| Decisão Texto Integral: | ***
Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – Relatório:
A ……………… & Irmão, Lda., com os sinais dos autos, instaurou ação administrativa especial, contra o Município de L............, na qual formulou o seguinte pedido:
“… deverá a presente ação ser julgada procedente por provada e em consequência ser anulada deliberação da Câmara Municipal de L............, de 31-07-2013 por via da qual foi atribuída às sociedades F ………… & ……….., Ld, G……….. & ……….., Ldª e C……… &………., Ldª, respectivamente 2ª, 3ª e 4ª Rés, três licenças para o transporte em táxi, em regime de estacionamento condicionado, duas delas para transporte de pessoas com mobilidade reduzida.”
Indicou como contrainteressadas a F………. & ……………,Lda., G……… & …….., Lda. e C………….. & ………., Lda..
Por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de L............, proferida a 29 de junho de 2017, a ação foi julgada procedente e anulada a deliberação impugnada.
Inconformado o Município de L............ (réu/recorrente) interpôs recurso da referida sentença, apresentando alegação e formulando as seguintes conclusões:
“A - Da análise comparativa de outros Regulamentos aprovados noutros Concelhos, em nenhum dos consultados existe ou está consagrada qualquer distinção entre “transmissão” e “atribuição” de licença na valoração do fator antiguidade, ao invés, todos os Regulamentos consultados equiparam ou fazem corresponder à antiguidade, o número de anos de atividade no sector.
B - Aliás, para além da interpretação literal do teor do artigo 30.º do Regulamento e do art.º 6.º do Programa do Concurso, a douta sentença, apesar da referência ao artigo 9.º do Código Civil, omite qualquer outra razão de facto ou de direito que fundamente a sua posição, que numa primeira fase, foi também a defendida pela Autora, conforme resulta do Ponto N dos Factos Provados.
C - Portanto, uma vez que no fator antiguidade, está em causa unicamente a valoração do número de anos na atividade, carece de qualquer fundamento, de direito ou de facto, a distinção entre “antiguidade na atribuição de uma licença” ou “antiguidade na transmissão de uma licença”, entendendo-se que a sentença recorrida viola o disposto no artigo 9.º do Código Civil, assim como o disposto no artigo 112.º nº 7 da CRP, pois a interpretação adotada não encontra qualquer justificação ou enquadramento no Decreto Lei n.º Decreto-Lei 251/98, de 11 de Agosto, quer na versão à data da entrada em vigor do Regulamento, quer na sua versão atual
D - Por último, a posição adotada na douta sentença recorrida, viola o princípio da igualdade de tratamento e proporcionalidade (cfr. arts. 6.º e 7.º do CPA), pois estando, apenas em causa a valoração do número de anos de atividade no sector inexistem quaisquer razões que justifiquem a valoração do factor antiguidade na atribuição de uma licença, e, a sua não valoração na hipótese de transmissão.
TERMOS EM QUE, NOS MELHORES DE DIREITO DOUTAMENTE, SUPRIDOS POR V. EXCIAS. REQUER-SE A REVOGAÇÃO DA DOUTA SENTENÇA RECORRIDA, E CONSEQUENTEMENTE, SEJA JULGADO IMPROCEDENTE O PEDIDO DE ANULAÇÃO DO ACTO IMPUGNADO
ASSIM SE FAZENDO JUSTIÇA”.
Recorreu também a contrainteressada C………….. & ……., Lda, formulando as seguintes conclusões:
“A) Na valoração do fator antiguidade o que está em causa é o tempo (anos) de exercício de atividade, independentemente de a licença ou licenças de táxi tenham sido tituladas através de um ato de atribuição ou de transmissão, posição esta que numa primeira fase foi defendida pela A, conforme resulta do Ponto N dos factos provados.
B) Não existe por isso qualquer fundamento de facto ou de direito para se proceder à distinção entre antiguidade na atribuição de uma licença e antiguidade na transmissão de uma licença.
C) A interpretação perfilhada pelo Tribunal no que se refere ao fator antiguidade, não levou em consideração os pressupostos em matéria de interpretação consagrados no art.º 9.º do Código Civil, designadamente “o pensamento legislativo (ratio legis)” “a unidade do sistema jurídico”, limitando-se a uma interpretação literal (letra da lei) do art.º 30 do Regulamento e do art.º 6.º do Programa do Concurso, não levando em consideração as disposições legais do Dec-Lei n.º 25l/98 de 11 de Agosto.
D)Tendo o Regulamento em apreço visado regulamentar o mencionado Dec-Lei n°251/98 de 11 de Agosto, na interpretação efetuada pelo Tribunal deveria ter sido levado em consideração as disposições legais de tal diploma, o que não foi feito, sendo certo que em tal diploma (Dec-Lei n.º 25l/98) não existe qualquer norma que imponha, sustente, ou permita a interpretação que foi efetuada pelo Tribunal.
H) A interpretação adotada na douta sentença, viola o princípio da igualdade de tratamento, pois tal interpretação implica a valoração do fator antiguidade no caso de atribuição de uma licença e, a sua não valoração no caso de transmissão de uma licença, sendo que no fator de antiguidade o que está em causa é a valoração do número de anos de atividade no sector dos táxis, não existindo por isso qualquer fundamento que justifique, que situações que são iguais, sejam tratadas de forma diferente.
TERMOS EM QUE, NOS MELHORES DE DIREITO, DOUTAMENTE SUPRIDOS POR V.EXª, REQUER-SE A REVOGAÇÃO DA SENTENÇA RECORRIDA, E EM CONSEQUÊNCIA SER JULGADO IMPROCEDENTE O PEDIDO DE ANULAÇÃO DO ACTO IMPUGNADO.”
Recorreu igualmente a contrainteressada G………….. e …………….., Lda., finalizando a sua alegação, com as seguintes conclusões:
“A) Quer a licença ou licenças de táxi tenham sido tituladas através de um ato de atribuição ou de transmissão, o que se está em causa quanto à valoração do fator antiguidade é o tempo (anos) de exercício de atividade, posição defendida pela A. no procedimento concursal, como resulta do ponto N) dos factos provados.
B) Pelo que, não existe quaisquer razões de facto ou de direito para se possa distinguir entre antiguidade na atribuição de uma licença e antiguidade na transmissão de uma licença.
C) No que ao fator antiguidade respeita, a interpretação adotada pelo Tribunal, não teve em consideração os pressupostos em matéria de interpretação consagrados no artigo 9.º do Código Civil, designadamente “o pensamento legislativo (ratio legis)” “a unidade do sistema jurídico”, limitando-se a uma interpretação literal (letra da lei) do artigo 30º do Regulamento e do artigo 6.º do Programa do Concurso, não levando em consideração as disposições legais do Decreto-Lei n.º 251/98 de 11 de agosto.
D) Na interpretação perfilhada pelo não foram levadas em consideração as disposições do Regulamento em apreço que visou regulamentar o mencionado Decreto-Lei n.º 251/98 de 11 de Agosto, sendo certo que no referido diploma (Decreto-Lei n.º 251/98) não existe qualquer norma que imponha, sustente, ou permita a interpretação que foi adotada pelo Tribunal.
E) Viola ainda a Douta sentença o princípio da igualdade de tratamento, na interpretação efetuada na valoração do fator antiguidade no caso de atribuição de uma licença e, a sua não valoração no caso de transmissão de uma licença, sendo que no fator de antiguidade o que está em causa é a valoração do número de anos de atividade no setor dos táxis, pelo que não existe qualquer fundamento que justifique, que situações que são iguais, sejam tratadas de forma diferente.
NESTES TERMOS E NOS MELHORES DE DIREITO, QUE V. EXAS. DOUTAMENTE SUPRIRÃO, REQUER-SE A REVOGAÇÃO DA SENTENÇA RECORRIDA, E EM CONSEQUÊNCIA SER JULGADO IMPROCEDENTE O PEDIDO DE ANULAÇÃO DO ACTO IMPUGNADO.”
Notificada para o efeito, a sociedade A ………………….. & Irmão, Lda. (autora/recorrida), apresentou contra-alegações, aí concluindo nos termos seguintes:
“A. Pensamos e defendemos que nenhum reparo deverá merecer a douta sentença proferida pelo Tribunal a quo que julgou a acção intentada pela A. procedente e provada e, em consequência, ordenou a anulação do acto impugnado por incorrer em vício de violação de lei.
B. Com efeito, a Câmara Municipal de L............, à revelia de um aspeto vinculado da apreciação das candidaturas, deliberou não aceitar a reclamação apresentada pelo concorrente A ……………….. & Irmão, LDA, ora A., relativa ao fator antiguidade, alegando que “Para efeitos de antiguidade, o júri do concurso considerou, para todos os concorrentes, a data da atribuição (ou da transferência) da última licença.
C. Sendo certo que, contrariamente ao que defendem as Rés, não está em causa unicamente a questão, no “fator antiguidade”, da valoração do número de anos na atividade, mas também, a distinção entre “antiguidade na atribuição de uma licença”, ou “antiguidade na transmissão/transferência de uma licença”
D. Conforme aliás entendeu, a nosso ver bem, o Tribunal a quo, ao considerar, tendo em atenção o Regulamento para os Transportes em Táxi no concelho de L............ e o art.º 6.º do Programa do Concurso, que o fator antiguidade traduz-se na atribuição de última licença.
E. Tendo subjacente aliás o facto de resultar, quer do dito Regulamento, quer ainda do disposto no Decreto-Lei n° 251/98, de 11/08, que atribuição de licenças é feita através de ato administrativo pelo qual a Câmara Municipal delibera atribuir licenças postas a concurso, o que seguramente não acontece com a transferência/transmissão de uma licença, que consubstancia um negócio jurídico entre dois particulares.
F. Sendo o fator “antiguidade” um aspeto vinculado na apreciação das candidaturas, quer o “júri do concurso, quer a Câmara Municipal de L............ encontravam-se vinculados a respeitar esse fator e a sua forma de pontuação, o que não fizeram, incorrendo os respetivos atos em vício de violação de lei.”
G. Padecendo, o ato impugnado, na parte em que pontua a candidatura da Autora no fator “antiguidade” de vício de violação de lei.
Termos em que, requer-se a V. Exas se dignem manter a douta sentença recorrida que julgou procedente o pedido da A. e em consequência ordenou a anulação do ato impugnado por padecer de vício de violação de lei.”
O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), pronunciou-se no sentido de ser negado provimento aos recursos jurisdicionais independentes que incidiram sobre a decisão recorrida.
Sem vistos, com prévio envio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o presente processo à conferência para decisão.
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II. Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pelos recorrentes são as seguintes:
- se no fator antiguidade está em causa unicamente a valoração do número de anos na atividade, ou se deve ser feita distinção entre “antiguidade na atribuição de uma licença” ou “antiguidade na transmissão de uma licença” e se a sentença recorrida incorreu em violação do disposto no artigo 9.º do Código Civil, assim como no artigo 112.º nº 7 da CRP, em virtude de a interpretação adotada não encontrar justificação ou enquadramento no Decreto-Lei 251/98, de 11 de agosto; e,
- se a sentença recorrida, viola o princípio da igualdade de tratamento e proporcionalidade (cfr. arts. 6.º e 7.º do CPA), pois estando, apenas em causa a valoração do número de anos de atividade no sector inexistem quaisquer razões que justifiquem a valoração do fator antiguidade na atribuição de uma licença, e, a sua não valoração na hipótese de transmissão.
III – Fundamentação:
3.1. De facto:
Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:
“A) Em 12.01.2001 foi publicado no Diário da República, n.º 6, II Série, o Regulamento para os Transportes em Táxi do Concelho de L............ (dado como provado com base no documento n.º 2 junto com a Petição Inicial e com base em www.dre.pt)
B) Em 07.06.2011 foi publicado no Diário da República, n.º 110, II Série, o Anúncio de procedimento n.º 2791/2011, “Concurso Público para atribuição de 6 licenças de táxis em regime de estacionamento condicionado para o concelho de L............”, com o seguinte teor:
CONCURSO PÚBLICO PARA ATRIBUIÇÃO DE 6 LICENÇAS DE TÁXI EM REGIME DE ESTACIONAMENTO CONDICIONADO PARA O CONCELHO DE L............
1-Faz-se público que, de harmonia com o deliberado pela Câmara Municipal na sua reunião de 18 de Maio de 2011 e de 1 de Junho de 2011, e nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de Agosto, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 41/2003, de 11 de Março e do Regulamento para os Transportes em Táxi do Concelho de L............, encontra-se aberto concurso público, pelo prazo de 30 dias a contar da data da publicação do presente aviso no diário da República, para a atribuição de seis (6) licenças de táxi em regime de estacionamento condicionado, repartidas equitativamente pelos dois grupos de concorrentes (Grupo A e Grupo B), sendo que duas (2) delas, uma para cada grupo, se destinam aos proponentes que se obriguem à adaptação dos respetivos veículos para transporte de pessoas com mobilidade reduzida.
2-Só podem apresentar-se a concurso as empresas titulares de alvará emitido pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres (IMTT) e os membros das cooperativas licenciadas pelo IMTT e os trabalhadores por conta de outrem e que preencham as condições de acesso e exercício da profissão definidos na lei. Os concorrentes deverão comprovar que se encontram em situação regularizada a dívidas por impostos ao Estado, ao Município e por contribuições à Segurança Social.
3- A admissão ao concurso far-se-á mediante requerimento fornecido pela Câmara Municipal e será acompanhado dos elementos constantes no artigo 4.º do programa de concurso, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de L.............
4- As condições e outros elementos que interessem aos concorrentes constam do programa de concurso, o qual poderá ser consultado na Divisão de Atividades Económicas sita na Loja do Munícipe, Rua 1.° de Dezembro ou podem ser requeridas fotocópias do mesmo contra o pagamento do estipulado no n.° 1, alínea c) do n.° 1 do artigo 1.° do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de L............ e ainda no site oficial da Câmara Municipal (www.cm-loule.pt).
5- O ato público do concursos efetuar-se-á pelas 10,00horas no primeiro dia útil imediatamente a seguir à data limite para a apresentação das propostas.
6 de Junho de 2011
Presidente da Câmara
S ……………………………..
(dado como provado com base em www.dre.pt);
C) No Programa do Concurso Público para a atribuição de licenças de táxi no Município de L............ consta o seguinte:
“Artigo 1.°
Identificação do concurso
1. O concurso é público, podendo apresentar propostas todas as entidades que se encontrem nas condições gerais estabelecidas no Regulamento para os Transportes em Táxi do Concelho de L.............
2. O concurso tem por objectivo a atribuição de seis (6) licenças de táxi em regime de estacionamento condicionado, repartidas equitativamente pelos dois grupos de concorrentes (Grupo A e Grupo B), sendo que (duas) 2 delas, uma para cada grupo, se destinam aos proponentes que se obriguem à adaptação dos respectivos veículos para transporte de pessoas com mobilidade reduzida.
Artigo 2. °
Apresentação da candidatura
1.As propostas deverão ser apresentadas na Divisão de Actividades Económicas da Câmara Municipal de L............, sita na Loja do Munícipe, Rua 1.° de Dezembro, na cidade de L............, todos os dias úteis entre as 9h00 e as 12h30 e as 14h00 e as 16h00, no prazo máximo de 30 dias a contar da data da publicação do anúncio no Diário da República, sendo emitido recibo ao apresentante.
2. As propostas poderão ainda ser remetidas por correio, sob registo e com aviso de recepção, devendo dar entrada nos serviços até ao final do prazo referido no ponto anterior, para a seguinte morada: Câmara Municipal de L............, Praça da República, 8104-001 L............;
3. As candidaturas que não derem entrada nos serviços municipais até ao dia limite do prazo fixado serão excluídas.
4. A não apresentação de quaisquer documentos a entregar no ato de candidatura, que devam ser obtidos perante qualquer entidade pública, não originará a imediata exclusão do concurso, desde que seja apresentado recibo pela entidade em como os mesmos documentos foram requeridos em tempo útil.
Artigo 3. °
Requisitos exigíveis
1. Só podem apresentar-se a concurso as empresas titulares de alvará emitido pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres (IMTT) e os membros das cooperativas licenciadas pelo IMTT e os trabalhadores por conta de outrem e que preencham as condições de acesso e exercício da profissão definidos na lei.
2. Os concorrentes deverão comprovar que se encontram em situação regularizada a dívidas por impostos ao Estado, ao Município e por contribuições à Segurança Social.
Artigo 4. °
Documentos
1. A candidatura é apresentada mediante requerimento a elaborar em impresso próprio fornecido pela Câmara Municipal de L............ e será acompanhado dos seguintes documentos:
a. Para os concorrentes a integrar o grupo A — correspondente às empresas titulares de alvará emitido pelo IMTT:
• Fotocópia do alvará emitido pelo IMTT;
• Declaração de acordo com o modelo constante do anexo II ao Regulamento para os Transportes em Táxi do concelho de L............;
b. Para os concorrentes a integrar o Grupo B — correspondendo aos membros das cooperativas licenciadas pelo IMTT e trabalhadores por conta de outrem e que preencham as condições de acesso e de exercício da profissão estabelecidas na lei:
• Declaração de acordo com o modelo constante no anexo III ou IV ao Regulamento para os Transportes em Táxi do Concelho de L............, conforme a qualidade em que o concorrente se apresente.
2. A Câmara Municipal pode, a qualquer momento, exigir a apresentação de documentos comprovativos das declarações prestadas pelos concorrentes fixando-lhes um prazo não inferior a 20 dias para a sua apresentação.
Artigo 5. °
Modo de apresentação
1. O requerimento de admissão ao concurso, juntamente com os documentos comprovativos das declarações prestadas pelos concorrentes fixando-lhes um prazo não inferior a 20 dias para a sua apresentação.
2.A Câmara Municipal emitirá um recibo de entrega do sobrescrito, com a indicação expressa do dia e hora da entrega.
Artigo 6. °
Critérios e classificação dos concorrentes
1.Na classificação dos concorrentes atender-se-á ao grupo em que os mesmos foram incluídos, nos termos do disposto no artigo 11.° do Regulamento para os Transportes em Táxi do Concelho de L.............
2.Na classificação dos concorrentes incluídos no grupo A atender-se-á à sua rentabilidade económico e social, à localização da sede e à antiguidade da atribuição da última licença:
a. A rentabilidade económica é a que resulta da média aritmética da faturação anual de cada viatura, com IVA incluído, em milhares de euros, referente aos dois últimos anos anteriores ao do concurso, à qual será aplicado o coeficiente de ponderação 2;
b. A rentabilidade social é a que resulta da média aritmética anula do número de postos de trabalho com carácter de permanência, afectos a cada viatura, referente aos dois últimos anos anteriores ao do concurso, à qual será aplicada o coeficiente de ponderação 3;
c. A localização da sede social será atribuída uma pontuação de 40, 5 e 1 pontos em função da sede social estar localizada no concelho de L............, num concelho situado na área de distrito de Faro ou num concelho situado noutra zona do País, respetivamente;
d. A antiguidade na atribuição da última licença para a actividade é a que resulta dos anos completos sobre a data da sua atribuição, ao qual será aplicado o coeficiente de ponderação 4;
e. A pontuação de cada concorrente é calculada pela aplicação da seguinte fórmula: (...)
3. Na classificação dos concorrentes incluídos no grupo B atender-se-á à sua antiguidade como profissional do sector de transportes em táxi e à área de residência permanente;
a. A antiguidade como profissional é a que resulta do número de anos de atividade profissional por conta de outrem numa empresa do sector de atividade de transportes de táxi, à qual será aplicado um coeficiente de ponderação 2;
b. Ao fator área de residência será atribuído uma ponderação de 40, 5 e 1 pontos em junção do local de residência estar situado no concelho de L............, num concelho do distrito de Faro ou num concelho situado noutra zona do País, respetivamente;
c. A pontuação a cada concorrente é calculada pela aplicação da seguinte fórmula: (...)
Artigo 7.°
Análise das candidaturas
1. As candidaturas admitidas são analisadas pelo júri do concurso, devendo este apreciar num primeiro momento os documentos referidos no artigo 4.º e excluir os concorrentes cujos documentos não cumpram os requisitos estabelecidos no programa do concurso.
2. O júri do concurso é constituído pelos seguintes elementos efectivos:
(...)
3. O Júri elabora um relatório fundamentado sobre o mérito das candidaturas, ordenando-as para efeitos de atribuição de licenças de acordo com o critério de classificação fixado.
4. No relatório o júri deve fundamentar as razões por que propõe a exclusão dos concorrentes, nos termos do artigo 25. ° do Regulamento para os Transportes em Táxi do Concelho de L............ e do n.°1 deste artigo, bem como indicar os fundamentos que estiveram na base das exclusões efetuadas no ato público.
5. O ato público para abertura das propostas ocorrerá às 10,00 horas, no primeiro dia útil imediatamente a seguir ao prazo estabelecido para entrega das propostas, e terá lugar na cidade de L............, sito na Praça da República, Edifício Eng.° Duarte Pacheco, na Sala da Assembleia Municipal ou em outro espaço do Município de L............, na mesma cidade, se se verificar algum impedimento.
Artigo 8.°
Critérios de atribuição de licenças
1. A atribuição das licenças é feita em função da classificação final dos concorrentes admitidos a concurso, sendo atribuída uma licença a cada um dos concorrentes melhor classificados em cada um dos grupos.
2. Caso o número de licenças postas a concurso seja superior ao número de concorrentes classificados num dos grupos, as licenças remanescentes são atribuídas aos concorrentes não contemplados no outro grupo em função da classificação.
3. Em qualquer dos casos nunca será atribuída mais de uma licença a cada concorrente.
Artigo 9. °
Atribuição de licenças
1. Atribuição de licenças é o acto administrativo pelo qual a Câmara Municipal delibera atribuir licenças postas a concurso.
2. A Câmara Municipal delibera sobre a atribuição de licenças com base no relatório final a que se refere o n.º 3 do artigo 29.° do Regulamento para os Transportes em Táxi do Concelho de L.............
3. A emissão das licenças é feita nos termos do disposto no artigo 6.° do Regulamento para os Transportes em Táxi do Concelho de L.............
Artigo 10.°
Consulta e fornecimento da documentação do concurso
(...)
(dado como provado com base no documento n.° 4 junto com a Petição Inicial);
D) Em 06.07.2011, a aqui Autora, A ……………… & Irmão, Lda apresentou candidatura no concurso público n.º 2791/2011, tendo em anexo, nomeadamente, o ofício da então Direcção-Geral dos Transportes Terrestres com a referência a “(... ) data de passagem da licença [veículo de serviço remunerado]. 25.Mar.969 (...) “proprietário – A …………………. & Irmão, Lda (...) por transferência de propriedade de U………………………. (...)” e a Licença de Táxi emitida pelo Município de S. Brás de Alportel, tendo como titular a aqui Autora e com o seguinte averbamento: “A licença antes estava em nome de M………… & C…….., Lda” (dado como provado com base em fls. 761 a 845 do volume II do processo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
E) Em 08.07.2011 foi elaborada a Acta primeira do concurso para atribuição de licenças de táxi no Município de L............, respeitante à abertura de propostas e admissão e exclusão de candidaturas (dado como provado com base em fls. 49 a 54 do Volume III do processo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
F) Em 20.07.2011, a Câmara Municipal de L............ “deliberou por unanimidade, a aprovação da acta primeira para atribuição das licenças de táxis do Município de L............” (dado como provado com base em fls. 48 do Volume III do processo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
G) Por ofício de 25.07.2011, com a referência n.º 29475, a Entidade Demandada informou a aqui Autora, A …………………. & Irmão, Lda. do seguinte:
“Assunto: Concurso público para atribuição de licenças de táxi no Município de L............ Concorrentes admitidos (Grupo A)
Na sequência do ato público que teve lugar no passado dia 8 de Julho de 2011, pelas 10h00, na cidade de L............, sito na Praça da República, Edifício Eng.° Duarte Pacheco, na sala da Assembleia Municipal, para abertura de propostas concorrentes às licenças de táxi a atribuir para exercício da actividade no Município de L............, venho pela presente notificá-lo que o júri do concurso determinou a sua admissão ao presente concurso, decisão esta que foi ratificada, por unanimidade, na sessão da câmara de 2011-07-20.
(…)”
(dado como provado com base em fls. 759 do volume II do Processo instrutor apenso aos autos);
H) Em 09.09.2011 foi elaborada a Acta segunda do concurso público de atribuição de licenças de táxi no Município de L............, na qual consta a análise dos recursos apresentados pelos concorrentes quanto ao que respeita à inclusão ou exclusão do concurso (dado como provado com base em fls. 44 do Volume III do processo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
I) Em 21.09.2011, a Câmara Municipal de L............ “deliberou por unanimidade, a aprovação da acta segunda para atribuição das licenças de táxis do Município de L............ “(dado como provado com base em fls. 43 do Volume III do processo instrutor apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
J) Por ofício de 24.04.2012, a Entidade demandada informou a G …………. & ………….., Lda do seguinte: “(...) venho por este meio notificar V. Exa. para que no prazo de 20 dias a contar da data da recepção da presente faça a apresentação de documento comprovativo da informação prestada na alínea e) do n.° 1 da declaração anexa à proposta (cópia da última licença atribuída em nome do concorrente ou cópia da última licença transferida para o concorrente). (...).” (dado como provado com base em fls. 141 do volume I do processo instrutor apenso aos autos);
K) Do ofício da então Direcção de Viação de Évora consta “data da passagem da licença 10-2-69”, (...) “proprietário – G ………….& ……………, Lda.” (...) “Por transferência de propriedade de J …………………..” (dado como provado com base em fls.145 do volume I do processo instrutor apenso aos autos);
L) Na acta terceira do concurso público para a atribuição de licenças de táxi no Município de L............ consta o seguinte:
«Texto e quadros no original»
(dado como provado com base no documento n.º 5 junto com a Petição Inicial);
M) Em 01.08.2012, a Câmara Municipal de L............ deliberou o seguinte:
“A Câmara Municipal deliberou, por unanimidade, aprovar a acta terceira do concurso para atribuição de licenças de táxis do Município de L.............” (dado como provado com base no documento n.° 5 junto com a Petição Inicial dos autos e fls. 35 e seguintes do volume III do processo instrutor);
N) Deu entrada nos serviços da Entidade demandada o requerimento da concorrente aqui Autora, no qual consta, nomeadamente, o seguinte:
“(...) Ao apresentar a sua candidatura a requerente apresentou, entre outros documentos, as cópias das duas licenças de táxi de que é titular. (...) Nunca tendo a ora requerente e concorrente beneficiado da atribuição de uma licença de táxi por concurso, o critério da antiguidade deverá ter em atenção todo o tempo de exercício da atividade desde que a interessada é titular de uma licença e que neste caso são 43 anos (Março de 1969 a Setembro de 2012) - Cf. docs. N.°s 2 e 3.” Juntou ao requerimento, a Declaração da Antral com a referência a “[a Autora] é sócia da Antral (...) desde 01/09/1969 com referência a 08/03/1969, não se tendo verificado qualquer interrupção neste período (,..)Mais se declara que, de acordo com os mesmos registos, não foi atribuída qualquer licença por concurso público.”, o oficio da Direcção-Geral de Transportes Terrestres com a referência à passagem de licença em “25.Mar.969” e declaração do Instituto do Mobilidade e dos Transportes Terrestres, IP, na qual consta: “(...) iniciou a atividade de transportador de táxi a 08 de março de 1969 (...) “.(dado como provado com base em fls. 749 a 757 do volume II do processo instrutor apenso aos autos);
O) Na Acta Quarta do Concurso público para a atribuição de licenças de táxi no Município de L............, consta o seguinte:
«Texto e quadros no original»
(dado como provado com base no documento n.º 7 junto com a Petição Inicial);
P) Em 13.02.2013, a Câmara Municipal de L............ deliberou o seguinte: “A Câmara Municipal deliberou, por unanimidade, aprovar a acta quarta do concurso para atribuição das licenças de táxis do Município de L.............” (dado como provado com base no documento n.º 7 junto com a Petição Inicial e fls. 19 e seguintes do volume III do processo instrutor);
Q) Na Acta Quinta do Concurso Público para a atribuição de licenças de táxi no Município de L............ consta o seguinte:
«Texto e quadros no original»
(dado como provado com base no documento n.° 8 junto com a Petição Inicial dos autos e fls. 11 e segs. do volume III do processo instrutor);
R) Em 08.05.2013, a Câmara Municipal de L............ deliberou o seguinte: “A Câmara Municipal deliberou, por unanimidade, aprovar a acta quinta do concurso para atribuição das licenças de táxis do Município de L.............” (dado como provado com base no documento n.º 8 junto com a Petição Inicial e fls. 11 do volume III do processo instrutor);
S) Em 30.05.2013 a aqui Autora apresentou reclamação da lista de classificação de concorrentes, a qual consta, nomeadamente, o seguinte:
“(...) 7º E a decisão constante da acta quarta do concurso foi no sentido de dar provimento à reclamação apresentada por A …………… & Irmão, Lda, atribuindo-se 42 anos no factor antiguidade.
8.° Não podendo vir agora, no contexto do mesmo concurso, com base num argumento que havia já sido colocado à sua consideração para sua análise e decisão, pronunciar-se de forma diversa, sob pena de violação dos mais elementares princípios que norteiam as relações entre os particulares e a administração em geral e o presente concurso em particular. (...)
Termos em que, deverá a decisão sobre a antiguidade de atribuição da última licença, relativamente à interessada fixar-se conforme acta quarta do concurso, considerando-se 42 anos no factor antiguidade da concorrente A …………………….. & Irmão, Lda.”
(dado como provado com base em fls. 729 a 732 do volume II do Processo instrutor, apenso aos autos, e documento n.º 9 junto com a Petição Inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
T) Na Acta Sexta do Concurso Público para a atribuição de licenças de táxi no Município de L............ consta o seguinte:
«Texto e quadros no original»
(dado como provado com base em documento n.º 1 junto com a Petição Inicial e fls. 1 e seguintes do volume III do processo instrutor);
U) Em 26.07.2013, a Vereadora ………….. elaborou a seguinte “Proposta”:
“Na sequência da deliberação de Câmara de 08-05-2013, que aprovou a quinta acta do referido concurso e após a análise das reclamações apresentadas foi elaborada a sexta acta do concurso para a atribuição das licenças de táxis do Município de L.............
Tendo em consideração que o concurso para a atribuição de licenças de táxi no Município de L............ prevê a atribuição de 6 (seis) licenças de táxi em regime de estacionamento condicionado, repartidas equitativamente pelos dois grupos de concorrentes (Grupo A e Grupo B), sendo que duas delas, uma para cada grupo, se destinam aos proponentes que se obriguem à adaptação dos respetivos veículos para transporte de pessoas com mobilidade reduzida.
Tendo em consideração que para efetuar a análise da antiguidade dos concorrentes do Grupo B foi necessário solicitar declaração comprovativa à Segurança Social, conforme estabelecido na quarta ata, aprovada em reunião de Câmara de 13-02-2013, o processo administrativo tornou-se mais moroso.
Tendo em consideração que o processo administrativo do Grupo A está terminado com a elaboração da sexta ata, proponho que as licenças de táxi em regime de estacionamento condicionado sejam atribuídas separadamente, para o Grupo A e Grupo B.
Proponho que seja aprovada a sexta ata do referido concurso com atribuição das 3 (três) licenças de táxis do Grupo A:
Proposta n.° concorrente (...)
037/2011 F………… & …………, Lda (...)
003/2011 G………… & …………, Lda (...)
028/2011 C…………& …………, Lda (...).” (dado como provado com base em documento n.° 1 junto com a Petição Inicial e fls. 1 e seguintes do volume III do processo instrutor);
V) Em 31.07.2013, a Câmara Municipal de L............ deliberou o seguinte:
“A Câmara Municipal deliberou, por unanimidade, aprovar a separação da atribuição das licenças de táxi em regime de estacionamento condicionado do Grupo A e Grupo B, conforme proposta da Sra Vereadora, Dra. B ……….
Mais, a Câmara Municipal deliberou, por unanimidade, aprovar a sexta acta do concurso para atribuição das licenças de táxis do Município de L............ e atribui as 3 (três) licenças de táxi do Grupo A, conforme proposta da Sra Vereadora, Dra B …………..” (dado como provado com base em documento n.º 1 junto com a Petição Inicial e fls. 1 e seguintes do volume III do processo instrutor);
W) Por ofício de 06.08.2013, com a referência n.º 18432, a Entidade Demandada informou a aqui Autora, do seguinte:
“Assunto: Concurso Público para atribuição de licenças de Táxi no Município de L............
Serve o presente para enviar cópia da deliberação da câmara de 2013-07-31, a qual por unanimidade, aprovou a separação da atribuição das licenças de táxi em regime de estacionamento condicionado do Grupo A e Grupo B, bem como, a acta sexta do concurso público para atribuição de licenças de táxi no Município de L.............
Nesse pressuposto, consideram-se V. Exas notificados do conteúdo da mesma.” (dado como provado com base no documento n.°1 junto com a Petição Inicial e fls. 1 e seguintes do volume III do processo instrutor); * Os factos provados resultam da convicção do Tribunal fundada nos documentos juntos aos autos.* Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afetar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, importe registar como não provados. “* 3.2. De Direito
Por sentença proferida em 29 de junho de 2017 foi julgada procedente a ação administrativa especial destinada à impugnação da deliberação de 31 de julho de 2013 da Câmara Municipal de L............ que, designadamente, aprovou a sexta ata do concurso e atribuiu as 3 (três) licenças de táxis do Grupo A aos concorrentes F…………. & ………….., Lda, G …………..& …………., Lda e C……….. & ………., Lda.
Interpuseram recurso da referida sentença a entidade demandada MUNICÍPIO DE L............ e as contrainteressadas G………..& ……….., Lda. e C………& ………., Lda., defendendo que a sentença recorrida fez uma interpretação literal do teor do artigo 30.º do Regulamento e do artigo 6.º do Programa do Concurso e que apesar da referência ao artigo 9.º do Código Civil, omite qualquer outra razão de facto ou de direito que fundamente a sua posição, que numa primeira fase, foi também a defendida pela autora/recorrida.
Importa, assim, decidir como acima se enunciou se no fator antiguidade está em causa unicamente a valoração do número de anos na atividade ou se deve ser feita distinção entre “antiguidade na atribuição de uma licença” ou “antiguidade na transmissão de uma licença” e se por ter feito esta distinção, considerando apenas a “antiguidade na atribuição de uma licença” a sentença recorrida incorreu em violação do disposto no artigo 9.º do Código Civil e no artigo 112.º n.º 7 da CRP, em virtude de a interpretação adotada não encontrar justificação ou enquadramento no Decreto-Lei 251/98, de 11 de agosto; e, se a sentença recorrida, viola o princípio da igualdade de tratamento e proporcionalidade (cfr. arts. 6.º e 7.º do CPA), pois estando, apenas em causa a valoração do número de anos de atividade no sector inexistem quaisquer razões que justifiquem a valoração do fator antiguidade na atribuição de uma licença e a sua não valoração na hipótese de transmissão.
Defenderam os recorrentes que tendo o Regulamento em apreço visado regulamentar o mencionado Decreto-Lei n.º 251/98 de 11 de agosto, na interpretação efetuada pelo Tribunal deveriam ter sido levadas em consideração as disposições legais de tal diploma, o que não foi feito, sendo certo que no Decreto-Lei n.º 251/98, não existe qualquer norma que imponha, sustente, ou permita a interpretação que foi efetuada pelo Tribunal. Consideram que uma vez que no fator antiguidade está em causa unicamente a valoração do número de anos na atividade, independentemente de a licença ou licenças de táxi serem tituladas através de um ato de atribuição ou de transmissão carece de qualquer fundamento de direito ou de facto, a distinção entre “antiguidade na atribuição de uma licença” ou “antiguidade na transmissão de uma licença”, violando a sentença recorrida o disposto no artigo 9.º do Código Civil, não tendo a interpretação perfilhada pelo Tribunal a quo levado em consideração os pressupostos em matéria de interpretação consagrados no artigo 9.º do Código Civil, designadamente “o pensamento legislativo (ratio legis)”e a “a unidade do sistema jurídico”, limitando-se a uma interpretação literal do artigo 30.º do Regulamento para os Transportes em Táxi do concelho de L............ e do artigo 6.º do Programa do Concurso. Incorrendo, assim, em violação do disposto no artigo 112.º n.º 7 da CRP, pois a interpretação adotada pelo Tribunal no que se refere ao fator antiguidade não encontra qualquer justificação ou enquadramento no Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de agosto, quer na versão à data da entrada em vigor do Regulamento, quer na sua versão atual.
Mais defenderam que a sentença recorrida viola o princípio da igualdade de tratamento e proporcionalidade (cfr. arts. 6.º e 7.º do CPA), pois estando, apenas em causa a valoração do número de anos de atividade no sector dos táxis inexistem quaisquer razões que justifiquem a valoração do fator antiguidade na atribuição de uma licença, e, a sua não valoração na hipótese de transmissão. Não existe por isso qualquer fundamento que justifique que situações que são iguais sejam tratadas de forma diferente.
Por seu lado a autora/recorrida defendeu que contrariamente ao que defendem as rés, não está em causa unicamente a questão no “fator antiguidade”, da valoração do número de anos na atividade, mas também, a distinção entre “antiguidade na atribuição de uma licença”, ou “antiguidade na transmissão/transferência de uma licença”, como considerou a sentença recorrida tendo subjacente o facto de resultar quer do dito Regulamento, quer ainda do disposto no Decreto-Lei n.º 251/98, de 11/08, que a atribuição de licenças é feita através de ato administrativo pelo qual a Câmara Municipal delibera atribuir licenças postas a concurso, o que não acontece com a transferência/transmissão de uma licença, que consubstancia um negócio jurídico entre dois particulares. Sendo o fator “antiguidade” um aspeto vinculado na apreciação das candidaturas, quer o “júri do concurso, quer a Câmara Municipal de L............ encontravam-se vinculados a respeitar esse fator e a sua forma de pontuação, o que não fizeram, incorrendo os respetivos atos em vício de violação de lei”.
Vejamos, então.
A sentença recorrida julgou a ação procedente e anulou a deliberação da Câmara Municipal de L............ de 31-07-2013, por via da qual foram atribuídas às sociedades F………….. & ………….., Lda, G ……….. e ……….., Lda e C………. & …………., Lda., três licenças para o transporte em táxi, em regime de estacionamento condicionado, duas delas para transporte de pessoas com mobilidade reduzida.
É o seguinte o discurso jurídico fundamentador da anulação da referida deliberação:
“O artigo 30.º do Regulamento para os Transportes em Táxi do concelho de L............, aprovado pelo Edital n.° 9/2001 (2.ª Série) - AP, dispõe o seguinte:
(…)
2 - Na classificação dos concorrentes incluídos no grupo A atender-se-á à sua rentabilidade económica e social, à localização da sede e à antiguidade da atribuição da última licença:
(…)
d) A antiguidade na atribuição da última licença para a actividade é a que resulta do número de anos completos sobre a data da sua atribuição, ao qual será aplicado o coeficiente de ponderação 4;
(…)
No artigo 6.° do Programa do concurso consta o seguinte:
(…)
2. Na classificação dos concorrentes incluídos no grupo A atender-se-á à sua rentabilidade económico e social, à localização da sede e à antiguidade da atribuição da última licença:
(…)
d. A antiguidade na atribuição da última licença para a actividade é a que resulta dos anos completos sobre a data da sua atribuição, ao qual será aplicado o coeficiente de ponderação 4;
(…)
Donde decorre que o factor de antiguidade traduz-se na “antiguidade na atribuição da última licença”.
Ora, conforme a Autora assume e resulta do n.º 1 do artigo 12.° do Decreto-lei n.° 251/98, de 11 de Agosto (“Os veículos afectos aos transportes em táxi estão sujeitos a licença a emitir pela câmaras municipais e são averbados no alvará pela DGTT”) e do artigo 31.°, n.° 1 do Regulamento referido (“Atribuição de licenças é o acto administrativo pelo qual a Câmara Municipal delibera atribuir as licenças postas a concurso.”), a atribuição de licença é feita através de acto administrativo a ser praticado pelas Câmaras Municipais, o que não acontece com as transferências de licença, que encontram previsão no artigo 39.° do mesmo diploma legal (“Durante o período de três anos que dispõem para o preenchimento dos requisitos de acesso à actividade referidos nos capítulo II podem os titulares de licenças para a exploração da indústria de transportes de aluguer em veículos ligeiros de passageiros proceder à sua transmissão exclusivamente para sociedades comerciais ou cooperativas com alvará para o exercício da actividade de transportador em táxi.”) e no artigo 52.º do Regulamento referido (com idêntico teor da norma por último transcrita).
Assim, atendendo a que o Regulamento referido e o Programa do concurso determinam que o factor “antiguidade” traduz-se na “antiguidade na atribuição da última licença”, e considerando que a atribuição de licença é distinta da transmissão da licença, e que a letra da norma constitui o ponto de partida do intérprete e o limite da interpretação (Cf artigo 9.° do CC), é forçoso concluir que no factor “antiguidade” apenas poderia ser considerada a data da atribuição da licença, ou seja, da emissão do acto administrativo, e já não a data da transmissão da licença.
Por isso, não poderia o júri do concurso pontuar no factor “antiguidade”, a candidatura da Autora, dado que a esta não foi atribuída uma licença de transporte em táxi.
A mesma assume que apenas detém duas licenças que lhe foram transmitidas, sendo que tal resulta também do Probatório, nomeadamente, dos documentos juntos com a respectiva candidatura.
Considerando que a forma de pontuação no factor “antiguidade” encontra-se determinada no Regulamento citado e no Programa do concurso, nos termos supra expostos, o júri do concurso e a Câmara Municipal de L............ encontravam-se vinculados a respeitar esse factor e a sua forma de pontuação, o que não fizeram, incorrendo os respectivos actos em vício de violação de lei.
Com efeito, o acto impugnado, na parte em que pontua a candidatura da Autora no factor “antiguidade” padece de vício de violação de lei.
O mesmo sucedendo com a candidatura de G…………….. & …………., Lda, conforme decorre do Probatório, a qual foi pontuada no factor “antiguidade” com base numa licença transferida, tendo sido classificada em segundo lugar, ou seja, em lugar a que corresponde a atribuição de licença.
E, por isso, deverá o acto impugnado ser anulado com fundamento em vício de violação de lei.
Em virtude de estarmos perante um aspecto vinculado da apreciação das candidaturas, que não foi observado, fica prejudicado o conhecimento da alegada violação dos princípios elencados pela Autora, o qual tinha como fundamento a errada pontuação da sua candidatura no factor “antiguidade”.”.
Ora, a autora/recorrida impugnou a deliberação da Câmara Municipal de L............ de 31-07-2013, por via da qual foram atribuídas às sociedades F……….. & ………….., Lda, G………… e ……….., Lda e C……… & ………., Lda., três licenças para o transporte em táxi, em regime de estacionamento condicionado, duas delas para transporte de pessoas com mobilidade reduzida, invocando, essencialmente, que a entidade demandada, na deliberação impugnada, deliberou em sentido menos favorável à autora do que em anterior deliberação de 13 de fevereiro de 2013, que havia atribuído à sua candidatura 42 anos relativamente ao critério de antiguidade e na deliberação impugnada apenas 1 ano.
A latere e apenas para um melhor enquadramento do objeto do recurso refira-se que a aludida deliberação do júri do concurso de 13 de fevereiro de 2013, como é evidente, não era o ato final do procedimento, mas sim uma deliberação de avaliação de candidaturas que após ter sido submetida a audiência prévia, como se provou, foi alterada por deliberação do júri de vinte e nove de abril de 2013 - cfr. facto provado Q) – com o fundamento de que “existe uma segunda licença (sendo esta a última licença que transitou para a empresa), emitida pelo Município da S. Brás de Alportel, em 02-06-2010. Deste modo deverá ser considerado 1 ano no factor antiguidade do concorrente A .........………. & Irmão, Lda.”.
Assim, com a presente ação pretendia a ora recorrida que fosse anulada a deliberação de 31 de julho de 2013 e que se mantivesse a deliberação do júri de 13 de fevereiro de 2013, que havia atribuído à sua candidatura no fator “antiguidade na atribuição da última licença” 42 anos, o que levava a que a candidatura da ora recorrida fosse ordenada em 2.º lugar, ficando assim graduada para a atribuição de uma licença.
Mas esta pretensão não pode proceder, como decidiu a sentença recorrida, anulando o ato impugnado.
O que não significa que a sentença recorrida tenha efetuado uma correta interpretação das normas jurídicas aplicáveis, como veremos.
Como resulta dos factos provados a autora/recorrida é titular de duas licenças que adquiriu por transmissão, não sendo titular de nenhuma licença que lhe tivesse sido originariamente atribuída.
Com efeito e conforme resulta da alínea D) dos factos provados em 06.07.2011, a aqui Autora, A ……………………. & Irmão, Lda apresentou candidatura ao concurso público n.º 2791/2011, tendo em anexo, nomeadamente, o ofício da então Direcção-Geral dos Transportes Terrestres com a referência a “(... ) data de passagem da licença [veículo de serviço remunerado]. 25.Mar.969 (...) “proprietário — A ………………………& Irmão, Lda (...) por transferência de propriedade de U ………………. (...)” e a Licença de Táxi emitida pelo Município de S. Brás de Alportel, tendo como titular a aqui Autora e com o seguinte averbamento: “A licença antes estava em nome de M………. & C……., Lda”.
Como vimos a sentença recorrida considerou que atendendo a que o Regulamento referido e o Programa do concurso determinam que o factor “antiguidade” traduz-se na “antiguidade na atribuição da última licença” – destacado nosso -, e considerando que a atribuição de licença é distinta da transmissão da licença, é forçoso concluir que no fator “antiguidade” apenas poderia ser considerada a data da atribuição da licença, ou seja, da emissão do ato administrativo, e já não a data da transmissão da licença. E desta forma concluiu que “não poderia o júri do concurso pontuar no factor “antiguidade”, a candidatura da Autora, dado que a esta não foi atribuída uma licença de transporte em táxi.”. E isto porque como consta da sentença recorrida “A mesma assume que apenas detém duas licenças que lhe foram transmitidas, sendo que tal resulta também do Probatório, nomeadamente, dos documentos juntos com a respectiva candidatura.”.
Assim, a sentença recorrida anula o ato impugnado com fundamento no facto de a autora não ser titular de nenhuma licença atribuída, mas de duas licenças que adquiriu por transmissão. Referindo-se, ainda, na sentença recorrida, “O mesmo sucedendo com a candidatura de G …………….. & …………, Lda, conforme decorre do Probatório, a qual foi pontuada no factor “antiguidade” com base numa licença transferida, tendo sido classificada em segundo lugar, ou seja, em lugar a que corresponde a atribuição de licença.”.
Todavia, esta decisão não pode manter-se.
Não subsistem quaisquer dúvidas que quer a autora/recorrida, quer a contrainteressada G………….& ……….., Lda. apenas são titulares de licenças que adquiriram por transmissão.
Tal como não subsistem dúvidas que a licença a pontuar é a última licença.
Importa, então, decidir se as normas legais, regulamentares e do concurso vedam a admissão e consequente valoração/pontuação no fator “antiguidade na atribuição da última licença” – destacado nosso – de candidaturas que apresentem licenças que adquiriram por transmissão como sucede com a autora e a contrainteressada G………….. & …………., Lda. apenas podendo ser admitidas e pontuadas as candidaturas que apresentem licenças “atribuídas” originariamente.
Adianta-se, desde já, que não.
Porque o que releva é a titularidade de alvará emitido pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres (IMTT), conforme resulta dos artigos 3.º e 4.º, n.º 1, alínea a), do Programa do Concurso (PC) e designadamente artigos 3.º e 39.º do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de agosto e o artigo 52.º do Regulamento, não sendo relevante a forma de aquisição do alvará, ainda que no PC se faça referência à atribuição da licença.
Senão vejamos.
Como se provou, no artigo 3.º do Programa do Concurso (PC) preveem-se os requisitos exigíveis para a apresentação de propostas ao “Concurso público para atribuição de 6 licenças de táxi em regime de estacionamento condicionado para o concelho de L............”, estabelecendo o n.º 1 que “[s]ó podem apresentar-se a concurso as empresas titulares de alvará emitido pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres (IMTT) e os membros das cooperativas licenciadas pelo IMTT e os trabalhadores por conta de outrem e que preencham as condições de acesso e exercício da profissão definidos na lei.” – cfr. alínea C) do probatório.
E nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea a) do referido Programa do Concurso a candidatura deverá ser acompanhada dos seguintes documentos “a. Para os concorrentes a integrar o grupo A - correspondente às empresas titulares de alvará emitido pelo IMTT:
• Fotocópia do alvará emitido pelo IMTT;”.
No artigo 6.º do PC previam-se os “Critérios e classificação dos concorrentes”, dispondo o n.º 1 que “[n]a classificação dos concorrentes atender-se-á ao grupo em que os mesmos foram incluídos, nos termos do disposto no artigo 11.º do Regulamento para os Transportes em Táxi do Concelho de L.............”.
Estabelecendo-se no n.º 2 que “[n]a classificação dos concorrentes incluídos no grupo A atender-se-á à sua rentabilidade económico e social, à localização da sede e à antiguidade da atribuição da última licença:
(…)
d. A antiguidade na atribuição da última licença para a actividade é a que resulta dos anos completos sobre a data da sua atribuição, ao qual será aplicado o coeficiente de ponderação 4;
e. A pontuação de cada concorrente é calculada pela aplicação da seguinte fórmula: (...)
No artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de agosto (1), previa-se o seguinte:
“1 - A actividade de transportes em táxi só pode ser exercida por sociedades comerciais ou cooperativas licenciadas pela Direcção-Geral de Transportes Terrestres (DGTT), ou por empresários em nome individual no caso de pretenderem explorar uma única licença.
2 - Aos concursos para a concessão de licenças para a actividade de transportes em táxi podem concorrer, para além das entidades previstas no número anterior, os trabalhadores por conta de outrem, bem como os membros de cooperativas licenciadas pela Direcção-Geral de Transportes Terrestres e que preencham as condições de acesso e exercício da profissão definidas nos termos deste diploma.
3 - A licença para o exercício da actividade de transportes em táxi consubstancia-se num alvará, o qual é intransmissível e é emitido por um prazo não superior a cinco anos, renovável mediante comprovação de que se mantêm os requisitos de acesso à actividade.
4 - A DGTT procederá ao registo de todas as empresas titulares de alvará para o exercício desta actividade.”.
O artigo 12.º, do referido Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de agosto sob a epígrafe “Licenciamento dos veículos”, dispunha:
“1 - Os veículos afectos aos transportes em táxi estão sujeitos a licença a emitir pelas câmaras municipais e são averbados no alvará pela DGTT.
2 - A licença do táxi caduca se não for iniciada a exploração no prazo fixado pela câmara municipal, que não pode ser inferior a 90 dias, e sempre que não seja renovado o alvará.
3 - A licença de táxi e o alvará ou a sua cópia certificada pela DGTT devem estar a bordo do veículo.
4 - A transmissão ou transferência das licenças dos táxis, entre empresas devidamente habilitadas com alvará, deve ser previamente comunicada à câmara municipal a cujo contingente pertence a licença.”.
Sob a epígrafe “Preenchimento dos lugares no contingente” previa-se no artigo 14.º do referido Decreto-Lei, o seguinte:
“1 - As câmaras municipais atribuem as licenças, dentro do contingente fixado, por meio de concurso público aberto às entidades referidas nos n.ºs 1 e 2 do artigo 3.º deste diploma.
2 - São definidos por regulamento municipal os termos gerais dos programas de concurso, o qual deve incluir os critérios aplicáveis à hierarquização dos concorrentes.
3 - No caso de a licença em concurso ser atribuída a uma das pessoas a que se refere o n.º 2 do artigo 3.º deste diploma, esta dispõe de um prazo de 180 dias para efeitos de licenciamento para o exercício da actividade, findo o qual caduca o respectivo direito à licença.”.
No Capítulo VII do referido Decreto-Lei relativo às disposições finais e transitórias prevê-se no artigo 39.º a possibilidade de transmissão de licenças, nos seguintes termos: “Durante o período de três anos que dispõem para o preenchimento dos requisitos de acesso à actividade referidos no capítulo II, podem os titulares de licenças para a exploração da indústria de transportes de aluguer em veículos ligeiros de passageiros proceder à sua transmissão exclusivamente para sociedades comerciais ou cooperativas com alvará para o exercício da actividade de transportador em táxi.”.
A Assembleia Municipal de L............, em sessão ordinária realizada no dia 10 de novembro de 2000, aprovou o Regulamento Municipal para Transportes em Táxis, publicado no Diário da República, II SÉRIE, n.º 10, de 12 de janeiro de 2001 (Regulamento), que previa no artigo 11.º n.º 1, que as “licenças para o transporte em táxi são atribuídas por meio de concurso público limitado aos seguintes tipos de concorrentes:
a) Grupo A — empresas titulares de alvará emitido pela Direcção-Geral de Transportes Terrestres;”.
No que respeita aos requisitos técnicos e profissionais previa-se no artigo 14.º do referido Regulamento:
“1 - Só podem apresentar-se a concurso as empresas titulares de alvará emitido pela DGTT e os membros das cooperativas licenciadas pela DGTT e os trabalhadores por conta de outrem e que preencham as condições de acesso e exercício da profissão definidas pelo artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 251/98.
2 - O programa do concurso poderá exigir a apresentação dos seguintes documentos aos concorrentes:
a) Aos concorrentes a integrar no grupo A, referido no artigo 11.º, n.º 1, alínea a), fotocópia do alvará emitido pela DGTT e declaração modelo II;”.
O artigo 17.º, do Regulamento quanto à antiguidade e qualidade de membro de cooperativa dispunha:
“1 - Para demonstração da antiguidade de atribuição da última licença, o programa de concurso poderá exigir a apresentação de declaração sobre compromisso de honra e certidão emitida pela entidade emissora da licença.
2 - Para demonstração da antiguidade profissional, o programa de concurso poderá exigir a apresentação de declaração, sob compromisso de honra, do número de anos de actividade como profissional por conta de outrem no sector de transportes em táxi e certidão emitida pelo CRSS comprovativa de tais factos.
3 - Para demonstração da qualidade de membro de uma cooperativa licenciada pela DGTT, o programa de concurso poderá exigir a apresentação de declaração, sob compromisso de honra, da qualidade indicando tais factos e declaração emitida pela cooperativa com a indicação do número da licença emitida pela DGTT.”.
Quanto aos documentos que devem acompanhar o requerimento de admissão ao concurso referia-se no artigo 17.º que os concorrentes a integrar o grupo A deviam apresentar “Documento comprovativo de que é titular do alvará emitido pela DGTT” – cfr. artigo 17.º, n.º 1, alínea a) do referido Regulamento.
Relativamente aos critérios e classificação dos concorrentes dispunha o artigo 30.º, n.º 2, do Regulamento, o seguinte:
“2 - Na classificação dos concorrentes incluídos no grupo A atender-se-á à sua rentabilidade económica e social, à localização da sede e à antiguidade da atribuição da última licença:
(…)
d) A antiguidade na atribuição da última licença para a actividade é a que resulta do número de anos completos sobre a data da sua atribuição, ao qual será aplicado o coeficiente de ponderação 4;
No artigo 31.º do Regulamento previa-se, sob a epígrafe “Atribuição de licenças”:
“1 - Atribuição de licenças é o acto administrativo pelo qual a Câmara Municipal delibera atribuir as licenças postas a concurso.
2 - A Câmara Municipal delibera sobre a atribuição de licenças com base no relatório final a que se refere o n.º 3 do artigo 29.º
3 - A emissão das licenças é feita nos termos do disposto no artigo 6.º deste Regulamento.”.
Prevendo-se no artigo 32.º do Regulamento os critérios para a atribuição das licenças, nos seguintes termos:
“1 - A atribuição das licenças é feita em função da classificação final dos concorrentes admitidos a concurso, sendo atribuída uma licença a cada um dos concorrentes melhor classificados em cada um dos grupos.
2 - Caso o número de licenças postas a concurso seja superior ao número de concorrentes classificados num dos grupos, as licenças remanescentes são atribuídas aos concorrentes não contemplados no outro grupo em função da classificação.
3 - Em qualquer dos casos nunca será atribuída mais de uma licença a cada concorrente.”.
Em harmonia com o previsto no artigo 39.º do citado Decreto-Lei, no que respeita à “Transmissão das licenças” previa o artigo 52.º do Regulamento que “Durante o período de três anos, a que se refere o artigo 39.º do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de Agosto, os titulares de licenças para a exploração da indústria de transportes de aluguer em veículos ligeiros de passageiros podem proceder à sua transmissão, exclusivamente para sociedades comerciais ou cooperativas com alvará para o exercício da actividade de transportador em táxi.”.
Por último refira-se que no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de agosto, no qual se esclarecem as motivações da aprovação deste diploma, em particular, quanto ao acesso à atividade, consta o seguinte:
“A experiência colhida na aplicação do regime jurídico relativo aos transportes de aluguer em veículos automóveis ligeiros de passageiros veio demonstrar a necessidade da sua revisão, visando sobretudo a melhoria de qualidade a que deve obedecer a prestação destes serviços.
(…)
No entanto, considerando que a actividade tem vindo tradicionalmente a ser exercida por empresários em nome individual e que o instituto de sociedade unipessoal é uma figura recente e, por isso, ainda pouco conhecida, tornou-se conveniente admitir que, ressalvado o preenchimento dos requisitos de idoneidade, capacidade técnica ou profissional e capacidade financeira, pudessem as referidas empresas continuar a exercer a actividade.
(…)
Finalmente, os direitos adquiridos pelas pessoas que já vêm exercendo a actividade foram devidamente acautelados, através da consagração de um regime transitório que, para além de atribuir relevância jurídica à experiência profissional, permite a adaptação às novas regras de acesso à actividade num prazo suficientemente alargado.” – destacado nosso.
Em face das referidas normas jurídicas, designadamente, das que preveem e possibilitam a transmissão dos alvarás, assim como das que respeitam aos requisitos, critérios e classificação dos concorrentes não se pode concluir, contrariamente ao defendido pela recorrida – e cujo entendimento foi acolhido na sentença recorrida -, que a admissão ao concurso e a valorização de licenças de que os candidatos sejam titulares por via de transmissão ou transferência não preenche o requisito previsto no artigo 6.º do PC.
O fator de avaliação “antiguidade na atribuição da última licença” deverá ser entendido no sentido de antiguidade na titularidade da última licença, não devendo restringir-se ao sentido literal da palavra “atribuição”, pois como vimos o próprio Decreto-Lei prevê a possibilidade de transmissão das licenças, não resultando das normas do Regulamento, nem das demais normas do Programa de Concurso que apesar da utilização da palavra “atribuição”, se pretendesse restringir a avaliação desse fator no qual se faz a ponderação “do número de anos completos” do exercício da atividade apenas às situações de atribuição de licença excluindo as situações em que tenha ocorrido transmissão.
E a esta interpretação não se opõe o disposto no artigo 12.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 251/98, no qual se previa que a “transmissão ou transferência das licenças dos táxis, entre empresas devidamente habilitadas com alvará, deve ser previamente comunicada à câmara municipal a cujo contingente pertence a licença.”. Nem a previsão do n.º 1 do artigo 12.º do mesmo diploma legal que estabelece que os veículos afetos aos transportes em táxi estão sujeitos a licença a emitir pelas câmaras municipais e são averbados no alvará pela DGTT.
Sendo certo que a previsão do artigo 31.º, do Regulamento inserido na subseção V “Atribuição de licenças” que contém disposições sobre o procedimento de atribuição de licenças, não restringe o âmbito de aplicação do artigo 6.º do PC, nem tem como teleologia definir o âmbito dos procedimentos de atribuição das licenças.
Assim, a interpretação que a entidade demandada fez é consentânea com a possibilidade legalmente prevista de transmissão das licenças – cfr. os citados artigos 12.º, n.º 4, (que permite a transmissão ou transferência das licenças dos táxis) e 39.º (que possibilita a transmissão de licenças para a exploração da indústria de transportes de aluguer em veículos ligeiros de passageiros), ambos do Decreto-Lei n.º 251/98 e 52.º do Regulamento.
Nestes termos não pode deixar de se concluir que a expressão “antiguidade na atribuição da última licença” deverá ser interpretada como antiguidade na “titularidade” da última licença, porquanto o que se pretende valorizar é a experiência no exercício da atividade e a atividade pode ser exercida com uma habilitação por atribuição de licença ou por transferência de licença, como se viu.
Em suma, como resulta das normas legais e regulamentares que temos vindo a enunciar, designadamente, do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de agosto, do artigo 14.º do referido Regulamento, bem como dos artigos 3.º e 4.º, n.º 1, alínea a), do PC, é requisito de apresentação a concurso a titularidade de alvará emitido pela DGTT, não existindo fundamento para restringir essa titularidade apenas ao modo de aquisição do alvará por atribuição, pois a transmissão é, também, um dos modos de aquisição de alvará.
Nesta conformidade, conclui-se que a sentença recorrida incorreu em violação do disposto no artigo 9.º do Código Civil, assim como no artigo 112.º n.º 7 da CRP, em virtude de a interpretação adotada não encontrar justificação ou enquadramento no Decreto-Lei 251/98, de 11 de agosto, designadamente, nos seus artigos 12.º, n.º 4 e 39.º, assim como nos artigos 30.º, n.ºs 1 e 2, alínea b) e 52.º, do Regulamento e no artigo 6.º, n.ºs 1 e 2 do PC.
Procedendo os invocados vícios de violação de lei, fica prejudicada a apreciação e decisão sobre a invocada violação dos princípios da igualdade de tratamento e da proporcionalidade.* Em face do exposto deve ser concedido provimento ao recurso, revogada a sentença recorrida e consequentemente julgada improcedente a ação.
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As custas, em ambas as instâncias, serão suportadas pela autora/recorrida – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.* IV. Decisão:
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e consequentemente julgar a ação improcedente.
Custas, em ambas as instâncias pela autora/recorrida.
Lisboa, 9 de abril de 2026.
(Helena Telo Afonso – relatora)
(Ana Carla Teles Duarte Palma)
(Jorge Martins Pelicano)
(1)Revogado pelo Decreto-Lei n.º 101/2023, de 31 de outubro. |
