| Decisão Texto Integral: | I – RELATÓRIO
A..... instaurou processo cautelar contra M....., S.A., pedindo a suspensão da eficácia da decisão que ordenou a desocupação, no prazo de 10 dias úteis, da habitação municipal sita na Rua J....., em Lisboa, bem como autorização para na mesma permanecer provisoriamente com os seus filhos menores.
Pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi proferida sentença a indeferir as providências cautelares requeridas por considerar não verificado o requisito do fumus boni iuris.
A requerente interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“1. A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, ao concluir pela inexistência de fumus boni iuris, não obstante a prova documental e administrativa que demonstra que a Recorrente reside no fogo municipal desde 2020, cumprindo assim o critério temporal essencial previsto na Deliberação 855/CM/2022.
2. A sentença ignorou prova essencial, designadamente documentação junta pela própria G..... no processo administrativo, que comprova residência da Recorrente antes de 1/10/2021, o que gera erro notório na apreciação da prova e nulidade por omissão de pronúncia.
3. A decisão recorrida aceitou, de forma acrítica e errada, a avaliação administrativa da G..... quanto à pontuação socioeconómica, sem determinar ou verificar os critérios utilizados, sem esgotar a instrução necessária e sem permitir à Recorrente demonstrar os seus rendimentos atuais, nomeadamente o abono de família dos menores, que no Processo Administrativo não foi contabilizado este valor (Abono família no valor de 355€), nos rendimentos da recorrente e que obviamente irá influenciar a pontuação (40,66%), aproximando-se ou até excedendo o valor de referência (43,07%), para a atribuição de uma habitação municipal- 2º critério para a aplicabilidade da deliberação 855.
4. Prova esta que o tribunal deveria ter esgotado e não o fez, se queria substituir-se á R. G..... e aferir da pontuação da recorrente para a verificação de acesso a habitação municipal, prova essa que deveria ser escurtinada na acção principal a intentar, então deveria ter dado oportunidade da Recorrente fazer prova nos presentes autos dos seus rendimentos, antes da prolação da decisão recorrida! Notificando-a para esse efeito, ou ter notificado a R. G..... para vir justificar os critérios utilizados e quais os rendimentos da Recorrente que foram contabilizados para aferir da dita pontuação.
5. A Deliberação 855/CM/2022 não prevê a pontuação como critério eliminatório, mas sim como fator classificativo e orientador- Valor de referência -, impondo sempre a ponderação da situação social, económica e familiar dos ocupantes, com especial proteção dos agregados com menores — o que não foi atendido pelo Tribunal a quo.
6. A sentença errou ao afirmar que a Recorrente “não alegou nem provou” a residência prévia, quando essa prova foi apresentada e se encontra também admitida no processo administrativo e na petição inicial de PC.
7. A G..... baseou o ato de desocupação no “Motivo: ocupação posterior á deliberação, em setembro de 2023”, conforme consta a fls. 46 e 48 do PA, quando o próprio processo administrativo contém documentos que reconhecem ocupação desde 2019, demonstrando contradição factual e erro na formação da convicção administrativa, que o Tribunal não apreciou e pior deu razão erradamente á R G.....!
8. O ato administrativo padece de falta de fundamentação, violando os arts. 152.º e 161.º do CPA, por não indicar: a) os critérios de cálculo da pontuação e os rendimentos que entraram para o calculo que permitiram chegar á pontuação de 40,66; b) a razão pela qual desconsiderou a prova documental; c) o critério temporal previsto na Deliberação 855.
9. A sentença incorreu em erro ao considerar cumprido o art. 28.º/6 da Lei 81/2014, pois o Município e a G..... limitaram-se a informar, e não a encaminhar, a Recorrente para soluções habitacionais adequadas, violando o dever legal imperativo.
10. A decisão recorrida violou o art. 65.º da CRP, o art. 13.º/4 da Lei de Bases da Habitação e o art. 28.º/6 da Lei 81/2014, ao desconsiderar o direito fundamental à habitação e ao não proteger adequadamente um agregado monoparental com dois menores. Conforme é entendimento da jurisprudência, quando existem menores, sem alternativa habitacional, carenciados, como é o caso, ainda que seja encaminhamento para uma habitação alternativa ainda que temporária, o que não significa “arranjarem-lhe uma habitação”, mas também não basta a mera informação, conforme Acordão TCA Sul proc. N.º 1180/21.7BELSB, datado de 4 de novembro de 2021: «- Tendo o Recorrente alegado na petição inicial factos suscetíveis de demonstrar a situação de grave carência económica do seu agregado, bem como factos aptos à formulação da convicção de inexistência de alternativa habitacional para o seu agregado, inexiste dúvida de que o Recorrente poderá preencher os requisitos de que depende o funcionamento do disposto nos art.ºs 35.º, n.º 4 e 28.º, n.º 6 da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, alterada pela Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto. II- O que significa que- a ser verdade toda a factualidade invocada-, os Recorridos não poderiam deixar de cumprir o disposto no art.º 28.º, n.º 6 da Lei n.º 81/2014, ou seja, previamente ao despejo, deveriam encaminhar o Recorrente e respetivo agregado familiar para soluções de acesso à habitação ou para a prestação de apoios habitacionais. III- Do despacho recorrido não ressuma que tal dever tenha sido cumprido pelos Recorridos, mas apenas que o Recorrente e respetivo agregado foram coercivamente despejados. IV- Sendo assim, ponderando o alegado pelo Recorrente no requerimento inicial no que se refere à carência económica e à ausência de alternativa habitacional, sopesando o facto das características do agregado familiar do Recorrente incluírem-no nas situações merecedoras de proteção (agregado com criança de muito pouca idade), desconhecendo-se os exatos contornos do objeto do processo principal, mormente, o pedido e a causa de pedir- ou até se tal ação foi já proposta-, bem como desconhecendose, essencialmente, todo o circunstancialismo do caso posto, não ocorre a “manifesta falta de fundamento da pretensão formulada”, inscrita no art.º 116.º, n.º 2, al. d) do CPTA. V- Por conseguinte, padece de erro de julgamento a rejeição liminar do requerimento inicial da providência cautelar.»
11.O Tribunal não ponderou as finalidades sociais e protetoras inerentes à Deliberação 855/CM/2022, aprovada para regularizar ocupações anteriores à pandemia, onde foram proibidos os despejos de agregados familiares, ainda que ocupantes ilegais, especialmente as de agregados vulneráveis, violando o princípio da igualdade e da proporcionalidade e o próprio espirito da deliberação para a qual foi criada durante a Pandemia.
12. Foi violado o dever de pronúncia, nos termos do art. 615.º, n.º 1, al. d) do CPC, por não ter sido analisada a prova relevante, nem explicado por que motivo a residência prévia — requisito essencial da Deliberação 855 — foi desconsiderada, sendo este o primeiro critério a apurar e estando comprovado, coisa que tanto a G..... como o tribunal a quo não o deram como provado, erradamente, só depois se irá aferir da pontuação.
13. A sentença recorrida não indica factos não provados, inobservando o disposto no art. 374.º/2 do CPC, o que constitui nulidade processual, o que se requer.
14. A sentença também padece de excesso de pronúncia, ao fazer juízos definitivos sobre o mérito da ação principal (designadamente sobre o cumprimento do art. 28.º da Lei 81/2014) e até mesmo sobre o sucesso da acção principal e escurtinio e prova da dita pontuação como valor de referência para acesso a uma habitação municipal, quando o único juízo possível na providência é o de prognose sumária, de acordo com o art. 120.º do CPTA.
15. O fumus boni iuris encontra-se preenchido, pois: – a Recorrente reside no fogo desde 2020; – cumpre o critério temporal; – a pontuação não é eliminatória, é apenas um valor de referência; - Valor esse que se aproxima do valor de referência e onde não foi contabilizado o valor do abono de família, senão seria certamente superior até ao valor de referência de 43,07%; – existem vícios claros no ato administrativo; – há violação de normas regulamentares vinculativas.
16. O periculum in mora é manifesto, visto que o despejo colocaria a Recorrente e os seus filhos menores sem alojamento, causando dano irreparável, atingindo a dignidade humana e tornando inútil qualquer decisão na ação principal.
17. Os danos para a Recorrente são infinitamente superiores aos eventuais danos para a Administração, para as RR, pela manutenção temporal da situação, sendo esta ponderação obrigatória e imposta pelo art. 120.º/2 do CPTA.
18. A ponderação dos interesses públicos e privados impõe a concessão da providência, sendo o interesse público satisfeito pela aplicação correta da Deliberação 855 e pela proteção de famílias vulneráveis, como é o caso, que é também um dever do Estado de direito proteger os seus cidadãos, concedendo-lhes acesso aos tribunais e á justiça, acesso a uma habitação condiga e a viver com dignidade(art.1º CRP), conforme consagra a nossa constituição da República!
19.Pois obviamente que os prejuízos da Recorrente serão sempre superiores e irreparáveis do que os das RR, que sem sequer se poderá falar em prejuízos para estas.
20.Está aqui em causa uma família com 2 menores, os quais têm também o Estado de direito a obrigação de os proteger e não escorraçá-los e po-los na Rua “como um cão”, aliás, pior, porque a maioria dos cães têm casa e vivem com mais dignidade do que a Recorrente.
21. Indubitavelmente, encontra-se ainda preenchido o requisito do juízo de prognose favorável sobre a procedência da acção principal, pois a recorrente preenche o requisito temporal da deliberação 855 e preenche também o requisito da pontuação, pois os seus rendimentos, permitem a obtenção de pontuação superior ao valor de referência, mas erradamente, não foram valorados todos os seus rendimentos, nomeadamente o abono de família no valor de 355€
19. A sentença recorrida deve ser revogada, devendo ser concedida a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de desocupação do fogo municipal, mantendo o agregado familiar da recorrente até que haja uma decisão final da acção principal.
20.Deve ser atribuído efeito suspensivo ao recurso, nos termos do art. 143.º, n.º 2 do CPTA, uma vez que a execução da sentença tornaria o recurso totalmente inútil e causaria dano irreparável a esta mãe e 2 filhos.
Nestes termos, deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência: 1. Ser atribuído efeito suspensivo ao recurso, ao abrigo do art. 143.º, n.º 2, CPTA. 2. Ser revogada a sentença recorrida e substituída por outra que: - Decrete a Providência cautelar e Determine a suspensão da eficácia do ato administrativo que ordenou a desocupação do fogo municipal, autorizando a Recorrente e os seus filhos menores a permanecer no fogo municipal em causa, até que haja decisão final da Ação principal a intentar, por se encontrarem preenchidos os requisitos para o decretamento da PC 3. Reconheça que o interesse social se sobrepõe ao interesse público. 4. Reconheça que existiu vício de violação de Lei, designadamente o artigo 28.º, n.º 6, da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, devido ao facto de as Requeridas não terem encaminhado ativamente a Recorrente para soluções habitacionais antes da decisão de desocupação.”
Notificada das alegações apresentadas, a requerida G..... apresentou contra-alegações com as seguintes conclusões:
“1. Nos termos do disposto no artigo 143° no: 2 alínea b) do CPTA, o presente recurso da sentença proferida tem efeito meramente devolutivo.
2. O acto suspendendo de desocupação do fogo municipal surge na sequência do procedimento administrativo de regularização da ocupação sem título da habitação municipal.
3. Ao abrigo das Deliberações nos: 855/CM/2022 e 855-A/CM/2022, a Recorrente não cumpriu os critérios aí estabelecidos para alcançar o direito ao arrendamento apoiado.
4. O critério temporal da ocupação do fogo ( anterior a 31 de Setembro de 2021 ) e o critério sócio económico ( pontuação de matriz ) são de aplicação cumulativa ao contrário do que defende a Recorrente.
5. No requerimento inicial cautelar a Recorrente dirige a sua alegação apenas ao critério temporal.
6. Só agora, em sede de alegações e nas conclusões, a Recorrente vem convocar a situação socio económica e, eventual, erro na pontuação obtida.
7. Esta alegação traduz-se em questão nova que, não sendo de conhecimento oficioso, não pode ser apreciada pelo Tribunal e, assim, não pode afectar a sentença recorrida. 8. A sentença recorrida, andou bem ao concluir que, o acto suspendendo não violou nem o artigo 650 da CRP, nem o artigo 280 no: 6 da Lei n°: 81/2014, versão actualizada, com fundamentos consolidados pela Jurisprudência.
9. Pelo que decidiu, não ser provável que a pretensão da Recorrente, venha a ser julgada procedente no processo principal.
10. Assim, ao contrário do defendido pela Recorrente, não se verifica o pressuposto da aparência do direito e assim, bem andou a douta sentença ao indeferir a acção cautelar.”
Notificado das alegações apresentadas, o requerido MUNICÍPIO DE LISBOA apresentou contra-alegações com as seguintes conclusões:
“I. O presente recurso encontra-se destituído de qualquer sustentação
II. O Recorrido acompanha integralmente o entendimento vertido na Douta Sentença recorrida, não merecendo a Douta Sentença qualquer censura ou reparo.
III. O Recorrido mantém tudo quanto foi alegado em sede de oposição à providência cautelar
IV. De acordo com o estipulado na alínea b) do nº 2 do artigo 143º do CPTA, o presente Recurso não tem efeito suspensivo, mas sim efeito meramente devolutivo.
V. A Recorrente não preenche os critérios estabelecidos Deliberações n.º 855-A/CM/2022 e n.º 855/CM/2022, publicada no 5.º Suplemento ao Boletim Municipal n.º 1506, de 29 de Dezembro de 2022.
VI. Os critérios temporal ( anterior a 31 de Setembro de 2021) de ocupação do fogo e o critério socioeconómico ( pontuação obtida ) são de aplicação cumulativa
VII. A Recorrente no Requerimento Cautelar apenas mencionou factos quanto ao critério temporal, sem contudo conseguir fazer qualquer prova que habitava no fogo antes de 31 de Setembro de 2021.
VIII. A Recorrente só agora em sede de recurso é que vem alegar a sua situação socioeconómica, pelo que estamos sem margem para dúvidas perante um facto novo, que não é do conhecimento oficioso e não foi apreciado na Douta Sentença ora posta em crise.
IX. Bem andou a Sentença Recorrida ao concluir que “as Entidades Recorridas fizeram uma correcta interpretação e aplicação do artigo 28.º, n.º 6 da Lei n.º 81/2014, de 19 de Dezembro, pelo que não se mostra provável que a acção principal venha a proceder com este argumento”
X. O Tribunal “a quo” fez uma correta aplicação, apreciação e interpretação das normas aplicáveis, inclusive de todas as normas agora entendidas pela Recorrente como violadas, pelo que, bem andou o Douto Tribunal ao decidir como decidiu,
XI. O caso dos presentes autos não poderia ser solucionado de forma diferente do decidido, pelo que;
XII. Deve ser negado provimento ao recurso interposto, confirmando-se a decisão recorrida.”
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso, nos termos da sentença recorrida.
Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), importa apreciar e decidir.
II – QUESTÕES A DECIDIR
As questões que ao Tribunal cumpre solucionar são as de saber se a sentença padece de nulidade ou erro de julgamento de direito.
Como questão prévia, cumpre decidir se deve ser alterado o efeito fixado ao recurso pelo Tribunal a quo.
III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
O Tribunal a quo fixou a seguinte factualidade:
“1) O fogo municipal sito na Rua J....., em Lisboa, é propriedade do Município de Lisboa – facto não controvertido.
2) O referido imóvel é gerido e administrado pela Requerida G..... – facto não controvertido.
3) A Requerente ocupa a habitação municipal anteriormente identificada sem deter qualquer vínculo de natureza contratual – facto não controvertido.
4) Por deliberação da Câmara Municipal de Lisboa, de 19 de Dezembro de 2022, foram aprovadas as medidas de regularização das ocupações não autorizadas de habitações municipais ocorridas até 01 de Outubro de 2021 – cfr. 5.º Suplemento ao BM n.º 15…. de 29.12.2022 (fls. 1 a 3 do processo administrativo apenso).
5) No âmbito da análise social dos ocupantes não autorizados nas habitações municipais, o Gabinete de Fiscalização Residencial da CML e a Polícia Municipal de Lisboa deslocaram-se ao fogo municipal da Rua J....., em Lisboa, no dia 04.09.2023, tendo a ocupante, aqui Requerente, sido notificada de que deveria entregar a documentação relativa a todos os elementos do agregado familiar que ocupam a habitação municipal, de modo a regularizar a sua situação – cfr. fls. 10 e 11 do processo administrativo apenso.
6) Em 22.09.2023 foram entregues pela Requerente, na G....., os documentos solicitados – cfr. fls. 17 do processo administrativo apenso.
7) Através do ofício com a referência 2024/7383 SGD2023/18092, de 24 de setembro de 2024, foi a Requerente notificada, em sede de audiência dos interessados, da intenção da G..... de propor a desocupação da habitação municipal sita na Rua J....., Lisboa, com fundamento na ocupação ocorrida em data posterior a setembro de 2021 e, bem assim, na não obtenção de classificação igual ou superior à mínima que permite o acesso a uma habitação no âmbito do programa de arrendamento apoiado previsto no RDHM de 2021 – cfr. fls. 67 do processo administrativo apenso e fls. 453 do processo electrónico.
8) Foi, através do mesmo ofício, dado à Requerente o prazo de 10 dias úteis para, querendo e por escrito, exercer o seu direito de Audiência Prévia, podendo dizer o que considerasse oportuno e proceder á junção de documentos e outros meios de prova sobre a matéria do processo – cfr. fls. 67 do processo administrativo apenso e fls. 453 do processo electrónico.
9) No dia 07.11.2024, a Requerente compareceu nos serviços da G....., para ser ouvida na qualidade de interessada, em sede de audiência de interessados, tendo sido informada de todos os fundamentos da decisão de desocupação – cfr. fls. 71 do processo administrativo apenso e fls. 456 do processo electrónico.
10) Em sede de audiência de interessados, a Requerente prestou algumas informações adicionais e juntou mais documentos, nomeadamente, factura de obras realizadas no fogo municipal em Novembro de 2020 – cfr. fls. 71 do processo administrativo apenso e fls. 456 do processo electrónico.
11) Analisada a documentação complementar junta pela Requerente em sede de audiência dos interessados, foi considerado que não se encontravam reunidos os requisitos necessários para a resolução da situação de ocupação não titulada da Requerente, nomeadamente, ocupação ocorrida em data posterior a setembro de 2021 e, bem assim, na não obtenção de classificação igual ou superior à mínima que permite o acesso a uma habitação no âmbito do programa de arrendamento apoiado previsto no RDHM de 2021 – cfr. informação n.º Interno/2024/5383, de 29.11.2024 (fls. 88 do processo administrativo apenso e fls. 460 do processo electrónico).
12) Por despacho da Vereadora da Câmara Municipal de Lisboa, de 29.11.2024, foi decidido proceder à desocupação do fogo municipal sito na Rua J..... - Zona B, em Lisboa, nos termos e com os fundamentos vertidos na informação n.º Interno/……83, de 29.11.2024 – cfr. fls. 90 do processo administrativo apenso e fls. 460 do processo electrónico.
13) Pelo ofício de 05.12.2024, foi a Requerente notificada da decisão de desocupação do fogo municipal e, bem assim, para proceder à sua desocupação voluntária, no prazo de dez dias, dado ter ocupado sem autorização e à revelia da CML/G....., sob pena de, não o fazendo, a Polícia Municipal executar a desocupação de forma coerciva – cfr. fls. 97 do processo administrativo apenso e fls. 464 do processo electrónico.
14) A Requerente não deu cumprimento à desocupação – facto não controvertido.
15) A Requerida G..... solicitou a intervenção da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, para efeitos de accionamento de resposta social de emergência – cfr. fls. 97 do processo administrativo apenso e fls. 464 do processo electrónico.”
IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
A. Da questão prévia do efeito do recurso
O Tribunal a quo atribuiu ao recurso o efeito suspensivo, nos termos do n.º 5 do artigo 143.º do CPTA.
A recorrente requer a fixação do efeito suspensivo nos termos do artigo 143.º, n.º 2, do CPTA, considerando que a execução da sentença tornaria o recurso totalmente inútil e causaria dano irreparável a si e aos seus filhos.
Vejamos.
Nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 143.º do CPTA, são meramente devolutivos os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares, não se distinguindo as decisões de decretamento e de não decretamento de providências cautelares, pelo que o efeito meramente devolutivo do recurso é para todas as decisões de processos cautelares.
Dispõe o n.º 4 do mesmo artigo que “Quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos.” Dispõe ainda o n.º 5 que “A atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso é recusada quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos.” Mas pressuposto da sua aplicação é que estejamos perante situação em que é o Tribunal que, ao abrigo do disposto no n.º 3, atribui, a requerimento do interessado, efeito meramente devolutivo ao recurso, por reconhecer que a suspensão dos efeitos da sentença é passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses por ela prosseguidos.
Ora, a decisão recorrida foi proferida no âmbito de um processo cautelar, e os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares são meramente devolutivos – cfr. artigo 143.º, n.º 2, alínea b), do CPTA.
Não sendo os n.ºs 4 e 5 do artigo 143.º do CPTA aplicáveis às situações em que o efeito meramente devolutivo do recurso é fixado nos termos da lei, e dado que, no caso em apreço, o efeito meramente devolutivo do recurso resulta da alínea b) do n.º 2 do mesmo artigo, indefere-se o requerido, alterando-se o efeito atribuído pelo Tribunal recorrido, e fixando-se o efeito meramente devolutivo, nos termos desta norma legal.
B. Da nulidade da sentença
Nos termos do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, “É nula a sentença quando: a) Não contenha a assinatura do juiz; b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão; c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível; d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; e) O juiz condene em quantidade superior ou em objeto diverso do pedido.”
Quanto à nulidade prevista na primeira parte da alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, devem ser decididas na sentença “todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação” (artigo 95.º, n.º 1, primeira parte, do CPTA), aqui se incluindo todos os pedidos deduzidos, todas as causas de pedir e excepções (invocadas e de conhecimento oficioso), “cujo conhecimento não esteja prejudicado pelo anterior conhecimento de outra questão (não a fundamentação jurídica adrede invocada por qualquer das partes)”, não se confundindo “questões com razões, argumentos ou motivos invocados pelas partes para sustentarem e fazerem vingar as suas posições (jurídico-processuais ou jurídico-substantivas); só a omissão da abordagem de uma qualquer questão temática central integra vício invalidante da sentença, que não a falta de consideração de um qualquer elemento da retórica argumentativa produzida pelas partes.” – cfr. Francisco Manuel Lucas Ferreira de Almeida (in Direito Processual Civil, Volume II, 2.ª Edição, Almedina, 2015, p. 371).
Relativamente à nulidade prevista na segunda parte da alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, não pode a sentença “ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.” (artigo 95.º, n.º 1, última parte, do CPTA).
Invoca a recorrente a nulidade processual por “não ter sido analisada a prova relevante, nem explicado por que motivo a residência prévia — requisito essencial da Deliberação 855 — foi desconsiderada”, por “fazer juízos definitivos sobre o mérito da ação principal (designadamente sobre o cumprimento do art. 28.º da Lei 81/2014) e a prova da dita pontuação como valor de referência para acesso a uma habitação municipal, quando o único juízo possível na providência é o de prognose sumária, de acordo com o art. 120.º do CPTA.”, e por “não indicar factos não provados”.
Certamente por lapso a recorrente se refere a “nulidade processual”, na medida em que a falta de indicação de factos não provados respeita à sentença, não constituindo omissão de qualquer trâmite processual, daqui se retirando que a nulidade invocada se reporta à sentença.
Ora, para além de a recorrente nem sequer identificar a prova que considera “relevante”, a falta de análise de prova não constitui nulidade da sentença, também não acarretando a nulidade da sentença a falta de indicação dos factos não provados, enunciando o n.º 1 do artigo 615.º do CPC, de forma taxativa, as causas de nulidade da sentença. Quanto à não consideração do requisito da “residência prévia”, decorre da fundamentação da sentença que essa análise ficou prejudicada com a falta de alegação de factos constitutivos do outro requisito necessário à regularização da ocupação, nos termos das deliberações municipais n.ºs 855/CM/2022 e 855-A/CM/2022, o da situação socio-económica dos ocupantes. Relativamente à apreciação do cumprimento do disposto no artigo 28.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de Dezembro, efectivamente é referido na sentença que as entidades recorridas fizeram uma correcta interpretação e aplicação do n.º 6 daquele artigo porque a ordem de desocupação em causa informa a requerente dos programas de acesso à habitação e de apoio ao arrendamento, e fornece os contactos para obtenção de apoios sociais, pela Junta de Freguesia, pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa e pela Emergência Social, sendo certo que o incumprimento dessa norma foi um dos fundamentos invocados pela requerente no r.i. para sustentar o requisito do fumus boni iuris, pelo que bem andou o Tribunal recorrido ao apreciá-lo, não tendo havendo nisso qualquer excesso de pronúncia que determine a nulidade da sentença. Também não existe esse excesso por a sentença ter referido que a regularização da ocupação ficava inviabilizada por a requerente não ter alegado nem provado ter tido “pontuação” que lhe permitisse aceder a habitação social, atendendo a que partiu do pressuposto de que essa pontuação era essencial por integrar um dos requisitos obrigatórios para a ocorrência da regularização pretendida.
Ante o exposto, improcede a invocada nulidade da sentença.
C. Do erro de julgamento de direito
Os pressupostos do decretamento das providências cautelares constam do artigo 120.º do CPTA, cujos n.ºs 1 e 2 estabelecem o seguinte: “1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente. 2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.”
Assim, a adopção de providências cautelares depende da verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: (i) periculum in mora, ou seja, fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal; e (ii) fumus boni iuris, ou seja, probabilidade de procedência da pretensão formulada no processo principal. Todavia, ainda que verificados tais pressupostos, as providências cautelares são recusadas “quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.”
Em suma, a não verificação do periculum in mora ou do fumus boni iuris determina o indeferimento da providência; caso se verifiquem cumulativamente tais pressupostos – e só apenas nesse caso -, importa proceder à referida ponderação de interesses públicos e privados em presença e, decorrendo da mesma que os danos que resultariam da concessão da providência se mostram superiores aos que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências, o Tribunal indefere a providência.
A sentença recorrida julgou improcedente o processo cautelar por considerar não verificado o requisito do fumus boni iuris, não sendo provável que a pretensão a formular no processo principal venha a ser julgada procedente, com base nos seguintes fundamentos: a) A requerente invoca o direito à regularização da ocupação não autorizada, nos termos das deliberações 855/A/CM/2022 e 855/CM/2022, sem alegar que deveria ter tido “pontuação” que lhe permitisse aceder a habitação social, de modo a cumprir o requisito da situação socio-económica dos ocupantes; b) A determinação da desocupação da habitação municipal por parte da requerente assenta na falta de título que legitime a ocupação, pelo que constitui uma actuação vinculada, sendo compreensíveis as razões subjacentes ao acto; c) O disposto no artigo 28.º, n.º 6, da Lei n.º 81/2014 foi cumprido por parte das entidades requeridas, dado que a ordem de desocupação em causa informa a requerente dos programas de acesso à habitação e de apoio ao arrendamento, e fornece os contactos para obtenção de apoios sociais, pela Junta de Freguesia, pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa e pela Emergência Social.
Insurge-se a recorrente contra o assim decidido, alegando que o acto suspendendo padece de falta de fundamentação por não indicar: a) os critérios de cálculo da pontuação e os rendimentos que entraram para esse cálculo; b) a razão pela qual foi desconsiderada a prova documental; c) o critério temporal previsto na deliberação 855/CM/2022. Mais alega que consta dos autos a prova documental que demonstra que a recorrente reside no fogo municipal desde 2020 e o PA contém documentos que reconhecem ocupação desde 2019, pelo que está cumprido o critério temporal previsto na referida deliberação. Alega ainda que a sentença aceitou a avaliação da G..... quanto à pontuação socioeconómica sem verificar os critérios utilizados, sem esgotar a instrução necessária e sem permitir à recorrente demonstrar os seus rendimentos actuais, nomeadamente o abono de família dos menores, que não foi contabilizado nos rendimentos da recorrente, e que irá influenciar a pontuação (40,66%), aproximando-se ou até excedendo o valor de referência (43,07%) para a atribuição de uma habitação municipal. Também alega que a mesma deliberação não prevê a pontuação como critério eliminatório, mas apenas como factor classificativo e orientador (de referência), impondo sempre a ponderação da situação social, económica e familiar dos ocupantes, com especial protecção dos agregados com menores, o que não foi atendido pelo Tribunal a quo, em violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade e do direito fundamental à habitação. Finalmente, alega que não foi cumprido o disposto no artigo 28.º, n.º 6, da Lei 81/2014, pois o Município e a G..... limitaram-se a informar, e não a encaminhar, a recorrente para soluções habitacionais adequadas.
Vejamos.
A exigência legal de fundamentação dos actos administrativos “quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos” está consagrada no artigo 268.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, tendo como principais objectivos: (i) permitir ao cidadão conhecer o percurso cognoscitivo e volitivo que levou a Administração a decidir naquele sentido, e não noutro, de modo a poder conformar-se com o acto ou impugná-lo; e (ii) obrigar a Administração a ponderar os factos e a uma melhor aplicação do direito, a fim de convencer o administrado da validade dos seus fundamentos e da decisão. O artigo 153.º do CPA estabelece os requisitos da fundamentação, dispondo o n.º 1, designadamente, que a mesma “deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato.” Relativamente à exposição das razões de direito em que assenta a decisão, deve a mesma indicar as normas e a disciplina jurídica aplicáveis – não só as normas de competência, mas também as respeitantes “à situação concreta decidendi e às medidas que a Administração deve (ou pode) providenciar para elas (ou aos interesses ou necessidades que nelas devam ser prosseguidos)” - , sob pena de se “dificultar significativamente a avaliação pelos interessados da (i)legalidade do acto com que se confrontam”, não podendo a fundamentação cingir-se “só às razões de facto ou só às razões de direito” – neste sentido, cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES E JOÃO PACHECO DE AMORIM, “Código do Procedimento Administrativo”, 2.ª edição, Almedina, Coimbra, 1997, pp. 602 e 603.
O acto suspendendo – a impugnar na acção principal, da qual depende o presente processo cautelar, conforme alega a requerente - é a decisão, datada de 29.11.2024, que ordenou à requerente a desocupação, no prazo de 10 dias úteis, da habitação municipal sita na Rua J....., em Lisboa, a qual remete a respectiva fundamentação para o teor da informação interna 2024/5383, de 29.11.2024 (cfr. pontos 11 e 12 do probatório), constando desta que “não se encontravam reunidos os requisitos necessários para a resolução da situação de ocupação não titulada da Requerente, nomeadamente, ocupação ocorrida em data posterior a setembro de 2021 e, bem assim, na não obtenção de classificação igual ou superior à mínima que permite o acesso a uma habitação no âmbito do programa de arrendamento apoiado previsto no RDHM de 2021”.
No r.i. (art. 22), a requerente invocou a falta de fundamentação do acto, alegando que não se encontrava devidamente justificado o critério referente à «Não obtenção de classificação igual ou superior à mínima que permitiu o acesso a uma habitação no âmbito do programa de arrendamento apoiado previsto no RDHM, 2021 com o fundamento no ponto nº 3 da Versão Consolidada das deliberações n.ºs 855/A/CM/2022 e 855/CM/2022».
Sobre este ponto, a sentença recorrida conclui que o acto suspendendo não padece de falta de fundamentação, afirmando que, “Como evidenciou a Entidade Requerida/G....., em sede de procedimento de regularização de ocupação, a Requerente apresenta, no seguimento da análise socioeconómica do agregado, a pontuação de (40,66), que é inferior ao valor de referência de acesso à habitação (43,07). Com efeito, após aplicação da Matriz de Pontuação do Programa de Arrendamento Apoiado, verifica-se que a pontuação obtida não permite o acesso à habitação municipal, tendo por referência o disposto no ponto n.º 2 da mencionada Deliberação n.º 855-A/CM/2022 e 855/CM/2022.”
Ora, o que é exteriorizado pelo acto suspendendo e pela informação para o qual o mesmo remete a respectiva fundamentação é que a determinação da desocupação do imóvel por parte da requerente assenta na falta de verificação dos requisitos necessários para a regularização da ocupação, nos termos das deliberações n.ºs 855/CM/2022 e 855-A/CM/2022 da Câmara Municipal de Lisboa, em virtude de a ocupação ser posterior a Setembro de 2021 e de a requerente não ter obtido classificação igual ou superior à mínima que permite o acesso a uma habitação no âmbito do programa de arrendamento apoiado previsto no RDHM de 2021.
No entanto, não constando do acto suspendendo nem da referida informação a indicação da pontuação da requerente e da pontuação correspondente ao referido “valor de referência de acesso à habitação (43,07)”, não integrando igualmente o modo de apuramento da primeira, não podemos concluir que o acto se mostra fundamentado. Com efeito, assentando a ordem de desocupação do imóvel na circunstância de a requerente não ter obtido classificação igual ou superior à mínima que permite o acesso a uma habitação no âmbito do programa de arrendamento apoiado previsto no RDHM de 2021, é exigível que a fundamentação do acto contenha, não só a pontuação apurada, mas também o modo de apuramento da mesma, assim como a pontuação de referência, indicando as normas aplicáveis ao caso, só assim sendo possível sindicar o acerto da decisão administrativa.
Ante o exposto, num juízo perfunctório e de prognose, é provável que a pretensão de anulação do acto que determina a desocupação do imóvel por parte da requerente, a formular no processo principal, venha a ser julgada procedente, por o acto padecer de fundamentação, vício determinante da respectiva anulação.
Assim, concluímos pela verificação do fumus boni iuris, impondo-se a revogação da sentença, que, com erro de julgamento, decidiu em sentido contrário.
Verificado o requisito do fumus boni iuris, fica prejudicada análise dos demais fundamentos de recurso que alega a recorrente para sustentar o erro de julgamento quanto a este requisito, cumprindo decidir o objecto da causa, nos termos do n.º 2 do artigo 149.º do CPTA, apreciando os demais requisitos para a concessão das providências cautelares requeridas.
Analisando agora o periculum in mora, tal requisito encontrar-se-á preenchido sempre que exista fundado (e não meramente eventual ou hipotético) receio – traduzido numa probabilidade forte - de que a decisão do processo principal não venha a tempo de tutelar adequadamente a pretensão objecto do litígio, seja por inutilidade – decorrente da constituição de uma situação de facto consumado -, seja pela produção de prejuízos de difícil reparação, ou seja, “(…) sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspetivar a criação de uma situação de impossibilidade da restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.” – cfr. Mário Aroso de Almeida/Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, 4.ª edição, p. 972.
Pugna a requerente pela verificação de tal requisito, alegando, nos pontos 11º, 21º, 32º, 53º e 54º do r.i., que não possui capacidade económica para aquisição de habitação própria, nem arrendamento no mercado privado, tendo a seu cargo dois filhos menores (um dos quais bebé), não tem onde viver, encontra-se desempregada, auferindo apenas o rendimento mínimo (RSI).
Sucede que tal factualidade alegada não foi objecto de prova, não obstante a sua produção ter sido requerida, o que inviabiliza a aferição dos demais requisitos de decretamento da providência cautelar requerida, dependendo essa aferição de tal prova. Por conseguinte, impõe-se a determinação da baixa dos autos para o efeito, o que se determina, devendo-se seguir-se os ulteriores termos processualmente previstos.* Vencidas, são as entidades recorridas responsáveis pelo pagamento das custas, nos termos dos artigos 527.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
V – DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e determinar a baixa dos autos à 1.ª instância para produzir prova quanto aos factos alegados acerca do periculum in mora, seguindo-se os ulteriores termos processuais legalmente previstos.
Custas pelas entidades recorridas.
Lisboa, 15 de Julho de 2026.
Joana Costa e Nora (Relatora)
Mara de Magalhães Silveira
Marta Cavaleira |
