Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	357/24.8BESNT-A

Secção:	CA


Data do Acordão:	12/04/2025

Relator:	RICARDO FERREIRA LEITE

Sumário:


Votação:	UNANIMIDADE


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Comum


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

I. Relatório
R…, Recorrente nos presentes autos, em que é Recorrido o MUNICIPIO DE SINTRA, vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, datada de 30 de Maio de 2015, que, “pela absoluta falta de preenchimento, no caso sub iudice, do pressuposto do fumus boni iuris”, julgou improcedente a providência cautelar por si requerida, tendente à suspensão da eficácia do embargo decidido pelo Recorrido, em 13 de novembro de 2023, sobre o prédio sito na Avenida Dr. B..., n.ºs 74 e 76 e A..., n.º 2, em Almoçageme, que comprou em março de 2023.
A Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“1. O presente recurso de apelação visa colocar em crise a sentença proferida pelo TAF de Sintra, em 30 de maio de 2025, no procedimento cautelar de suspensão da eficácia, com decretamento provisório dessa providência, instaurada pela agora apelante contra o Município de Sintra, nos termos dos nos termos dos artigos 112º, nº 1 e nº 2, alínea a), 113º, nº 1, 114º, 128º, 129º e 131º, todos do CPTA.
2. Foi, tão só e apenas, o não preenchimento de um dos pressupostos - in casu, o «fumus boni iuris» - para que a sentença fizesse soçobrar, de imediato, a pretensão de decretamento da providência cautelar almejada pela requerente, sem que o Tribunal tivesse de se debruçar sobre a verificação dos restantes pressupostos, previstos no artigo 120º, nº 1 e 2 do CPTA (primeiro parágrafo da página 50 da sentença).
3. Acontece que esses pressupostos já tinham sido analisados e decididos, em sentença proferida pelo mesmo Tribunal, em 18 de setembro de 2024.
4. Na verdade, nessa anterior decisão foi decidido, não só pela antecipação do juízo sobre a causa principal, como julgou a ação improcedente, absolvendo o réu dos pedidos.
5. Nessa decisão, o mesmo Tribunal a quo não rejeitou a providência cautelar, por falta de pressupostos previstos no artigo 120º, nº 1 e 2 do CPTA.
6. Dessa decisão proferida pelo mesmo mesmíssimo Tribunal a quo em 18.09.2024, recorreu a requerente para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) que em 30 de janeiro de 2025, proferiu acórdão que, concedendo provimento ao recurso interposto, revogou a anterior decisão, determinando que os autos baixassem à 1ª instância para instrução e subsequente decisão em sede cautelar.
7. Foi a substituição das vigas de madeira por laje em betão que a anterior decisão julgou acarretar a modificação de características físicas da edificação é que motivou a decisão proferida nesse acórdão por tal depender de suporte factual idóneo, não podendo assentar apenas numa conclusão que o tribunal, sponte sua, retira de outros factos provados (conclusão I, desse acórdão, página 31).
8. Tal como determinado por esse acórdão do TCAS, interessava verificar, em nova decisão a proferir pelo mesmíssimo Tribunal a quo, se a substituição das vigas de madeira por laje em betão acarretava a modificação das características físicas da edificação e foi nessa medida que o TCAS ordenou que fosse efetuada a instrução do processo para apurar esse facto.
9. Não entendeu assim a sentença proferida em 30.05.2025, que decidiu despender extensas 51 páginas para analisar os pressupostos previstos no artigo 120º, nº 1 e 2 do CPTA e concluir pelo não preenchimento do fumus boni iuris, escusando-se, inclusive, a analisar a verificação dos restantes pressupostos.
10.Não entendeu assim a sentença proferida em 30.05.2025, que decidiu não respeitar, nem cumprir o que fora decidido no acórdão proferido pelo TCAS em 30 de janeiro de 2025, nomeadamente para que fosse efetuada instrução e subsequente decisão em sede cautelar.
11. Em bom rigor, a sentença recorrida é juridicamente inexistente, por ter sido proferida após o esgotamento do poder jurisdicional do mesmo Tribunal, consagrado no artigo 613º do Código de Processo Civil, ex-vi artigo 1º do CPTA, quanto ao preenchimento dos pressupostos previstos no artigo 120º, nº 1 e 2 do CPTA.
12.O princípio do esgotamento do poder jurisdicional justifica-se pela necessidade de evitar a insegurança e incerteza que adviriam da possibilidade de a decisão ser alterada pelo próprio tribunal que a proferiu, funcionando como um obstáculo ou travão à possibilidade de serem proferidas decisões discricionárias e arbitrárias.
13.Assim, uma vez prolatada uma decisão, o tribunal não a pode alterar, por perda de poder jurisdicional. Trata-se, pois, de uma regra de proibição do livre arbítrio e discricionariedade na estabilidade das decisões judiciais.
14.Prolatada a decisão, e ressalvados os casos de retificação, reforma ou suprimento de nulidades, por força do esgotamento do poder jurisdicional fica vedada a possibilidade de essa decisão ser alterada pelo próprio tribunal que a proferiu, apenas sendo possível obter a sua alteração através de recurso que dela venha a ser interposto (vg., entre outros, acórdão proferido pelo TCAN em 22de novembro de 2024, no processo 00210/23.2BEMDL, disponível em www.dgsi.pt)
15.Ademais, a sentença anteriormente proferida pelo Tribunal a quo em 18 de setembro de 2024 foi revogada pelo TCAS e determinou que os autos baixassem à 1ª instância para instrução e subsequente decisão em sede cautelar.
16.A sentença recorrida é assim inexistente:
a) por violar o princípio do esgotamento do poder jurisdicional quanto ao preenchimento dos pressupostos previstos no artigo 120º, nº 1 e 2 do CPTA,
b) Mas também, por não respeitar o que tinha sido decidido por um tribunal superior.
17. Diz o artigo 42º da LOFTJ que os tribunais judiciais estão hierarquizados para efeito de recurso das suas decisões, aplicado aos tribunais administrativos e fiscais por remissão do artigo 7º do ETAF.
18.Essa hierarquização limita o poder do TAF de Sintra que tem o dever e a obrigação de respeitar e fazer cumprir o que é decidido pelo TCAS, enquanto tribunal que lhe é hierarquicamente superior.
19.Para além dessa inexistência também se invoca a nulidade desta sentença, proferida em 30 de maio de 2025 por:
a) preenchimento da nulidade processual, prevista no nº 1, do artigo 195º do CPC, ex-vi artigo 1º do CPTA, onde se consagra que a prática de um ato que a lei não admita, é nula quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa;
b)ter conhecido de questões de que não podia tomar conhecimento, nos termos da segunda parte da alínea d) do nº 1, do artigo 615º do CPC, ex-vi artigo 1º do CPTA.
20. À cautela, não só porque determinado pelo TCAS quanto à instrução do processo e subsequente decisão em sede cautelar, mas também porque a sentença recorrida, embora tenha abrupta e ilegalmente decidido pelo não preenchimento de um dos pressupostos previstos no artigo 120º, nº 1 e 2 do CPTA, enquanto único fundamento de não decretamento da presente providência cautelar, acabou por se pronunciar sobre os factos provados e não provados, ainda que sobre eles não tenha proferido qualquer decisão, entrando na mais pura das contradições.
21.Na alínea L) dos factos julgados provados a sentença recorrida refere que as obras realizadas pela requerente no edifício em causa nos autos não implicaram alterações na estrutura ou forma das fachadas do prédio (página 14 da sentença).
22. Também na alínea M) dos factos julgados provados a sentença recorrida refere que as obras realizadas pela requerente não implicaram aumento da área da implantação do edifício (página 14 da sentença).
23.Contudo, no ponto 1. dos factos julgados não provados a mesma sentença refere que em resultado das obras realizadas no prédio em apreço, não houve alteração da altura da fachada lateral e da cércea do edifício (página 27 da sentença).
24. A contradição entre estes factos é notória.
25.Se num primeiro momento, a sentença julgou provado que as obras realizadas pela requerente no edifício em causa não implicaram alterações na estrutura ou forma das fachadas do prédio e que também não implicaram aumento da área da implantação do edifício.
26. Não poderia, depois, dar como não provado que não houve alteração da altura da fachada lateral e da cércea do edifício.
27.O "erro notório na apreciação da prova" é um vício que se verifica quando a decisão judicial demonstra uma apreciação manifestamente incorreta ou ilógica da prova produzida, contrariando as regras da experiência comum ou lógica jurídica.
28. Este vício permite que o tribunal de recurso reveja a decisão de facto, corrigindo-a se o erro for evidente e não escapa a um homem médio.
29. O vício de apreciação da prova, especificamente o "erro notório", ocorre quando o tribunal faz uma apreciação das provas que é tão manifestamente incorreta e contrária às regras da experiência comum que a sua incorreção é óbvia e facilmente percebível para um homem médio.
30. Este vício não se refere a simples divergências de opinião sobre a valoração da prova, mas sim a uma apreciação tão equivocada que a decisão se torna injustificável.
31.O princípio da livre apreciação da prova é um princípio atinente à prova, que determina que esta é apreciada, não de acordo com regras legais pré-estabelecidas, mas sim segundo as regras da experiência comum e de acordo com a livre convicção do juiz, uma livre convicção que não pode ser arbitrária ou subjetiva e, por isso, deve ser motivada.
32.A motivação da convicção apresenta-se, pois, como o meio de controlo da decisão de facto, em ordem a garantir a objetividade e a genuinidade da convicção formada pelo tribunal.
33.Para além do erro notório na apreciação da prova, a sentença incorre em erro de julgamento (error in judicando) por resultar de uma distorção da realidade factual (error facti) de forma a que o decidido não corresponde à realidade ontológica.
34. Por outras palavras, o erro consiste num desvio da realidade factual por falsa representação da mesma. (vg. acórdãos proferidos pelo Supremo Tribunal de Justiça, em 30 de setembro de 2010, no processo 341/08.9TCGMR.G1.S2, e em 3 de março de 2021, no processo 3157/17.8T8VFX.L1.S1, disponíveis em www.dgsi.pt).
35.Erro de julgamento que a sentença também comete ao julgar não preenchido o pressuposto do “fumus bonus iuris”.
36. A transcrição do artigo 102º-B, nº 1, alínea a) do RJUE, que a sentença decidiu efetuar na sua página 36, peca por não corresponder à letra do que nele está escrito.
37.Não é verdadeiro, nem rigoroso dizer que nesse artigo esteja escrito que o presidente da câmara municipal é competente para embargar obras de urbanização, de edificação ou de demolição, bem como quaisquer trabalhos de remodelação de terrenos, quando estejam a ser executadas sem a necessária licença ou comunicação prévia (termo que nem sequer existe no corpo deste artigo, muito menos que pudesse ter sido sublinhado pela sentença).
38. Na verdade, e em bom rigor, a línea a) do nº 1 do artigo 120º do RJUE, diz que:
“Sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras entidades, o presidente da câmara municipal é competente para embargar obras de urbanização, de edificação ou de demolição, bem como quaisquer trabalhos de remodelação de terrenos, quando estejam a ser executadas sem os necessários atos administrativos de controlo prévio (somos nós agora que sublinhamos controlo por oposição ao termo “comunicação prévia” que a sentença até indevidamente sublinhou, porque não é esse termo que consta nesse artigo).
39. Não consta nessa alínea a) do nº 1, desse artigo 120º do RJUE qualquer referência à necessária licença.
40. Como também não consta nessa alínea a) do nº 1, desse artigo 120º do RJUE qualquer referência à comunicação prévia.
41.Na alínea E) dos factos julgados provados a sentença deu como assente que em 01.07.2023, a requerente remeteu, por correio eletrónico, para o endereço , o requerimento intitulado “Comunicação do início de obra” (página 10 da sentença).
42. Esta comunicação do início da obra - facto julgado provado pela sentença, sublinhe-se - seria suficiente para afastar a possibilidade de o presidente da câmara municipal poder embargar a obra iniciada pela recorrente, pois esse embargo estaria sempre dependente da não existência de licença ou controlo prévio.
43. A sentença efetua a distinção entre comunicação prévia e comunicação do início da obra que no nosso modesto entendimento são conceitos exatamente iguais, não existindo na letra da lei qualquer distinção que a sentença, indevidamente, considerou existir.
44. A existência dessa comunicação prévia seria suficientemente impeditiva para que a obra iniciada pela requerente não fosse objeto de qualquer embargo, atendendo ao facto de a sentença a ter julgado provada.
45.Não considerou assim a sentença que, sublinhando indevidamente comunicação prévia - pois não é este o termo que consta no artigo 102º B, nº 1, alínea a) do RJUE - acabou por afastar esse facto, por si julgado provado, sublinhe-se, para justificar a não aplicação deste artigo.
46. E, com o afastamento desse facto, por si anteriormente julgado provado, sublinhe-se, invoca a sentença o não preenchimento do pressuposto do “fumus boni iuris” ou aparência do bom direito, previsto na parte final do nº 1 do artigo 120º do CPTA, no segmento da norma que exige que “seja provável que a pretensão formulada ou a formular venha a ser julgada procedente”.
47.Contrariamente ao defendido pela sentença no início da página 37 é a própria sentença e não a requerente que confunde controlo prévio com comunicação prévia.
48. Simplesmente, porque no artigo 102º, nº 1 alínea a) não é referido, de todo, o termo comunicação prévia, mas sim controlo prévio que são conceitos diferentes.
49. Como bem refere a própria sentença a comunicação prévia, ou comunicação do início da obra, equivale ao cumprimento de um dever, por parte do interessado, de informar o município do começo das obras, independentemente da sujeição da operação urbanística a realizar a controlo prévio, a fim de que o mesmo possa exercer os poderes de fiscalização que lhe estão legalmente acometidos, sobre todas as operações, isentas ou não, nos termos do artigo 93º do RJUE.
50. Ora, o artigo 102º, nº 1, alínea a) do RJUE, refere-se ao conceito de controlo prévio, não previsto no artigo 34º do RJUE, para efeitos do disposto no artigo 93º do mesmo diploma.
51. Sendo ainda sintomático que este artigo 93º, do RJUE até distingue comunicação prévia de controlo prévio.
52.Porquanto no seu nº 1 é expressamente referido que a realização de quaisquer operações urbanísticas está sujeita a fiscalização administrativa, independentemente de estarem isentas de controlo prévio ou da sua sujeição a prévio licenciamento, comunicação prévia ou autorização de utilização.
53.Neste procedimento cautelar a requente nunca colocou em causa a fiscalização administrativa efetuada pelo requerido, apenas se insurgindo, tão só e simplesmente, sobre o embargo de que acabou por ser vítima.
54.Na alínea E) dos factos julgados provados a sentença deu como assente que em 01.07.2023, a requerente remeteu, por correio eletrónico, para o endereço , o requerimento intitulado “Comunicação do início de obra” (página 10 da sentença).
55.Na alínea F) dos factos julgados provados a sentença deu como assente que em dia concretamente não apurado do mês de julho ou agosto de 2023, o Engenheiro V... subscreveu, na qualidade de Diretor de Obra, o termo de responsabilidade (página 11 da sentença).
56.Estes factos, só por si, demonstram à evidência que a obra estava, de facto e de direito, isenta de controlo prévio, conforme previsto no artigo 6º-A do Decreto-lei 555/99 de 16 de dezembro.
57.Isenção de controlo prévio que o legislador acabou por reforçar pelo disposto no artigo 6º, nº 1 a) do RJUE, cuja alteração foi introduzida pelo artigo 3º do Decreto-Lei nº 10/2024, de 8 de janeiro.
58. A sentença recorrida decidiu afastar a aplicação do Decreto-Lei nº 10/2024, de 8 de janeiro, por, indevidamente, considerar que à data em que foi proferida a ordem de embargo ainda não tinha sido aprovado, nem tão-pouco tinha entrado em vigor no nosso ordenamento jurídico.
59.Tal conclusão colide com a aplicação no tempo desse DL 10/2024 de 8 de janeiro, expressamente prevista no seu artigo 23º onde estabelece de forma clara e insuscetível de quaisquer equívocos que as alterações promovidas pelo presente decreto-lei se aplicam aos procedimentos iniciados antes da entrada em vigor e que se encontrem pendentes.
60. Não encontra assim qualquer correspondência legal o invocado pela sentença no final da página 39 quando refere que as alterações normativas que o DL nº 10/2024, de 8 de janeiro, veio implementar, apenas se podem aplicar aos procedimentos administrativos relativos a operações urbanísticas que já estivessem a correr na Administração Pública à data da sua entrada em vigor, i.e., em 04.03.2024.
61.Há assim uma errónea interpretação e não aplicação do artigo 23º do DL 10/2024 de 8 de janeiro pela sentença ao presente processo, por este artigo ser bem claro, cristalino e insuscetível de quaisquer equívocos que as alterações promovidas pelo presente decreto-lei se aplicam aos procedimentos iniciados antes da entrada em vigor e que se encontrem pendentes.
62. A este respeito o artigo 9º do Código Civil, embora afirme no seu nº 1 que a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, afirma, depois, que "não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso" (n.º 2) e que "na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados" (n.º 3) (vg. acórdão proferido pelo Supremo Tribunal de Justiça em 17 de maio de 2023, no processo 11379/21.0T8PRT.P1.S1, disponível em www.dgsi.pt).
63. Não suscita assim quaisquer dúvidas, tal como invocado pela recorrente no seu requerimento inicial, que o artigo 6º do RJUE, alterado pelo DL 10/2024 de 8 de janeiro, tem aplicação direta e imediata nas obras de alteração no interior de edifícios ou suas frações que melhorem, não prejudiquem ou não afetem a estrutura de estabilidade, que não impliquem modificações das cérceas, da forma das fachadas, da forma dos telhados ou cobertura e que não impliquem remoção de azulejos de fachada, independentemente da sua confrontação com a via pública ou logradouro, tendo em conta a sua aplicação no tempo, estabelecida no artigo 23º desse Decreto-lei.
64. Aliás, o DL 10/24 de 8 de janeiro, cuja aplicação no tempo não poderia ter sido questionada pela sentença recorrida, veio introduzir profundas alterações de simplificação da atividade administrativa através da contínua eliminação de licenças, autorizações e atos administrativos desnecessários, numa lógica de licenciamento zero, conforme consta no preâmbulo desse Decreto-Lei.
65.Na verdade, o preâmbulo do DL 10/2024 de 8 de janeiro esclarece: “No quadro do SIMPLEX, o Programa do XXIII Governo Constitucional elegeu como prioridade a simplificação da atividade administrativa através da contínua eliminação de licenças, autorizações e atos administrativos desnecessários, numa lógica de «licenciamento zero». No mesmo sentido, estipulou-se como objetivo a eliminação de licenças, autorizações e exigências administrativas desproporcionadas que criem custos de contexto sem que tenham uma efetiva mais-valia para o interesse público que se pretende prosseguir.”
66. Prosseguindo ainda esse preâmbulo:
“É agora tempo de continuar a reforma de simplificação dos licenciamentos existentes, através da eliminação de licenças, autorizações, atos e procedimentos dispensáveis ou redundantes em matéria de urbanismo e ordenamento do território, ….
…..Com efeito, a simplificação destes procedimentos…. permitindo igualmente que os custos da criação de habitação sejam menores e os tempos de concretização de projetos imobiliários sejam mais reduzidos.”
67.A sentença julgou provado na alínea E) dos factos provados (página 10) que em 01.07.2023, a requerente remeteu, por correio eletrónico, para o endereço , o requerimento intitulado “Comunicação do início de obra”, invocando que a obra estava isenta de controlo prévio, nos termos do artigo 6º- A do Decreto-lei 555/99 de 16 de dezembro.
68. Para na motivação da decisão de facto, a sentença referir na página 27 que a formação da convicção do Tribunal, que permitiu julgar provados os factos constantes das alíneas A) a C), E), F), U), Y), Z), e AA) a EE) do probatório, se ficou a dever ao teor dos documentos juntos aos autos pela requerente, tanto com o requerimento inicial, como na audiência de inquirição de testemunhas, cuja genuinidade não foi posta em causa pela entidade requerida.
69. A respeito da substituição da laje intermédia em madeira que se encontrava em mau estado de conservação, por uma laje aligeirada com abobadilhas, a sentença refere na página 28 que o engenheiro civil V... explicou o procedimento construtivo adotado, e as vantagens técnicas que a mesma apresenta em detrimento de uma solução composta apenas por madeira – aspetos a propósito dos quais o Tribunal ficou convencido, dados os notórios conhecimentos que possui em matéria de engenharia civil, fruto de longa experiência profissional na área.
70. E continua a sentença a referir no parágrafo imediatamente a seguir que apesar de reconhecer que o betão é um material mais denso, e por isso, mais pesado do que a madeira que existia anteriormente, V... desvalorizou o impacto desta solução construtiva em termos de estabilidade para o edifício, afirmando que essa diferença de densidade dos materiais não é significativa.
71. Porém, a sentença, tendo num primeiro momento reconhecido os notórios conhecimentos que esse engenheiro possuiu em matéria de engenharia civil, fruto de longa experiência profissional na área, acabou por dar o dito por não dito, afirmando que as declarações desse técnico, especializado em engenharia civil, não foram consideradas credíveis, tão só e apenas porque as fotografias do PA contrariam essas declarações (último parágrafo da página 28).
72.Diz a sentença recorrida que essas fotos evidenciam o facto de a referida laje ter carecido, para suporte do respetivo peso, da edificação de pilares de suporte, o Tribunal não ficou convencido de que, no caso do edifício em apreço, a substituição da laje em madeira degradada por uma laje em betão aligeirado, atenta a dimensão bastante considerável da mesma, não pudesse, de algum modo, afetar a estrutura de estabilidade existente, tendo ainda em consideração, o elevado estado de degradação da totalidade do edifício.
73.A avaliação da credibilidade das declarações do engenheiro civil V... é, a todos os títulos, evidente e notória, não podendo a sentença fundar essa contradição pela relação de amizade e estima que visivelmente mantém com a requerente, quando anteriormente o Tribunal tinha ficado convencido dessas declarações, dados os notórios conhecimentos que este profissional possui em matéria de engenharia civil, fruto de longa experiência profissional na área.
74.O mesmo se diga em relação à outra testemunha arrolada pela recorrente, arquiteto L..., que num primeiro momento a sentença não colocou em causa os seus conhecimentos técnicos em matéria de construção e de urbanismo, por serem inegáveis, devido à sua formação e experiência profissionais como arquiteto, para depois os colocar em causa, sobretudo por colocar em destaque as fotografias das obras constantes do probatório.
75.As outras duas testemunhas ouvidas em audiência de julgamento, os fiscais da requerida, L... e J... declararam, perentoriamente, que apenas tinham como habilitações literárias o 12º ano e que não tinham conhecimentos técnicos para poderem avaliar se a substituição das vigas de madeira por vigas em betão aligeirado, eram suscetíveis de colocar em causa a estrutura resistente do edifício.
76.A sentença não demonstra, em lado algum, que o julgador tivesse conhecimentos técnicos em matéria de construção e de urbanismo para colocar em causa os depoimentos de dois técnicos especializados nessa área, não podendo servir-se de meras fotografias para contrariar esses mesmo depoimentos, ou ainda invocar a relação de amizade com a recorrente, quando em momento anterior os tinha julgado credíveis.
77.Ninguém consegue, nem mesmo o julgador, através de fotografias fazer uma análise cuidada e credível do caráter meramente conservatório e pouco profundo das obras efetuadas pela recorrente no prédio em apreço, que, sublinhe-se, não tinham, de facto, alterado a fachada, a cércea, os telhados ou a cobertura do edifício, tal como demonstrado pelas duas testemunhas arroladas pela recorrente.
78.Foi esse nítido desconforto e essa nítida contradição que levou a sentença recorrida a demitir-se do exercício de efetuar a instrução do processo e subsequente decisão em sede cautelar, não cumprindo o que fora ordenado por este Venerando Tribunal, em 30 de janeiro de 2025.
79.Antes preferindo a sentença recorrida optar por analisar o preenchimento dos pressupostos da previdência cautelar previstos no artigo 120, nº 1 e nº 2 do CPTA, quando estes pressupostos já tinham sido anteriormente analisados pelo mesmo Tribunal a quo, inquinando, desde logo, a sentença, como suprarreferido.
Termos em que se requer,
1. A sentença recorrida seja anulada por:
a) Violação do esgotamento do poder jurisdicional do mesmo Tribunal, consagrado no artigo 613º do Código de Processo Civil, ex-vi artigo 1º do CPTA;
b) Violação do artigo 42º da LOFTJ, ex-vi artigo 7º do ETAF;
c) preenchimento da nulidade processual, prevista no nº 1, do artigo 195º do CPC, ex-vi artigo 1º do CPTA;
d) ter conhecido de questões de que não podia tomar conhecimento, nos termos da segunda parte da alínea d) do nº 1, do artigo 615º do CPC, ex-vi artigo 1º do CPTA.
e) Incorreta interpretação e aplicação do artigo 120º, nº 1 e 2, do CPTA, relativamente ao não preenchimento do pressuposto do “fumus boni iuris”;
f) Incorreta transcrição e incorreta apreciação do artigo 102º-B, nº 1, alínea a) do RJUE, aprovado pelo DL 555/99 de 16 de dezembro.
E, ainda, à cautela:
g) erro notório na apreciação da prova;
h) erro de julgamento;
i) Violação dos artigos 6º, nº 1 alínea a), 6º-A e 102º-B, nº 1, alínea a) do RJUE, aprovado pelo DL 555/99 de 16 de dezembro, com a redação que lhe foi dada pelo DL 10/2024 de 8 de janeiro;
2. Mais se requer, seja proferido acórdão que:
a) suspenda a eficácia do embargo decidido pelo requerido, nos termos dos artigos 112º, nº 2 a) 128º, 129º e 131º do CPTA, e;
b) decrete provisoriamente este procedimento, nos termos do artigo 131º do CPTA;”

Pelo Recorrido MUNICÍPIO DE SINTRA foram apresentadas contra-alegações, com as seguintes conclusões:
“A. Em 24.04.2024, após o Recorrido ter determinado o embargo de obra que a Recorrente ilegalmente executava, a Recorrente intentou o presente procedimento cautelar, peticionando a suspensão da eficácia desse embargo e o reconhecimento do direito da Recorrente de reiniciar a obra.
B. Em 30.05.2025, foi proferida a Sentença recorrida, a qual julgou não verificado o requisito do fumus boni iuris, não conhecendo dos demais requisitos da tutela cautelar
C. A Recorrente alega que a Sentença de 18.09.2024 já tinha apreciado todos os requisitos da tutela cautelar favoravelmente, fazendo caso julgado, tendo o Acórdão de 30.01.2025 ordenado a baixa dos autos para produção de prova sobre um único facto.
D. É falso. A Sentença de 18.09.2024 nem se debruça sobre os requisitos do periculum in mora e da proporcionalidade, nada tendo julgado quanto a estes.
A Sentença de 18.09.2024 limita-se a julgar o requisito do fumus boni iuris, nos seguintes termos: “E aqui chegados, se conclui que a ação está votada à improcedência, como infra se decidirá, por não estar o embargo ferido das ilegalidades que lhe foram assacadas pela A.”
E. Já o Acórdão de 30.01.2025 concluía simplesmente que a decisão quanto à matéria de facto (em que o Tribunal a quo fundara a sua decisão de direito) não poderia ter sido adotada sem a produção da prova requerida pelas partes mas dispensada pela 1.ª instância, tendo este Venerando Tribunal Central determinado que os autos baixem à 1ª instância para instrução e subsequente decisão em sede cautelar.
F. A Recorrente, por isso, mente quando se refere ao conteúdo da Sentença de 18.09.2024 e quando se refere ao Acórdão de 30.01.2025, não lhe assistindo qualquer razão quanto aos vícios de violação de caso julgado, nem de inexistência (imputação que raia o absurdo), nem de nulidade, cujas causas são aliás legalmente tipificadas.
G. Entende também a Recorrente que o Tribunal a quo incorreu em contradição, ao julgar como provados os Factos Provados L) e M) e ao julgar como não provado o Facto Não Provado 1., que se transcrevem:
«L) As obras realizadas pela Requerente no edifício em causa nos autos não implicaram alterações na estrutura ou forma das fachadas do prédio (testemunhos de V... e J...);
M) As obras realizadas pela Requerente não implicaram aumento da área da implantação do edifício (testemunhos de V... e L...); (…)
1. Que em resultado das obras realizadas no prédio em apreço, não houve alteração da altura da fachada lateral e da cércea do edifício;»
H. Não se alcança onde esteja a contradição: o Tribunal considerou provado que a Recorrente não alterou a estrutura e forma das fachadas, mas julgou que a Recorrente não conseguiu provar que não tenha alterado a altura duma delas. Aliás, de forma absolutamente concordante, o Tribunal a quo julgou provado o Facto Provado J), o qual não foi impugnado pelo Recurso e em que se lê:
«J) Numa fachada lateral do prédio, ao nível do primeiro andar, foram, também, colocadas três fiadas de tijolo, no sentido de nivelar um troço do telhado nas traseiras»
I. A realização de quaisquer operações urbanísticas depende, em regra, de procedimento de controlo prévio. Há dois procedimentos de controlo prévio (cf. artigo 4.º, n.º 1, RJUE):
i) Procedimento de licenciamento (cf. artigos 4.º, n.º 4, e 34.º e ss., RJUE); e
ii) Procedimento de comunicação prévia (cf. artigos 4.º, n.º 4, e 34.º e ss., RJUE).
J. Só assim não será quando a lei estatuir uma situação de isenção.
K. Estando em curso uma obra que, sendo legalmente sujeita a procedimento de controlo prévio (seja de licenciamento, seja de comunicação prévia), não tenha efetivamente sido sujeita a tal procedimento, ou tenha sido sujeita mas se encontre em violação do mesmo, deve a mesma ser embargada, conforme artigo 102.º-B, n.º 1, alíneas a) e b), RJUE.
L. Nos termos do disposto no artigo 93.º, n.º 1, RJUE: “1 - A realização de quaisquer operações urbanísticas está sujeita a fiscalização administrativa, independentemente de estarem isentas de controlo prévio ou da sua sujeição a prévio licenciamento, comunicação prévia ou autorização de utilização.”
M. E, para assegurar a possibilidade de fiscalização, impõe-se: A execução de trabalhos referentes a todas as operações urbanísticas, sujeitas a licenciamento, comunicação prévia, ou obras isentas de controlo prévio nos termos da lei (…), só pode ser iniciada se comunicada à Câmara Municipal, a sua execução com a antecedência mínima de cinco dias úteis (cf. artigo 3.º, RJUE, e artigo 106.º, do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação de Sintra (RMUE), aprovado pela Assembleia Municipal de Sintra em sessão de 12 de dezembro de 2016, e publicitado pelo aviso n.º 1267/2017, publicado na II Série do Diário da República n.º 23/2017, de 1 de fevereiro de 2017).
N. Ora, resulta óbvio que o procedimento de comunicação prévia não consiste no mero envio prévio de uma comunicação, ao contrário da comunicação de início de obra.
O. A Recorrente alega:
«Na alínea E) dos factos julgados provados a sentença deu como assente que em 01.07.2023, a requerente remeteu, por correio eletrónico, para o endereço , o requerimento intitulado “Comunicação do início de obra” (página 10 da sentença).
(…)
A existência dessa comunicação seria suficientemente impeditiva para que a obra iniciada pela requerente não fosse objeto de qualquer embargo, atendendo à comprovada existência da comunicação prévia.»
P. Ora, salvo o devido respeito, o que interessou ao Tribunal a quo (e que só pode interessar em juízo) é o que a lei estabelece. E, goste ou não a Recorrente, a lei estabelece a comunicação prévia como procedimento, e não como o mero envio anterior de um e-mail.
Q. E a Recorrente bem sabe que é assim, embora em juízo tenha querido fingir não saber.
É que, com o e-mail de 01.07.2023 (Documentos n.º 6 e 7 do Requerimento Inicial, e Facto provado E), bem como com o e-mail de 09.04.2024 (Documento n.º 11 do Requerimento Inicial, e Facto provado BB), a Recorrente (i) entregou requerimentos, ambos intitulados “Comunicação de Início de Obra”; e (ii) em ambos, indicou tratar-se de obra isenta de controlo prévio.
R. Por fim, e se por absurda hipótese retórica pudéssemos admitir que o e-mail de 01.07.2023 poderia tratar-se de um requerimento de comunicação prévia (subespécie dos procedimentos de controlo prévio), sempre se diria que a mesma não foi entregue: um requerimento para início do procedimento de comunicação prévia apenas pode ser enviado através de plataforma própria (cf. artigos 8.º-A, RJUE) e não através de e-mail, para um qualquer endereço dos milhares de endereços eletrónicos que o Município de Sintra usa e usou.
S. E esta forma de comunicação é obrigatória desde 04.03.2008, quando entrou em vigor a Lei n.º 60/2007, de 04 de Setembro.
Ou seja, 15 anos antes do singelo e-mail da Recorrente.
T. Ora, mesmo que admitíssemos que a obra em causa poderia, em termos abstratos, encontrar-se isenta de licenciamento, o certo é que concretamente não está. O local das obras se encontra inserido em Zona Especial de Proteção, classificado como Património Mundial da Unesco, conforme Aviso n.º 15169/2010, publicado em 30 de julho de 2010 em Diário da República, e se encontra vertido no PDM de Sintra (Documento n.º 2 da Oposição).
U. Por isso, nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 4.º do RJUE, as obras de que incidam sobre o mesmo ficam sujeitas ao procedimento de licença.
V. Em todo o caso, as obras em causa estariam sempre sujeitas a licenciamento, em virtude de (i) se tratar da edificação de uma nova estrutura, designadamente com novos escadas, pilares, vigas e laje, tudo em betão; (ii) aumento da altura da fachada, através da colocação de 3 novas fiadas de tijolo; (iii) demolição integral da cobertura e da sua reconstrução.
W. A Recorrente confessa, logo no Requerimento Inicial, a necessidade e o fito reconstrutivo do imóvel; a necessidade e o fito de alteração da laje; a necessidade e o fito de demolição e reconstrução de componentes existentes (laje e telhado).
X. E basta atentar nos Factos Provados G); I), J), K), que a Recorrente não impugnou.
Y. Chama-se ainda a atenção para o Facto Provado O), com prova fotográfica relevantíssima, para observância da nova laje em betão armado; e para o Facto Provado V), com prova fotográfica relevantíssima, para observância da alteração na altura da fachada. A Recorrente não impugnou qualquer destes factos.
Z. Por isso, não poderia o Tribunal a quo ter decidido de outro modo: «Aqui chegados, não é possível outra conclusão que não seja a de que a obra embargada se encontrava sujeita a procedimento de licenciamento, procedimento que a Recorrente não observou.»
AA. Por fim, as alterações legislativas introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, são irrelevantes para o propósito da Recorrente.
BB. Desde logo, porque é patentemente falso que o Decreto-lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, tenha abolido os procedimentos de licenciamento. Em segundo lugar, porque tal diploma entrou em vigor em 04.03.2024, sendo certo que o embargo suspendendo foi determinado quase 6 meses antes. Em terceiro lugar, porque, quando o diploma entrou em vigor, a Recorrente não tinha (nem nunca tinha tido ou veio a ter, como resulta do Probatório) nenhum procedimento urbanístico pendente, a que a nova lei se pudesse aplicar com efeito imediato. Em quarto lugar, porque mesmo que o referido diploma tivesse abolido os licenciamentos (que não aboliu), e mesmo que o e-mail da Recorrente de 09.04.2024 configurasse um requerimento para procedimento de comunicação prévia (que não configura, como evidenciado), o procedimento devido é o de licenciamento e não o de comunicação prévia.
Termos em que se requer seja o recurso apresentado pela Recorrente julgado improcedente, confirmando-se a Sentença recorrida, assim se fazendo Justiça.»

Notificado nos termos e para efeitos do disposto no artº 146º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso apresentado.

Com dispensa dos vistos legais, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à conferência desta Subsecção Administrativa Comum da Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

II. Delimitação do objeto do recurso (artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º do CPTA):
A questão objecto do presente recurso suscitada pela Recorrente prende-se em saber se existe alguma nulidade, processual ou da decisão recorrida, se esta é “juridicamente inexistente” e, por fim, se incorreu em algum erro de julgamento de facto ou de direito.

III. Factos (dados como provados na decisão recorrida):
“A) Em 14.03.2023, pela Ap. 6…, foi registada a favor da aqui Requerente, a aquisição, por compra, do prédio urbano composto por casa de rés do chão e primeiro andar para habitação, com uma área total de 84,3m2 , sito na Avenida Dr. B..., n.ºs 74 e 76 e A..., n.º 2, em Almoçageme, que se encontra descrito na 2.ª Conservatória do Registo Predial de Sintra sob o n.º 5..., e inscrito na matriz predial urbana da freguesia de Colares sob o artigo 1... (cfr. docs. 3, 4 juntos com o r.i.)
B) O imóvel identificado na alínea anterior destina-se a habitação própria e permanente da Requerente (cfr. doc. 6 junto com o r.i.; testemunho de L...);
C) Aquando da aquisição do prédio acima identificado pela Requerente, o mesmo encontrava-se em mau estado de conservação, fruto de um estado de abandono, nomeadamente, a cobertura do edifício estava degradada, a caixilharia de ferro era inadequada e o seu interior era insalubre, carecendo todo ele de ser reabilitado, à exceção das paredes exteriores em pedra, conforme é, em parte, visível nas fotografias infra:

(IMAGEM, ORIGINAL NOS AUTOS)

(cfr. docs. 1 e 2 juntos pela Requerente na audiência de inquirição de testemunhas; testemunhos de V... e L...)
D) Antes da realização das obras, no interior do prédio acima identificado, existia uma laje intermédia que separava o rés do chão do primeiro andar, feita em argamassa e suportada por vigas/ barrotes de madeira que se encontravam degradadas (testemunhos de V... e L...);
E) Em 01.07.2023, a Requerente remeteu, por correio eletrónico, para o endereço , o requerimento intitulado “Comunicação do início de obra”, que aqui se dá por integralmente reproduzido, e de onde se extrai, além do mais, o seguinte:
“Exma. Sr. Presidente da Câmara Municipal de Sintra,
R..., contribuinte (pessoa singular) n.º 20..., residente em (Rua) Rua da A…, 2…, Freguesia de Colares, com o telefone n.º 9…., fax n.º, e-mail r...@oeiras.pt nascida em 25/11/1970, Cartão de Cidadão 0… valido até 11/10/2027, emitido pelo Arquivo de Identificação de Lisboa, vem, na qualidade de promotor da obra:
Obra isenta de controlo prévio, previstas no art.º 6.º A do Decreto-lei 555/99 de 16 de dezembro, com as alterações vigentes, o interessado dá conhecimento da mesma à Câmara, para que esta exerça a sua competência constante do n.º 1 do art.º 93.º mesmo diploma.
Morada da Obra: Av Dr B... n.º 74 a 76, A…, Freguesia de Colares,
Natureza e descrição da obra: Remodelação de casas de banho, cozinha, mudar portas e janelas mudar revestimentos e design interior, eliminação de infiltrações e humidades reparação dos rebocos em alvenaria, reconstrução de cobertura por forma a criar as condições mínimas de salubridade.
O subscritor, sob compromisso de honra e estando consciente de incorrer em eventual responsabilidade penal caso preste falsas declarações, declara que os dados constantes do presente requerimento correspondem à verdade.
Mais informa que a pessoa singular ou coletiva responsável pela execução dos trabalhos é a seguinte: R…, n.º 20...3, sendo o domicílio/ sede da mesma: Rua da A… Colares com o telefone n° 9… e e-mail r...@oeiras.pt.
Identificação do Técnico Responsável pela obra R..., residente em (Rua da A…com o telefone n.º 9…, fax n.º, e-mail r...@oeiras.pt nascido em 25/11/1970, Cartão do Cidadão n.º 0… válido até 11/10/2025, emitido pelo Arquivo de Identificação de Lisboa. (…)” (cfr. doc. 7 junto com o r.i.; negritos e sublinhados do texto original)
F) Em dia concretamente não apurado do mês de julho ou agosto de 2023, o Engenheiro V… subscreveu, na qualidade de Diretor de Obra, o termo de responsabilidade infra reproduzido:

(IMAGEM, ORIGINAL NOS AUTOS)

(cfr. doc. 3 junto pela Requerente na audiência de inquirição de testemunhas);
G) No decurso das obras efetuadas pela Requerente, as vigas de madeira acima referidas na alínea D), foram substituídas por uma laje aligeirada com abobadilhas, feita com vigotas de betão pré-esforçadas, cobertas por uma malha de ferro e uma cobertura fina de betão (testemunhos de V..., L..., L... e J...);
H) A alteração referida na alínea anterior constituiu um melhoramento da laje que existia anteriormente, por forma a reforçar a sua segurança e estabilidade, e o isolamento acústico em relação ao primeiro andar (testemunhos de V... e L...);
I) O betão é um material de construção mais denso do que a madeira (testemunho de V...);
J) Numa fachada lateral do prédio, ao nível do primeiro andar, foram, também, colocadas três fiadas de tijolo, no sentido de nivelar um troço do telhado nas traseiras, por forma a criar uma cobertura plana que permitisse a colocação escondida de aparelhos de climatização e a manutenção adequada dos mesmos, conforme é visível na primeira fotografia infra tirada pelos Fiscais Municipais a partir do interior do edifício, e a segunda fotografia junta pela denunciante das obras e vizinha da Requerente, constante do PA, e que aqui se consideram integralmente reproduzidas:

(IMAGEM, ORIGINAL NOS AUTOS)

(cfr. fls. 7 e 26 do PA junto em formato físico; testemunhos de V... e J...);
K) No âmbito das obras efetuadas pela Requerente, foram, nomeadamente, levados a cabo os seguintes trabalhos: colocação de um pilar de betão armado para suportar a escada para o primeiro andar, em substituição do de madeira anteriormente existente; reforço dos cunhais com betão; substituição total do piso do rés do chão por estar degradado; substituição das bancadas; rebocos de paredes interiores e exteriores; remoção e substituição de toda a cobertura do edifício que se encontrava em mau estado e em risco de queda para a via pública; substituição das telhas por outras de tipo marselha (testemunho de V...);
L) As obras realizadas pela Requerente no edifício em causa nos autos não implicaram alterações na estrutura ou forma das fachadas do prédio (testemunhos de V... e J...):
M) As obras realizadas pela Requerente não implicaram aumento da área da implantação do edifício (testemunhos de V... e L...);
N) Em 08.11.2023, dois Fiscais Municipais da Entidade Requerida, deslocaramse ao prédio supra identificado na alínea A), e levantaram um auto de notícia por contraordenação, ao qual foi atribuído o n.º PI-496-2023, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, através do qual imputam à Requerente, a prática da seguinte infração:
“(…) 2. INFRAÇÃO OCORRIDA EM 8.NOV.2023 ÀS 15h30m
Aos 8 dias do mês de novembro de 2023, pelas 15h30m, na(o) Av. Dr.° B..., Almoçageme, freguesia (…) de Colares, concelho do Sintra, distrito de Lisboa, o Fiscal Municipal L... - N° 2… - Divisão de Polícia Municipal e Fiscalização - constatou que o infrator acima identificado, praticou a seguinte infração:
2.1 Infração 4-0555.04.02.03-0555.098.01.01-0-S
A realização de obras de construção, de alteração ou de ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou por plano de pormenor, sujeitas a prévio licenciamento sem o respetivo alvará de licenciamento.
Em deslocação ao local acima indicado, na sequência da reclamação apresentada, o signatário e a testemunha, verificaram que se encontram a decorrer obras, nomeadamente a execução de uma laje intermédia em betão com cerca de 84 mª, num edifício já existente, sito na Av.ª Dr.º B..., n.º 74/75 tornejando para a A..., n.º 2 em Almoçageme, freguesia de Colares.
O imóvel está inscrito na matriz sob o artigo urbano n.º 1… da Freguesia de Colares.
Foi possível verificar no local que a obra estava em curso, não finalizada, com materiais e equipamentos a serem utilizados na execução dos trabalhos de obra.
Questionada a exibir o licenciamento municipal para a realização dos trabalhos, foi nos declarado, que não possuía.
Por haver indícios de práticas ilícito contraordenacional se lavrou o presente auto de notícia.
Para comprovação dos factos, anexa-se suporte fotográfico.
Enquadramento Legal
Normativo Violado:
Artigo 4.º, n.º 2 al. c) do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na sua atual redação.
Normativo Sancionatório: Artigo 98.º, n.º 1, alínea a) e n.º 2 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na sua atual redação.
Regime Sancionatório
Coima Mínima: 500 € Coima Máxima: 200000 €
3. TESTEMUNHAS DO AUTO
Testemunha 1
J…
N.º 941
Divisão de Polícia Municipal e Fiscalização
4. ANEXOS
(…)
Sintra, 10 de Novembro de 2023.
Fiscal Municipal,
[assinatura manuscrita]
L... – N.º 2142 – Divisão de Polícia Municipal e Fiscalização” (cfr. fls. 17 a 19 do PA; negritos do texto original; testemunhos L... e J...);
O) Em anexo ao auto de notícia n.º PI-496-2023, referido na alínea anterior, foram juntos os seguintes registos fotográficos da obra:

(IMAGEM, ORIGINAL NOS AUTOS)

(cfr. fls. 18 e 19 do PA junto em formato físico);
P) A deslocação inicial dos Fiscais Municipais ao local das obras, a que se referem as duas alíneas anteriores, foi motivada pela receção de múltiplas queixas de uma vizinha do prédio da Requerente, feitas através de emails e telefonemas para os serviços da Entidade Requerida (testemunho de L... e J...; fls. 1v., 3, 5, 6, 9, 10 e 12 do PA junto em formato físico);
Q) Em 10.11.2023, no âmbito do PPF-150612023, foi elaborada, pelos serviços da fiscalização municipal da Entidade Requerida, a Informação − Proposta E-7.../2023, subordinada ao assunto “Obras indevidas na Av. Dr. º B..., n.º 7… tornejando para a A..., n.º 2 – Almoçageme”, com o seguinte teor:
“Informação: Em deslocação ao local acima indicado, na sequência da reclamação apresentada, verifica-se que se encontram a decorrer obras, nomeadamente a execução de uma laje intermédia em betão com cerca de 84 m 2 , num edifício já existente, sito na Av. Dr. ° B..., n.º 7… tornejando para a A..., n.° 2 em Almoçageme, freguesia de Colares, propriedade de R..., residente na Rua da A… A em Colares. O imóvel está inscrito na matriz sob o artigo urbano n.º 1… da Freguesia de Colares. Questionada a exibir o licenciamento municipal para a realização dos trabalhos, foi nos declarado, que não possuía. Assim, e porque tais atos constituem violação da alínea c), n.º 2 do Art.º 4.º do Decreto- Lei 555/99, de 16/12, com as alterações vigentes, foi-lhe levantado o respetivo auto de notícia por contraordenações ao abrigo do Art. 98.°, n.º 1 alínea a), e n.º 2 do mesmo diploma ao qual corresponde a coima graduada de 500,00 € a 200.000,00 € e que ficou registado sob o n.º PI -496-2023.
[três fotografias supra reproduzidas na alínea O)]
Os trabalhos em causa, encontram-se em execução.
À consideração superior
L...
Fiscal Municipal” (cfr. fls. 15 a 16 do PA junto em formato físico; negritos do texto original; testemunhos L... e J...);
R) Em 13.11.2023, no âmbito do processo PPF-1506/2023, tendo por base a Informação referida na alínea anterior, o Fiscal Municipal J… subscreveu a proposta de embargo E-7.../2023, que aqui se considera integralmente reproduzida, e se cita infra:
“Considerando a informação que antecede, propõe-se, pelos motivos abaixo descritos, a notificação de:
R..., residente na Rua da Abreja, n.º 17 - A em Colares;
Factos verificados:
Execução de uma laje intermédia, em betão, com área aproximada a 84 m2 , no imóvel sito na Av. Dr. B..., n.ºs 74 e 76, tornejando ainda para a A..., n.º 2 em Almoçageme, e inscrito na matriz sob o art.º 1... da Freguesia de Colares, pelo que se verifica a operação urbanística que carece de licença nos termos do art.º 2.º, alíneas a) b) e art.º 4.º n.º 2 alíneas c) e j) do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações vigentes;
Por não possuir licença para realizar a operação urbanística em causa, foi lavrado o respetivo auto de notícia por contraordenações, registado sob o n.º PI-496-2023, que faz parte integrante do presente processo;
Matéria de direito:
Violação do art.º 2.º, alíneas a) b) e j), e art.º 4.º n.º 2 alíneas c) e j) do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações vigentes;
Contraordenação prevista e punida pelo n.º 1 do art.º 98.º, alínea a) e n.º 2 do RJUE, a que corresponde uma coima graduada de 500,00€ a 200.000,00 €;
Sujeição à tutela de legalidade, nos termos dos artigos 102.º e 106.º do mesmo diploma legal;
Decisão:
1 - Embargo da obra nos termos do artigo 102.º-B, n.º 1, alínea a) e artigo 104.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações vigentes;
2- Inexistência de audiência dos interessados, nos lermos da alínea a) n.º 1 do art.º 124.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de janeiro, por se tratar de natureza urgente, atenta a necessidade de rápida reposição da legalidade e o interesse público de ordenamento;
3 - Comunicação do embargo à Conservatória do Registo Predial para averbamento do mesmo à descrição predial, nos termos do n.º 8 do art.º 102.º-B, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro com as alterações vigentes;
4 - Atenta à localização da edificação, solicitar informação à DGL1 se a mesma é suscetível de legalização, tendo por base a carta de ordenamento PDM e as cartas de servidões e restrições;
Adverte-se que:
O incumprimento da notificação de embargo com o prosseguimento dos trabalhos implica a participação criminal por prática de crime de desobediência nos termos e para efeitos do disposto no art.º 100.º do referido Decreto-Lei e art.º 348.º do Código Penal;
(…)
À consideração superior,
J...
Fiscal Municipal” (cfr. fls. 23 a 24 do PA junto em formato físico; negritos e sublinhados do texto original);
S) Em 13.11.2023, no âmbito do processo PPF-1506/2023, o Diretor do Departamento de Polícia e Fiscalização Municipal da Entidade Requerida, apôs o seu despacho de concordância sobre a proposta de embargo E-7.../2023, referida na alínea anterior, remetendo-a à consideração do Presidente da Câmara Municipal de Sintra (cfr. fls. 24 do PA junto em formato físico);
T) Em 13.11.2023, no âmbito do processo PPF-1506/2023, o Presidente da Câmara Municipal de Sintra apôs o seu despacho de concordância sobre o despacho do Diretor do Departamento de Polícia e Fiscalização Municipal da Entidade Requerida a que se refere a alínea anterior (cfr. fls. 24 do PA junto em formato físico – ato administrativo suspendendo);
U) Ainda em 13.11.2023, no âmbito do processo PPF-1506/2023, no uso de competência própria, o Presidente da Câmara Municipal de Sintra emitiu o mandado de embargo n.º S-65209/2023, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e se cita infra:
“(…)----Nos termos do artigo 114.° do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, deverá o funcionário deste Departamento designado para o efeito, proceder à notificação do embargo da obra, sita na Avenida Dr. B..., n.°s 74 e 76, tornejando ainda para a A..., n.° 2, em Almoçageme, Freguesia de Colares, de acordo com o despacho datado de 13/11/2023, devidamente fundamentado, constante das fotocópias anexas (informação da DFMU, Proposta de Embargo, e Auto de Notícia por Contraordenações) nos termos do artigo 102.º-B, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, com as alterações vigentes.
-----Cumpra-se, observadas as formalidades legais------------------------------- -----Sintra, 13 de novembro de 2023 -----------------------------------------------" (cfr. doc. 8 junto com o r.i.);
V) Em 16.11.2023, a Requerente que se encontrava no local da obra, foi pessoalmente informada do teor da ordem de embargo referida na alínea anterior, tendo, nessa ocasião, sido tiradas pelo Fiscal Municipal as seguintes fotografias:

(IMAGEM, ORIGINAL NOS AUTOS)

(cfr. fls. 25v. e 26 do PA junto em formato físico);
W) Após o embargo das obras, as três fiadas de tijolo colocadas no topo da fachada lateral do prédio às quais se refere supra a alínea J) foram retiradas (testemunho de V...);
X) Após o embargo das obras, persistem, até à atualidade, as reclamações feitas a seu propósito pela vizinha do prédio da Requerente (cfr. fls. 33 a 35, 57, 58 a 59, 107, 108 do PA junto aos autos em suporte físico; testemunho de L...);
Y) Em 04.12.2023, através da Ap. 4…, foi efetuado, junto da 2.ª Conservatória do Registo Predial de Sintra, o registo da ordem de embargo (cfr. doc. 3 junto com o r.i. e fls. 29 a 32 do PA junto aos autos em suporte físico);
Z) Em 06.12.2023, através de email enviado para o endereço eletrónico scor@cm-sintra.pt, a Requerente enviou um requerimento que se dá por integralmente reproduzido, e de onde se extrai, além do mais, o seguinte:

(IMAGEM, ORIGINAL NOS AUTOS)

(cfr. doc. 9 junto com o r.i.);
AA) Em 14.01.2024, através de email enviado para o endereço eletrónico scor@cm-sintra.pt, a Requerente apresentou um requerimento que aqui se dá por integralmente reproduzido, e de onde se extrai, além do mais, o seguinte:
“(…)

(IMAGEM, ORIGINAL NOS AUTOS)

(…)” (cfr. doc. 10 junto com o r.i.);
BB) Em 09.04.2024, a Requerente apresentou, junto da Entidade Requerida, um requerimento cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e do qual se extrai, além do mais, o seguinte:
“(…)

(IMAGEM, ORIGINAL NOS AUTOS)

(…)

(IMAGEM, ORIGINAL NOS AUTOS)

(cfr. doc. 11 junto com o r.i.);
CC) A aqui Requerente é titular do crédito hipotecário n.º 2006321823, contraído junto do banco Milennium BCP, sendo o valor da prestação mensal devida de 964,90€ (cfr. doc. 12 junto com o r.i.);
DD) A aqui Requerente é titular do crédito hipotecário n.º 1657393423, contraído junto do banco Milennium BCP, sendo o valor da prestação mensal devida de 401,19€ (cfr. doc. 13 junto com o r.i.);
EE) Com referência ao ano de 2022, a Requerente e o companheiro auferiram um rendimento líquido anual de € 26.522,96 (vinte e seis mil, quinhentos e vinte e dois euros e noventa e seis cêntimos) (cfr. doc. 14 junto com o r.i.).
1.2 Dos factos não provados
Com relevância para a decisão da presente causa não resultaram provados nos autos os seguintes factos:
1. Que em resultado das obras realizadas no prédio em apreço, não houve alteração da altura da fachada lateral e da cércea do edifício; e,
2. Que a substituição da laje intermédia de madeira por uma laje com abobadilhas em betão aligeirado, nos termos referidos na alínea G) dos factos provados, não é significativa, não interferindo negativamente na estrutura do edifício e na sua estabilidade.
1.3 Motivação da decisão de facto
A formação da convicção do Tribunal, que permitiu julgar provados os factos constantes das alíneas A) a C), E), F), U), Y), Z), e AA) a EE) do probatório, deveu-se ao teor dos documentos juntos aos autos pela Requerente, tanto com o r.i., como na audiência de inquirição de testemunhas, cuja genuinidade não foi posta em causa pela Entidade Requerida.
Por sua vez, os factos considerados provados nas alíneas J), N), O), P), Q), R), S), T), V), X), e Y), assentaram no exame crítico e atento do processo administrativo instrutor junto aos autos pela Entidade Requerida, na sua versão junta aos autos em suporte físico, digitalizado pela U.O., por conter as fotografias a cores, com melhor resolução gráfica.
Quanto aos demais factos considerados provados, a sua prova adveio, no todo ou em parte, da inquirição das quatro testemunhas arroladas pelas partes em sede de audiência, conforme se explicitará infra.
Assim, para a prova dos factos elencados nas alíneas C), D), G), H), I), J), K), L), M) e W) do probatório, foi decisivo o depoimento do Engenheiro Civil V..., que é amigo e colega da Requerente (arquiteta de profissão), e que acompanhou as obras em apreço desde o seu início (julho de 2023), como responsável técnico, estando, inclusivamente presente, à data do embargo em discussão.
Descreveu a situação do prédio aquando da sua aquisição pela Requerente, nomeadamente, o seu elevado estado de degradação, e a falta de condições de salubridade, assim como todos os trabalhos de (re)construção que era necessário fazer para que o mesmo ficasse em condições de habitabilidade.
A respeito da substituição da laje intermédia em madeira que se encontrava em mau estado de conservação, por uma laje aligeirada com abobadilhas, explicou o procedimento construtivo adotado, e as vantagens técnicas que a mesma apresenta em detrimento de uma solução composta apenas por madeira – aspetos a propósito dos quais o Tribunal ficou convencido, dados os notórios conhecimentos que possui em matéria de engenharia civil, fruto de longa experiência profissional na área.
Apesar de reconhecer que o betão é um material mais denso, e por isso, mais pesado do que a madeira que existia anteriormente, V... procurou desvalorizar o impacto desta solução construtiva em termos de estabilidade para o edifício, afirmando que essa diferença de densidade dos materiais não é significativa.
Porém, atentas as fotografias do PA constantes do probatório, que evidenciam o facto de a referida laje ter carecido, para suporte do respetivo peso, da edificação de pilares de suporte, o Tribunal não ficou convencido de que, no caso do edifício em apreço, a substituição da laje em madeira degradada por uma laje em betão aligeirado, atenta a dimensão bastante considerável da mesma, não pudesse, de algum modo, afetar a estrutura de estabilidade existente, tendo ainda em consideração, o elevado estado de degradação da totalidade do edifício.
Nesta medida, as declarações da testemunha a este propósito não foram consideradas credíveis, assim como a natureza meramente conservatória ou de reabilitação das obras efetuadas no prédio da Requerente, cujo grau de profundidade procurou continuamente desvalorizar, alegando que se tratam de meras obras de recuperação, sem impacto construtivo relevante, suscetível de exigir o seu prévio licenciamento.
Porém, estas alegações não têm correspondência com a amplitude e profundidade dos trabalhos urbanísticos levados a cabo no edifício em causa, que são evidentes através do reporte fotográfico junto aos autos, e que não obstante a elevada experiência profissional da testemunha, são explicáveis pela relação de amizade e estima que visivelmente mantém com a Requerente.
Idêntico raciocínio se deve fazer quanto às declarações prestadas pelo Arquiteto L..., cujo depoimento foi relevante para que o Tribunal considerasse provados os factos constantes das alíneas B), C), D), G), H) e M) do probatório, uma vez que o mesmo também mantém uma relação de amizade e de proximidade profissional com a Requerente.
Não colocando o Tribunal em causa os seus conhecimentos técnicos em matéria de construção e de urbanismo, que são inegáveis devido à sua formação e experiencia profissionais como arquiteto, é também à luz da relação de amizade que mantém com a Requerente, que devem ser criteriosamente apreciadas as suas afirmações a propósito do caráter meramente conservatório e pouco profundo das obras por aquela efetuadas no prédio em apreço, que alegadamente não tinham alterado a fachada, a cércea, os telhados ou a cobertura do edifício, contrariamente ao que é visível nas fotografias constantes do probatório, e resulta dos demais factos dados como provados nos autos.
O mesmo sucede em relação à suposta falta de impacto estrutural do “melhoramento” da laje, cuja importância também foi francamente desvalorizada.
Em suma, as declarações desta testemunha também não inspiraram a confiança do Tribunal, a propósito do caráter meramente conservatório ou de reabilitação das obras em causa, por estarem em contradição com os demais factos considerados provados, com destaque para as fotografias das obras constantes do probatório.
Por sua vez, a prova dos factos ínsitos às alíneas N), P), Q) e X) do probatório, deveu-se ao testemunho do Fiscal Municipal L..., que corroborou, na íntegra, todas as informações oficiais que constam do PA com as quais foi confrontado.
Confirmou, com correção cronológica, a sua presença no local das obras, em conjunto com o seu colega J..., no âmbito de uma ação de fiscalização camarária, efetuada após o recebimento de denúncias efetuadas pela vizinha da Requerente, e que culminou no levantamento de um auto de contraordenação e no embargo das obras em curso.
A descrição que efetuou das obras verificadas no prédio da Requerente encontrase em consonância com o depoimento do outro Fiscal Municipal, e está de acordo com as fotografias tiradas e as informações escritas do PA, pelo que o seu depoimento mereceu um juízo de total credibilidade por parte do Tribunal.
Finalmente, o depoimento do Fiscal Municipal J... foi relevante que se dessem por assentes os factos vertidos nas alíneas G), J), L), N), P) e Q) do probatório.
À semelhança do seu colega da fiscalização L..., esta testemunha também demonstrou uma memória vívida no tempo e no espaço das ocasiões em que ambos se dirigiram ao local das obras efetuadas pela Requerente, assim como do que aí observaram, fotografaram e verteram nas informações escritas constante do PA.
Por estes motivos, as suas declarações também foram consideradas credíveis.
Por fim, a respeito da motivação dos factos considerados não provados, importa referir que o facto 1. foi dado como não provado, uma vez que, à data do embargo, foi constatado pelos Fiscais Municipais da Entidade Requerida, que no decurso das obras efetuadas pela Requerente, foram acrescentadas três fiadas de tijolo na fachada lateral do edifício, para nivelar um troço do telhado nas traseiras, e que embora não alterando a estrutura e forma das fachadas, alterou, indubitavelmente, a altura da fachada lateral e a cércea do edifício, tal ficou provado na alínea J) do probatório.
Já o facto considerado não provado em 2. deve-se ao facto de o Tribunal ter entendido, à luz dos demais factos constantes do probatório, com destaque para as fotografias das obras, que os testemunhos de V... e L... a propósito da alegada falta de relevo ou de impacto estrutural no edifício decorrente da substituição da laje intermédia em madeira por uma laje em betão aligeirado, não são verosímeis.
Com efeito, reiterando o que se disse supra aquando da análise individualizada dos depoimentos destas duas testemunhas, parece-nos que as suas declarações não podem ser acolhidas como se de especialistas profissionais na área de construção se tratassem, uma vez que o confronto das mesmas com os demais factos constantes do probatório, denota a sua tendenciosidade para desvalorizar a amplitude e profundidade das obras em questão, em virtude da relação de amizade que mantêm com a Requerente – o que sem prejuízo de ser uma atitude humanamente compreensível, e até mesmo expectável, não pode deixar de merecer uma análise crítica por parte do Tribunal, a quem compete a busca pela verdade material dos factos.

Quanto ao mais, não foram considerados, seja como provados, seja como não provados, quaisquer outros factos alegados pelas partes, por se considerar que os mesmos não relevam para o teor da decisão a proferir, são conclusivos, ou consubstanciam alegações de direito.”

IV. Direito
Conforme adiantado acima, no presente recurso cumprirá apreciar se existe qualquer nulidade, processual ou da decisão recorrida, se esta é “juridicamente inexistente” e, por fim, se incorreu em algum erro de julgamento de facto ou de direito.
Vejamos, pois.
Da(s) “nulidade(s)” (e inexistência) imputadas à decisão recorrida:
A Recorrente principia por alegar que a sentença recorrida é juridicamente inexistente, por não respeitar o que fora decidido no acórdão proferido por este TCAS em 30 de janeiro de 2025 e por “esgotamento do poder jurisdicional”, sendo também nula, nos termos do nº 1, do artigo 195º do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA, por existir uma irregularidade que pode influir no exame ou na decisão da causa e por ter conhecido de questões de que não podia tomar conhecimento, nos termos da segunda parte da alínea d) do nº 1, do artigo 615º do CPC, ex-vi artigo 1º do CPTA.
Segundo a Recorrente, os pressupostos para decretamento da presente providência cautelar já tinham sido analisados e decididos, em sentença proferida pelo mesmo Tribunal, em 18 de setembro de 2024.
Contudo, não lhe assiste razão.
Nessa anterior decisão foi decidido antecipar o juízo sobre a causa principal, julgando-se a ação improcedente, absolvendo o réu dos pedidos.
É por isso totalmente incongruente pretender que o Tribunal a quo “não rejeitou a providência cautelar, por falta de pressupostos previstos no artigo 120º, nº 1 e 2 do CPTA.”
Primeiro, uma coisa é a rejeição liminar da providência e outra é o não decretamento da mesma, por não verificação dos requisitos previstos no artº 120 do CPTA.
Depois, no caso em apreço, não aconteceu nenhum desses cenários. O tribunal a quo nem rejeitou a providência nem aferiu da verificação dos requisitos previstos no artº 120 do CPTA, antes tendo optado por antecipar o juízo sobre a causa principal, indeferindo a pretensão da Recorrente.
O raciocínio da Recorrente é, pois, infundado.
Sucede que, da decisão proferida pelo tribunal a quo, in illo tempore, a recorrente interpôs recurso para este Tribunal Central Administrativo Sul que, em 30 de janeiro de 2025, proferiu acórdão determinando que os autos baixassem à 1ª instância para instrução e subsequente decisão em sede cautelar.
Isso porque a decisão do tribunal a quo assumia, sem mais, que a substituição das vigas de madeira por laje em betão acarretava a modificação de características físicas da edificação, o que motivou que este tribunal ad quem entendesse que tal carecia de suporte factual idóneo, não podendo assentar apenas numa conclusão que o tribunal, sponte sua, retirava de outros factos provados.
A Recorrente entende que a decisão que foi, entretanto, proferida pelo tribunal a quo, em 30.05.2025, é “juridicamente inexistente” porque concluiu pelo não preenchimento do fumus boni iuris, escusando-se, a analisar a verificação dos restantes pressupostos.
Desde logo, porque este tribunal ad quem só pretendeu deixar claro que não se poderia abalançar a decidir definitivamente o pleito sem estarem esclarecidos alguns factos essenciais para o efeito. Neste caso, saber se a substituição das vigas de madeira por laje em betão acarretava a modificação de características físicas da edificação.
E foi o que o tribunal recorrido fez.
Decidiu em sede cautelar, apreciando se os vícios que vinham esgrimidos contra o ato suspendendo seriam verosímeis e suscetíveis de determinar a procedência da ação principal.
Concluiu que não, nos termos supra.
De resto, note-se que a primeira sentença foi revogada e, portanto, é como se não existisse, não tendo qualquer efeito de caso julgado, sendo irrelevante para a nova decisão.
Não se verifica, pois, a alegada “inexistência jurídica”, nem tão pouco qualquer nulidade, processual (artº 195º, nº 1 do CPC, ex vi do artº 1º do CPTA) ou da sentença Recorrida (artº 615º do CPC, ex vi do artº 1º do CPTA).

Do (pretenso) erro de julgamento de facto:
A Recorrente nos pontos 21 a das suas conclusões, imputa à decisão recorrida, erro de julgamento de facto, pretendendo existir uma contradição entre as alíneas L) e M) dos factos julgados provados com o ponto 1 dos factos não provados, porquanto nestas é dito que [L)] as obras realizadas pela requerente no edifício em causa nos autos não implicaram alterações na estrutura ou forma das fachadas do prédio e que [M)] as obras realizadas pela requerente não implicaram aumento da área da implantação do edifício e depois levou-se ao ponto 1. dos factos julgados não provados que em resultado das obras realizadas no prédio em apreço, não houve alteração da altura da fachada lateral e da cércea do edifício.
Ora:
No que respeita ao alegado erro de julgamento de facto, entendemos que a Recorrente não cumpre com os ónus previstos no artº 640 º do CPC, preceito segundo o qual, sob a epígrafe “ónus a cargo do recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto”, se prevê o seguinte:
“1 - Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.
2 - No caso previsto na alínea b) do número anterior, observa-se o seguinte:
a) Quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso na respetiva parte, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes”.

Daqui decorre que, ao impugnar a matéria de facto em sede de recurso, recai sobre a recorrente o ónus de alegar quais os pontos que considera indevidamente julgados, o motivo pelo qual os meios probatórios que indica impõem decisão diversa e também porque motivo os meios probatórios tidos em conta pelo tribunal não permitem se considere provado determinado facto e, depois, a decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.
Como se disse acima, a Recorrente limita-se a dissentir de alguns pontos da matéria de facto, dizendo que há contradição entre duas alíneas dos factos provados e uma outra, dos factos não provados, mas sem esclarecer qual seria a alteração a fazer. Se seriam os dois pontos dos factos provados que deveriam ser julgados não provados ou o ponto dos factos não provados que deveria, também, ser dado como provado.
Também não indica quais os meios probatórios que determinariam outra decisão e em termos, limitando-se a discorrer sobre vicissitudes subjacentes à factualidade dada como provada, enunciando conclusões e considerações de direito abstratas, sem nunca adiantar em que termos deveria, de forma concreta. este ou aquele ponto da matéria de facto, ser reformulado e quais os elementos probatórios que o permitiriam.
A Recorrente discorre em abstrato sobre um pretenso “erro notório na apreciação da prova” mas, uma vez mais, não especifica quais os meios de prova que foram notória e erradamente considerados, em que medida determinariam uma resposta diferente e em que termos a mesma deveria ser formulada.
De qualquer forma, sem prejuízo do que acima se giza, diga-se que não se vislumbra onde reside a contradição apontada, uma vez que dizer que as obras realizadas não implicaram alterações na estrutura ou forma das fachadas ou aumento da área da implantação do edifício não obsta a que não se dê como provado que em resultado das obras não houve alteração da altura da fachada lateral e da cércea do edifício.
Sobretudo porque tal é consentâneo com o facto que foi dado como provado na alínea J), segundo o qual “[n]uma fachada lateral do prédio, ao nível do primeiro andar, foram, também, colocadas três fiadas de tijolo, no sentido de nivelar um troço do telhado nas traseiras”.
Este facto não foi impugnado e legitima a dúvida em relação ao ponto 1 dos factos não provados.
De resto, cumpre não olvidar que estamos perante uma providência cautelar, e a ajuizar da verosimilhança do requisito do “fumus bonus iuris”, em relação ao qual bastará uma prova indiciária/perfuntória.
Neste sentido veja-se, por exemplo, o sumariado no acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, proferido nos autos nº 382/21.0T8SPS-A.C1, datado de 02-05-2023, disponível para consulta em www.dgsi.pt e segundo o qual:
“I – Nas providências cautelares, para a prova de certos factos, basta uma prova indiciária/perfuntória que, através de um juízo de verosimilhança aponte em tal sentido; sendo certo, porém, que provados podem ser apenas factos alegados pelas partes; e que, em situação de litisconsórcio necessário, a confissão de um litisconsorte não aproveita aos outros – artº 353º nº2 do CPC.
II – Na providencia cautelar comum, e quanto ao direito acautelado, basta a sua mera probabilidade/verosimilhança/aparência, o chamado "fumus boni juris"; mas quanto à natureza da lesão exige-se a prova de concretos factos que clamem que ela deva ser taxada de grave e de difícil reparação.
III – A realização de obras de remodelação num quarto da casa da requerente, com alteração do teto, paredes e parte elétrica, aparentemente para melhorar a sua habitabilidade e conforto, não preenchem o conceito legal de lesão grave e dificilmente reparável.”

Pelo exposto, sem prejuízo da irrelevância da contradição apontada pela Recorrente, porque se entende que a Recorrente não satisfez os ónus propugnados no artº 640º do CPC, entende-se ser de rejeitar o recurso nesta parte.

Depois, mais adiante das nas conclusões de recurso, mais concretamente nos pontos 68 e ss. das suas conclusões, a Recorrente põe em causa a motivação do tribunal a quo, na parte em que, supostamente, se contradiz e reconhece os conhecimentos do Engº Vitor Santos no tocante à questão da substituição da laje intermédia em madeira que se encontrava em mau estado de conservação, por uma laje aligeirada com abobadilhas para depois, em relação a outro ponto, entender que as declarações desse técnico não foram consideradas credíveis, porque as fotografias do PA contrariam essas declarações (último parágrafo da página 28).
A Recorrente discorda da conclusão do tribunal a quo retiradas dessas fotos, por entender que as mesmas evidenciam que, no caso do edifício em apreço, a substituição da laje em madeira degradada por uma laje em betão aligeirado, atenta a dimensão bastante considerável da mesma, não pudesse, de algum modo, afetar a estrutura de estabilidade existente, tendo ainda em consideração, o elevado estado de degradação da totalidade do edifício.
Contudo, a decisão recorrida explicou conveniente e assertivamente o porquê de por em causa, neste particular ponto, a credibilidade das declarações do engenheiro civil V... (relação de amizade e estima que visivelmente mantém com a Recorrente). Desde logo, o facto de uma testemunha merecer credibilidade na resposta que dá a um ponto da matéria de facto não inviabiliza que o tribunal possa, em relação a qualquer outro ponto, entender que se revelou menos credível e desconsiderar a sua resposta, fundamentando-o devidamente.
As mesmas considerações valerão para o dissenso em relação à motivação respeitante ao depoimento do arquiteto L..., que num primeiro momento a sentença não colocou em causa os seus conhecimentos técnicos em matéria de construção e de urbanismo, por serem inegáveis, devido à sua formação e experiência profissionais como arquiteto, para depois os colocar em causa, sobretudo por colocar em destaque as fotografias das obras constantes do probatório.
Para isto é inconsequente que duas testemunhas da Recorrida, os fiscais L... e J..., tenham declarado que apenas tinham como habilitações literárias o 12º ano e que não tinham conhecimentos técnicos para poderem avaliar se a substituição das vigas de madeira por vigas em betão aligeirado, eram suscetíveis de colocar em causa a estrutura resistente do edifício.
A discordância da Recorrente em relação motivação da resposta à matéria de facto, de qualquer forma, apenas será relevante se a Recorrente pretender com isso ver alterado algum ponto da matéria de facto, algo para o qual deveria ter observado o disposto no artº 640 do CPC, nos termos que acima vem alinhavados.
Ou seja, primeiro deveria ter indicado o(s) ponto(s) concreto(s) da matéria de facto que considerava indevidamente julgado(s) e os termos em que o(s) mesmo(s) deveria(m) ter sido respondido(s), apontando os meios probatórios que o determinariam.
O que, in casu, não sucedeu, como se referiu acima.

Do erro de julgamento de direito:
Tendo em vista esta razão de ser da providência cautelar, o legislador concretizou, no artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, os critérios de decisão que o julgador deve ter em conta.
Dispõe este artigo, sob a epígrafe “Critérios de decisão”, e no que aqui releva, que:
“1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
3 - As providências cautelares a adotar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, devendo o tribunal, ouvidas as partes, adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença.
[…]”.
Do teor do citado preceito resulta, pois, que o decretamento da providência cautelar depende da verificação cumulativa de dois requisitos positivos, previstos no n.º 1, e de um requisito negativo, previsto no n.º 2, a saber: (i) A existência de um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o Requerente pretende acautelar no processo principal – periculum in mora; (ii) Que seja provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente – fumus boni iuris; (iii) Que, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão não se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Sendo tais requisitos cumulativos, bastará que se julgue não verificado um deles, seja o fumus bonus iuris, seja o periculum in mora, para que se conclua pelo não decretamento da providência requerida.
Foi o que aconteceu aqui.
O juiz a quo entendeu não estar verificado o fumus bonus iuris e julgou prejudicada a necessidade de aferir da verificação dos demais requisitos.
Cumpre, pois, sindicar o juízo empreendido.
Na decisão recorrida, no que respeita ao fumus bonus iuris, diz-se o seguinte:
“(…) [a] este propósito, a Requerente alega, em síntese, que a ordem de embargo proferida em 13.11.2023, pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra é ilegal, por padecer dos seguintes vícios:
(i) violação do artigo 102.º-B, n.º 1, al. a) do RJUE;
(ii) violação do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro;
(iii) violação dos artigos 6.º e 111.º, al. c) do RJUE; e,
(iv) violação do artigo 65.º da CRP.
Debrucemo-nos, em seguida, sobre cada um destes vícios, no sentido de averiguar se, é (ou não) provável que, no âmbito da ação administrativa de impugnação que corre por apenso, os mesmos venham a ser julgados procedentes.
(i) Do vício de violação do artigo 102.º-B, n.º 1, al. a) do RJUE
A este propósito, a A. alega, em síntese, que o artigo 102.º-B, n.º 1, al. a) do RJUE que foi invocado no embargo determinado pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra, lhe atribui competência para embargar obras de urbanização, de edificação ou de demolição, bem como quaisquer trabalhos de remodelação de terrenos, quando estejam a ser executadas, sem a necessária licença ou comunicação prévia.
Porém, no caso presente, a Requerente comunicou, previamente, à Entidade Requerida, o início dos trabalhos em 01.07.2023. Por conseguinte, a decisão de embargo proferida, acabou por, incompreensivelmente, violar esse mesmo dispositivo legal enquanto fundamento do embargo da obra. Constituindo, por esse motivo, um ato administrativo ilegal.
Vejamos.
A redação do artigo 102.º-B, n.º 1, al. a) do RJUE (cfr. Decreto-lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na redação aplicável à data dos factos em apreço, que lhe foi dada pela Lei n.º 56/2023, de 6 de outubro), a ter aqui em consideração, é a seguinte:

“Artigo 102.º-B
Embargo

1 - Sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras entidades, o presidente da câmara municipal é competente para embargar obras de urbanização, de edificação ou de demolição, bem como quaisquer trabalhos de remodelação de terrenos, quando estejam a ser executadas:
a) Sem a necessária licença ou comunicação prévia; (…)” (sublinhado nosso)
Vertendo o supra exposto ao caso sub iudice, deu-se como provado, na alínea E) do probatório que, em 01.07.2023, a Requerente remeteu, por correio eletrónico, para o endereço , um requerimento intitulado “Comunicação do início de obra”, em que, na qualidade de promotora e responsável técnica pela execução da obra, deu conhecimento à Câmara Municipal de Sintra, do início de “Obra isenta de controlo prévio, prevista no art.º 6.º A do Decreto-lei 555/99 de 16 de dezembro, com as alterações vigentes, (…) para que esta exerça a sua competência constante do n.º 1 do art.º 93.º mesmo diploma.”
Contudo, a Requerente confunde, a este propósito, dois conceitos distintos, a saber: por um lado, o conceito de comunicação prévia enquanto mecanismo de controlo administrativo sucessivo de operações urbanísticas, que se encontra previsto no artigo 34.º do RJUE, e cuja noção consta do n.º 2 deste preceito como sendo “(…) uma declaração que, desde que corretamente instruída, permite ao interessado proceder imediatamente à realização de determinadas operações urbanísticas após o pagamento das taxas devidas, dispensando a prática de quaisquer atos permissivos”; e, por outro lado, a comunicação do início de obras, que equivale ao cumprimento de um dever, por parte do interessado, de informar o município do começo das obras, independentemente da sujeição da operação urbanística a realizar a controlo prévio, a fim de que o mesmo possa exercer os poderes de fiscalização que lhe estão legalmente acometidos, sobre todas as operações, isentas ou não, nos termos do artigo 93.º do RJUE.
Ora, o artigo 102.º, n.º 1, al. a) do RJUE supra citado, refere-se ao conceito de comunicação prévia prevista no artigo 34.º do RJUE, no primeiro sentido acima referido, e não à comunicação do início das obras feita pela Requerente em 01.07.2023, para efeitos do disposto no artigo 93.º do mesmo diploma, conforme explicitado em segundo lugar.
Não resultando do probatório que a Requerente tenha apresentado qualquer pedido de licença ou efetuado qualquer comunicação prévia referente às obras em apreço nos autos, na aceção acima explicitada do artigo 102.º, n.º 1, al. a) do RJUE, esta norma não pode ser mobilizada para disciplinar o caso concreto, por não se verificar um dos seus pressupostos de aplicação, independentemente da natureza ou qualificação das obras que a Requerente levou a cabo (“obras de urbanização, de edificação ou de demolição”).
Em face do supra exposto, não é minimamente provável, que, no âmbito da ação administrativa de impugnação do ato ora suspendendo, o suposto vício de violação de lei, decorrente da infração ao disposto no artigo 102.º, n.º 1, al. a) do RJUE, possa vir a ser julgado procedente, uma vez que o caso concreto não lhe é subsumível.
(ii) Do vício de violação do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro
A este propósito, a Requerente alega que o Decreto-Lei n.º 10/2024 de 8 de janeiro, veio introduzir profundas alterações de simplificação da atividade administrativa, através da contínua eliminação de licenças, autorizações e atos administrativos desnecessários, numa lógica de licenciamento zero, conforme consta no preâmbulo deste diploma.
Assim, em 9 de abril de 2024, a Requerente submeteu formalmente ao Requerido novo pedido, invocando a extinção do procedimento de licenciamento, nos termos previstos nesse DL n.º 10/2024, de 8 de janeiro. Contudo, não obteve qualquer resposta.
Analisemos então.
Interpretando a alegação da Requerente para efeitos de eventual preenchimento do requisito do fumus boni iuris, depreende-se que a mesma assaca ao ato administrativo suspendendo, o vício de violação do disposto no artigo 1.º Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro – diploma vulgarmente conhecido por “Simplex Urbanístico” −, que ao isentar de licença determinadas operações urbanísticas, permitiria, grosso modo, a legalização das obras por si levadas a cabo sem sujeição a procedimento de licenciamento, constituindo fundamento legal para obter a anulação da ordem de embargo no âmbito da ação administrativa de impugnação.
Sucede, porém, que à data em que foi proferida a ordem de embargo, dada como provada na alínea S) do probatório, i.e., em 13.11.2023, o Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, ainda não tinha sido aprovado, nem tão-pouco entrado em vigor no nosso ordenamento jurídico.
Enquanto refração do princípio constitucional fundamental do Estado de Direito (cfr. artigo 2.º da CRP), em matéria de atos normativos, importa ter aqui em consideração o princípio da não retroatividade das leis, nos termos do qual, uma lei nova não pode, por via de regra, aplicar-se a factos pretéritos, i.e., que tenham ocorrido antes da sua entrada em vigor, por respeito aos valores jurídicos basilares da certeza e segurança jurídicas.
No âmbito do direito administrativo, este princípio é concretizado pela máxima tempus regit actum, por força da qual, a (in)validade dos atos administrativos é aferida pela lei vigente à data da sua prática.
Por isso, contrariamente ao que a Requerente pretende, o Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, não pode ser invocado de forma incondicionada para regular o caso concreto, pois tendo a ordem de embargo sido proferida quando estava em vigor o Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 56/2023, de 6 de outubro, é à luz desta redação do RJUE que deve ser aferida a (in)validade daquele ato administrativo impositivo.
Sem prejuízo do supra exposto, e a propósito da aplicação do DL n.º 10/2024, de 8 de janeiro, no tempo, este diploma previu no seu artigo 23.º, o seguinte:

“Artigo 23.º
Aplicação no tempo

As alterações promovidas pelo presente decreto-lei aplicam-se aos procedimentos iniciados antes da entrada em vigor e que se encontrem pendentes, com exceção da formação de deferimento tácito em procedimentos urbanísticos.”
Trata-se de uma disposição transitória que, procurando assegurar uma transição progressiva para o novo enquadramento normativo em matéria de urbanismo, admite que as novas normas contidas no DL n.º 10/2024, de 8 de janeiro (com exceção dos casos especiais previstos no artigo 26.º deste diploma e das hipóteses de formação de deferimento tácito), sejam aplicadas a relações jurídicas iniciadas no passado, mas ainda existentes, à data da sua entrada em vigor.
Vale isto por dizer que, as alterações normativas que o DL n.º 10/2024, de 8 de janeiro, veio implementar, apenas se podem aplicar aos procedimentos administrativos relativos a operações urbanísticas que já estivessem a correr na Administração Pública à data da sua entrada em vigor, i.e., em 04.03.2024 (cfr. artigo 26.º, n.º 1 do DL n.º 10/2024, de 8 de janeiro).
Vertendo o supra exposto ao caso sub iudice, o que resulta do probatório é que, na referida data de 04.03.2024, a Requerente não tinha pendente, na Câmara Municipal de Sintra, nenhum procedimento de licenciamento (ou de outra natureza), relativamente ao qual, o artigo 1.º, al. a) do DL n.º 10/2024, de 8 de janeiro, se pudesse, eventualmente, aplicar, eliminando a necessidade de controlo urbanístico das obras que a Requerente levou a cabo – aspeto que, de resto, teria de ser aferido em concreto, atendendo à natureza das obras em causa.
Com efeito, o Simplex Urbanístico não aboliu, tout court, o procedimento de licença, que apenas foi, aqui e ali mitigado, e em certas situações arredado, dando lugar a novas isenções.
Outrossim, em momento anterior à entrada em vigor do DL n.º 10/2024, o que a Requerente remeteu à Entidade Requerida, foram dois requerimentos, em 06.12.2023 e 14.01.2024, a solicitar a reapreciação e o levantamento (total ou parcial) da ordem de embargo (cfr. alíneas Y) e Z) do probatório), mas nunca qualquer requerimento tendente ao licenciamento das obras em causa.
A circunstância de, em 09.04.2024, ou seja, após a entrada em vigor do DL n.º 10/2024, de 8 de janeiro, a Requerente ter dirigido um (novo) requerimento à Entidade Requerida, a solicitar a “extinção do procedimento de licenciamento por imposição do Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, (…)” (cfr. alínea AA) do probatório), não invalida, em nada, a conclusão acima formulada.
Precisamente porque não havia, nem nunca foi apresentado pela Requerente, qualquer procedimento administrativo de licenciamento das obras que efetuou no seu prédio.
Em suma, considerando as regras acima explicitadas em matéria de aplicação da lei no tempo, o DL n.º 10/2024, de 8 de janeiro, mormente o seu artigo 1.º, não pode ser aplicado de forma irrestrita a um ato administrativo praticado na vigência de outro enquadramento normativo anterior, à luz do qual a respetiva validade deve ser aferida.
Além disso, a norma transitória prevista no artigo 23.º do DL n.º 10/2024, de 8 de janeiro, também não goza de aplicação no caso concreto, dado não estar em curso, à data da sua entrada em vigor, qualquer procedimento administrativo apresentado pela Requerente junto da Entidade Requerida.
Por conseguinte, não é de todo em todo provável que, no âmbito da ação administrativa de impugnação apensa a estes autos, a ordem de embargo ora suspendenda, possa vir a ser anulada com base num suposto vício de violação de lei, por infração ao artigo 1.º do DL n.º 10/2024, de 8 de janeiro.
(iii) Do vício de violação dos artigos 6.º e 111.º, al. c) do RJUE
A este propósito, a Requerente alega que o procedimento por si iniciado em 9 de abril de 2024, legitima-a prosseguir a obra, porque foi tacitamente deferido, ao abrigo do artigo 111.º, al. c) do RJUE, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, por se ter completado o prazo legal para a decisão, nos termos do artigo 86.º do CPA.
Invoca, por isso, a violação dos artigos 6.º e 111.º, al. c) do RJUE, à luz dos quais, o requerimento por si submetido à Entidade Requerida em 09.04.2024, deve ser considerado tacitamente deferido.
Cumpre, em seguida, apreciar e decidir.
Resulta da alínea R) do probatório, que a fundamentação jurídica da ordem de embargo, assenta no entendimento de que as obras realizadas pela Requerente no seu prédio constituem obras de construção, de alteração ou de ampliação em área não abrangida por plano de pormenor, e que, como tal, careciam da prévia emissão de licença, nos termos do disposto no artigo 4.º, n.º 2, al. c) do RJUE, lido em articulação com o artigo 2.º deste diploma.
Em sentido contrário, a Requerente alega que as obras em causa recaem no âmbito do artigo 6.º, n.º 1, als. a) e b) do RJUE, dado serem obras de conservação, verificadas no interior do edifício, que não afetam a sua estrutura de estabilidade nem implicam modificações da cércea, da forma das fachadas ou da cobertura, sendo, como tal, isentas de controlo prévio – razão pela qual, a ordem de embargo suspendenda, enfermaria na sua perspetiva, de vício de violação de lei por infração a este preceito.
Perante estas posições opostas, atentemos no teor dos preceitos do RJUE acima referidos, cuja redação à data da prolação da ordem de embargo, dada pela Lei n.º 56/2023, de 6 de outubro, não foi alterada pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro − sem prejuízo de uma alteração de sistematização verificada no artigo 4.º, n.º 2, al. c) do RJUE, mas que mantém intacto o seu conteúdo normativo −, conforme se reproduz infra:

“Artigo 2.º
Definições

Para efeitos do presente diploma, entende-se por:
(…)
b) «Obras de construção», as obras de criação de novas edificações;
(…)
d) «Obras de alteração», as obras de que resulte a modificação das características físicas de uma edificação existente, ou sua fração, designadamente a respetiva estrutura resistente, o número de fogos ou divisões interiores, ou a natureza e cor dos materiais de revestimento exterior, sem aumento da área total de construção, da área de implantação ou da altura da fachada;
e) «Obras de ampliação», as obras de que resulte o aumento da área de implantação, da área total de construção, da altura da fachada ou do volume de uma edificação existente;
(…)
f) «Obras de conservação», as obras destinadas a manter uma edificação nas condições existentes à data da sua construção, reconstrução, ampliação ou alteração, designadamente as obras de restauro, reparação ou limpeza;
(…)

“Artigo 6.º
Isenção de controlo prévio

1 - Sem prejuízo do disposto na alínea d) do n.º 2 do artigo 4.º, estão isentas de controlo prévio:
a) As obras de conservação;
b) As obras de alteração no interior de edifícios ou suas frações que melhorem, não prejudiquem ou não afetem a estrutura de estabilidade, que não impliquem modificações das cérceas, da forma das fachadas, da forma dos telhados ou cobertura e que não impliquem remoção de azulejos de fachada, independentemente da sua confrontação com a via pública ou logradouro; (…)”
Vertendo os preceitos supra expostos ao caso concreto, importa começar por referir que a produção de prova feita em sede de audiência de inquirição de testemunhas, e carreada para o probatório, não é suscetível invalidar, ou tão pouco de alterar, o juízo quanto à natureza das obras em causa que já havia feito no âmbito da sentença proferida em 18.09.2024.
Com efeito, e conforme se extrai do probatório, resulta das suas alíneas D) e G), que a laje intermédia que separava o rés do chão do primeiro andar, feita em argamassa e suportada por vigas/ barrotes de madeira que estavam degradadas à data em que a Requerente comprou o prédio em apreço, foi substituída, no decurso das obras, por «vigas aligeiradas em betão», no sentido de reforçar a segurança e estabilidade desta laje e melhorar o isolamento acústico em relação ao primeiro piso.
Além disso, deu-se ainda como provado, na alínea J), que ao nível do primeiro andar, foram acrescentadas à fachada lateral do edifício, três fiadas de tijolo, no sentido de nivelar um troço do telhado nas traseiras, por forma a criar uma cobertura plana que permitisse a colocação escondida de aparelhos de climatização e a manutenção adequada dos mesmos.
Ora, sem prejuízo de se admitir, com base na prova testemunhal, que aquela substituição da madeira por vigotas de betão pré-esforçadas, cobertas por uma malha de ferro e uma cobertura fina de betão, seria a solução preferível a adotar de um ponto de vista técnico e de engenharia civil, dadas as suas vantagens em termos de segurança e acústica (cfr. alínea H) do probatório), não é possível negar que, onde antes existia uma estrutura de madeira, surgiu uma estrutura em betão, numa extensão de aproximadamente 84m2 (correspondente à área do edifício, conforme se deu como provado na alínea A) do probatório), apoiada em pilares de betão visíveis nas fotografias constantes do probatório, tendo, ademais, sido dado como provado, que a densidade deste material é superior à da madeira (cfr. alínea I) do probatório).
Tendo, por isso, o Tribunal considerado não provado o facto 2., em virtude de entender, ao contrário do alegado pelas testemunhas da Requerente, que a substituição da laje intermédia de madeira por uma laje com abobadilhas em betão aligeirado, não pode deixar de ter algum impacto relevante na estrutura do edifício e na sua estabilidade.
Nessa medida, as obras levadas a cabo pela Requerente, ainda que de alteração, enquadradas na alínea d) do artigo 2.º do RJUE, exigem, para a sua realização, um procedimento de controlo administrativo prévio, no caso a emissão de licença, nos termos do disposto no artigo 4.º, n.º 2, al. c) do RJUE, tal como indicado no embargo suspendendo, na medida em que estamos perante a modificação de características físicas da edificação, com impacto na sua estrutura resistente, dada a alteração da própria natureza dos materiais aplicados.
E, mesmo que se viesse a concluir, de um ponto de vista técnico, que os requisitos técnicos de estabilidade estavam cumpridos com a construção da referida laje, era imperioso que essa avaliação tivesse sido feita pelos serviços públicos de urbanismo da Entidade Requerida, num momento anterior à realização das obras.
Esta substituição da laje não pode deixar de ser considerada uma verdadeira alteração, e não uma mera obra de conservação, isenta de controlo prévio pelo artigo 6.º, n.º 1, al. a) do RJUE, atenta a definição deste tipo de obras constante da alínea f) do artigo 2.º, uma vez que a conservação implica a manutenção das características existentes do edificado − o que manifestamente não sucedeu in casu.
Basta atentar nas fotografias constantes das várias alíneas do probatório respeitantes às obras realizadas pela Requerente, para constatar que a extensão e profundidade das mesmas não é compatível com o conceito de obras de conservação ou de reabilitação, cuja aplicação a Requerente reclama. Fica, assim, arredada, a subsunção da situação concreta ao regime de isenção de controlo prévio previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 6.º do RJUE.
Igual raciocínio há que fazer quanto à edificação de três fiadas de tijolo na fachada lateral do prédio, que automaticamente deixa assente uma alteração da altura da fachada e da cércea do edifício − ainda que residual, pois limitada às tais três fiadas de tijolo −, mas que é o bastante para fazer subsumir o caso no já mencionado artigo 4.º, n.º 2, al. c) do RJUE, convocado pelo embargo, por aplicação da também já mencionada alínea d) do artigo 2.º do RJUE, e para, deste modo, ficar afastada a norma de isenção do artigo 6.º, n.º 1, al. b) deste diploma, porque, reitere-se, tal isenção impõe que não exista modificação da cércea, e da altura da fachada − o que não é o caso.
A esta conclusão não obsta, naturalmente, o facto de, após o embargo das obras, a Requerente ter demolido as três fiadas de tijolo da fachada lateral acima referidas (cfr. alínea W) do probatório), uma vez que, por força do princípio tempus regit actum, aquele era o enquadramento factual subjacente à ordem de embargo, à data em que a mesma foi proferida, i.e., em 13.11.2024.
O que aqui fica dito é o bastante para se concluir, de forma sumária e perfunctória, que as obras em apreço, constatadas pelos serviços da Entidade Requerida, são obras que careciam de licenciamento prévio à sua execução, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, al. c) do RJUE, conforme consta na fundamentação jurídica do embargo suspendendo, e cujo regime legal não sofreu qualquer alteração por força das alterações promovidas pelo Decreto-lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro.
Como tal, não é minimamente provável que, no âmbito da ação administrativa de impugnação da ordem de embargo, a mesma possa vir a ser anulada pelo Tribunal, com base no suposto vício de violação do artigo 6.º do RJUE.
Apreciemos, agora, para efeitos de preenchimento do requisito do fumus boni iuris, a alegação de que o procedimento iniciado em 9 de abril de 2024, legitima a Requerente a prosseguir a obra, porque foi tacitamente deferido, ao abrigo do artigo 111.º, al. c) do RJUE, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, por se ter completado o prazo legal para a decisão, nos termos do artigo 86.º do CPA.
Mas desde já se diga que a alegação é infundada, não se vislumbrando, à luz de um juízo de prognose póstuma, que o vício de violação do artigo 111.º, al. c) do RJUE invocado pela Requerente, possa vir a merecer provimento, no âmbito da ação administrativa de impugnação apensa aos presentes autos.
Vejamos, em seguida, porquê.
É o seguinte o teor do artigo 111.º, al. c) do RJUE, na redação que lhe foi dada pelo DL n.º 10/2024, de 8 de janeiro:

“Artigo 111.º
Silêncio da Administração

Decorridos os prazos fixados para a prática de qualquer ato especialmente regulado no presente diploma sem que o mesmo se mostre praticado, observa-se o seguinte:
(…)
c) Considera-se tacitamente deferida a pretensão, com as consequências gerais”.
Em primeiro lugar, refira-se que o artigo 86.ºdo CPA não tem aqui aplicação porquanto, como o próprio CPA refere, no dito artigo, o prazo aí previsto, de 10 dias, só é aplicável quando outro não resulte da lei. Ora, o RJUE tem os seus próprios prazos de para a prática dos atos, que nos termos do artigo 23.º, varia, em matéria de licença, entre 120 a 200 dias, conforme a obra em apreço.
Por isso, segundo o princípio geral de direito «lex specialis derogat legi generali», de acordo com o qual, lei especial derroga lei geral, são os prazos específicos do RJUE que deverão aqui ser tidos em conta, e não o prazo supletivo de 10 dias, previsto no CPA, para a generalidade dos procedimentos administrativos.
Em segundo lugar, o mencionado artigo 111.º, al. c) do RJUE, na sua redação atual, é certo que, e ao contrário do que se previa antes de 2024, admite o deferimento tácito dos procedimentos de licença, como, aliás, o mencionado artigo 23.º do RJUE agora adverte, no seu n.º 2. Contudo, esta alteração, ao contrário do pretendido pela Requerente, não se aplica aos procedimentos administrativos pendentes à data da entrada em vigor do diploma de 2024, como refere o próprio, no seu artigo 23.º supra reproduzido, que aqui se reitera:

“Artigo 23.º
Aplicação no tempo

As alterações promovidas pelo presente decreto-lei aplicam-se aos procedimentos iniciados antes da entrada em vigor e que se encontrem pendentes, com exceção da formação de deferimento tácito em procedimentos urbanísticos.”
Em terceiro lugar, e ainda que se aplicasse aos procedimentos pendentes, o que também resulta do probatório, e já referimos amiúde anteriormente, é que a Requerente não tinha nenhum procedimento de licença pendente na data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, i.e., em 04.03.2024, conforme resulta do seu artigo 26.º.
Em rigor, o que a Requerente remeteu à Entidade Requerida, foram dois requerimentos, em 06.12.2023 e 14.01.2024 (cfr. alíneas Y) e Z) do probatório), a solicitar a reapreciação da decisão de embargo, e não um (ou mais) requerimentos, destinados ao licenciamento das obras, os quais carecem de ser instruídos, ainda que hoje de forma mais simplificada, nos termos dos artigos 8.º a 13.º do RJUE e 18.º a 27.º do RJUE, sem descurar o que venha exigido em sede de RMUE.
Ora, nada disto resulta dos autos como tendo sido promovido pela Requerente, antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro.
Mas, e finalmente, também nenhum procedimento de licença se encontra pendente, e sujeito a deferimento tácito, ainda que decorridos os 200 dias mencionados, porque, depois da entrada em vigor do diploma, o que a Requerente endereçou à Entidade Requerida em 09.04.2024, foi uma nova comunicação de obra isenta (cfr. alínea BB) dos factos provados) − qualificação que já vimos não ter aqui aplicação.
Neste sentido, o dito requerimento não tem a virtuosidade de almejar transmutarse num deferimento tácito de um pedido de licença urbanística, como se exige, para a obra em apreço.
Concluindo, atenta a análise efetuada, inexistem quaisquer motivos que levem o Tribunal a considerar que, no âmbito da ação administrativa de impugnação do ato ora suspendendo, o suposto vício de violação de lei invocado pela Requerente, decorrente da infração ao disposto no artigo 111.º, al. c) do RJUE, na redação que lhe foi dada pelo DL n.º 10/2024, de 8 de janeiro, possa vir a ser julgado procedente.

(iv) Do vício de violação do artigo 65.º da CRP

Por último, a Requerente imputa à ordem de embargo suspendenda, o vício de violação do seu direito à habitação, designadamente, do seu direito a um local condigno para residir, constitucionalmente previsto no artigo 65.º da Constituição da República Portuguesa, uma vez que o prédio onde realizou as obras embargadas, se destina à sua habitação própria e permanente.
Apreciemos então.
O direito constitucional à habitação encontra-se previsto no artigo 65.º da CRP, estatuindo o seu n.º 1 que, todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar.
Contudo, estando integrado no Capítulo II referente aos “Direitos e Deveres Sociais”, do Título III sob a designação “Direitos e deveres económico, sociais e culturais” da CRP, o direito à habitação constitui um direito fundamental de natureza social, o que significa que a sua concretização depende da mediação do legislador ordinário, destinado a concretizar o respetivo conteúdo e a conferir-lhe exequibilidade.
Por isso, a sua consagração constitucional não pode ser encarada como um direito à obtenção de uma determinada prestação material, dado o mesmo não beneficiar de aplicabilidade direta ou imediata, nem ser exequível por si mesmo.
Traduzindo-se, antes, numa imposição legiferante, que impele o Estado a adotar medidas tendentes à sua satisfação ou realização concreta, o direito à habitação só pode ser exigido nas condições e nos termos definidos na lei.
Por isso, não sendo as condições para o exercício do direito de acesso à habitação determinadas ao nível da Constituição, mas sim por opções do legislador ordinário, carece de fundamento o entendimento veiculado pela Requerente, em como o embargo de obras realizadas num prédio que a mesma pretende destinar à sua habitação própria e permanente (cfr. alínea B) do probatório), em virtude de não estarem em conformidade com as normas urbanísticas que exigem, para a sua realização, a prévia emissão de uma licença administrativa, possa consubstanciar uma violação do seu direito fundamental à habitação.
Dito de outro modo, não é pelo facto de o edifício adquirido pela Requerente constituir a sua futura habitação própria e permanente, que o mesmo não deixa de estar vinculado ao cumprimento das normas legais em matéria de urbanismo, nomeadamente as constantes do RJUE, e que o embargo suspendendo procurou acautelar.
Posto isto, não é minimamente provável que o vício de violação do disposto no artigo 65.º da CRP, possa vir a ser julgado procedente no âmbito da ação administrativa de impugnação apensa a estes autos.
Em face da análise anterior, não é de todo em todo provável, que a Requerente obtenha vencimento de causa na ação administrativa de impugnação apensa aos presentes autos, pelo que importa concluir pela absoluta falta de preenchimento, no caso sub iudice, do pressuposto do fumus boni iuris, imprescindível para o decretamento da presente providência cautelar.
Aqui chegados, e sendo os critérios de procedibilidade das providências cautelares previstos no artigo 120.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, como dissemos anteriormente, de preenchimento cumulativo, basta o não preenchimento de um deles – in casu, o «fumus boni iuris» – para soçobrar, de imediato, a pretensão de decretamento da providência cautelar almejada pela Requerente, sem que o Tribunal tenha de se debruçar sobre a verificação dos restantes pressupostos – i.e., do «periculum in mora» e da ponderação entre os interesses públicos e privados em presença (cfr. artigo 120.º, n.º 1, in fine, n.ºs 2 e 3 do CPTA) – cujo conhecimento se julga, assim, prejudicado, nos termos do disposto no artigo 608.º, n.º 2 do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA.”

No ponto 35 e ss. das suas conclusões de recurso, a Recorrente debruça-se sobre o pretenso erro de julgamento de direito, que a sentença também teria cometido ao julgar não preenchido o pressuposto do “fumus bonus iuris”.
(i) Para começar, entende não corresponder à realidade a transcrição feita do artigo 102º-B, nº 1, alínea a) do RJUE e que não é verdadeiro dizer que nesse artigo esteja escrito que o presidente da câmara municipal é competente para embargar obras de urbanização, de edificação ou de demolição, bem como quaisquer trabalhos de remodelação de terrenos, quando estejam a ser executadas sem a necessária licença ou comunicação prévia.
Vejamos o que nos diz este preceito (na versão mais recente do DL n.º 43/2024, de 02/07), com a epígrafe “Embargo”:
“1 - Sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras entidades, o presidente da câmara municipal é competente para embargar obras de urbanização, de edificação ou de demolição, bem como quaisquer trabalhos de remodelação de terrenos, quando estejam a ser executadas:
a) Sem a necessária licença ou comunicação prévia;
b) Em desconformidade com o respetivo projeto ou com as condições do licenciamento ou comunicação prévia, salvo o disposto no artigo 83.º; ou
c) Em violação das normas legais e regulamentares aplicáveis.
(…)”

(negrito, itálico e sublinhado é sempre de nossa autoria)

Não se compreende o dissenso da Recorrente.
Como também não se compreende que fale no artº 102ºB do RJUE e, nos pontos 38 e ss das suas conclusões, passe a referir-se ao artigo 120º do mesmo diploma, o qual se refere ao “dever de informação”.
De resto, mesmo assumindo que se trata de lapso manifesto, não podemos senão mostrar estranheza perante a redação de que o Recorrente pretende dotar o artº 102º-B do RJUE, a qual não corresponde, de todo, à letra da mesma, nem mesmo na sua redação originária (a última alteração à redação deste preceito, foi feita pelo Decreto- Lei n.º 136/2014, de 09 de Setembro).

ii) Depois, pretende a Recorrente retirar que o facto constante da alínea E) dos factos julgados provados (“em 01.07.2023, a requerente remeteu, por correio eletrónico, para o endereço, o requerimento intitulado “Comunicação do início de obra””), seria suficiente para afastar a possibilidade de o presidente da câmara municipal poder embargar a obra em causa.
Defende que a comunicação prévia referida na lei e a comunicação de início de obras, referida na sobredita alínea E) dos factos provados, são a mesma coisa e que a existência dessa comunicação seria suficientemente impeditiva para que a obra iniciada não fosse objeto de qualquer embargo.
Contudo, uma vez mais, a Recorrente labora em erro.
A comunicação prévia, nos termos em que está prevista na lei, é um regime simplificado do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), que substitui a licença em muitos casos, permitindo o início imediato da obra, desde que cumpridos determinados requisitos.
O artº 4º do RJUE – DL nº 555/99, de 16.12., com a epígrafe “Licença e comunicação prévia”, diz-nos que “[a] realização de operações urbanísticas depende, nos termos e com as exceções constantes da presente secção, de:
a) Licença;
b) Comunicação prévia.
(…)
4 - Estão sujeitas a comunicação prévia as seguintes operações urbanísticas:
a) (Revogada.)
b) As operações de loteamento em zona abrangida por:
i) Plano de pormenor publicado após 7 de março de 1993, que contenha desenho urbano e que preveja a divisão em lotes, o número máximo de fogos e a implantação e a programação de obras de urbanização e edificação; ou
ii) Unidade de execução que preveja o polígono de base para a implantação de edificações, a área de construção, a divisão em lotes, o número máximo de fogos e a implantação e programação de obras de urbanização e edificação;
c) As obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos em área abrangida por:
i) Plano de pormenor publicado após 7 de março de 1993 que preveja a implantação e programação de obras de urbanização e edificação; ou
ii) Operação de loteamento; ou
iii) Unidade de execução que preveja a implantação e programação de obras de urbanização e edificação;
d) As obras de construção, de alteração ou de ampliação em área abrangida por:
i) Plano de pormenor; ou
ii) Operação de loteamento; ou
iii) Unidade de execução que preveja as parcelas, os alinhamentos, o polígono de base para implantação das edificações, a altura total das edificações ou a altura das fachadas, o número máximo de fogos e a área de construção e respetivos usos;
e) As obras de construção, de alteração exterior ou de ampliação em zona urbana consolidada que respeitem os planos municipais ou intermunicipais e das quais não resulte edificação com cércea superior à altura mais frequente das fachadas da frente edificada do lado do arruamento onde se integra a nova edificação, no troço de rua compreendido entre as duas transversais mais próximas, para um e para outro lado;
f) (Revogada.)
g) [Revogada].
h) [Revogada].
i) (Revogada.)
j) A edificação de piscinas associadas a edificação principal;
k) As alterações da utilização dos edifícios ou suas frações, ou de alguma informação constante de título de utilização que já tenha sido emitido, quando não sejam precedidas de operações urbanísticas sujeitas a controlo prévio.
(…)”

Diferentemente, a comunicação de início da obra é o documento formal que o interessado tem de apresentar à câmara municipal para informar que a obra iniciou, após ter a licença ou a comunicação prévia aprovada.
Trata-se de um procedimento administrativo obrigatório para informar a câmara municipal sobre o início de obras e deve ser feita até 5 dias antes do início dos trabalhos e contém a identificação do dono da obra e do responsável técnico, o prazo estimado de conclusão e o comprovativo de pagamento das taxas, quando aplicável.
O artº 80º-A do RJUE, sob a epígrafe, “Informação sobre o início dos trabalhos e o responsável pelos mesmos”, refere-se-lhe nos seguintes termos:
“1 - Até cinco dias antes do início dos trabalhos, o promotor informa a câmara municipal dessa intenção, comunicando também a identidade da pessoa, singular ou coletiva, encarregada da execução dos mesmos.
2 - A pessoa encarregada da execução dos trabalhos está obrigada à execução exata dos projetos e ao respeito pelas condições do licenciamento ou comunicação prévia.”

Não assiste, pois, razão à Recorrente quando pretende que a sentença desconsiderou este facto que deu como provado na alínea E) dos factos provados e que por isso ficou inquinada a decisão de não julgar preenchido o pressuposto do “fumus boni iuris” ou aparência do bom direito, previsto na parte final do nº 1 do artigo 120º do CPTA, no segmento da norma que exige que “seja provável que a pretensão formulada ou a formular venha a ser julgada procedente”.
Carece de sentido, igualmente, que a Recorrente pretenda retirar das alíneas E) [em 01.07.2023, a requerente remeteu, por correio eletrónico, para o endereço , o requerimento intitulado “Comunicação do início de obra”] e F) [em dia concretamente não apurado do mês de julho ou agosto de 2023, o Engenheiro V... subscreveu, na qualidade de Diretor de Obra, o termo de responsabilidade] dos factos provados que a obra estava, de facto e de direito, isenta de controlo prévio, conforme previsto no artigo 6º-A do Decreto-lei 555/99 de 16 de dezembro.
Este preceito refere-se às obras de escassa relevância urbanística e os pontos E) e F) dos factos provados, por si só, não permitem qualquer conclusão no sentido de que a obra em causa revista essa qualidade.

iii) Depois, a Recorrente discorda do segmento da sentença recorrida na parte que decidiu afastar a aplicação do Decreto-Lei nº 10/2024, de 8 de janeiro, por considerar que as alterações normativas que o mesmo veio implementar, apenas se podem aplicar aos procedimentos administrativos relativos a operações urbanísticas que já estivessem pendentes na Administração Pública à data da sua entrada em vigor - em 04.03.2024 (artº 26º).
Uma vez mais, não se compreende o seu dissenso.
Afigura-se-nos evidente que quando o preceito deste diploma se refere aos “procedimentos pendentes”, se refere aos que apresentam essa qualidade à data da sua entrada em vigor.
Ou seja:
O artº 23º do DL 10/2024 aplica as suas alterações a procedimentos iniciados antes da sua entrada em vigor (04.03.2024) e que, entretanto, ainda estejam pendentes, com a exceção da formação do deferimento tácito em procedimentos urbanísticos. Isto significa que a maioria das mudanças do decreto-lei são retroativas a processos em curso, mas a regra específica do deferimento tácito não se aplica a estes procedimentos mais antigos.
Contudo, o mais inusitado, na alegação da Recorrente é que à data em que foi proferido o ato suspendendo [a ordem de embargo datada de 13.11.2023, referida na alínea S) do probatório], o Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, ainda não tinha entrado em vigor, o que apenas ocorreu em 04.03.2024.
Por isso, contrariamente ao que a Requerente pretende, o Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, não pode ser invocado de forma incondicionada para regular o caso concreto, pois tendo a ordem de embargo sido proferida quando estava em vigor o Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 56/2023, de 6 de outubro, é à luz desta redação do RJUE que deve ser aferida a (in)validade daquele ato administrativo impositivo.
Vale isto por dizer que, as alterações normativas que o DL n.º 10/2024, de 8 de janeiro, veio implementar, apenas se podem aplicar aos procedimentos administrativos relativos a operações urbanísticas que já estivessem a correr na Administração Pública à data da sua entrada em vigor, i.e., em 04.03.2024 (cfr. artigo 26.º, n.º 1 do DL n.º 10/2024, de 8 de janeiro).
De resto, a Recorrente não explica convenientemente em que medida a redação introduzida pelo DL nº 10/2024 (Simplex Urbanístico) alteraria o sentido da decisão proferida pelo tribunal a quo, a qual julgou não estar verificado o requisito do fumus bonus iuris, por referência à improbabilidade de procedência, em sede de ação principal, dos vários vícios que a Recorrente assacara à atuação administrativa sindicada.
Primeiro, porque o diploma em causa não aboliu o procedimento de licença, o qual apenas foi “simplificado” e em certas situações arredado, dando lugar a novas isenções.
Depois, porque esse diploma, mormente o seu artigo 1.º, não pode ser aplicado retroativamente a um ato administrativo praticado na vigência de outro enquadramento normativo anterior, à luz do qual a respetiva validade deve ser aferida.
Como é evidente, tempus regit actum.
Ou seja, não podemos apreciar a legalidade de um ato com base num enquadramento legal originado depois da sua prática.
Por conseguinte, também aqui entendemos que improcede a argumentação da Recorrente e, consequentemente, o dissenso manifestado em relação à decisão recorrida.
Aqui chegados, cumpre julgar improcedente o presente recurso e confirmar a decisão recorrida.

V – Decisão:
Assim, face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da subsecção administrativa comum da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.

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Lisboa, 04 de dezembro de 2025

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Ricardo Ferreira Leite

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Joana Costa e Nora
(em substituição)

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Ana Cristina Lameira