior e excluir qualquer responsabilidade desta sociedade no eventual não cumprimento do projecto em causa.
6. Acresce referir que o relatório da fiscalização efectuada cm 26/04/2006 indica para a parcela 1 uma densidade de 190 azinheiras/ha e de 237 pinheiros/ha e para a parcela 2, uma densidade de 138 azinheiras/ha e de 168 pinheiros/ha.
É certo que estes valores ficam aquém dos mínimos previstos no Anexo C da Portaria n° 199/94, de 6 de Abril, mas importa referir que o projecto prevê desbastes em 2003, de 20% e em 2010, de mais 20%.
Assim, nesta última data bastaria uma densidade de 192 azinheiras/ha para cumprir a exigência normativa.
Os números efectivos não andam muito longe desta meta.
Acresce referir que, em termos técnicos, um montado de azinho com 70 árvores/ha é um “bom” montado.
Logo, e salvo o muito devido respeito, afiguram-se exagerados os mínimos estabelecidos, mormente nesta região em que se situa a Herdade da B… .
7. Assim, e em conclusão, entende esta sociedade que não se justifica a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas, nos termos do artigo 6° do Decreto-Lei n° 31/94, de 5 de Fevereiro, uma vez que o incumprimento objectivamente verificado se deveu a um caso de força maior – a seca severa ocorrida em 2004 e especialmente em 2005 – não tendo existido por isso qualquer responsabilidade por parte da proprietária.
8. Subsidiariamente, para o caso de não serem atendidas estas razões, vem a sociedade, admitir que a modificação do contrato apenas ocorra a partir de 2005, dispondo-se neste caso a devolver os prémios referentes a esse ano (no valor de 28.342,00 Euros) e a renunciar aos prémios de manutenção e de perda de rendimento referentes a 2006 (ainda não recebidos) e aos anos seguintes.
Este acordo seria formalizado nos termos que o IFADAP/INGA considerasse adequados.” (cf. cópia do requerimento junta entre fls. 49 e 53 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
6. Em 11.05.2007, o R. remeteu à A., através de carta registada com aviso de recepção, um ofício com a referência 1…/DINV/SEF/2007, atinente ao projecto n.º 1995…, sob o assunto “Decisão Final”, cujo teor se reproduz parcialmente infra:
“Através do ofício de Audiência Prévia 2…/DINV/SEF/2007 de 29/01/2007 foram V. Exas. informados da intenção deste Instituto de proceder à reanálise do projecto de acordo com os resultados obtidos na visita realizada a 07/06/2006 – Densidades Inferiores às exigidas conforme o previsto no anexo C da Portaria n.° 199/94, de 16 de Abril para as duas parcelas do projecto.
Nesse sentido foi solicitada a devolução de dos montantes indevidamente pagos a título de prémios por perda de rendimento (170.052,00 €) e de prémios de manutenção (55.112,00 €) processados após a última visita que concluiu pela situação regular (29/07/1999).
Em resposta ao ofício supra mencionado, vieram V. Exas. em carta recepcionada neste Instituto a 29/01/2007, informar que a situação de irregularidade do projecto é consequência da extrema secura que se fez sentir nos anos de 2004 e, principalmente, 2005, aliada à competição entre plantas contíguas, à superficialidade do sistema radicular das jovens plantas e à delgada espessura dos solos.
Após análise da carta enviada por V. Exas. juntamente com o parecer técnico e as declarações de manutenção das condições de atribuição do prémio por perda de rendimento que constam no processo, verificou-se uma incongruência entre as informações/declarações prestadas, dado que, de acordo com as referidas declarações enviadas regularmente até 2005 (2000 a 2005, inclusive), V. Exas. declararam que o projecto cumpriu as condições de manutenção do direito de atribuição ao prémio, as práticas culturais constantes no Plano Orientador de Gestão foram respeitadas, procederam à manutenção e protecção dos povoamentos florestais instalados e das infra-estruturas existentes e que não realizaram qualquer actividade incompatível com os compromissos decorrentes da assinatura do contrato celebrado com este Instituto e demais legislação ao abrigo do qual o mesmo foi celebrado.
Nestes termos, e ao abrigo do art. 6 nºs 2 e 5 do Decreto-lei n° 31/94, de 5 de Fevereiro, que assegura a aplicação efectiva do Reg. (CEE) 2080/92, do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um regime comunitário de ajudas às medidas florestais na agricultura, determina-se a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas com a consequente exigência de devolução das ajudas consideradas indevidamente recebidas.
Assim, e para efeitos de reposição voluntária da quantia de 225.164,00 € referente a capital, fica V. Exa. notificada de que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque a enviar para a tesouraria deste Instituto, fazendo referência ao número de processo indicado neste ofício, no prazo de trinta dias a contar da data de recepção do mesmo.” (cf. cópia do ofício junta a fls. 65 e 67 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
7. Em 25.06.2007, a A. endereçou um novo requerimento ao Conselho de Administração do R., aí referindo que:
“Após a reanálise de todo o projecto e tendo confirmado com as várias testemunhas envolvidas nas plantações e manutenção, chegámos a conclusão segura de que há um manifesto erro sobre os pressupostos na apreciação feita por parte do IFADAP e fundamentação da respectiva decisão final.
Na realidade o projecto foi integralmente cumprido e mantido, só em 2004 tendo começado a ser afectado por causa da conhecida seca extrema que naquele ano e seguinte afectaram gravemente toda a zona, como é do conhecimento geral.
Dado que em 2004 e 2005 a situação na realidade se deteriorou e nada foi possível fazer, pela nossa parte, para impedir o agravamento ou minorar os efeitos da seca, admitimos, no limite, como correcto devolver o subsídio relativo a esses dois anos, o que estamos a fazer de imediato, mediante o envio do anexo cheque no montante de €56.684,00 (Cinquenta e seis mil seiscentos oitenta e quatro Euros).
Já porém quanto as anos de 2000 a 2003 em que não só foram integral e escrupulosamente cumpridas as nossas obrigações e cumpridas as metas de densidade previstas, tal como pode ser confirmado in loco pelos vossos técnicos que ali se deslocaram em princípios de 2004 (embora estranhamente não aparece rasto do respectivo relatório, nem referencia à visita!), é inaceitável a exigência da devolução dos respectivos subsídios anuais, dado o cumprimento integral das respectivas obrigações por esta sociedade.” (cf. cópia do requerimento junta a fls. 69 e 71 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
8. Em 31.05.2000, a A. preencheu a “Declaração de Manutenção das condições de Atribuição do Prémio por perda de Rendimento referente ao ano 2000”, aí declarando que “durante o ano transacto cumpriu as condições de manutenção do direito de atribuição do prémio por perda de rendimento relativamente ao projecto” (cf. cópia da declaração junta a fls. 73 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
9. Em 28.05.2001, a A. preencheu a “Declaração de Manutenção das condições de Atribuição do Prémio por perda de Rendimento referente ao ano 2001”, aí declarando que “durante o ano transacto cumpriu as condições de manutenção do direito de atribuição do prémio por perda de rendimento relativamente ao projecto” (cf. cópia da declaração junta a fls. 75 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
10. Em 23.07.2002, a A. preencheu a “Declaração de Manutenção das condições de Atribuição do Prémio por perda de Rendimento referente ao ano 2002”, aí declarando que “durante o ano transacto cumpriu as condições de manutenção do direito de atribuição do prémio por perda de rendimento relativamente ao projecto” (cf. cópia da declaração junta a fls. 77 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
11. Em 08.07.2003, a A. preencheu a “Declaração de Manutenção das condições de Atribuição do Prémio por perda de Rendimento referente ao ano 2003”, aí declarando que “durante o ano transacto cumpriu as condições de manutenção do direito de atribuição do prémio por perda de rendimento relativamente ao projecto” (cf. cópia da declaração junta a fls. 79 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
12. Em 05.07.2004, a A. preencheu a “Declaração de Manutenção das condições de Atribuição do Prémio por perda de Rendimento referente ao ano 2004”, aí declarando que “durante o ano transacto cumpriu as condições de manutenção do direito de atribuição do prémio por perda de rendimento relativamente ao projecto”, designadamente no que tange ao “Respeito das práticas culturais constantes no POG / PG (Plano Orientador de Gestão / Plano de Gestão)”, à “Manutenção e protecção dos povoamentos florestais instalados e das infraestruturas existentes” e ao “Não exercício na área do projecto de qualquer actividade incompatível com os compromissos decorrentes de assinatura do contrato e demais legislação ao abrigo do qual o mesmo foi celebrado” (cf. cópia da declaração junta a fls. 81 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
13. Em 18.07.2005, a A. preencheu a “Declaração de Manutenção das condições de Atribuição do Prémio por perda de Rendimento referente ao ano 2005”, aí declarando que “durante o ano transacto cumpriu as condições de manutenção do direito de atribuição do prémio por perda de rendimento relativamente ao projecto”, designadamente no que tange ao “Respeito das práticas culturais constantes no POG / PG (Plano Orientador de Gestão / Plano de Gestão)”, à “Manutenção e protecção dos povoamentos florestais instalados e das infraestruturas existentes” e ao “Não exercício na área do projecto de qualquer actividade incompatível com os compromissos decorrentes de assinatura do contrato e demais legislação ao abrigo do qual o mesmo foi celebrado” (cf. cópia da declaração junta a fls. 81 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).
14. Em 2004 e 2005, Portugal atravessou uma fase de seca severa (facto notório).
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II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Conforme supra enunciado, a questão a decidir cinge-se a saber se ocorre erro de julgamento da sentença recorrida, por ser legítima a modificação do contrato de atribuição de ajudas, por alteração das condições da sua celebração, e inexistir caso de força maior, estando em causa risco próprio do empreendimento realizado.
Consta do discurso fundamentador da decisão sob recurso o seguinte:
“Como se viu, o R. arrima o acto proferido numa dupla vertente fáctica: por um lado, na falta de densidade mínima do projecto de arborização contratualizado e, por outro, na sua apreciação de que o requerimento que se alude no ponto 5. da matéria de facto firmada, apresentado pela A., infirmaria as declarações referidas nos factos 8. a 13. firmados supra por si apresentadas. (…)
[C]onforme se infere, em momento algum a A. refere que tenham morrido árvores em 2004: ela refere-se, de facto, a uma situação de seca em 2004 e 2005, mas daí não é possível extrair que uma qualquer afirmação no sentido de que as árvores tenham logo, acto contínuo, secado e morrido – de resto, nem tal se afiguraria verosímil.
Aliás, esse corolário nem sequer se mostra compaginável com a afirmação que aí é proferida, no sentido de que o R. teria efectuado “uma nova inspecção nos primeiros meses 2004, em que se verificou igualmente não existir qualquer anomalia na manutenção do projecto”.
Respeitando a “Declaração de Manutenção das condições de Atribuição do Prémio por perda de Rendimento referente ao ano 2005” a que se faz menção no facto 13. fixado supra ao cumprimento das condições de manutenção do direito de atribuição do prémio por perda de rendimento “durante o ano transacto” (id est, em 2004) e não resultando das declarações da A., como se viu, uma qualquer afirmação no sentido de que as árvores teriam morrido em 2004, há que concluir que as referidas declarações não são, por qualquer forma, contrariadas pelo requerimento referido em 5., não se verificando, como tal, o pressuposto em que o R. inequivocamente arrima a decisão descrita no facto 9., conforme aí se dá conta.
Já no que concerne à falta de densidade mínima de arborização no projecto contratualizado, importa, antes de mais, traçar de antemão a correspondente moldura legal aplicável.
Conforme decorre linearmente do facto 1. que acima se firmou, o contrato tendente à atribuição de ajudas à A. foi celebrado ao abrigo do Regulamento n.º 2080/92, do Conselho, o qual, por força do princípio do primado do Direito Europeu postulado no n.º 4 do artigo 8.º da Constituição da República Portuguesa (“CRP”), regula, prima facie, o regime de ajudas às medidas florestais na agricultura.
Tal como aí se estabelece no seu artigo 1.º:
“É instituído um regime comunitário de ajudas, co-financiado pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), secção «Garantia», a fim de:
- acompanhar as mudanças previstas no contexto das organizações comuns dos mercados,
- contribuir para um melhoramento, a prazo, dos recursos silvícolas,
- contribuir para uma gestão do espaço natural mais compatível com o equilíbrio do ambiente,
- lutar contra o efeito de estufa e absorver o dióxido de carbono,
Este regime comunitário de ajudas tem por objectivo:
a) Uma utilização alternativa das terras agrícolas, por meio de arborização;
b) O desenvolvimento de actividades florestais nas explorações agrícolas.”.
Neste contexto, preceitua o n.º 1 do artigo 2.º do Regulamento que o regime de ajudas pode incluir “a) Ajudas destinadas a cobrir as despesas de arborização; // b) Um prémio anual por hectare arborizado, destinado a cobrir os custos de manutenção das superfícies arborizadas durante os primeiros cinco anos; // c) Um prémio anual por hectare, destinado a compensar perdas de rendimento decorrentes da arborização das superfícies agrícolas; // d) Ajudas aos investimentos relativos ao melhoramento das superfícies arborizadas, tais como a instalação de quebra-ventos, corta-fogos, pontos de água e caminhos de exploração florestal, bem como ao melhoramento dos montados de sobro.” (sublinhado nosso), até aos limites consignados no artigo 3.º daquele diploma europeu.
Para o efeito, estabelece o artigo 4.º do Regulamento que “Os Estados-membros executarão o regime de ajudas previsto no artigo 2º. através de programas plurianuais, nacionais ou regionais, relativos aos objectivos referidos no artigo 1º.”.
Neste desiderato, o Governo Português aprovou a Portaria n.º 199/94, de 06.04, a qual “estabelece o regime das ajudas às medidas florestais na agricultura instituídas pelo Regulamento n.° 2080/92, do Conselho, de 30 de Junho”.
Tal como aí se prevê, na parte com interesse para o litígio vertente, “os beneficiários da ajuda à arborização de superfícies agrícolas referida no número anterior têm direito a dois prémios anuais por hectare arborizado, destinados a: a) Cobrir, durante os primeiros cinco anos, os custos decorrentes das operações de manutenção das superfícies arborizadas constantes do projecto de investimento; b) Compensar as perdas de rendimento decorrentes da arborização das superfícies agrícolas” (cf. artigo 5.º), com os limites que aí se estabelecem nos artigos 9.º e 10.º e anexos C e F.
Neste contexto, determina ainda o artigo 7.º da Portaria em apreço que:
“Para efeitos de atribuição das ajudas previstas neste diploma, os beneficiários devem comprometer-se, nomeadamente, a:
a) Respeitar as práticas culturais previstas no plano orientador de gestão integrante do projecto de investimento;
b) Assegurar que no ano seguinte à retancha os povoamentos instalados apresentem as densidades mínimas constantes do anexo C;
c) Manter e proteger os povoamentos florestais instalados ou beneficiados e as infra-estruturas neles existentes por um período mínimo de 10 anos, ou, quando haja lugar ao pagamento do prémio por perda de rendimento, durante o seu período de atribuição.”.
Ao juízo tecido pelo R. no sentido de que as parcelas n.os 1 e 2 do projecto de arborização não deteriam a densidade mínima prevista no anexo C da Portaria n.º 199/94, retorquiu a A., em sede de procedimento, que “a redução da densidade do montado que se verificou e foi comprovada em 26/06/2006 deveu-se exclusivamente a causas naturais – a seca severa em 2004 e principalmente em 2005 - e não a qualquer falta de cuidado ou negligência da sociedade proprietária e promotora do projecto. // Estas circunstâncias devem por isso ser consideradas de força maior e excluir qualquer responsabilidade desta sociedade no eventual não cumprimento do projecto em causa.” (cf. facto 5. firmado supra).
Neste desiderato, veio o R., em sede de contestação, arguir que tal justificação não consubstanciaria um caso de force majeure, mas antes a “verificação de um risco próprio do empreendimento realizado”.
Mas, também neste particular, não lhe assiste razão.
Tal como vem sendo entendido pela jurisprudência dos tribunais superiores [acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 02.06.2016, proc. n.º 10327/13, de 10/01/2013, Proc. 05631/09, e de 24/10/2013, Proc. 09683/13] (…)
Ora, compulsado o acto impugnado, constata-se que o R. não enuncia quaisquer factos que sejam passíveis de fazer impender sobre a A. a responsabilidade pela inexistência das densidades mínimas previstas na Portaria, limitando-se a dar conta dessa mesma inexistência, sem cuidar de referir sequer a situação de seca a que a A. havia aludido em sede de exercício do direito de audiência prévia e que, de resto, resultou demonstrada nos presentes autos (cf. factos 5. e 14. firmados supra).
Não o tendo feito, há que concluir, necessariamente, que a decisão impugnada enferma de vício de violação de lei, por erro nos seus pressupostos, determinando-se, por conseguinte, a sua anulação, o que se julga de seguida, sem necessidade de maiores desenvolvimentos.”
Contra o citado discurso, sustenta o recorrente, em síntese:
- a recorrida tinha a obrigação contratual de o avisar da ocorrência de quaisquer circunstâncias que afetassem a cabal realização do projeto de investimento, tendo apresentado declarações de 2000 a 2005 do projeto cumprir as condições de manutenção do direito de atribuição à ajuda;
- ao não comunicar a ocorrência de quaisquer circunstâncias que afetassem a realização do projeto de investimento, nomeadamente, a inexistência das densidades mínimas previstas, a recorrida violou obrigação a que encontrava adstrita;
-a recorrida estava bem ciente desta situação, como se vê das cartas reproduzidas nos pontos 5 e 7 da matéria de facto dada como assente;
- com a alteração das condições que presidiram à celebração do contrato de atribuição de ajudas, é legítima a modificação do mesmo, por parte do IFAP;
- inexiste caso de força maior, pois está em causa uma contrariedade climática própria do exercício da atividade agrícola, ou seja, um risco próprio do empreendimento realizado;
Vejamos se lhe assiste razão.
No que concerne à invocada obrigação contratual da recorrida de avisar o recorrente da ocorrência de quaisquer circunstâncias que afetassem a cabal realização do projeto de investimento, o que consta do contrato, parcialmente reproduzido no ponto 1 da matéria de facto dada como provada, reporta-se inequivocamente à obrigação de avisar esta entidade, no prazo máximo de 5 dias, de circunstâncias que afetassem aquela realização ou de sinistros que provocassem a destruição parcial ou total da floresta, cláusula C.9.
Estando em causa um período de seca acentuada durante os anos de 2004 e 2005, com particular incidência neste último ano, não se pode afirmar sem mais que foi incumprida a referida obrigação. Como é consabido, trata-se de fenómeno climatérico originado pela ausência de precipitação em determinada área num período alargado de tempo, geralmente associado a valores anuais. Donde, não estava em causa a referida obrigação de comunicar em 5 dias, prevista na cláusula C.9.
Sabemos que a recorrida apresentou declarações entre os anos de 2000 a 2005, pontos 8 a 13, relativas à manutenção das condições de atribuição do prémio por perda de rendimento, nas quais dava conta que durante o ano transato tinha cumprido as condições de manutenção do direito de atribuição do prémio por perda de rendimento relativamente ao projeto, designadamente no que respeitava à manutenção e proteção dos povoamentos florestais instalados.
Se é verdade que emitiu tal declaração no ano de 2005, por referência ao ano de 2004, tal não se mostra contraditório com o que posteriormente se veio apurar, através das visitas realizadas pelos serviços da entidade recorrente entre os meses de abril e maio de 2006, densidade de plantas inferior ao previsto na legislação para o povoamento, anexo C da Portaria n.º 199/94, de 6 de abril.
E isto porque, repise-se, está em causa um fenómeno climatérico de duração prolongada, cujos efeitos se projetam no tempo, sendo por isso razoável supor que a afetação das plantações não tenha ocorrido em momento distante da visita dos serviços da entidade recorre, nas quais se detetaram as aludidas irregularidades.
Por outro lado, aquelas declarações igualmente não se revelam contraditórias com as comunicações de resposta ao IFAP que a recorrida veio a efetuar, porquanto das mesmas não se retira qualquer assunção de responsabilidades ou constatação pretérita das irregularidades detetadas. Antes se sustenta que as plantações se mantinham em conformidade com o previsto na legislação, conforme teriam atestado os serviços do IFAP em visita ocorrida no ano de 2004, em que nada haveria a apontar, ocorrência que em momento algum veio por esta entidade a ser desmentida.
Cumpre então saber, perante o descrito circunstancialismo, se era legítimo ao recorrente proceder à modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas.
Tal modificação, no ver do recorrente, encontra o devido amparo legal no que dispõe o artigo 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 31/94, de 5 de fevereiro, que veio estabelecer as condições de aplicação dos Regulamentos (CEE) n.os 2078/92, 2079/92 e 2080/92, do Conselho, de 30 de Junho, que instituem diversos regimes de ajuda aos métodos de produção agrícola:
“Em caso de incumprimento pelos beneficiários das obrigações decorrentes do contrato, o IFADAP [atual IFAP] pode modificar ou rescindir unilateralmente os contratos.”
Norma que se há-de conjugar com a do artigo 7.º, al. b), da Portaria n.º 199/94, de 6 de abril, que estabelece como compromisso do beneficiário, para efeitos de atribuição das ajudas previstas neste diploma, nomeadamente, assegurar que no ano seguinte à retancha os povoamentos instalados apresentem as densidades mínimas constantes do anexo C.
É inequívoco, porque não disputado pelas partes, que em abril/maio de 2006 foi detetada na propriedade da recorrida uma densidade de plantas inferior ao previsto na legislação para o povoamento, anexo C da Portaria n.º 199/94, de 6 de abril.
Ou seja, há um incumprimento objetivo.
Sucede que a obrigação prevista na citada alínea b) do artigo 7.º da Portaria n.º 199/94 é uma obrigação de meios, não uma obrigação de resultado, conforme se entendeu no invocado acórdão deste TCAS de 02/06/2016 (cuja revista foi negada por acórdão do STA de 27/10/2016, proc. n.º 01145/16, disponível em www.dgsi.pt), seguindo a jurisprudência dos demais arestos aí referidos, impondo-se ao beneficiário que empregue os meios necessários e adequados à manutenção das densidades mínimas do povoamento.
Assim, apenas se se demonstrar que o beneficiário não o fez, é que o mesmo deverá ser responsabilizado pelo incumprimento.
Sucede que no caso, conforme conclui o Ministério Público no seu parecer, não resulta provado que o beneficiário tenha sido responsável pela circunstância dos povoamentos não apresentarem as densidades mínimas previstas no ano seguinte à retancha.
Apenas sabemos que tal se constatou na sequência de um período de dois anos de seca severa, ponto 14 da matéria de facto dada como assente.
Sem que esteja assente a responsabilidade do beneficiário, aqui recorrido, é deslocado discutir se estamos ou não perante caso de força maior (reconhecida, designadamente, perante catástrofe natural grave que afete de modo significativo a exploração, na redação atual do Regulamento (UE) relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum, cf. artigos 2.º, n.º 2, e 64.º, n.º 2).
Em função do exposto, afigura-se correta a conclusão a que se chegou na decisão sob recurso, da decisão impugnada enfermar de vício de violação de lei, por erro nos seus pressupostos.
Em suma, será de negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.
*
III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Custas a cargo do recorrente.
Lisboa, 7 de outubro de 2021
(Pedro Nuno Figueiredo)
(Ana Cristina Lameira)
(Catarina Vasconcelos) |
