Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	1521/10.2BESNT

Secção:	CT


Data do Acordão:	12/11/2025

Relator:	LUÍSA SOARES

Descritores:	EXECUÇÃO FISCAL OPOSIÇÃO À EXECUÇÃO LIMPEZA DE TERRENO PRESCRIÇÃO

Sumário:	A dívida resultante de limpeza de terreno efetuada coercivamente pelo Município, decorre de ato administrativo, sendo-lhe aplicável o prazo ordinário de prescrição de 20 anos previsto no art. 309º do Código Civil.


Votação:	UNANIMIDADE


Indicações Eventuais:	Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

I – RELATÓRIO

Vem o Município de Cascais, apresentar recurso jurisdicional dirigido ao Supremo Tribunal Administrativo contra a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que julgou procedente a oposição à execução fiscal apresentada por N………..– Construções, Lda., no âmbito do processo de execução fiscal nº 666/2010 instaurado pela Câmara Municipal de Cascais para cobrança coerciva no montante de € 14.368,75 referente a limpeza de terreno efetuada coercivamente pelo Município, tendo aquele Tribunal considerado verificada a prescrição da dívida exequenda.

A Recorrente, nas suas alegações, formulou conclusões nos seguintes termos:

“a) As autarquias são pessoas coletivas territoriais, dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas, cujas atribuições dizem respeito aos interesses próprios comuns e específicos das populações.

b) De acordo com o princípio da legalidade a Administração só pode atuar a coberto da lei, movendo-se no exercício dos seus poderes deveres de autoridade de forma vinculada.

c) À data dos factos o quadro legal das atribuições e competências da autarquia consta da Lei nº 159/99, de 14 de Setembro e da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro e do Decreto-Lei nº 124/2006, de 28 de Junho.

d) Neste contexto, sempre que um proprietário depois de notificado para o efeito, não proceder à limpeza de terreno, findo o prazo estabelecido e verificado o incumprimento, poderá a Câmara Municipal proceder coercivamente à efetivação das medidas determinadas, a expensas do proprietário e participada a desobediência ao Tribunal.

e) Na falta de pagamento voluntário do valor, proceder-se-á à cobrança coerciva do mesmo, servindo de título executivo certidão passada pelos serviços municipais donde conste o quantitativo global das despesas.

f) A oponente é a proprietária do imóvel, tendo sido notificada, não procedeu à limpeza do terreno, foi a mesma efetuada a expensas desta edilidade.

g) Quando por força de um ato administrativo devam ser pagas a uma pessoa coletiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário, nos termos do nº 155º do artigo do Código de Processo Administrativo (CPA).

h) Compete aos órgãos executivos a cobrança coerciva das dívidas às autarquias locais provenientes de taxas, encargos de mais-valias e outras receitas de natureza tributária que aquelas devam cobrar, aplicando-se o Código de Procedimento e de Processo Tributário, com as necessárias adaptações, nos termos do nº 3 do artigo 56° da Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro, que aprova a Lei das Finanças Locais.

i) Podem ser, igualmente, cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei, outras dívidas ao Estado e outras pessoas coletivas de direito público que devam ser pagas por força de ato administrativo, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.°2 do artigo 148° do CPPT.

j) A execução fiscal foi corretamente instaurada, com base num título executivo, contra a devedora originária da divida exequenda, uma vez que era a pessoa que figura nesse título;

k) A liquidação e a execução da quantia em divida resultam do ato administrativo devidamente fundamentado e notificado nos termos da lei vigente à data da ocorrência dos factos.

l) Nos termos da alínea a) do nº 2 do artigo 148° do CPPT, o processo de execução fiscal pode ser adotado para assegurar a cobrança coerciva de dívidas de natureza fiscal, emergentes de ato administrativo como sucede no caso em apreço.

m) O facto da dívida respeitante à realização da limpeza do terreno poder ser acionada pela via do processo de execução fiscal, não altera o regime substantivo, designadamente para efeitos de caducidade do direito de liquidação e dos prazos de prescrição, pelo que se aplicam as regras ínsitas no Código Civil.

n) A prescrição tem, em termos gerais na sua base, o interesse da certeza e segurança jurídica.

o) Nos termos do disposto na alínea b) do artigo 317° do Código Civil, prescrevem no prazo de dois anos "Os créditos dos comerciantes pelos objectos vendidos a quem não seja comerciante ou os destine ao seu comércio, e bem assim os créditos daqueles que exerçam profissionalmente uma indústria, pelo fornecimento de mercadorias ou produtos, execução de trabalhos ou gestão de negócios alheios, incluindo as despesas que hajam efectuado, a menos que a prestação se destine ao exercício industrial do devedor."

p) Portanto, salvo melhor entendimento, o prazo de prescrição de 2 anos previsto na alínea b) do artigo 317° do Código Civil, é aplicável às dívidas resultantes de atos de comércio, e não é esse o caso da divida exequenda em apreço nos autos.

q) A presente divida exequenda resultou de um ato administrativo que determinou a limpeza coerciva do terreno, pertencente à oponente, cuja cobrança segue o regime da execução fiscal, mas que nos termos da lei não assume a natureza de uma dívida fiscal, não se alterando o seu regime substantivo, aplicam-se-lhe as regras e os prazos de prescrição previstos no Código Civil.

r) Assim, como não existe qualquer normativo que estipule prazo especial, deverá aplicar-se à dívida exequenda em apreço o prazo de prescrição ordinário de 20 anos, nos termos do artigo 309º do Código Civil.

s) Pelo exposto a decisão sob recurso aplicou e interpretou erradamente quando considerou que o ato que originou a dívida em cobrança no processo de execução fiscal a que respeita a oposição, ocorrido em 23 de Maio de 2008, prescreveu em 22 de Maio de 2010, ao abrigo do disposto na alínea b) do artigo 317º do Código Civil, julgando assim procedente a prescrição da divida exequenda.

Termos em que, com o mui douto suprimento de V. Exas., Venerandos Conselheiros, se espera que a sentença de primeira instância aqui recorrida seja revogada no que concerne ao prazo da prescrição aplicado à divida exequenda, em apreço nos autos, resultante da limpeza de tereno efetuada coercivamente pelo Município.”.

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A Recorrida apresentou contra-alegações, sem ter formulado conclusões, pugnando pela manutenção da sentença recorrida.

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Vem N…. - Construções, Lda., apresentar Recurso Subordinado dirigido ao STA tendo formulado as seguintes conclusões:
“1ª- A dívida exequenda, à data da citação, há muito se encontrava prescrita, já que à dívida em causa se aplica o instituto da prescrição das dívidas previsto na Lei n.° 23/96 de 26.Julho;

2ª- Já que o nascimento da suposta dívida resulta da limpeza e desmatação de uma propriedade urbana da Recorrente e cujo preço cobrado se subsume na gestão de resíduos sólidos urbanos;

3ª- De qualquer maneira e mesmo que se admita, ainda que por mera hipótese académica, que tal dívida não se encontra prescrita ao abrigo do citado regime legal, então, também se invoca que a inadmissibilidade e/ou a impossibilidade legal daquela dívida ser cobrada através do processo de execução fiscal;

4ª- Porquanto tal instrumento executivo está vocacionado para a cobrança das dívidas de natureza iminentemente tributárias, que são as provenientes de taxas, encargos de mais valias e outras receitas de natureza tributária cobradas pelas autarquias locais;

5ª- Ao passo que a pretensa dívida aqui em causa não passa de um preço inerente a um custo económico devido por serviços prestados pela autarquia, no âmbito de uma iniciativa claramente privada estabelecida entre a C.M. de Cascais e a Recorrente;

6ª- Por isso tal dívida ou receita, além de não poder ser cobrada coercivamente pela própria C.M. de Cascais através do processo de execução fiscal previsto e regulado no CPPT e a tramitar pelos seus serviços camarários, e também a mesma
dívida não tributária só poderá ser cobrada pela DGCI (agora ATA) através do envio a esta da Certidão administrativa com o valor do título executivo;

7ª- Sem prejuízo, obviamente, da ilegitimidade activa ou incompetência processual da C.M.Cascais para instaurar a presente execução fiscal, na qualidade de Exequente, já que na verdade, a Recorrente, a ter qualquer dívida é para com a firma P......, Lda., por ter sido esta sociedade privada a executar o trabalho de limpeza e desmatação, o qual foi facturado, posteriormente, àquela EMAC, no valor de 11.495,00€ e não no valor constante da certidão de dívida (14.386,75€);

8ª. Porquanto a C.M.Cascais e a EMAC, EM não se confundem nem se fundem numa só entidade denominada C.M.Cascais, bem pelo contrário aquela EMAC tem personalidade jurídica própria e órgãos de gestão que a representam em Juízo e fora dele, para além da obrigação estatutária de recorrerem aos tribunais comuns para dirimir os conflitos nos quais ela seja parte, quer activa, quer passiva;

9ª- Além disso e como consta dos autos a ora Recorrente não tem qualquer dívida à C.M. de Cascais pela prestação de qualquer serviço, o qual resulte da sua área específica de actuação ou derive de alguma área dentro das suas competências funcionais;

10.°- Por isso a douta Sentença Recorrida violou, entre outros, o Art.° 148.° do CPPT e o Art.° 729.° do CPC.
Assim, nestes termos, e nos demais de direito que V.as Ex.as doutamente suprirão, deve o presente Recurso Jurisdicional Subordinado ser considerado procedente e provado e caso haja provimento no Recurso Principal, ser, neste caso, proferido Acórdão que acolha as justas razões da Recorrente.
Como é de Justiça.”.

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A Câmara Municipal de Cascais apresentou contra-alegações tendo formulado as seguintes conclusões:

“1) As autarquias são pessoas coletivas territoriais, dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas, cujas atribuições dizem respeito aos interesses próprios comuns e específicos das populações.
2) De acordo com o princípio da legalidade a Administração só pode atuar a coberto da lei, movendo-se no exercício dos seus poderes deveres de autoridade de forma vinculada.
3) À data dos factos o quadro legal das atribuições e competências da autarquia consta da Lei n.° 159/99, de 14 de Setembro e da Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro.
4) Findo o prazo estabelecido e verificado o incumprimento, poderá a Câmara Municipal proceder coercivamente à efetivação das medidas determinadas, a expensas do proprietário e participada a desobediência ao Tribunal.
5) Na falta de pagamento voluntário das despesas, proceder-se-á à cobrança coerciva, servindo de título executivo certidão passada pelos serviços municipais donde conste o quantitativo global das despesas.
6) A recorrente é a proprietária do imóvel em questão, tendo sido notificada para o efeito, como não procedeu à limpeza do terreno, foi a limpeza efetuada a expensas desta edilidade nos termos da lei.
7) Quando por força de um ato administrativo devam ser pagas a uma pessoa coletiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Procedimento e de Processo Tributário, nos termos do n.° 155º do artigo do CPA.
8) Compete aos órgãos executivos a cobrança coerciva das dívidas às autarquias locais provenientes de taxas, encargos de mais-valias e outras receitas de natureza tributária que aquelas devam cobrar, aplicando-se o Código de Procedimento e de Processo Tributário, com as necessárias adaptações, nos termos do n.°3 do artigo 56º da Lei n.° 2/2007, de 15 de Janeiro, que aprova a Lei das Finanças Locais.
9) Podem ser, igualmente, cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei, outras dívidas ao Estado e outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de ato administrativo, conforme disposto na alínea a) do n.°2 do artigo 148° do CPPT.
10) A execução fiscal foi corretamente instaurada, com base num título executivo, contra a devedora originária da divida exequenda, uma vez que era a pessoa que figura nesse título;
11) A liquidação e a execução da quantia em divida resultam do ato administrativo devidamente fundamentado e notificado nos termos da lei vigente à data da ocorrência dos factos.
12) A prescrição tem, em termos gerais na sua base, o interesse da certeza e segurança jurídica, encontrando aquele igualmente fundamento na negligência do credor.
13) Nos termos da alínea a) do nº 2 do artigo 148° do CPPT, o processo de execução fiscal pode ser adoptado para assegurar a cobrança coerciva de dívidas de natureza fiscal, emergentes de acto administrativo como sucede no caso em apreço.
14) O facto da divida respeitante à realização da limpeza do terreno poder ser acionada pela via do processo de execução fiscal, não altera o regime substantivo, designadamente para efeitos de caducidade do direito de liquidação e prescrição, pelo que se aplicam as regras ínsitas no Código Civil e não o disposto na Lei n.° 23/96, de 26 de Julho.
15) Contudo, o prazo de prescrição previsto na alínea b) do artigo 317° do Código Civil, é de 2 anos, é aplicável às dívidas resultantes de atos de comércio e no caso em apreço estamos perante uma divida que resulta de um ato administrativo praticado pelo Município.
16) Pelo exposto, é nosso entendimento que, como não estamos perante um ato de comércio e como não existe qualquer normativo que estipule prazo especial, deverá aplicar-se ao caso sub judice o prazo de prescrição ordinário de 20 anos, nos termos do disposto no artigo 309° do Código Civil.
Assim, nestes termos e nos demais de direito, e com o mui douto suprimento de V. Exas., Venerandos Conselheiros, se espera que a sentença de primeira instância aqui recorrida seja apenas parcialmente revogada, na parte em que aplica o prazo de prescrição previsto na alínea b) do artigo 317º do Código Civil.”

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O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu douto parecer no sentido da procedência do recurso interposto pelo Município.

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Por decisão sumária de 19/11/2021, o Supremo Tribunal Administrativo julgou procedente a exceção de incompetência absoluta em razão da hierarquia, declarando competente o Tribunal Central Administrativo Sul, tendo os autos sido remetidos a este Tribunal para prosseguirem seus termos.

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Com dispensa de vistos vêm os autos à conferência para decisão.

II – DO OBJETO DO RECURSO

O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações (cfr. artigo 635°, n.° 4 e artigo 639°, n.°s 1 e 2, do Código de Processo Civil), sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente.

Assim, delimitado o objeto do recurso pelas conclusões das alegações do Recorrente, importa decidir se a sentença enferma de erro de julgamento ao ter declarado a prescrição da dívida exequenda face ao disposto na alínea b) do art. 317º do Código Civil.
E em caso de procedência do recurso do Recorrente, importa ainda decidir do recurso subordinado apresentado pela Oponente.

III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

O Tribunal recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto:

“Com interesse para a decisão da causa, de acordo com as várias soluções plausíveis de direito, considera-se provada a factualidade que se passa a subordinar por alíneas:

A)Através do ofício n.º 006704, de 06.02.2007, da Câmara Municipal de Cascais, recebido em 10.02.2007, foi a Oponente notificada para efeitos de audiência prévia, para se pronunciar sobre o projeto de decisão de 02.02.2007, do Vice-Presidente da Câmara Municipal de Cascais, determinando que fosse notificada para proceder à limpeza da propriedade que possuía na Rua de B…, promovendo o corte e remoção das ervas, silvado e canavial e mantendo as espécies protegidas, sendo que em caso de incumprimento a Câmara Municipal poderia proceder ao levantamento de auto de notícia, à execução das tarefas em causa a expensas do notificado, e à participação a tribunal pela prática de crime de desobediência –cf. ofício e despacho a fls. 10 e 11 do processo instrutor apenso.

B) A Oponente não se pronunciou em sobre o projeto de decisão identificado em A) –cf. processo instrutor apenso.

C) Por despacho de 24.04.2007, do Vice-Presidente da Câmara Municipal de Cascais, foi convertido em definitivo o projeto de decisão identificado em A) –cf.ofício e despacho a fls. 28 e 29 do processo instrutor apenso.

D) A 12.09.2007 foi afixado nos lugares de estilo –átrio do Edifício dos Paços do Concelho, na sede da Junta de Freguesia de Alcabideche, bem como na morada Rua I……….., o edital n.º 3…/2007, notificado a Oponente do teor do despacho de C) –cf. fls. 38 do processo instrutor apenso.

E) Por despacho de 14.01.2008 do Vice-presidente da Câmara Municipal de Cascais foi determinada a remessa da informação à EMAC–Empresa Municipal de Ambiente de Cascais, E.M., S.A., para cumprimento do determinado em C) supra: execução das tarefas em causa a expensas do notificado –cf. fls. 39/40do processo instrutor apenso.

F) A 23.05.2008 a EMAC–Empresa Municipal de Ambiente de Cascais, E.M., S.A., procedeu à ação de limpeza na propriedade sita na Rua de B……………., com um custo de €11.875,00, acrescido de IVA à taxa em vigor–cf. registo de assistência n.º 62265 a fls. 41do processo instrutor apenso.

G) Por despacho de 03.06.2008 do Vice-presidente da Camara Municipal de Cascais foi determinada a notificação da oponente para pagamento da quantia de €11.875,00, mais IVA, respeitante à ação de limpeza executada pela EMAC –cf. fls. 42 do processo instrutor apenso.

H) Em 27.07.2010 a Câmara Municipal de Cascais extraiu certidão de dívida, em nome da aqui Oponente, no valor de € 14.368,75 provenientes do Proc. n.º 666, relativo a “Limpeza de terreno efectuada em 2008”, com base na qual foi instaurado, na mesma data, o processo de execução fiscal (PEF) n.º 666/2010 –cf. doc. 1 junto com a p.i. e fls. 1/2do PEF apenso.

I) Através do ofício da Câmara Municipal de Cascais–Execuções Fiscais, de 28.07.2010, com o assunto “Processo n.º 6666/2010”, dirigido à sede da A., foi a mesma citada, em 02.08.2010, para no prazo de 30 dias efetuar o pagamento da quantia de €14.368,75, juntando em anexo a certidão de dívida identificada em H), com a indicação que a quantia exequenda corresponde a dívida de “limpeza de terreno efectuada em 2008” –cf. cópia do ofício junto à p.i. como doc. 1.

J) A 28.09.2010 foi pela Oponente apresentada reclamação graciosa contra a dívida de €14.368,75 proveniente da limpeza de terreno, efetuada em 2008, cujos fundamentos aqui se dão por reproduzidos–cf. cópia da reclamação a fls. 60 a 63 do processo instrutor apenso.

K) Em 29.09.2010 a presente oposição foi apresentada nos serviços da Câmara Municipal de Cascais–cf. fls. 73 (informação dos serviços da exequente).

L) Por despacho de 31.01.2011 do Vice-presidente da Câmara Municipal de Cascais, no uso de competência delegada, cujo teor e fundamentação aqui se dá por integralmente reproduzida, foi indeferida a reclamação identificada no ponto anterior –cf. cópia da decisão a fls. 63 a 73 do processo instrutor apenso.

Não resultam dos autos outros factos, com relevo para a decisão do mérito da causa que se imponha dar como provados ou não provados.
Motivação de facto:
A decisão da matéria de facto provada efetuou-se com base no exame dos documentos, não impugnados, que constam dos autos e processo instrutor apenso, referenciados em cada uma das alíneas do probatório.”

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IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

A sentença recorrida julgou improcedentes os fundamentos invocados pela Oponente, à exceção da alegada prescrição da dívida exequenda.

O Tribunal a quo julgou prescrita a dívida exequenda tendo para o efeito considerado ser aplicável o prazo de 2 anos previsto na alínea b) do art. 317º do Código Civil.

Discordando do assim decidido vem o Município de Cascais apresentar recurso jurisdicional alegando que o prazo de prescrição de 2 anos previsto na alínea b) do artigo 317° do Código Civil, é aplicável às dívidas resultantes de atos de comércio, e no caso em apreço a dívida exequenda resultou de um ato administrativo que determinou a limpeza coerciva do terreno de que é proprietária a oponente, cuja cobrança segue o regime da execução fiscal, mas que, nos termos da lei não assume a natureza de uma dívida fiscal, não se alterando o seu regime substantivo, razão pela qual defende a aplicação das regras e o prazo geral de prescrição previstos no Código Civil.

Alega para o efeito que, como não existe qualquer normativo que estipule prazo especial, deverá aplicar-se à dívida exequenda o prazo de prescrição ordinário de 20 anos, nos termos do artigo 309º do Código Civil.

A Recorrida nas suas contra-alegações defende o decidido.

Vejamos.

Analisando a questão da prescrição da dívida exequenda, o tribunal a quo verteu a fundamentação que de seguida se transcreve:
“[a]lega a Oponente ser aplicável ao caso o disposto no art.º 10.º da Lei n.º 23/96, de 26.07, ao que a Exequente contrapõe ser aplicável o regime previsto no CPPT.
Em concreto importa saber se será de aplicar o regime constante no Decreto-Lei n.º 23/96, de 26 de julho (Lei dos Serviços Públicos), conforme defende a Oponente.
A definição do regime aplicável depende da prévia qualificação da dívida objeto de cobrança coerciva.
Estabelece o artigo 1.º da Lei n.º 23/96, de 26 de julho, Lei dos Serviços Públicos, que aquele diploma consagra as regras a que deve obedecer a prestação de serviços públicos essenciais em ordem à proteção do utente, sendo abrangidos os seguintes serviços públicos: “a) Serviço de fornecimento de água; b) Serviço de fornecimento de energia elétrica; c) Serviço de fornecimento de gás natural e gases de petróleo liquefeitos canalizados; d) Serviço de comunicações eletrónicas; e) Serviços postais; f) Serviço de recolha e tratamento de águas residuais; g) Serviços de gestão de resíduos sólidos urbanos.”.
Por sua vez, o n.º 1 do artigo 10.º da referida Lei dos Serviços Públicos, invocado pela Oponente para sustentar a prescrição da dívida, estabelece que “[o] direito ao recebimento do preço do serviço prestado prescreve no prazo de seis meses após a sua prestação”.
Já o n.º 1 do artigo 48.º da LGT é aplicável, apenas, às relações jurídico-tributárias por força do disposto no n.º 1 do artigo 1.º do mesmo diploma, prevendo que“[a]s dívidas tributárias prescrevem, salvo o disposto em lei especial, no prazo de oito anos contados, nos impostos periódicos, a partir do termo do ano em que se verificou o facto tributário e, nos impostos de obrigação única, a partir da data em que o facto tributário ocorreu, exceto no imposto sobre o valor acrescentado e nos impostos sobre o rendimento quando a tributação seja efetuada por retenção na fonte a título definitivo, caso em que aquele prazo se conta a partir do início do ano civil seguinte àquele em que se verificou, respetivamente, a exigibilidade do imposto ou o facto tributário.”
No caso ora em apreço está a ser exigido à Oponente o pagamento coercivo de dívida referente ao preço pela prestação do serviço de limpeza coerciva de um terreno da Oponente, efetuada em 23.05.2008 – cfr. al. F) dos factos provados. Não está em causa uma dívida de natureza tributária, não obstante ser suscetível de cobrança coerciva por via do processo de execução fiscal.
Ora, estando em causa não um preço correspondente a um serviço público essencial prestado ao devedor, nos termos e com a natureza dos previstos na Lei n.º 23/96, de 26 de julho, nem um tributo, mas antes um valor devido ao município por força de ato administrativo (o preço e um serviço, decorrente da execução coerciva de limpeza de terreno) –, não lhe é aplicável o regime constante no n.º 1 do artigo 10.º da Lei dos Serviços Públicos, mas antes as regras previstas no Código Civil.
Assim, dispõe a al. b) do artigo 317.º do Código Civil que prescrevem no prazo de dois anos, além do mais, “os créditos dos comerciantes pelos objetos vendidos a quem não seja comerciante ou os não destine ao seu comércio, e bem assim os créditos daqueles que exerçam profissionalmente uma indústria, pelo fornecimento de mercadorias ou produtos, execução de trabalhos ou gestão de negócios alheios, incluindo as despesas que hajam efetuado, a menos que a prestação se destine ao exercício industrial do devedor”.
Considerando que o ato que originou a dívida em cobrança no processo de execução fiscal a que respeita a presente oposição ocorreu a 23.05.2008, verifica-se que o prazo de prescrição de 2 anos terminaria em 22.05.2010, antes, portanto, da data em que ocorreu a citação, 02.08.2010 – cf. al. I) do probatório.
Pelo exposto, impõe-se julgar procedente a invocada exceção de prescrição da dívida, pese embora com diferente fundamentação de direito da invocada pela Oponente.”.

Concorda-se com o enquadramento jurídico feito pelo tribunal a quo no sentido de afastar, quanto à prescrição, o regime previsto no art. 10º da Lei nº 23/96 de 26 de julho, bem como o regime previsto no art. 48º da LGT, concordando ainda que o regime aplicável será o previsto no Código Civil.

Contudo já não acompanhamos o entendimento de que a dívida prescreve nos termos da alínea b) do art. 317º do Código Civil porquanto, a dívida exequenda não resulta diretamente da relação entre o Município e a empresa que realizou o serviço de limpeza, nem duma relação entre a oponente e essa mesma empresa, mas decorre de um ato administrativo que determinou a limpeza coerciva, imputando o valor que foi pago pelo Município ao proprietário do terreno.

A alínea b) do art. 317º do Código Civil consagra o prazo de prescrição de dois anos com referência aos “créditos dos comerciantes pelos objetos vendidos a quem não seja comerciante ou os não destine ao seu comércio, e bem assim os créditos daqueles que exerçam profissionalmente uma indústria, pelo fornecimento de mercadorias ou produtos, execução de trabalhos ou gestão de negócios alheios, incluindo as despesas que hajam efetuado, a menos que a prestação se destine ao exercício industrial do devedor”. Ora como alega o Recorrente, a presente dívida exequenda resultou de um ato administrativo que determinou a limpeza coerciva do terreno, pertencente à oponente, cuja cobrança segue o regime da execução fiscal, mas que nos termos da lei não assume a natureza de uma dívida fiscal, não se alterando o seu regime substantivo, razão pela qual se aplicam as regras e os prazos de prescrição previstos no Código Civil, in casu o prazo ordinário de prescrição de 20 anos previsto no artigo 309º do C.C.

Concretizando.

Considerando que o ato que originou a dívida exequenda ocorreu a 23/05/2008 conclui-se que o referido prazo de prescrição ainda não decorreu, sendo certo que a citação realizada a 02/08/2010 interrompeu o prazo de prescrição de acordo com o disposto nos artigos 323º e 326º do Código Civil, o que significa que fica inutilizado todo o tempo decorrido anteriormente e o novo prazo de prescrição não começa a correr enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo de execução fiscal (artigo 327º, nº 1 do Código Civil).

A citação, enquanto causa interruptiva do instituto da prescrição, transversal a todo o tipo de dívidas (civis, tributárias e equiparadas…), opera com um duplo efeito; instantâneo (interrompe, no sentido de que faz parar a contagem e inutiliza todo o tempo decorrido anteriormente) e, por outro lado, duradouro (não deixa começar a correr novo prazo de prescrição até ao termo do processo, v.g., em que decorra a cobrança coerciva da dívida.

Perante o exposto resulta que a dívida exequenda não se encontra prescrita, razão pela qual se concede provimento ao recurso apresentado pelo Município de Cascais

Vejamos agora o recurso subordinado apresentado pela Oponente tendo para o efeito alegado que a dívida está prescrita face ao disposto na Lei nº 23/96 de 26 de julho, defendendo que o nascimento da dívida resulta da limpeza e desmatação da propriedade urbana cujo preço cobrado se subsume a gestão de resíduos sólidos urbanos.

Mais alega que não é admissível ou possível a dívida ser cobrada através do processo de execução fiscal, pois este processo está vocacionado para a cobrança de dívidas de natureza tributárias, defendendo que a dívida consubstancia um preço inerente a um custo económico devido por serviços prestados pela autarquia no âmbito de uma iniciativa claramente privada entre a CM Cascais e a Recorrente.

Mais invoca que a dívida só poderá ser cobrada pela AT através do envio de certidão administrativa com o valor do título executivo, alegando ainda que não tem qualquer dívida à C.M. de Cascais pela prestação de qualquer serviço, o qual resulte da sua área específica de atuação ou derive de alguma área dentro das suas competências funcionais concluindo assim que a sentença recorrida violou, entre outros, o Art.° 148.° do CPPT e o Art.° 729.° do CPC.

O Município de Cascais contra-alegou defendendo que as suas atribuições e competências decorriam da Lei n.° 159/99, de 14 de Setembro e da Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro.

Mais alega que findo o prazo estabelecido e verificado o incumprimento, poderá a Câmara Municipal proceder coercivamente à efetivação das medidas determinadas, a expensas do proprietário e participada a desobediência ao Tribunal, sendo que na falta de pagamento voluntário das despesas, proceder-se-á à cobrança coerciva, servindo de título executivo certidão passada pelos serviços municipais donde conste o quantitativo global das despesas.

Afirma ainda que, quando por força de um ato administrativo devam ser pagas a uma pessoa coletiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Procedimento e de Processo Tributário, nos termos do art. 155º do CPA, competindo aos órgãos executivos a cobrança coerciva das dívidas às autarquias locais provenientes de taxas, encargos de mais-valias e outras receitas de natureza tributária que aquelas devam cobrar, aplicando-se o Código de Procedimento e de Processo Tributário, com as necessárias adaptações, nos termos do n.°3 do artigo 56º da Lei n.° 2/2007, de 15 de janeiro, que aprova a Lei das Finanças Locais.

Invoca ainda que podem também ser cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei, outras dívidas ao Estado e outras pessoas coletivas de direito público que devam ser pagas por força de ato administrativo, conforme disposto na alínea a) do n.°2 do artigo 148° do CPPT.

Defende que a execução fiscal foi corretamente instaurada, com base num título executivo, contra a devedora originária da divida exequenda, uma vez que era a pessoa que figura nesse título, e que a liquidação e a execução da quantia em divida resultam do ato administrativo devidamente fundamentado e notificado nos termos da lei vigente à data da ocorrência dos factos.

Conclui aduzindo que o facto de a dívida respeitante à realização da limpeza do terreno poder ser acionada pela via do processo de execução fiscal, não altera o regime substantivo, designadamente para efeitos de caducidade do direito de liquidação e prescrição, pelo que se aplicam as regras ínsitas no Código Civil e não o disposto na Lei n.° 23/96, de 26 de Julho.

Decidindo.

Tendo presente a fundamentação acima vertida a propósito da apreciação da prescrição, como já foi referido, o prazo de prescrição aplicável é o prazo ordinário de prescrição de 20 anos previsto no art. 309º do CC, pelo que improcede a alegação da oponente quanto à aplicação da Lei nº 23/96 de 26 de julho, pelas razões expostas na sentença recorrida, que neste segmento, merece a nossa concordância, ao afirmar-se “[O]ra, estando em causa não um preço correspondente a um serviço público essencial prestado ao devedor, nos termos e com a natureza dos previstos na Lei n.º 23/96, de 26 de julho, nem um tributo, mas antes um valor devido ao município por força de ato administrativo (o preço e um serviço, decorrente da execução coerciva de limpeza de terreno) –, não lhe é aplicável o regime constante no n.º 1 do artigo 10.º da Lei dos Serviços Públicos, mas antes as regras previstas no Código Civil.”.

Invoca ainda a Oponente/ora Recorrente da inadmissibilidade e/ou impossibilidade legal de ser cobrada a dívida através do processo de execução fiscal porquanto trata-se de um preço inerente a um custo económico devido por serviços prestados pela autarquia, sendo uma dívida não tributária só poderá ser cobrada pela AT através do envio a esta de certidão administrativa com o valor de título executivo.

Mais uma vez não lhe assiste razão, concordando com a fundamentação vertida na sentença recorrida sobre esta questão e que de seguida iremos transcrever.

Na verdade não estamos perante um preço correspondente a um serviço público essencial prestado ao devedor, nos termos e com a natureza dos previstos na Lei n.º 23/96, de 26 de julho, nem um tributo, mas antes perante um valor devido ao município por força de ato administrativo (decorrente da execução coerciva de limpeza de terreno) reiterando-se não lhe ser aplicável o regime constante no n.º 1 do artigo 10.º da Lei dos Serviços Públicos.

Quanto à admissibilidade da sua cobrança através do processo de execução fiscal, destacamos o disposto no art. 148º do CPPT, a propósito do âmbito do processo de execução fiscal, consagra que “1 - O processo de execução fiscal abrange a cobrança coerciva das seguintes dívidas:
a) Tributos, incluindo impostos aduaneiros, especiais e extrafiscais, taxas, demais contribuições financeiras a favor do Estado, adicionais cumulativamente cobrados, juros e outros encargos legais;
b) Coimas e outras sanções pecuniárias fixadas em decisões, sentenças ou acórdãos relativos a contraordenações tributárias, salvo quando aplicadas pelos tribunais comuns.
2 - Poderão ser igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei:
a) Outras dívidas ao Estado e a outras pessoas coletivas de direito público que devam ser pagas por força de ato administrativo;
b) Reembolsos ou reposições. (sublinhado nossos)

E o artigo 149.º determina que, para efeitos do CPPT, considera-se órgão da execução fiscal, o serviço da administração tributária onde deva legalmente correr a execução ou, quando esta deva correr nos tribunais comuns, o tribunal competente.

Como se afirma na sentença recorrida, “decorre do artigo 7.º do DL n.º 433/99, de 26 de outubro, que aprova o CPPT, que as competências atribuídas no código a órgãos periféricos locais serão exercidas, em caso de tributos administrados por autarquias locais, pela respetiva autarquia e que as competências atribuídas no código ao dirigente máximo do serviço ou a órgãos executivos da administração tributária serão exercidos pelo presidente da autarquia, cf. n.ºs 1 e 2 do artigo em referência.
Por sua vez o artigo 179.º do Código do Procedimento Administrativo determina que, na falta de pagamento voluntário de prestações pecuniárias a uma pessoa coletiva pública, como foi o caso, segue-se o processo de execução fiscal, emitindo o órgão competente uma certidão com valor de título executivo. Ora, ao lado das receitas por impostos, os municípios dispõem de outras receitas tributárias, contempladas nas alíneas c) e d) do artigo 16º da LFL: o produto da cobrança de taxas por licenças concedidas e o produto da cobrança de taxas, tarifas e preços resultantes da prestação de serviços. Nestes termos, cabe à administração municipal gerir e arrecadar – lançando, liquidando e cobrando – tais receitas municipais, estabelecendo-se e esgotando-se, por conseguinte, entre o município, como sujeito ativo, e os munícipes, como sujeitos passivos, a correspondente relação de cobrança. No caso, tendo a Câmara Municipal procedido à limpeza do terreno, propriedade da ora Oponente, depois de esta ter sido notificada para o fazer e não o tendo feito, imputado os respetivos custos à oponente – atividade que se exterioriza na prática de um ato administrativo de emissão da respetiva fatura contendo o preço do serviço prestado –, tudo nos termos previstos no artigo 181.º do CPA, não restam dúvidas sobre a competência da autarquia para proceder, ela própria, à cobrança coerciva da quantia não paga, instaurando e tramitando, para o efeito, o respetivo processo de execução fiscal, improcedendo, por isso, a alegação da Oponente. E nem se diga que o Município não teria competência para o efeito pelo facto de o serviço ter sido promovido pela EMAC – Empresa Municipal de Ambiente de Cascais, E.M., uma vez que estão em causa atribuições do município, decorrendo o preço que se encontra a ser cobrado coercivamente no processo de execução fiscal a que respeita a presente oposição do cumprimento de ato administrativo do Presidente da Câmara Municipal, cuja execução foi concretizada pela EMAC, por delegação de poderes, conforme decorre dos Estatutos da EMAC [cf. Diário da República, 2.ª Série, n.º 248, de 26.12.2007]. Pelo exposto, improcede a alegação da Oponente relativamente à alegada impossibilidade de a Câmara Municipal poder lançar mão do processo de execução fiscal, regulado pelo CPPT, para cobrança da quantia correspondente ao preço do serviço de limpeza coerciva do terreno de que é proprietária a Oponente.” (fim de citação).

Atentos os fundamentos acima expostos e que merecem a nossa concordância, dispensamo-nos de maiores considerações, pelo que concluímos ser de negar provimento ao recurso subordinado porquanto mostram-se improcedentes todos os fundamentos nele invocados.

* *

V- DECISÃO

Em face do exposto, acordam em conferência os juízes da Subsecção de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul, em:
1) Conceder provimento ao recurso apresentado pelo Município de Cascais, revogar a sentença recorrida na parte referente à prescrição da dívida exequenda e em consequência julgar não prescrita a dívida exequenda.
2) Negar provimento ao recurso subordinado apresentado pela Oponente, mantendo-se a sentença recorrida nos precisos termos, à exceção da prescrição, como consta do ponto anterior.

Custas pela Oponente em ambas as instâncias.

Lisboa, 11 de dezembro de 2026
Luisa Soares
Filipe Carvalho das Neves (em substituição)
Lurdes Toscano