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Relatório
A..............-Ambiente ……………………, S.A., intentou contra o Município de Almada, indicando como contrainteressada a M…………..– Software …………….., S.A., ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual na qual formulou os seguintes pedidos:
“a) Ser anulado o ato administrativo que aprovou o relatório final do júri e determinou a exclusão da candidatura da Autora, bem como todos os atos praticados subsequentemente (incluindo a celebração de um eventual contrato), pelo n.º 3 da subalínea ii) da alínea a) da cláusula 29.º do Programa do Concurso ser ilegal, nos termos do artigo 165.º/1 do CCP, e também por ter havido um erro manifesto na avaliação da candidatura da Autora;
b) Ser a Entidade Demandada condenada a aprovar novo programa de procedimento, sem reincidir nas ilegalidades detetadas, mormente na violação dos artigos 1.º-A/1, 165.º/1 do CCP e a praticar todos os atos e diligências subsequentes previstos na tramitação legal do procedimento de concurso público;
c) Ser fixado um prazo razoável para o cumprimento das determinações contidas na sentença.”.
No Tribunal administrativo de Círculo de Lisboa foi proferido saneador-sentença no qual se decidiu julgar a ação totalmente improcedente.
Inconformada com o assim decidido, a autora interpôs recurso para este Tribunal Central Administrativo, tendo concluído a alegação nos termos seguintes:
«1. O júri do procedimento entendeu propor a exclusão da candidatura da A.............. por vários motivos, mais concretamente:
a. Deter, no mínimo, experiência de fornecimento e implementação de soluções de digitalização de documentos e gestão arquivística e urbanística, semelhantes ao objeto do presente procedimento, em 2 Municípios, sendo que apenas será considerada como experiência válida a experiência em implementação de soluções integradas em Municípios de grande dimensão, nos termos estabelecidos pela DGAL (ie. com mais de 100.000 habitantes);
b. Deter experiência na migração de todos os dados, metadados de documentos antigos e correntes de uma aplicação de gestão urbanística, comprovada por declaração, contrato de fornecimento ou manutenção, de um Município de grande dimensão, nos termos estabelecidos pela DGAL (ie. com mais de 100.000 habitantes);
c. Deter Projetos de Inovação no âmbito das tecnologias de Informação financiados a nível europeu, devidamente comprovados nos últimos 3 anos; e
d. Ter desenvolvido soluções de software na área da digitalização de documentos e da gestão de arquivos e urbanismo.
2. Contudo, e conforme se verá de seguida, não existem motivos para exclusão da candidatura da Autora.
3. Entendeu o júri do procedimento que a candidatura da A.............. não cumpria com o disposto n.° 1 da subalínea ii. da alínea a) da cláusula 29.° do Programa do Concurso, mais concretamente o seguinte:
“a. Deter, no mínimo, experiência de fornecimento e implementação de soluções de digitalização de documentos e gestão arquivística e urbanística, semelhantes ao objeto do presente procedimento, em 2 Municípios, sendo que apenas será considerada como experiência válida a experiência em implementação de soluções integradas em Municípios de grande dimensão, nos termos estabelecidos pela DGAL (ie. com mais de 100.000 habitantes);”.
4. Para tal alegou que (i) os Municípios de Esposende e Lourinhã não têm mais de 100.000 habitantes; (ii) o Instituto Nacional Providencia Social (INPS), a CIM do Cávado, a S…………., a D……………. Natural e o M………….B……. não são municípios; (iii) os projetos implementados nos Municípios de Sintra e Leiria não são semelhantes ao objeto do procedimento.
5. Contudo, o júri não atendeu aos projetos efetivamente indicados pela A.............. para cumprimento deste requisito de capacidade técnica.
6. De facto, para cumprimento desse requisito a A.............., indicou os 2 seguintes projetos:
«Texto no original»
7. E, analisando os referidos projetos, só poderia o júri ter concluído pelo cumprimento do referido requisito pela candidata A...............
8. Isto porque não só os projetos foram implementados em Municípios com (muito) mais do que 100.000 habitantes - a cidade de Maputo tem uma população estimada em 1.209.992 habitantes (um milhão duzentos e nove novecentos e noventa e dois mil habitantes) e a cidade de Kinshasa de 16,315,534 habitantes (dezasseis milhões trezentos e quinze quinhentos e trinta e quatro mil habitantes), como porque o objeto dos referidos procedimentos corresponde exatamente à experiência solicitada pela Entidade Adjudicante, mormente a implementação de soluções de digitalização e gestão arquivistica e urbanistica.
9. Acresce que o Tribunal a quo não teve a devida atenção ao modo como os requisitos de capacidade técnica foram formulados ao afirmar, no fundo, que os projetos em si não eram iguais ao objeto do presente procedimento.
10. De facto, diz o requisito que o candidato tem que deter experiência "similar” no fornecimento e implementação de soluções de digitalização de documentos e de gestão arquivística e urbanística.
11. E, na verdade, ao contrário do que defendeu o Tribunal a quo, a gestão cadastral pode ser considerada similar à gestão urbanística, pois, ambas compartilham interdependências e objetivos relacionados com o uso eficiente e sustentável do território por vários motivos. Vejamos.
12. Em primeiro lugar, tanto a gestão cadastral quanto a gestão urbanística lidam com o uso do território e visam organizá-lo de forma a garantir a sua eficiência, sustentabilidade e funcionalidade.
13. E, na verdade, ambas trabalham para evitar conflitos relacionados ao uso do solo, promovendo clareza e harmonia na ocupação e exploração do território.
14. Por outro lado, a gestão cadastral oferece informações essenciais, como localização, limites e uso de terrenos, que são a base para a gestão urbanística - de facto, sem dados cadastrais, o planeamento urbano não é eficiente. Por outro lado, a gestão urbanística também retroalimenta o cadastro ao regulamentar o uso do solo e formalizar alterações nos territórios (exemplo: mudanças de zoneamento, novas urbanizações).
15. Acresce que, ambos os tipos de gestão, contribuem para a regularização do espaço urbano:
o A gestão cadastral regulariza e documenta as propriedades, garantindo segurança jurídica.
o A gestão urbanística regulariza a ocupação do solo, assegurando que o desenvolvimento urbano ocorra dentro das normas legais.
16. Ao mesmo tempo, tanto a gestão cadastral quanto a urbanística utilizam ferramentas e sistemas para monitorar e planear o uso do território.
17. De facto, os Sistemas de Informações Geográficas (SIG/GIS) são amplamente usados para mapear propriedades (cadastro) e projetar planos urbanos (urbanismo), apoiando-se em dados geoespaciais e análises técnicas para tomar decisões fundamentadas.
18. No fundo, a gestão cadastral e a gestão urbanística podem ser vistas como dois lados de uma mesma moeda, pois ambas lidam com o território e têm objetivos complementares.
19. E, por isso, a sua interdependência e a sobreposição de ferramentas, dados e objetivos permitem que sejam consideradas semelhantes em muitos aspetos.
20. E o mesmo se repercute nos softwares que visam a implementação dos respetivos sistemas de gestão urbanística e cadastral - cuja implementação funciona, em termos técnicos, de maneira muito semelhantes.
Vejamos.
21. Nos dois casos, há uma primeira fase semelhante, de levantamento de requisitos, ou seja, tanto no caso da gestão arquivística e urbanística quanto na gestão exclusivamente urbanística, é necessário entender profundamente os processos, fluxos de trabalho e necessidades de cada cliente (por exemplo, será necessário identificar como os dados cadastrais ou urbanísticos serão integrados, armazenados e consultados).
22. Acresce que, também nos dois sistemas, se faz a integração de dados geoespaciais, pois (i) ambas as soluções podem incluir funcionalidades relacionadas à manipulação de informações geográficas, como mapas, zoneamento e localização de propriedades e os (ii) Softwares de gestão urbanística frequentemente dependem de Sistemas de Informação Geográfica (SIG), algo também comum em soluções de gestão arquivística com foco em dados territoriais.
23. Para além disso, tanto a gestão arquivística quanto a urbanística trabalham com grandes volumes de dados, como documentos históricos, arquivos técnicos, mapas, e informações cadastrais e qualquer solução desse tipo precisa de infraestrutura robusta para gerenciar, indexar e recuperar essas informações.
24. E, ainda, é necessário que as soluções atendam a regulamentações específicas, como leis de urbanismo, normas de arquivística e regras sobre proteção de dados (como a GDPR ou a LGPD).
25. Por fim, normalmente, também a implementação de qualquer destas soluções implica que o operador económico encarregue dê formação ao seu cliente.
26. Ou seja, e por outras palavras, os processos de fornecimento e implementação de soluções de gestão urbanística e cadastral são, em tudo, semelhantes entre si - o que permitiria concluir que com a execução dos referidos projetos a A.............. tem experiência técnica suficiente para executar o objeto do presente procedimento.
27. E, por isso, o Tribunal a quo deveria ter considerado o presente requisito preenchido e devidamente demonstrado pela candidatura da A.............. tendo como empresa subcontratada nomeada a P................, o que desde já se requer.
28. Para além do supra referido, entendeu o júri do procedimento que a candidatura da A.............. também não cumpria com o disposto n.°2 da subalínea ii. da alínea a) da cláusula 29.° do Programa do Concurso:
Deter experiência na migração de todos os dados, metadados de documentos antigos e correntes de uma aplicação de gestão urbanística, comprovada por declaração, contrato de fornecimento ou manutenção, de um Município de grande dimensão, nos termos estabelecidos pela DG AL (ie. com mais de 100.000 habitantes).
29. Mais concretamente, o júri concluiu que o requisito não estava cumprido exatamente pelos mesmos motivos indicados no ponto anterior desta pronúncia: (i) os Municípios de Esposende e Lourinhã não têm mais de 100.000 habitantes; (ii) o Instituto Nacional Providencia Social (INPS), a CIM do Cávado, a S…….., a D…………. Natural e o M……….B……não são municípios; (iii) os projetos implementados nos Municípios de Sintra e Leiria não são semelhantes ao objeto do procedimento.
30. No portfólio da A.............. encontram-se, relativamente a este requisito, pelo menos 2 contratos que cumprem na íntegra, e sem qualquer margem para dúvida, com o exigido no Programa: (i) o contrato celebrado com o Município de Sintra e o (ii) contrato celebrado com o Munícipio de Leiria (cfr. p.a.i.).
31. Quanto ao Município de Sintra este, em 2022, tinha uma população estimada de 388.000 habitantes (trezentos e oitenta e oito mil habitantes) e o contrato celebrado incluíu quer o fornecimento e instalação de uma solução de gestão urbanística georeferenciada e em estreita articulação com o PDM, bem como a migração de dados da anterior aplicação para a fornecida pela A.............. e, por fim, a sua manutenção corretiva e evolutiva.
32. Efetivamente, a contratação da solução Geoportal correspondeu ao fornecimento e implementação de uma aplicação com uma componente de gestão urbanistica, uma componente de consulta do PDM, uma componente de migração de dados da aplicação anterior para esta fornecida pela A.............. e, por fim, também ainda o carregamento de dados ainda existentes em arquivo de papel.
33. Por sua vez, e relativamente ao Município de Leiria, este tinha uma população residente estimada, em 2022, de 130 348 habitantes (cento e trinta mil trezentos e quarenta e oito residentes).
34. E, conforme decorre do contrato celebrado entre a A.............. e o Município de Leiria, o objeto consistia precisamente na aquisição de serviços de Suporte ao Desenvolvimento de Solução Informática de Gestão Territorial - o que envolveu não só a execução de tarefas de migração de dados e metadados correntes e antigos provenientes de aplicações de gestão urbanística pré-existentes bem como como a necessidade de colocar em produção uma nova solução de gestão urbanistica.
35. Ademais, se como entendeu o Tribunal a quo, a declaração apresentada pela Autora não esclarecia, na sua plenitude, as tarefas que esta tinha desempenhado, então, o júri do procedimento deveria ter sempre pedido os devidos esclarecimentos, nos termos do artigo 183.° do CCP - o que não foi feito nem sequer determinado também pelo Tribunal a quo.
36. Pelo que o Tribunal a quo, atento o supra exposto, deveria ter considerado o presente requisito preenchido e devidamente demonstrado pela A.............. - o que desde já se requer.
37. Por fim, entende o júri do procedimento que a candidatura da A.............. não cumpre o disposto n.° 4 da subalínea ii. da alínea a) da cláusula 29.° do Programa do Concurso, mais concretamente o seguinte:
Ter desenvolvido soluções de software na área da digitalização de documentos e da gestão de arquivos e urbanismo.
38. Mais concretamente considerou o júri do procedimento que a A.............. apenas apresentou uma "solução” de software quando, atenta a letra do referido requisito, eram exigidas pelo menos duas soluções.
39. Contudo, o mesmo não corresponde à verdade.
40. Em primeiro lugar porque da leitura do n.° 4 da subalínea ii. da alínea a) da cláusula 29.° do Programa do Concurso não resulta expressamente a exigência de o candidato ter de apresentar mais do que uma solução de software.
41. Contudo e, independentemente disso, da análise do portfolio de experiência curricular integrante da candidatura da A.............. tendo a empresa P................ como subcontratada nomeada, resulta não só que foi desenvolvida a solução de software da P................ (considerada já válida pelo júri do procedimento) como, ainda, a solução de gestão documental desenvolvida pela A.............., mais concretamente o WebDoc.
42. Efetivamente, esta solução WebDoc desenvolvida e registada pela A.............., corresponde a um software que permite não só a digitalização de todo o tipo de formatos de documentos expetáveis num departamento de urbanismo como a gestão e encaminhamento de todo o tipo de formato de documentos/ficheiros (*.dwg, *.dxf, *.dwf, *.pdf, *.doc, etc) através de processos (workflows) de suporte às atividades de "licenciamento urbanístico” bem como, o seu arquivamento digital, cumprindo com os classificadores MEF após a conclusão dos processos onde os mesmos possam ter sido tramitados.
43. Veja-se que o Webdoc é uma plataforma de gestão documental que oferece funcionalidades abrangentes para a digitalização de documentos e a gestão de arquivos. Essas funcionalidades permitem que as organizações convertam documentos físicos em formatos digitais, organizem, armazenem e acedam a informações de maneira eficiente, reduzindo a dependência de arquivos físicos e otimizando processos internos.
44. No contexto da gestão urbanística, o Webdoc pode ser integrado para auxiliar no armazenamento e na organização de documentos relacionados com o planeamento urbano, como plantas, projetos, licenças e outros registos essenciais.
45. Ou seja, embora o Webdoc não seja especificamente uma ferramenta de planeamento urbano, permite a gestão urbanística, através da sua capacidade de gerir e organizar documentos.
46. Em consequência, e por tudo quanto foi supra exposto, o Tribunal a quo não podia ter desconsiderado a experiência que a A.............. demonstrou ter; antes pelo contrário, deveria ter concluído que essa experiência é suficiente para que o supra referido requisito de capacidade técnica se considere demonstrado e preenchido.
47. O Tribunal a quo deveria ter proposto a anulação do ato que excluiu a candidatura da Autora por se verificar a existência de um erro manifesto ou grosseiro na avaliação da sua candidatura, erro que por ser ostensivo, reflete um evidente e grave desajustamento da decisão administrativa perante a situação concreta é sindicável por este Douto Tribunal.
Termos em que deverá o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser julgada procedente a presente ação.».
A Entidade Demanda contra-alegou e formulou as seguintes conclusões:
«I. Na sua Contestação, o Município de Almada cuidou de alegar e demonstrar com detalhe e rigor quais as razões que o levaram a excluir a candidatura da A A...............
II. A A A.............., nos presentes autos de recurso, não põe em crise o elenco dos factos provados, muito menos pela forma que o artigo 640° do CPC impõe, que assim se consolidaram.
III. Limitando-se a imputar à sentença o vicio de erro na aplicação do Direito.
IV. Deste elenco resulta, sem margem para dúvida, que a A A.............. e ora Recorrente não logrou demonstrar:
a) que forneceu e implementou, no Município de Maputo, uma solução com funcionalidades de gestão urbanística (i.e., de sistema que visa a gestão de operações urbanísticas a realizar em determinado território) similares às exigidas pelos requisitos de capacidade técnica fixados no âmbito do presente procedimento.".
b) que a solução por si apresentada possua funcionalidades, nomeadamente, ao nível da gestão de dossier digital, da análise de documentos, da gestão das respetivas versões e do reconhecimento de assinatura digital, de acesso por parte dos munícipes via internet, de receção de novos pedidos urbanísticos e da respetiva documentação instrutória, de interface com serviços de pagamento bancário existentes no município e de definição de procedimentos de tramitação.
c) que tem experiência na migração de todos os dados e metadados de documentos antigos e correntes para uma aplicação de gestão urbanística em relação a tais municípios.
d) que os documentos apresentados pela A. e designados por "Upgrade da Solução de Gestão Documental WEBDOC implementada em 2009 e por "Upgrade e Migração da solução WEBDOC (implementada em 2006-2007) e Implementação de Balcão Único Online e da Gestão Urbanística" no Município de Loures] comprovam que a solução de software WebDoc disponibiliza funcionalidades específicas de gestão urbanística similares ao objeto do procedimento lançado pelo Município de Almada.
e) que o software WebDoc por si desenvolvido além de funcionalidades de gestão documental, tenha funcionalidades específicas de gestão urbanística.
V. Apesar de a ora Recorrente imputar à sentença o vício de erro na aplicação do Direito, em momento algum das suas Alegações e, em especial, das Conclusões, cuida de identificar qual a norma jurídica violada, o sentido com que, no seu entender, as normas que constituem fundamento jurídico da decisão, deviam ter sido interpretadas e aplicadas ou, em alternativa, qual a norma jurídica que deveria ter sido, e não foi, aplicada, assim dando pleno cumprimento ao ónus previsto no n° 2 do artigo 639° do CPC.
VI. Esta decisão é, pois, o culminar lógico dos factos que foram dados por provados.
VII. Porquanto, com base nos Factos Provados, o Tribunal só poderia ter decidido como decidiu.
VIII. Pelo que o aresto não merece censura alguma.
Termos em que deve o presente recuros ser julgado improcedente com o que V.Ex.as farão a costumada
JUSTIÇA».
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O Ministério Público foi notificado para os efeitos previstos no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, e emitiu parecer no sentido se ser negado provimento ao recurso.
Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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O objeto do presente recurso, delimitado pelas conclusões das alegações apresentadas (cfr. artigos 635º nº 4, 637º n.º 2 e 639º, nº 1, do CPC), é o saneador-sentença proferido pelo TCAL, cabendo a este tribunal de apelação decidir se incorreu em erro de julgamento o saneador-sentença ao julgar a ação improcedente por considerar que a autora, aqui recorrente, não comprovou, no procedimento, que reunia os requisitos de qualificação exigidos no programa do concurso.
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Fundamentação
O tribunal a quo, na sentença recorrida, considerou provados os seguintes factos:
“A) Em 26 de outubro de 2023, por despacho do Vice-Presidente da Câmara Municipal de Almada, foi aprovada a abertura do procedimento de concurso limitado por prévia qualificação n.° CLPQ02140B2023 para a “Aquisição de Solução de Digitalização de Arquivos, Desmaterialização de Processos e Gestão Urbanística” (cfr. documento a fls. 1904 e 1905 do SITAF).
B) O procedimento foi publicitado no dia 29 de setembro de 2023 no Diário da República n.° 190, com o n.° de anúncio 16255/2023, e na plataforma eletrónica de aquisições em uso na autarquia, com prazo para apresentação de candidaturas até ao dia 27 de outubro de 2023 (cfr. p.a.i.).
C) Consta do Programa do Procedimento, o seguinte:
“(…)
«Texto no original»
(…)
«Texto no original»
(…)
«Texto no original»
(…)
«Texto no original»
(…)
«Texto no original»
(…)
«Texto no original»
(cfr. documento a fls. 1920 a 1937 do SITAF).
D) Consta do Caderno de Encargos, o seguinte:
“(…)
«Texto no original»
(…)
«Texto no original»
(…)
«Texto no original»
(…)
«Texto no original»
(…)” (cfr. documentos a fls. 181 a 206 e 1968 a 1991 do SITAF).
E) Em 2 de novembro de 2023 a aqui A. A.............. — Ambiente e Sistemas de Informação Geográfica, S.A. e a CI MIND - Software e Multimédia Industrial, S.A. apresentaram a respetiva candidatura (cfr. documento a fls. 2172 a 2632 e 2178 a 2270 do SITAF).
F) Para efeitos de candidatura, a aqui A. A.............. — Ambiente e Sistemas de Informação Geográfica, S.A. apresentou os seguintes documentos:
i) contrato para a aquisição de serviços de manutenção do Geoportal relativo ao ano de 2014, celebrado com o Município de Sintra, no dia 30 de maio de 2014, do qual consta o seguinte (cfr. documentos a fls. 211 a 217 e 2310 a 2316 do SITAF):
«Texto no original»
ii) contrato para a aquisição de serviços de manutenção da intranet da qualidade, portal do colaborador e portal do munícipe, celebrado com o Município de Sintra, no dia 6 de fevereiro de 2023, do qual consta o seguinte (cfr. documentos a fls. 219 a 226 e 2390 a 2396 do SITAF):
«Texto no original»
iii) declaração abonatória emitida pela Câmara Municipal de Leiria, da qual consta o seguinte (cfr. documentos a fls. 227 e 2389 do SITAF):
«Texto no original»
iv) afirmou deter a seguinte experiência (cfr. documento a fls. 2433 a 2435 e 2439 do SITAF):
«Texto no original»
G) Em 30 de novembro de 2023 o júri elaborou o Relatório Preliminar, do qual consta o seguinte:
“(...)
«Texto no original»
(…)
«Texto no original»
(...)” (cfr. documentos a fls. 2734 a 2740 e 2826 do SITAF)
H) A A. apresentou pronúncia em sede de audiência prévia, na qual afirma que a sua candidatura cumpre os requisitos de capacidade técnica previstos na cláusula 29.a, al. a), subalínea ii), n.°s 1, 2 e 4, do Programa do Concurso, e que o requisito de capacidade técnica previsto na cláusula 292, al. a), subalínea ii), n.° 3, do Programa do Concurso, se afigura ilegal por não se adequar à natureza das prestações objeto do contrato a celebrar e violar os princípios da proporcionalidade e da concorrência, requerendo, a final, a elaboração de novo relatório preliminar no qual se conclua pela admissão da candidatura por si apresentada ou pela anulação do procedimento pré-contratual (cfr. documentos a fls. 96 a 104 e 2831 a 2839 do SITAF).
I) Em 9 de fevereiro de 2024, o júri elaborou o Relatório Final, do qual consta o seguinte:
“(...)
«Texto no original»
(cfr. documentos a fls. 3339 a 3351 do SITAF).
J) Por despacho da Vice-Presidente da Câmara Municipal de Almada, de 18 de março de 2024, concluiu-se pela “aprovação e qualificação da candidatura (...) apresentada pelo candidato n.° 2 – M……- Software ……………………., S.A., com o NIF …………., por ser constituída por todos os documentos obrigatórios destinados à qualificação e comprovação dos requisitos mínimos de capacidade técnica e financeira, exigidos no artigo 168.° do CCP e nas Cláusulas 20ª e 25ª do Programa de Concurso, por cumprir os parâmetros base fixados no Caderno de Encargos e os demais requisitos legais, e o disposto no n.° 1 da Cláusula 28ª do mesmo Programa” (cfr. documentos a fls. 21, 3116 e 3118 do SITAF).
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III.2. FACTOS NÃO PROVADOS
Não existem factos relevantes para a decisão, em face das possíveis soluções de direito, que importe referir como não provados.
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III.3. MOTIVAÇÃO DA DECISÃO DE FACTO
A matéria dada como provada resulta da análise dos documentos constantes dos presentes autos e do processo administrativo e das posições assumidas pelas partes nos respetivos articulados, expressamente indicados em cada um dos pontos do probatório. * Quanto à restante matéria alegada, por se tratarem de meros juízos conclusivos, de valor ou considerações de direito não são os mesmos suscetíveis de ser objeto de juízo probatório (pese embora a sua pertinência nos respetivos articulados).”.
***
Recuperando as questões a decidir enunciadas acima, importa a este tribunal de apelação aferir se incorreu em erro de julgamento a decisão recorrida ao julgar a ação improcedente, ao invés de determinar a anulação do ato que determinou a exclusão da proposta apresentada pela autora, aqui recorrente, por considerar que esta comprovou ser detentora dos requisitos de qualificação exigidos no procedimento.
Em causa nos presentes autos está um procedimento bifásico – concurso limitado por prévia qualificação – no qual existe uma fase de apresentação de candidaturas e qualificação dos candidatos, a que se segue um convite para a apresentação de propostas aos candidatos que tenham sido qualificados.
Recorde-se que a possibilidade de imposição de requisitos de participação no procedimento, designadamente quanto à capacidade técnica dos operadores económicos, está prevista no artigo 58.º, n.º 1, alínea c), e n.º 4, da diretiva 2014/24 e visa assegurar que estes disponham dos recursos humanos e técnicos e da experiência necessários para assegurar um nível de qualidade adequado na execução do contrato. Tratando-se, como se trata, de mecanismos que limitam o universo de participantes no procedimento, a imposição de tais requisitos está, ela própria, limitada pelos princípios gerais que regem a contratação pública, em particular, o princípio da proporcionalidade, exigindo-se que os mesmos estejam ligados ao objeto do contrato e respeitem as demais vertentes daquele princípio, designadamente em matéria de necessidade e equilíbrio (cfr. artigo 58.º, n.º 1, da diretiva 2014/24, parte final).
O ato impugnado foi o que determinou a exclusão da candidatura da autora, aqui recorrente, por não ter cumprido os requisitos de capacidade técnica exigida, a saber, os previstos nos n.ºs, 1, 2 e 4 da subalínea ii) da alínea a) da cláusula 29.º do programa do concurso, que exigia aos candidatos o preenchimento dos seguintes requisitos de capacidade técnica:
i) 1. Deter, no mínimo, experiência de fornecimento e implementação de soluções de digitalização de documentos e gestão arquivística e urbanística, semelhantes ao objeto do presente procedimento, em 2 municípios, sendo que apenas será considerada como experiência válida a experiência em implementação de soluções integradas em municípios com um mínimo de 2/3 dos habitantes do município de Almada (último censo 2021=177 238 habitantes);
ii) 2. Deter experiência na migração de todos os dados, metadados, de documentos antigos e correntes de uma aplicação de gestão urbanística, comprovada por declaração, contrato de fornecimento ou manutenção, de um município no mínimo com 2/3 dos habitantes de Almada;
iii) 4. Ter desenvolvido soluções de software na área da digitalização de documentos e da gestão de arquivos e urbanismo.
A recorrente sustenta a alegação na circunstância de o júri ter incorrido em erro manifesto ou grosseiro na avaliação da sua candidatura.
i)
No que respeita ao primeiro dos requisitos enunciados acima - o previsto na cláusula 29.ª, alínea a), subalínea ii), n.º 1 - considerou o júri, no relatório preliminar e no que para o caso releva, que os projetos implementados nos municípios de Sintra e Leiria não são semelhantes ao objeto do presente procedimento, são de site/intranet e Geoportal, sendo que, no relatório final e em resposta à pronuncia apresentada pela autora, veio a acrescentar que relativamente ao projeto do Concelho Municipal de Maputo, considerou o júri não assegurar tal requisito, dado que objeto é diferente do presente procedimento, designadamente não incluindo funcionalidades de gestão urbanística similares às previstas no presente procedimento (mas antes funcionalidades de gestão cadastral) (cfr. alíneas G) e I) do probatório).
A recorrente veio alegar, quanto a este ponto, que o júri não atendeu aos projetos efetivamente indicados para cumprimento deste requisito, que foram os correspondentes ao Conselho Municipal de Maputo, Moçambique – desmaterialização dos processos de projetos de terrenos DUAT’s) do CMM, incluindo a digitalização de formatos até AO. Implementação de Solução de gestão documental para a contínua desmaterialização dos processos e gestão de documentos. Fornecimento de equipamento de digitalização (2014-2015 e 2021-2023), e ao CM de Kinshasa, República Popular do Congo – desmaterialização de processos de licenciamento para construção. Implementação de solução de digitalização, arquivo e gestão documental, para a contínua desmaterialização dos processos e gestão de documentos. Fornecimento de equipamento de digitalização (2016-2019), sustentando que se trata de municípios de dimensão populacional superior à exigida e de contratos com objeto correspondente à experiência solicitada, designadamente quanto à implementação de soluções de digitalização e gestão arquivística e urbanística.
Sustentou, ainda, que o requisito exige experiência semelhante, não necessariamente igual, sendo que gestão cadastral e gestão urbanística refletem realidades similares, sendo que os softwares que visam implementar os respetivos sistemas de gestão funcionam de modo muito semelhante.
A recorrida, nas contra-alegações, pugnou por evidenciar as diferenças entre os sistemas de gestão, cadastral e urbanístico, imputando ao primeiro funções primordiais de identificação dos prédios, do ponto de vista da respetiva geometria e titularidade, e ao segundo o suporte da atividade relacionada com as operações urbanísticas que visam transformar o território, com as funcionalidades a tal inerentes.
Na sentença recorrida referiu-se a este propósito, designadamente que
“…A este respeito, tem-se que o documento apresentado pela A. não se mostra idóneo a comprovar que a mesma forneceu e implementou, no Município de Maputo, uma solução com funcionalidades de gestão urbanística (i.e., de sistema que visa a gestão de operações urbanísticas a realizar em determinado território) similares às exigidas pelos requisitos de capacidade técnica fixados no âmbito do presente procedimento.
Com efeito, do referido documento apenas se retira que a A. procedeu ao fornecimento e à implementação, no Município de Maputo, de uma solução com funcionalidades de gestão cadastral (i.e., de sistema que visa a gestão da geometria e da titularidade da propriedade de imóveis), não se comprovando, em face do mesmo, que tal solução corresponde a um software de gestão urbanística que assegura a interligação com o arquivo digital e que permite a definição de processos de tramitação/workflow com procedimentos, fases, intervenientes, gestores, secretária de trabalho e documentação templatizada em PDF, com ferramenta de gestão, prazos e alertas (cfr. Cláusula 1.ª, n.º 2, do Programa do Concurso e pontos 2, 10 e 14 dos “Requisitos globais da solução” do Anexo A “Cláusulas Técnicas” do Caderno de Encargos).
Mais concretamente, do documento apresentado pela A. não se retira que tal solução possua funcionalidades, nomeadamente, ao nível da gestão de dossier digital, da análise de documentos, da gestão das respetivas versões e do reconhecimento de assinatura digital, de acesso por parte dos munícipes via internet, de receção de novos pedidos urbanísticos e da respetiva documentação instrutória, de interface com serviços de pagamento bancário existentes no município e de definição de procedimentos de tramitação (cfr. Cláusula 1.ª, n.º 2, do Programa do Concurso e ponto 10 das “Especificações do software” do Anexo A “Cláusulas Técnicas” do Caderno de Encargos).”
Antecipa-se que o julgado não merece a censura que lhe vem dirigida.
Na verdade, compulsadas as cláusulas técnicas do CE, bem identificadas no excerto da decisão recorrida que se transcreveu, delas decorre que, do ponto de vista da gestão urbanística, o procedimento se destina à aquisição de uma solução de suporte aos procedimentos de gestão urbanística, a qual, por ter por objeto a gestão de procedimentos administrativos, ultrapassa largamente a gestão cadastral, considerando que o cadastro predial, nos termos definidos pelo artigo 3.º, alínea c), do DL n.º 72/2023, de 23 de agosto, corresponde ao registo geográfico e administrativo, metódico e atualizado, de aplicação multifuncional, no qual se procede à identificação e caracterização dos prédios existentes em território nacional.
Na verdade, a solução a fornecer, pese embora contenha uma vertente de digitalização de documentos e gestão de arquivo, relativamente à qual é inquestionável a similitude com a solução fornecida aos referidos conselhos municipais de Maputo e Kinshasa, abrange uma importante componente de gestão de procedimentos de gestão urbanística e suporte aos procedimentos respetivos, suporte que implica uma dinâmica interativa que não se verifica na atividade de desmaterialização de processos, digitalização e arquivo.
Analisadas as cláusulas técnicas do Anexo A ao CE, (alínea D) do probatório) das quais consta, designadamente que:
A solução proposta deverá assegurar:
13 – Um portal de atendimento com acesso por cartão de cidadão e chave móvel digital, integrado com o mecanismo de autenticação do site municipal (single site on), onde se possa criar, submeter, consultar e obter informações de pedidos de processos urbanísticos, gerir entidades e representantes, fazer pagamentos e ter um backoffice para gerir todo o procedimento interno do município.
14 - A solução de gestão urbanística deverá permitir a definição de processos de tramitação/workflow com procedimentos, fases, intervenientes, gestores, secretária de trabalho, documentação templatizada em PDF com ferramenta de gestão da mesma, prazos e alertas,
delas resulta que a solução a fornecer, no que à gestão urbanística respeita, deve contemplar uma componente de gestão do procedimento e das interações a ele inerentes, a qual não apresenta similitude com a correspondente à de desmaterialização e arquivo, em que a vertente dinâmica não é dominante.
É, assim, forçoso concluir que o ato impugnado, que determinou a exclusão da candidatura apresentada pela recorrente, não merece a censura que lhe foi dirigida através da ação, impondo-se a mesma conclusão quanto ao juízo levado a efeito pela sentença recorrida, pois que não resulta dos autos que a autora tenha demonstrado ser detentora dos requisitos de capacidade técnica exigidos no n.º 1 da cláusula 29.ª, alínea a), subalínea ii), do programa do concurso.
A recorrente fundamentou, ainda, o presente recurso com a alegação de que preenchia os requisitos de capacidade técnica exigidos pelos n.ºs 2 e 4 da aludida cláusula 29.ª, alínea a), subalínea ii), a saber:
2. Deter experiência na migração de todos os dados, metadados, de documentos antigos e correntes de uma aplicação de gestão urbanística, comprovada por declaração, contrato de fornecimento ou manutenção, de um município no mínimo com 2/3 dos habitantes de Almada;
4. Ter desenvolvido soluções de software na área da digitalização de documentos e da gestão de arquivos e urbanismo.
Não obstante, considerando o que se concluiu relativamente ao (não) preenchimento do requisito de capacidade técnica previsto no n.º 1 dessa disposição do programa do concurso, fica dispensado o conhecimento dos demais fundamentos do recurso, pois que a improcedência daquele fundamento obsta a que seja alterado o sentido decisório da sentença a quo, na medida em que basta que um dos requisitos de capacidade técnica não se mostre verificado para que a candidatura não seja qualificada e seja afastada do procedimento. É o que se extrai da disposição da referida cláusula 29.ª, na parte em que determina que os candidatos devem preencher cumulativamente, sob pena de exclusão, os seguintes requisitos mínimos obrigatórios de capacidade técnica e financeira. (o destacado é nosso).
Deve, assim, ser negado provimento ao recurso.
As custas serão suportadas pela recorrente, em razão do decaimento, que foi total (artigo 527.º, n.º 1, do CPC).
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Decisão
Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente (artigo 527.º, n.º 1, do CPC)
Registe e notifique.
Lisboa, 18 de junho de 2025
Ana Carla Teles Duarte Palma (relatora)
Helena Telo Afonso
Paula de Ferreirinha Loureiro |
