| Decisão Texto Integral: | ACÓRDÃO
Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
H…, S.A., intentou acção administrativa comum contra Instituto da Água e Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro. Pede a condenação das entidades demandadas “a) A reconhecerem a qualidade de entidade licencianda à autora no processo onde foi emitido o alvará de licença n.° 71/90, mais reconhecendo a validade e subsistência deste alvará de licença, com o direito de poder apresentar a licenciamento o projecto de infraestrutura hidráulica, agora nos termos do disposto no DL 226-A/2007, de 31 de Maio, conforme art.° 90.° deste diploma; b) O IA, a indemnizar a autora pelos danos e prejuízos decorrentes do atraso no licenciamento referido na alínea antecedente, que ainda não puderam ser computados e que por isso se reservam para liquidação de sentença; c) Caso se não reconheça à autora a qualidade invocada na alínea a), o que só por dever de ofício se admite, o IA a pagar à autora, acrescida dos juros vincendos à taxa legal em vigor a contar da data da citação: - A indemnização global de €3.000.000,00 (três milhões de euros), correspondente ao valor do projecto de Oliveira de Frades, inviabilizado pelo InAg por causa do projecto de Ribeiradio; ou, se assim não se entender, o que somente por absurdo se admite, - A indemnização global de €489.777,83 (quatrocentos e oitenta e nove mil setecentos e setenta e sete euros e oitenta e três cêntimos), correspondente ao valor investido de €300.000,00 (trezentos mil euros) em 1988, actualizado para o valor de €363.690,45 (trezentos e sessenta e três mil seiscentos e noventa euros e quarenta e cinco cêntimos) em 1996 por efeito da aplicação das taxas de inflação verificadas e gerando um rendimento de22,9% (taxa interna de rentabilidade do projecto de Oliveira de Frades).”
Pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi, em 18.01.2018, proferido despacho nos termos do qual passa a ser única ré a Agência Portuguesa do Ambiente, I.P.; em 17.10.2018, proferido despacho a julgar procedente a excepção dilatória de inidoneidade da acção quanto aos pedidos formulados em a) e b), absolvendo a entidade demandada da instância quanto aos mesmos; em 01.04.2020, foi proferida sentença a julgar improcedente a acção.
A autora interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“1. O Tribunal a quo indeferiu os pedidos da autora recorrente por não lhe reconhecer a qualidade de entidade licencianda no procedimento que levou à emissão do alvará 71/90, pelo que não condenou a ré no pagamento da quantia de €3.000.000,00 nem subsidiariamente na quantia de €489.777,83.
2. Porém, o pedido de reconhecimento da qualidade de entidade licencianda no citado procedimento e a indemnização com ele relacionada (alíneas a) e b) do petitório) já não fazia parte da causa por ter ficado definitivamente decidido no despacho proferido na audiência prévia realizada no dia 17 de Outubro de 2018, onde se disse que, “com a fundamentação do despacho de fls. 832 a 834 dos autos (…), julgo procedente a excepção dilatória da inidoneidade da acção e, em consequência, absolvo parcialmente a Ré da instância quanto aos pedidos formulados sob as alíneas a) e b) do petitório”.
3. O pedido de indemnização que caiu com a excepção dilatória da inidoneidade da acção fundamentava-se e estribava-se nos danos e prejuízos, que seriam a liquidar em execução de sentença, decorrentes do atraso no licenciamento e apenas esses.
4. Assim, a vexata quaestio dos autos não era “a de saber se à Autora deve ser reconhecida a qualidade de entidade licencianda «no processo onde foi emitido o alvará de licença n.º 71/90»” (sentença recorrida), mas sim a de saber se ocorreu “responsabilidade civil extracontratual da ré na tramitação do pedido formulado pela autora de licenciamento de uma central hidroeléctrica com vista ao aproveitamento das águas do rio Vouga, no lugar de Oliveira de Frades, para a produção de energia, ao qual foi atribuído o alvará de captação de águas 71/90” (despacho saneador).
5. Os temas de prova diziam respeito e apenas respeito a esta questão.
6. Mas se se entender que o Tribunal a quo não incorreu num lapso quanto ao objecto do litígio e se centrou na questão que verdadeiramente (ainda) importava discutir (ocorrência ou não de um acto ilícito gerador de responsabilidade civil da ré na tramitação do procedimento), não reconhecendo à autora o direito à indemnização peticionada por não ter sido praticado nenhum acto ilícito, então crê-se que incorreu num erro de direito.
7. Se bem se interpreta a aliás douta sentença recorrida, a autora já não tinha à data do indeferimento do pedido de atribuição do segundo alvará de licença de utilização de águas (1996), radicado nas alterações que pretendera levar a cabo ao seu projecto, a qualidade de entidade licencianda no procedimento que levou à emissão do alvará n.º 71/90 porque este já teria caducado.
8. O acto em causa (caducidade ou acto administrativo que determinou a caducidade), corporizado no ofício de 28 de Setembro e 2005, teria sido lícito, pelo que daí não poderia ter resultado qualquer responsabilidade civil da ré perante a autora.
9. O alvará 71/90 teria assim interesse, não para efeito de verificar se a autora se mantinha “dentro” do processo administrativo de licenciamento onde o mesmo radicava e, portanto, como entidade “licencianda” nesse processo, mas para saber se a caducidade ocorreu e em que termos a fim de ajuizar sobre a existência ou não de um acto ilícito susceptível de fundamentar um pedido de indemnização ainda processualmente possível nos termos do art.º 38.º do CPTA.
10. Ora, o acto em causa foi ilegal e dessa ilegalidade resultou a frustração do projecto corporizado no alvará de licença 71/90 na medida em que (a) não foi precedido de audiência prévia, (b) não foi verdadeiramente declarado e notificado, (c) a ter existido, foi decidido por entidade materialmente incompetente e (d) em qualquer caso não ocorreu a caducidade, devendo, em todas as situações entender-se que o projecto poderia ter prosseguido a sua normal tramitação até final.
11. A audiência prévia era postulada pelos art.os 100.º e seg.tes do CPA em vigor ao tempo dos factos (DL 442/91, de 15 de Novembro) e gera uma “invalidade insuprível” da decisão, conforme loquazmente qualificam Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim in Código do Procedimento Administrativo, 2.ª Ed., actualizada, revista e ampliada, Almedina, pp 454, final da anotação III).
12. O facto omissivo (não realização da audiência prévia), invocado pela autora (art.º 105.º da petição inicial) e não contestado pela ré, é demonstrado pelo processo administrativo junto aos autos.
13. Por outro lado, o despacho onde alegadamente se declarou e notificou a caducidade (despacho de 28 de Setembro de 2005, recebido por esta a 6 de Outubro do mesmo ano) não declara nem decide coisa nenhuma, limitando-se a afirmar que a Dr.ª F… produziu um parecer (parecer que não foi junto ao despacho nem alguma vez levado ao conhecimento da autora) que não dava razão aos fundamentos da autora, “uma vez que a empresa … deixou caducar o pedido titulado pelo Alvará n.º 71/90, na medida em que não apresentou o projecto dentro do prazo de prorrogação concedido”.
14. Conforme Parecer do Conselho Consultivo da PGR, de 26-09-2002, in www.dgsi,pt, “no direito administrativo, a caducidade aparece muitas vezes associada a uma actuação do titular do direito que a lei permite configurar como um dever, caso em que se fala em caducidade sanção por incumprimento, que a doutrina tende a integrar entre os actos administrativos extintivos, tal como a revogação e a anulação, o que implica uma declaração da Administração e a audiência prévia do particular”.
15. Além do mais, a entidade que, dessa forma, teria decidido e notificado à autora a caducidade do pedido e consequentemente do alvará, o Instituto da Água, antecessor da APA, não tinha competência material para o efeito já que, nos termos do disposto nos art.os 5.º e 12.º do DL 46/94, de 22 de Fevereiro (rectificado pela Declaração 63/94, de 31 de Maio; alterado pelo DL 234/98, de 22 de Julho; e revogado pela Lei 58/2005, de 29 de Dezembro, para a data em que entrasse em vigor – e já entrou – o DL 226-A/2007, de 31 de Maio), tratava-se de matéria da competência da Direcção Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais do Centro que nenhuma dependência hierárquica, funcional ou organizacional tinha relativamente ao Instituto da Água, sendo o acto nulo nos termos do disposto no art.º 133.º, n.º 2, alínea b), do CPA aprovado pelo cit. DL 442/91.
16. Em qualquer caso, e contrariamente ao douto entendimento do Tribunal a quo que se respeita mas com o qual não se concorda, a caducidade não ocorreu.
17. Para o Tribunal a quo “a Autora deixou caducar o Alvará n.º 71/90 (…) dado que, em harmonia com o nº 6 do art.º 27.º do Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de Maio (…) dispunha do prazo de três anos para executar as obras objecto do Alvará n.º 71/90, de 17 de Dezembro, contado desde esta última data, findando assim em 17 de Dezembro de 1993, em consonância com o previsto no n.º 2 da respectiva cláusula 5.ª (do alvará)”.
18. Não havia prazo fixado na lei para a entrega do projecto de obra hidráulica (que era o que estava em falta após a emissão do alvará de utilização de água).
19. O n.º 2 da cláusula 5.ª do alvará, trazido à colação pela sentença recorrida, dizia efectivamente que “o não cumprimento dos prazos estabelecidos em faz caducar este alvará de licença nos termos do n.º 6 do art.º 27.º do DL 189/88, de 27 de Maio”.
20. Mas o n.º 1 da cláusula 5.ª do alvará apenas dizia que “os trabalhos de construção deverão ser iniciados e concluídos nos prazos estabelecidos na legislação em vigor”, sendo que o n.º 6 do art.º 27.º do DL 189/88 (a dita “legislação” prevista pelo alvará) estabelecia que “o direito à execução das obras previstas no art.º 7.º caduca decorridos 3 anos sobre a emissão da licença pela DGRN”.
21. Ora, a licença prevista naquele dispositivo legal era a licença de construção da obra hidráulica e não a licença para utilização de água, isto é, pressupunha-se que havia uma licença para construir e o prazo de 3 anos contava-se da emissão/atribuição desse título.
22. Na verdade, o art.º 7.º regulava nos seus n.os 1 e 2 o procedimento para a obtenção da licença de construção da obra hidráulica e nos n.os 3 e 4 o procedimento para a obtenção da licença de utilização de água.
23. Daqui resulta que a remissão do n.º 6 do art.º 27.º era para os n.os 1 e 2 do art.º 7.º (“o direito à execução das obras previstas no art.º 7.º…”) e não para os seus n.os 3 e 4; consequentemente, a caducidade prevista na cláusula 5.ª , n.º 2, do alvará de utilização de água era aferida pela licença de construção da obra e não da licença de utilização de água.
24. O “expediente” para sancionar, querendo, a alegada inércia do promotor do empreendimento que não apresentava o projecto de obra hidráulica a licenciamento após a obtenção da licença de utilização de água, passava eventualmente pela cláusula 10.ª, n.º 2, do alvará onde se estabelecia que o Ministro do Ambiente poderia sob proposta da DGRN cassar a licença de utilização da água mediante despacho quando a entidade licenciada não apresente os projectos ou não conclua as obras dentro dos prazos fixados.
25. Ora, o único prazo conhecido para apresentação do projecto de obra hidráulica estava fixado na alínea b) do n.º 1 da cláusula 4.ª do alvará, sendo por aí que a administração poderia ter agido, querendo, utilizando o expediente da cláusula 10.ª, n.º 2, do alvará.
26. Não tendo ocorrido a caducidade, e bem sabendo que a licença de utilização de água é a principal licença do licenciamento sem a qual nada pode ser feito, mas com a qual “apenas razões específicas relativas às concretas características das infraestruturas – e não já a ponderação em geral sobre a necessidade de construção das infraestruturas – devem ser tidas em consideração” (Rui Machete obra acima citada), o processo administrativo poderia ter prosseguido e, a final, construída a central hidroeléctrica e autorizada a sua ligação à rede pública.
27. Ao obter a licença de utilização de água, como obteve, a autora ficou firmada num verdadeiro e próprio direito de poder concretizar o empreendimento que se encontrava conformado por aquele título e, consequentemente, ao ser ilicitamente impedida de o fazer, titulada no direito a ser indemnizada dos danos e prejuízos daí decorrentes.
28. Importante para a compreensão do direito em causa está alguma factualidade que o Tribunal a quo considerou mal e padece de correcção ou não considerou de todo em todo e deveria tê-lo feito. Assim
29. A págs. 48 da sentença recorrida, diz o Tribunal a quo que a autora “efectuou em 15 de Julho de 1992, o segundo pedido não passível de implementação, como se retira do ofício de 14 de Agosto de 1992, do Senhor Director-Geral de Energia dirigido ao Senhor Director-Geral dos Recursos Naturais – crf. respectivamente alíneas U) e W) do probatório – que foi arquivado – vide alínea C) do Probatório”.
30. Ora, o equívoco do Tribunal a quo é manifesto porque o ofício de 14 de Agosto de 1992 do Director-Geral de Energia para o Director-Geral dos Recursos Naturais (alínea W) do Probatório) diz exactamente o contrário (o aproveitamento pode ser licenciado – como foi – para um horizonte até 35 anos) e refere-se ao primeiro pedido e não ao segundo (informação prestada pela DGE à DGRN no âmbito do primeiro pedido e que, levou, aliás à emissão e entrega pela DGE à autora da respectiva licença de estabelecimento eléctrica em 26 de Agosto e 1992 – doc. n.º 4 da petição inicial), devendo este segmento ser corrigido em conformidade.
31. No Probatório 3 (prova testemunhal), alínea d) diz-se que “Ribeiradio era um empreendimento projectado para 35 anos de fins múltiplos para a produção de energia, particular, da E…, cujo promotor era o Estado, desenvolvido pelo Ministério do Ambiente”.
32. Ora, o que resulta da prova testemunhal produzida nos autos, designadamente do depoimento da testemunha M… (rotações indicadas acima na parte introdutória do recurso), actual Subdirectora de Energia e, ao tempo da atribuição do alvará de licença de utilização de água, técnica superiora da DGRN, é que Ribeiradio não era um aproveitamento “de fins múltiplos para a produção de energia” e não era também um “projecto particular da E…”, mas sim um projecto de fins múltiplos e de iniciativa pública, devendo este segmento probatório ser corrigido em conformidade.
33. E ainda, porque parece resultar desse segmento probatório que Ribeiradio estava projectado para “durar” 35 anos, também esta testemunha esclareceu que Ribeiradio estava projectado para ter início num horizonte temporal não inferior a 35 anos, devendo o segmento probatório ser clarificado em conformidade.
34. Sugere-se que aquele segmento seja corrigido como segue: Ribeiradio era um empreendimento de fins múltiplos, de iniciativa pública, da responsabilidade do Ministério do Ambiente, inventariado no Inventário de Recursos Hidroeléctricos da E… cadastrado na Direcção-Geral de Energia, cuja concretização estava prevista para um horizonte não inferior a 35 anos.
35. Ainda com respeito ao que foi afirmado pela mesma testemunha e que deve ser corrigido no Probatório 3, na alínea d) escreveu-se: “o procedimento concursal referido na alínea Q) do Probatório consubstanciado no Aviso 10317/2007, do Instituto da Água, publicado no Diário da República, II Série, n.º 109, de 6 de Junho de 2007, é um procedimento concursal ao abrigo da Lei das Águas respeitante a Ribeiradio, o que impede o dos autos”.
36. Ora, a alínea que a que este segmento probatório se quer referir é a P) e não a Q), o que se deve corrigir em conformidade.
37. Por outro lado e conforme resulta do depoimento da dita M… a rotações também acima indicadas na parte introdutória deste recurso, o dito procedimento concursal resulta de um pedido de iniciativa privada exclusivamente para a produção de energia hidroeléctrica e que impede o projecto de Ribeiradio de fins múltiplos anteriormente previsto no Inventário de Recursos Hidroeléctricos da E…, da responsabilidade do Ministério do Ambiente.
38. Sugere-se consequentemente a alteração daquele segmento probatório como segue: o procedimento concursal referido na alínea P) do Probatório, consubstanciado no Aviso 10317/2007, do Instituto da Água, publicado no Diário da República, II Série, n.º 109, de 6 de Junho de 2007, resulta de um pedido de iniciativa privada exclusivamente para a produção de energia hidroeléctrica, ao abrigo da Lei da Água, respeitante a Ribeiradio, e que impede o projecto de Ribeiradio de fins múltiplos anteriormente previsto no Inventário de Recursos Hidroeléctricos da E…, da responsabilidade do Ministério do Ambiente.
39. Mais se torna necessário incluir um novo segmento probatório com a seguinte redacção: o projecto publicitado no procedimento concursal referido na alínea P) do Probatório, foi executado e já está em exploração.
40. Do mesmo depoimento, bem como do depoimento da única testemunha arrolada e ouvida pela ré, F…, técnica superiora da ré (rotações aima indicadas na parte introdutória deste recurso), resulta ainda necessário incluir um segmento probatório omitido pelo Tribunal a quo referente à impossibilidade de licenciar ou fazer licenciar em 1996, um projecto de iniciativa privada concorrente com o da autora, tal como se encontrava conformado pelo alvará 71/90 (e com este já emitido claro) e que poderia ter a seguinte redacção: à data do indeferimento do projecto de alterações da autora, já não era viável aprovar, para o mesmo local e com o mesmo fim, um pedido de iniciativa privada tal como consubstanciado no Procedimento Concursal referido na alínea P) do Probatório, concorrente com o da autora.
41. Operadas estas correcções à matéria de facto, parece clara a responsabilidade civil da ré perante a autora pelos danos e prejuízos que a sua decisão de não lhe permitir a concretização do aproveitamento hidroeléctrico a que se refere o alvará de licença 71/90 lhe provocou.
42. A autora formulou um pedido principal baseado no valor que o projecto teria se comercializado no estado de licenciamento em que se encontrava e um pedido subsidiário para a hipótese de se entender que apenas tem o direito a reaver os custos e encargos em que incorreu para a elaboração do projecto.
43. Para essas hipóteses, a autora demonstrou, por prova documental e testemunhal (que, acima, na parte introdutória deste recurso se identificam), que conseguiria comercializar o projecto em 1990, após a obtenção do alvará de licença de utilização de água, por um valor de três milhões de euros,
44. E que incorreu em despesas e encargos com a elaboração do projecto até à obtenção daquele alvará de, pelo menos, €242.460,30 (actualização do valor de €214.047,76 actualizados a 1996 em razão das taxas de inflação).
45. Está assim a ré, ora recorrida, obrigada a indemnizar a autora, ora recorrente, pelo valor de três milhões de euros, correspondente ao valor do projecto de Oliveira de frades se comercializado no mercado após a obtenção do alvará de licença de utilização de água, ou, caso assim não se entenda, a reembolsar a autora da quantia global de €242.460,30 (que corresponde ao valor de €214.047,76 efectivamente gasto em 1990 actualizado pelas taxas de inflação verificadas até 1996) que a mesma suportou com a elaboração e licenciamento do projecto tal como conformado pelo alvará de licença 71/90,
46. Em qualquer dos casos, acrescidos dos juros vencidos e vincendos contados à taxa legal desde a data da citação.
Nestes termos e nos mais de direito, que V.as Ex.as doutamente suprirão, deverá o presente recurso ser julgado procedente por provado e, em consequência, revogada a douta sentença recorrida e substituída por outra que, verificando a ilicitude da declaração de caducidade do alvará de licença 71/90, de que resultou a inviabilização do projecto que esse título conformava, determine o pagamento da indemnização peticionada pela autora, ora recorrente, no valor de €3.000.00,00 (três milhões de euros), correspondente ao valor de mercado do projecto na fase de licenciamento em que se encontrava, ou no valor de €242.460,30 (duzentos e quarenta e dois mil quatrocentos e sessenta euros e trinta cêntimos), correspondente a €214.047,76 (duzentos e catorze mil e quarenta e sete euros e setenta e seis cêntimos) efectivamente suportados pela autora até 1990 com a elaboração do projecto actualizados pelas taxas de inflação verificadas até 1996, mais se condenando a ré nos juros vencidos e vincendos contados à taxa legal desde a data da citação,
Com o que se fará
JUSTIÇA.”
A ré Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., apresentou as contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:
“1 -A ,A., ora recorrente quanto à questão da existência de ato ilícito que comunicou a caducidade do alvará, vem invocar que a questão de se saber se a A., na altura da comunicação da caducidade do alvará ainda seria entidade licencianda, já estava resolvida, na audiência prévia, não podendo esta questão ser objeto de análise na sentença ora posta em crise.
2 -Acontece porém, que, salvo melhor opinião, esta questão era fundamental para a decisão, pois, se na altura do comunicado da caducidade, a A., seria licencianda, então o ato de comunicação daquele (caducidade), seria um ato ilegal e lesivo dos direitos da A.
3 -Desta forma, tal análise e decisão, era fundamental para a verificação de ilegalidade do ato, e em consequência ser analisado o montante a pagar, em termos indemnizatórios A., como veio a ser decidido e bem na douta sentença ora posta em crise.
4 -Afirma a A., ora recorrente, tal como ficou definido no despacho saneador, consiste só em saber se existe responsabilidade extracontratual da ré na tramitação do pedido formulado pela A.de licenciamento de uma central hidroelétrica com vista ao aproveitamento das águas do Rio Vouga, no local supra referido, para a produção de energia elétrica, titulado pelo alvará 71/90.
5 -Assim, muito bem andou o tribunal ao apreciar esta questão, para, em conformidade aferir se há lugar a alguma indemnização peticionada, pois salvo melhor opinião, se o pedido se baseia num alvará concedido pela administração, como é o caso, se não for verificada a validade do mesmo, na data da comunicação da caducidade, não existem elementos para aferir da qualquer responsabilidade.
6 -De realçar a intrínseca contradição das alegações da ora recorrente, ao afirmar que o reconhecimento à A. da qualidade de entidade licencianda no processo onde foi emitido o alvará nº 71/90 deixou de relevar, como deixou de relevar a indemnização que, com base naquele reconhecimento, se peticionou.
7 -Por um lado quer afastar o procedimento que resultou na emissão do alvará nº 71/90 quanto à questão do montante da indemnização, mas depois, em todo o articulado para tentar provar os danos, invoca aquilo que anteriormente negou.
8 -Assim, muito bem andou o tribunal ao apreciar esta questão, para, em conformidade aferir se há lugar a alguma indemnização peticionada, pois salvo melhor opinião, se o pedido se baseia num alvará concedido pela administração, como é o caso, se não for verificada a validade do mesmo, na data da comunicação da caducidade, não existem elementos para aferir da qualquer responsabilidade.
9 -Quanto a esta matéria, compete realçar alguns pontos que a seguir serão melhor identificados e analisados e que são:
-O alvará foi emitido em 17, de dezembro de 1990, e continha cláusulas assinadas e aceites pela A., tais como as características do aproveitamento, as dimensões da barragem e sua localização;
-Nas cláusulas do mesmo alvará, no prazo de nove messes, teria de ser apresentado o projeto da obra hidráulica, o que não foi feito apesar da prorrogação de seis meses que lhe foi concedida.
-As obras hidráulicas teriam de ser concluídas até 17 de março de 1992.
-Nada tendo sido feito, em termos de obras hidráulicas, como se constatou, em 1992(doc. nº11) a A., apresenta um novo projeto, com localização diferente e cotas diferentes que lhe foi inviabilizado.
10 -Diz ainda que o ato é ilícito por ter sido emanado por entidade que não tinha competência material, pois, segundo afirma à data da comunicação da caducidade do alvará, já que nos termos dos artigos 5º e 12º do DL nº 46/94 de 12 de fevereiro tratava-se de matéria da competência da Direção Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Centro, que nenhuma dependência hierárquica, funcional ou organizacional tinha relativamente ao Instituto da Água.
11 -Não assiste razão à A., pois, o alvará foi emitido de acordo com o estipulado no DL nº 189/88, de 27 de maio, que no nº6 do artigo 27º, que diz que “o direito à execução das obras previstas no artigo 7º (obras hidráulicas), caduca três anos sobre a emissão da licença da DGRN.
12 -Ainda quanto à incompetência material do INAG para proceder à comunicação da caducidade do alvará, também neste ponto não tem razão a autora, pois, o INAG, como autoridade nacional da água sucedeu nas competências e atribuições da ex- DGRN, ficando por esse meio habilitada a praticar os atos que eram da competência desta.
13 -Tanto assim é que as testemunhas sempre afirmaram na audiência de julgamento que mantiveram contactos com o INAG para a concretização do novo projeto, mormente aumentar a potência de 6 megaotes para 10 e que queriam aproveitar a energia do empreendimento de Ribeiradio (testemunho de J…, apresentado pela autora).
14 -Como se demonstrou, foi a A., que não apresentou os projetos a que estava obrigada tanto decorrente da legislar em vigor, e que bem conhecia das cláusulas do alvará em análise na presente, como deixou ultrapassar tais prazos, sabendo que como se referiu, isso, por determinação legislativa, acarretaria a caducidade do alvará.
15 -Como muito se sabe, esta figura jurídica serve para habilitar os interessados num procedimento que está a ser analisado pela administração se poderem pronunciar sobre o sentido da decisão que a mesma administração tem intenção de tomar em termos de matéria de facto e de direito.
16 -No caso de que nos ocupamos, o que se verificou foi uma mera comunicação à A., de que por a mesma não ter realizado as obras no período que foi conferido pelo alvará, e como decorria da legislação em vigor e consequentemente inserido nas cláusulas do mesmo este tinha caducado.
17-A A., bem sabia, contrariamente ao que quer fazer crer que havia prazos a cumprir quanto à construção das obras hidráulicas, tanto que até veio a pedir prorrogação para a apresentação dos projetos.
18 -Além do mais cumpre ainda salientar que a A., quer fazer crer que o alvará é simplesmente para aproveitamento das águas e não para a conclusão dos trabalhos tendentes aos trabalhos de construção das infraestruturas tendentes à produção da energia elétrica por ela pretendida.
19 -Quanto aos danos causados, ao longo das suas alegações de recurso, a A., assenta-as em dois pilares e que são:
-O alvará 71/90 não caducou e por isso mantém-se válido;
-A comunicação feita pela ré a comunicar a caducidade está eivada de ilegalidade, vício que confere á A., o direito a ser indemnizada, como peticionado.
20 -Por este motivo, não concorda com os factos assentes em 2.B), E), G), K),e L e propõe uma nova redação para os mesmos.
21 -Como ficou demonstrado, também não assiste razão à A., nesta matéria, pois o tribunal “a quo” fez uma perfeita leitura do objeto do processo e em conformidade ajuizou ainda melhor quanto aos factos assentes, pelo que não devem ser alterados como pretendido pela autora.
22 -Portanto, se o alvará caducou e a entidade que emitiu a comunicação da mesma é a competente em razão da matéria como se demonstrou, ficam sem preenchimento os requisitos nos quais se baseia o peticionado, e assim bem andou o tribunal “a quo” ao decidir como decidiu.
Nestes termos e nos demais que Vossas Excelências suprirão, deve o recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a douta sentença na ordem jurídica, assim se fazendo a costumada
JUSTIÇA”
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, não emitiu pronúncia.
Com dispensa de vistos dos juízes-adjuntos (cfr. n.º 4 do artigo 657.º do CPC), cumpre apreciar e decidir.
II – QUESTÕES A DECIDIR
Face às conclusões das alegações de recurso – que delimitam o respectivo objecto, nos termos do disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC -, a questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a sentença padece de:
a) Erro de julgamento de facto;
b) Erro de julgamento de direito.
III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida fixou os seguintes factos, que considerou provados:
“1. Da audiência prévia de 19 de Setembro de 2018, fixaram-se os seguintes factos, por documento e por acordo:
2. Dos autos e do processo administrativo, dão-se como provados os seguintes factos:
A) No ofício de 20 de Outubro de 1992, a Direcção-Geral da Energia informou a Autora do seguinte:
«Imagem em texto no original»
(cfr doc nº 4 junto com a petição inicial);
B) Pelo ofício de 14 de Maio de 1996, a Autora requereu junto do Instituto da Água, o seguinte:
«Imagem em texto no original»
«Imagem em texto no original»
(cfr doc nº 5 junto com a petição inicial);
C) Pelo ofício de 28 de Maio de 1996, a Ré informou a Autora do seguinte:
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(cfr doc nº 6 junto com a petição inicial);
D) No ofício de 28 de Maio de 1996, a Ré comunicou ao Senhor Presidente do Instituto da Água, o seguinte:
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(cfr doc nº 8 junto com a petição inicial);
E) Pelo ofício de 11 de Abril de 1997, a Autora requereu junto da DRARN-Centro, o seguinte:
«Imagem em texto no original»
(cfr doc nº 9 junto com a petição inicial);
F) Pelo ofício de 6 de Maio de 1997, a Ré informou a Autora do que segue:
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(cfr doc nº 10 junto com a petição inicial);
G) Em 20 de Maio de 1997, a Ré informou a Autora, do seguinte:
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(cfr doc nº 11 junto com a petição inicial);
H) Pelo ofício de 16 de Junho de 1999, a Autora solicitou junto da Ré, o seguinte:
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(cfr doc nº 13 junto com a petição inicial);
I) Pelo ofício de 14 de Setembro de 1999, a Autora solicitou junto da Ré, o seguinte:
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(cfr doc nº 14 junto com a petição inicial);
J) Pelo ofício de 16 de Junho de 2000, a Autora comunicou à Ré, o seguinte:
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(cfr doc nº 16 junto com a petição inicial);
K) Pelo ofício de 29 de Janeiro de 2004, o Instituto da Água transmitiu à Autora, o seguinte:
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(cfr doc nº 17 junto com a petição inicial);
L) Pelo ofício de 17 de Novembro de 2004, a Autora requereu junto do Instituto da Água, o seguinte:
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(cfr doc nº 18 junto com a petição inicial);
M) Pelo ofício de 28 de Setembro de 2005, a Ré comunicou à Autora, o seguinte:
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(cfr doc nº 19 junto com a petição inicial);
N) Pelo ofício de 11 de Novembro de 2005, a Autora dirigiu-se ao Instituto da Água, nestes termos:
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(cfr doc nº 20 junto com a petição inicial);
O) Pelo ofício de 5 de Dezembro de 2005, em resposta ao referido em N), a Ré informou a Autora do seguinte:
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(cfr doc nº 21 junto com a petição inicial);
P) No Aviso nº 10317/2007, do Instituto da Água, publicado no Diário da República, II Série, nº 109, de 6 de Junho de 2007, pode ler-se o seguinte:
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(cfr doc nº 22 junto com a petição inicial);
Q) Na factura de 17 de Julho de 1991 da ‘H… Ambiente, Lda’, em nome da Autora, consta o seguinte:
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(cfr doc nº 23 junto com a petição inicial);
R) Em Fevereiro de 1988, a ‘H… Ambiente, Lda’, elaborou em nome da Autora o seguinte estudo de viabilidade:
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(cfr doc nº 26 junto com a petição inicial);
S) No Diário da República, III Série, nº 118, de 3 de Maio de 1990, foi publicado o ‘Programa de Inquérito’ pela Ré, relativamente à Autora, no qual designadamente consta o seguinte:
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(…)(cfr doc nº 1 junto com a contestação do Instituto da Água);
T) Pelo ofício de 20 de Julho de 1992, a ‘H… Ambiente, Lda’, enviou ao Instituto da Água o ‘Estudo da Viabilidade do Aproveitamento Hidroeléctrico de Oliveira de Frades’, nestes termos.
«Imagem em texto no original»
(cfr doc nº 2 junto com a contestação do Instituto da Água);
U) Em 15 de Julho de 1992, a Autora requereu ao Senhor Director-Geral dos Recursos Naturais, o seguinte:
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(cfr doc junto com a contestação do Instituto da Água);
V) Na Informação nº 190/92/DC – 564/ DRE, da Direcção-Geral dos Recursos Naturais, com o assunto: ‘Aproveitamento Hidroeléctrico do rio Vouga no lugar de Oliveira de Frades’, foi exarado o seguinte despacho de 10 de Agosto de 1992, pelo Senhor Chefe de Divisão:
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(cfr doc nº 2 junto com a contestação da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro);
W) Pelo ofício de 14 de Agosto de 1992, o Senhor Director-Geral da Energia comunicou ao Senhor Director-Geral dos Recursos Naturais, o seguinte:
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(cfr doc nº 10 junto com a contestação da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro);
X) No ‘Parecer da Comissão de Análise do Estudo de Impacte Ambiental do Aproveitamento Hidroeléctrico de Oliveira de Frades’, datado de Setembro de 1994, pode ler-se designadamente, o seguinte:
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(…)(cfr doc nº 3 junto com a contestação da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro);
Y) Pelo ofício de 8 de Maio de 1995, a Senhora Chefe de Gabinete da Senhora Ministra do Ambiente e Recursos Naturais informou o Senhor Presidente do Instituto da Água do seguinte:
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(cfr doc nº 8 junto com a contestação da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro);
Z) A presente acção foi instaurada em 1 de Agosto de 2007 (cfr fls 1 dos autos virtuais).
3. Da prova testemunhal resultou provado o seguinte:
a) A licença de captação de água constitui a principal do processo respeitante ao licenciamento de abertura da actividade de produção de energia aos privados que anteriormente era apenas da E…;
b) O tempo médio de duração de cada processo variava, mas era longo, cerca de 3 anos, pois havia no Instituto da Água em 1988, cerca de 1.600 pedidos com viabilidade para a obtenção do alvará de utilização do domínio hídrico e eram 3 os técnicos que os apreciavam;
c) Havia uma interacção muito grande com os promotores e foi criada a figura do gestor do processo;
d) A Ribeiradio era um empreendimento projectado para 35 anos de fins múltiplos para a produção de energia, particular, da E…, cujo promotor era o Estado, desenvolvido pelo Ministério do Ambiente;
e) O procedimento concursal referido na alínea Q) do Probatório consubstanciado no Aviso nº 10317/2007, do Instituto da Água, publicado no Diário da República, II Série, nº 109, de 6 de Junho de 2007, é um procedimento concursal ao abrigo da Lei das Águas respeitante à Ribeiradio, o que impede o dos autos;
f) A partir de 1989 o Estado quebrou o ciclo da produção eléctrica a cargo da E… e permitiu-o aos privados;
g) O projecto da Autora tinha 6 megawatts e após lhe concederem o alvará verificaram que tinha capacidade para 10 megawatts tendo-se efectuado esse pedido – cfr 2 primeiros factos consignados na audiência prévia de 19 de Setembro de 2018 e alínea A) do Probatório;
h) O alvará nº 71/90 foi concedido à Autora, no qual se encontrava clausulado o prazo de 9 meses para apresentação do projecto e para a conclusão das obras tendo a Autora requerido uma prorrogação desse prazo, mas nada apresentou;
i) Após ter sido concedido o alvará de utilização da água, em 1990, relativamente ao referido em g), a Ré respondeu que não autorizava a passagem do projecto de 6 para 10 megawatts porque colidiria com o projecto Ribeiradio, não tendo a Autora reagido porque do ponto de vista legal, perdiam para o interesse público além de que não iriam investir num projecto em que não havia uma decisão final;
j) Em 1992 a Autora apresentou um pedido de deslocalização do local inicial e com uma quota diferente havendo alterações significativas neste segundo processo, sobre o qual foi efectuado o ‘Estudo de Impacto Ambiental e o da Avaliação do Estudo Económico’, resultando que não tinha viabilidade e foi indeferido pela DRARN-Centro;
k) A Autora solicitou uma reunião para saber o estado do processo e foram informados nos termos do ofício de 28 de Setembro de 2005 da Ré.
4. Não resultou provado
i) Que o pedido efectuado pela Autora à Ré do projecto de 6 megawatts para 10 megawatts constituísse uma alteração ao projecto inicial (testemunhas J… e M…);
Motivação
A decisão da matéria de facto assentou no acordo das partes, na análise dos documentos constantes dos autos – cfr ‘Factos Provados’ e da Prova testemunhal em conexão com a prova documental, as suas alíneas a) a e) pelo testemunho de M… e na alínea d), também, o da testemunha E…, nas alíneas f) e g), j) e k), resultou do testemunho de J…, na alínea g) relevou, ainda, o testemunho de E…, quanto à alíneas h) e i) advieram da testemunha M…, o que enformou os ‘Factos Não Provados’ – vide alínea i) na prova testemunhal produzida, conforme referido a propósito na alínea h) atinente à prova testemunhal.
Da testemunha N… nada relevou para os autos dado que apenas ficou sabedor da matéria pelo que leu antes de comparecer na audiência de julgamento.”
IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
A. Do erro de julgamento de facto
Alega a recorrente que a sentença recorrida padece de erro de julgamento de facto, pugnando pela alteração das alíneas d) e e) do ponto 3 do probatório e pelo aditamento de factos.
A alteração da decisão proferida sobre a matéria de facto só deve ocorrer se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa – cfr. artigo 662.º, n.º 1, do CPC. Com efeito, a impugnação da decisão da matéria de facto não se justifica por si só, desligada da decisão de mérito proferida, sendo instrumental desta, pois que visa alterar a matéria de facto que o Tribunal a quo considerou provada, a fim de alcançar uma diferente decisão de mérito. Assim, se, «por qualquer motivo, o facto a que se dirige aquela impugnação for, "segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito", irrelevante para a decisão a proferir, então torna-se inútil a atividade de reapreciar o julgamento da matéria de facto, pois, nesse caso, mesmo que, em conformidade com a pretensão do recorrente, se modifique o juízo anteriormente formulado, sempre o facto que agora se considerou provado ou não provado continua a ser juridicamente inócuo ou insuficiente. Quer isto dizer que não há lugar à reapreciação da matéria de facto quando o facto concreto objeto da impugnação não for suscetível de, face às circunstância próprias do caso em apreciação, ter relevância jurídica, sob pena de se levar a cabo uma atividade processual que se sabe, de antemão, ser inconsequente, o que contraria os princípios da celeridade e da economia processual consagrados nos artigos 2.º n.º 1, 137.º e 138.º.» - cfr. o Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 24.04.2012, proferido no processo n.º 219/10.6T2VGS.C1 (in www.dgsi.pt).
Cabe ainda referir que, sobre a relação entre o ónus de alegação das partes e os poderes de cognição do tribunal, resulta dos n.ºs 1 e 2 do artigo 5.º do CPC que o juiz só pode fundar a sua decisão nos seguintes tipos de factos: (i) nos factos essenciais (que constituem a causa de pedir e em que se baseiam as excepções invocadas), alegados pelas partes nos articulados; (ii) nos factos instrumentais, que resultem da instrução da causa; (iii) nos factos complementares ou concretizadores dos factos essenciais alegados pelas partes e que resultem da instrução da causa; (iv) nos factos notórios (que são do conhecimento geral e que não carecem de alegação nem de prova – cfr. artigo 412.º, n.º 1, do CPC ); e (v) nos factos de que o tribunal tem conhecimento por virtude do exercício das suas funções (que também não carecem de alegação – cfr. artigo 412.º, n.º 2, do CPC). Ademais, se é certo que “(…) deve a sentença tomar em consideração os factos constitutivos, modificativos ou extintivos do direito que se produzam posteriormente à proposição da ação, de modo que a decisão corresponda à situação existente no momento do encerramento da discussão.”, “Só são, porém, atendíveis os factos que, segundo o direito substantivo aplicável, tenham influência sobre a existência ou conteúdo da relação controvertida.” – cfr. artigo 611.º, n.ºs 1 e 2, do CPC.
Vejamos, considerando que a decisão da causa se reconduz à apreciação do pedido, formulado sob a alínea c) do petitório, pressupondo o não reconhecimento à autora da qualidade de entidade licencianda no processo onde foi emitido o alvará de licença n.º 71/90, que se traduz no pagamento de indemnização pela inviabilização do projecto de Oliveira de Frades por causa do projecto de Ribeiradio.
Consta da alínea d) do ponto 3 que “A Ribeiradio era um empreendimento projectado para 35 anos de fins múltiplos para a produção de energia, particular, da E…, cujo promotor era o Estado, desenvolvido pelo Ministério do Ambiente;”, alegando a recorrente que do depoimento da testemunha M… resulta que Ribeiradio não era um aproveitamento “de fins múltiplos para a produção de energia” nem um “projecto particular da E…”, mas sim um projecto de fins múltiplos e de iniciativa pública, e que Ribeiradio não estava projectado para “durar” 35 anos, mas para ter início num horizonte temporal não inferior a 35 anos, pretendendo a alteração deste ponto nos seguintes termos: “Ribeiradio era um empreendimento de fins múltiplos, de iniciativa pública, da responsabilidade do Ministério do Ambiente, inventariado no Inventário de Recursos Hidroeléctricos da E… cadastrado na Direcção-Geral de Energia, cuja concretização estava prevista para um horizonte não inferior a 35 anos.” Todavia, nem a natureza da iniciativa do Ribeiradio nem o horizonte temporal da sua concretização estão em causa nos presentes autos, em face do pedido e da causa de pedir invocados.
Consta da alínea e) do ponto 3 que “O procedimento concursal referido na alínea Q) do Probatório consubstanciado no Aviso n° 10317/2007, do Instituto da Água, publicado no Diário da República, II Série, n° 109, de 6 de Junho de 2007, é um procedimento concursal ao abrigo da Lei das Águas respeitante à Ribeiradio, o que impede o dos autos;” , alegando a recorrente que, para além de a alínea em causa ser a P), e não a Q), do depoimento da testemunha M… resulta que o dito procedimento concursal resulta de um pedido de iniciativa privada exclusivamente para a produção de energia hidroeléctrica e que impede o projecto de Ribeiradio de fins múltiplos anteriormente previsto no Inventário de Recursos Hidroeléctricos da E…, da responsabilidade do Ministério do Ambiente, pretendendo a alteração deste ponto nos seguintes termos: “O procedimento concursal referido na alínea P) do Probatório, consubstanciado no Aviso 10317/2007, do Instituto da Água, publicado no Diário da República, II Série, n.º 109, de 6 de Junho de 2007, resulta de um pedido de iniciativa privada exclusivamente para a produção de energia hidroeléctrica, ao abrigo da Lei da Água, respeitante a Ribeiradio, e que impede o projecto de Ribeiradio de fins múltiplos anteriormente previsto no Inventário de Recursos Hidroeléctricos da E…, da responsabilidade do Ministério do Ambiente.” Mais uma vez, não estando em causa a legalidade do projecto Ribeiradio, mostra-se inócua esta alteração da matéria de facto nos termos pretendidos.
Pretende ainda a recorrente o aditamento ao probatório dos seguintes factos: “O projecto publicitado no procedimento concursal referido na alínea P) do Probatório, foi executado e já está em exploração.” e “À data do indeferimento do projecto de alterações da autora, já não era viável aprovar, para o mesmo local e com o mesmo fim, um pedido de iniciativa privada tal como consubstanciado no Procedimento Concursal referido na alínea P) do Probatório, concorrente com o da autora.” Sucede que tais factos não foram alegados, não constituindo factos instrumentais nem complementares ou concretizadores, o que obsta à sua consideração, nos termos enunciados. De todo o modo, sempre se dirá, à semelhança da análise dos pontos anteriores, que a matéria factual que a recorrente pretende aditar não tem qualquer interesse para a decisão da causa, tendo em conta o pedido e a causa de pedir.
Deste modo, a alteração da matéria de facto fixada na sentença recorrida – no sentido da alteração das alíneas d) e e) do ponto 3. do probatório e do aditamento de dois factos - não tem qualquer utilidade, dado que a factualidade que a recorrente põe em causa não assume relevância para a decisão da causa, atentas as soluções plausíveis da questão de direito.
Face ao exposto, não se procede à reapreciação do julgamento da matéria de facto fixada na sentença recorrida.
B. Do erro de julgamento de direito
A sentença recorrida julgou a acção improcedente, absolvendo a ré dos pedidos de reconhecimento da autora como licencianda no procedimento que levou à emissão do alvará n.º 71/90, de 17 de Dezembro, e de condenação da ré no pagamento de indemnização à autora. Para o efeito, considerou que, nos termos do n.º 6 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de Maio, a autora dispunha do prazo de três anos para executar as obras objecto daquele alvará, sem que o tenha feito, pelo que deixou caducar o alvará, não lhe aproveitando o disposto no artigo 90.º do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de Maio. Mais considerou que o segundo pedido da autora, datado de 15.07.1992, de deslocalização do local inicial e com uma quota diferente e mais abrangente (com uma majoração de 6 para 10 megawatts), era um novo pedido, e não uma alteração ao projecto inicial, pelo que, tendo a ré indeferido este segundo pedido de licenciamento pelo oficio de 28.05.1996 por colidir com o projecto Ribeiradio, de interesse público, e não tendo a autora reagido a tal indeferimento, não lhe pode ser reconhecido o direito à indemnização que peticiona.
A recorrente começa por alegar que o Tribunal a quo “incorreu num lapso quanto ao objecto do litígio” porquanto “indeferiu os pedidos da autora recorrente por não lhe reconhecer a qualidade de entidade licencianda no procedimento que levou à emissão do alvará 71/90” quando “o pedido de reconhecimento da qualidade de entidade licencianda no citado procedimento e a indemnização com ele relacionada (alíneas a) e b) do petitório) já não fazia parte da causa por ter ficado definitivamente decidido no despacho proferido na audiência prévia realizada no dia 17 de Outubro de 2018”, nos termos do qual a ré foi absolvida da instância quanto aos pedidos formulados sob as alíneas a) e b), referentes à indemnização pelo atraso no licenciamento.
Vejamos.
Nos termos do n.º 1 do artigo 620.º do CPC, “As sentenças e os despachos que recaiam unicamente sobre a relação processual têm força obrigatória dentro do processo.”, sendo, assim, imodificáveis no processo em que são proferidos. E, “Havendo duas decisões contraditórias sobre a mesma pretensão, cumpre-se a que passou em julgado em primeiro lugar.” (artigo 625.º, n.º 1, do CPC), sendo “aplicável o mesmo princípio à contradição existente entre duas decisões que, dentro do processo, versem sobre a mesma questão concreta da relação processual.” (artigo 625.º, n.º 2, do CPC). Por conseguinte, se, em violação do artigo 620.º, o juiz proferir decisão sobre a mesma questão concreta, só é eficaz a primeira decisão. Importa considerar ainda o disposto no artigo 628.º do CPC: “A decisão considera-se transitada em julgado logo que não seja suscetível de recurso ordinário ou de reclamação.”
Nestes termos, transitada em julgado a decisão de absolvição da instância, tem a mesma força obrigatória no processo em que foi proferida (caso julgado formal), pelo que qualquer decisão posterior sobre a mesma questão que dela tenha sido objecto é inadmissível e, portanto, ineficaz.
Nos presentes autos, a autora deduziu três pedidos de condenação da entidade demandada: a) a reconhecer-lhe, não só a qualidade de entidade licencianda no processo onde foi emitido o alvará de licença n.º 71/90, mas também a validade e subsistência deste alvará, com o direito de poder apresentar a licenciamento o projecto de infraestrutura hidráulica, agora nos termos do artigo 90.º do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de Maio; b) a indemnizá-la pelos danos decorrentes do atraso no referido licenciamento; c) caso se não lhe reconheça a qualidade de entidade licencianda no processo onde foi emitido o alvará de licença n.º 71/90, a pagar-lhe indemnização correspondente ao valor do projecto de Oliveira de Frades, inviabilizado pelo INAG por causa do projecto de Ribeiradio, ou, se assim não se entender, correspondente ao valor investido em 1988.
Após ter determinado que passasse a figurar na acção como única ré a Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., em 17.10.2018, o Tribunal a quo proferiu despacho a determinar a absolvição da ré da instância quanto aos pedidos formulados sob as alíneas a) e b) por julgar procedente a excepção dilatória “da inidoneidade da ação”, decisão esta que, por não ter sido impugnada, transitou em julgado. Deste modo, em face de tal decisão de absolvição da ré da instância, e em conformidade com o enquadramento jurídico acima enunciado, qualquer decisão posterior que incida sobre tais pedidos é ineficaz.
Ora, a sentença recorrida pronunciou-se sobre os pedidos formulados nas alíneas a) e b), deles absolvendo a ré, após a decisão anterior de absolvição da ré da instância quanto aos mesmos, pelo que é a mesma ineficaz na parte em que se pronuncia sobre aqueles pedidos, valendo a decisão anterior, insusceptível de ser modificada posteriormente, nos termos referidos.
O pedido formulado na alínea c), de condenação do Instituto da Água a pagar à autora indemnização pelos danos sofridos com a inviabilização do projecto de Oliveira de Frades por causa do projecto de Ribeiradio, foi julgado improcedente em virtude de a autora não ter reagido ao indeferimento do licenciamento do seu projecto por parte da ré, que lhe foi comunicado por ofício de 28.05.1996, considerando que foi tal acto que o inviabilizou.
Insurge-se a recorrente contra o assim decidido, alegando que a inviabilização do projecto assenta, não naquele indeferimento, mas na ilegalidade do despacho de 28.09.2005, por a) não ter sido precedido de audiência prévia, b) não ter declarado a caducidade do alvará, c) ter sido proferido por entidade materialmente incompetente, e d) não ter ocorrido a caducidade do alvará, pelo que, sendo titular de licença de utilização de água, assistia à autora o direito de concretizar o empreendimento de aproveitamento hidroeléctrico conformado por aquele título; ao ser ilicitamente impedida de o fazer, tem o direito a ser indemnizada dos prejuízos daí decorrentes.
Vejamos, começando por atentar na alegação constante da p.i. para sustentar o pedido em análise.
Recorde-se que tal pedido, formulado sob a alínea c) do petitório, pressupondo o não reconhecimento à autora da qualidade de entidade licencianda no processo onde foi emitido o alvará de licença n.º 71/90, se traduz no pagamento de indemnização pela inviabilização do projecto de Oliveira de Frades por causa do projecto de Ribeiradio. Nesse pressuposto – desconsiderando, portanto, a vigência daquele alvará – a recorrente apenas alega, nos termos dos artigos 126 e ss. da p.i., que tal pedido indemnizatório é tempestivo por só se justificar o recurso à via judicial após a frustração da convicção que o INAG criou em si de que a indemnizaria pela inviabilização do seu projecto de Oliveira de Frades, frustração que se concretizou quando teve conhecimento do ofício 1067/DSUDH-DSC do INAG, datado de 28.09.2005, nos termos do qual este afirma que não será paga tal indemnização.
Conforme consta do ponto M) do probatório, o ofício 1067/DSUDH-DSC do INAG, datado de 28.09.2005, tem o seguinte teor:
“Ainda na sequência da sua carta do passado dia 27 de Novembro de 2004 e da reunião ocorrida no INAG no dia 12 de Janeiro de 2005, no que concerne ao esclarecimento sobre o direito a indemnização pela inviabilização do projecto hidroeléctrico de Oliveira de Frades, resolveu este Instituto efectuar uma análise da factualidade subjacente e constante do processo administrativo e ainda, solicitar um parecer jurídico à Ilustre Advogada Senhora Dra. F….
Para melhor enquadrar o que nos afigura sobre a matéria importa referir, em termos muito sucintos; o que nos foi possível apurar do processo administrativo:
1.Em 15 de Março de 1989, a empresa H… apresentou à então Direcção-Geral dos Recursos Naturais um Estudo de Viabilidade Técnico-Económica relativo ao aproveitamento hidroeléctrico no rio Vouga no lugar de Oliveira de Frades;
2.No decurso do procedimento, a Direcção-Geral de Energia deu parecer no sentido de que "o aproveitamento hidroeléctrico a realizar pela H…, no local de Oliveira de Frades, rio Vouga, interfere com o escalão de Ribeiradio (NPA) à cota 135 m a construir pela E… num horizonte superior a 35 anos";
3.Em 17 de Dezembro de 1990 foi emitido o Alvará de Licença n.°71, tendo por objecto o estabelecimento e a exploração, considerados de utilidade pública nos termos dos artigos 3° e 4° do Decreto-Lei n.° 189/88, de 27 de Maio, das obras hidráulicas e da central destinadas ao aproveitamento hidroeléctrico do rio Vouga, sendo o prazo da licença de 35 anos a contar a data de aprovação do projecto;
4.Segundo a cláusula 10.ª do mencionado Alvará, constitui fundamento de cassação da licença a não apresentação dos projectos ou a não conclusão das obras dentro dos prazos fixados (alínea a) do n.° 2);
5.Por requerimento de 30 de Julho de 1991, a empresa solicitou a prorrogação do prazo para apresentação do correspondente projecto definitivo da instalação de produção de energia eléctrica por mais 180 dias, tendo sido então informada por oficio de 14 de Agosto de 1991 que o novo prazo para a presentação do projecto terminaria a 17 de Março de 1992;
6. A empresa não entregou o projecto no prazo fixado;
7.Entretanto, por requerimento de 15 de Julho de 1992 (que deu entrada na Direcção-Geral a 23 de Julho de 1992) a empresa alegou que "no decorrer da elaboração do projecto houve que alterar a concepção do empreendimento", requerendo um alvará de licença de utilização da água para a nova concepção do aproveitamento;
8.Analisado o pedido entendeu tratar-se a alteração como um novo pedido, tendo-se iniciado novo procedimento;
9.Por oficio datado de 28 de Maio de 1996 foi comunicado à empresa o indeferimento do Estudo de Viabilidade Técnico-económica apresentado a 23 de Julho de 1992, devido à construção da Barragem de Ribeiradio;
10.Em 11 de Abril de 1997 a empresa H… veio requerer, nos termos e ao abrigo do disposto nos artigos 7º e 61° do Código do Procedimento Administrativo, informação sobre a situação em que se encontrava o processo de licenciamento relativo ao Alvará de Licença n.°71/90 referindo ter dúvidas quanto à posição da Administração relativamente aquele alvará de licenciamento e ao processo a que diz respeito. Acrescentou ainda, que as razões do indeferimento de 28 de Maio de 1996 do seu pedido de alterações não seriam "aplicáveis naturalmente ao pedido inicial da Requerente, atento o facto de que este já se encontra numa fase de licenciamento não permissiva da invocação daqueles motivos".
Tendo presente os factos acima apresentados, o parecer jurídico da Ilustre Advogada Senhora Dra. F… foi claro ao considerar que do ponto de vista jurídico não existe qualquer fundamento nos argumentos apresentados, uma vez que a empresa H…, SA deixou caducar o pedido titulado pelo Alvará n.° 71/90, na medida em que não apresentou o projecto dentro do prazo de prorrogação concedido.
Por outro lado, o Estudo de Viabilidade Técnico Económica, que deu entrada nos serviços a 23 de Julho de 1992, já depois de esgotado o prazo de prorrogação que havia sido concedido e sendo relativo a uma nova concepção do projecto, nomeadamente com uma alteração do NPA de 106 m para 113m, foi por isso mesmo tratado como um novo pedido de licenciamento tendo sido objecto de indeferimento, decisão comunicada por oficio n.° 1276 de 28 de Maio de 1996.
O acto de indeferimento não tendo sido impugnado consolidou-se na ordem jurídica pelo que não há lugar para se poder falar em qualquer projecto suspenso. Assim, para além de se considerar que não há qualquer fundamento legal que justifique a acção de indemnização por eventuais danos decorrentes do indeferimento, a requerente teria o prazo de trés anos após o indeferimento para o poder accionar.”
Pois bem, ao contrário do que alega a recorrente, o pedido indemnizatório pela inviabilização do seu projecto hidroeléctrico de Oliveira de Frades não assenta na ilegalidade do citado ofício, pois que a alegação que é feita na p.i. acerca do mesmo tem a ver com a caducidade/vigência do alvará de licença n.º 71/90, e, como vimos, o pedido em análise pressupõe o não reconhecimento à autora da qualidade de entidade licencianda no processo onde foi emitido tal alvará.
Acresce que a recorrente nem sequer alegou na p.i., como se lhe impunha, a fonte ou o fundamento jurídico da obrigação de indemnização que alega impender sobre a ré, de modo a sustentar o reconhecimento do seu direito correspondente. Com efeito, a autora limita-se a invocar que lhe assiste o direito a ser indemnizada pela inviabilização do seu projecto de Oliveira de Frades, sem alegar a origem de tal direito.
Sem embargo, e considerando que tal projecto não assenta em contrato e que a obrigação de indemnizar emerge da responsabilidade civil, e em face da alegação da autora, o direito indemnizatório invocado situar-se-á no âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas colectivas de direito público por danos resultantes do exercício da função administrativa, previsto no artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, que estabelece que o “Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”. Este normativo constitucional mostra-se concretizado no regime constante do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967 - posteriormente revogado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, que entrou em vigor em 30.01.2008 -, que continha o regime da responsabilidade pelo exercício da função administrativa, aplicável ao caso, atento o disposto no artigo 12.º, n.º 1 do Código Civil, por se encontrar em vigor à data em que ocorreram os factos. De acordo com o enunciado no artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, “O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.” São, assim, pressupostos cumulativos da responsabilidade civil extracontratual subjectiva: o facto, a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade. Sobre a ilicitude, dispõe o artigo 6.º: “Para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.” Assim, o facto ilícito revela-se no evento enquanto ocorrência resultante da acção humana (voluntária) lesiva de bens jurídicos pessoais e (ou) patrimoniais.
Ora, a autora não identifica qualquer acto ou omissão que viole normas (legais ou regulamentares), princípios gerais aplicáveis ou regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração, pelo que não se alcança a ocorrência de qualquer facto ilícito, o que, só por si e desde logo, obsta à efectivação da responsabilidade civil da ré, com o consequente afastamento da sua obrigação de indemnizar a autora.
Nestes termos, improcede o presente recurso.
Aqui chegados, e face ao decidido, não assume qualquer relevância o pedido de rectificação da sentença no segmento da página 48, no sentido da referência do ofício de 14.08.1992 respeitar ao primeiro, e não ao segundo pedido da autora.* Vencida, é a recorrente responsável pelo pagamento das custas, nos termos do artigo 527.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
V – DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 04 de Dezembro de 2025
Joana Costa e Nora (Relatora)
Lina Costa
Mara de Magalhães Silveira (com a declaração de voto que se segue)
Declaração de voto
Pelas razões de que seguidamente dou conta, embora vote o sentido da decisão, não acompanho, na sua íntegra, a fundamentação do Acórdão.
Com efeito, não concordo com as afirmações veiculadas no Acórdão, a respeito do erro de julgamento de direito, de que "a recorrente nem sequer alegou na p.i., como se lhe impunha, a fonte ou o fundamento jurídico da obrigação de indemnização que alega impender sobre a ré, de modo a sustentar o reconhecimento do seu direito correspondente. Com efeito, a autora limita-se a invocar que lhe assiste o direito a ser indemnizada pela inviabilização do seu projecto de Oliveira de Frades, sem alegar a origem de tal direito" e que "a autora não identifica qualquer acto ou omissão que viole normas (legais ou regulamentares), princípios gerais aplicáveis ou regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração, pelo que não se alcança a ocorrência de qualquer facto ilícito, o que, só por si e desde logo, obsta à efectivação da responsabilidade civil da ré, com o consequente afastamento da sua obrigação de indemnizar a autora".
Na realidade, da leitura da petição inicial, abrangendo a causa de pedir e os pedidos formulados, decorre que a A. pretendia, em primeiro lugar, que fosse reconhecida a validade do alvará 71/90 para o efeito de poder licenciar o projeto de estrutura hidráulica e ser indemnizada pelo atraso nesse licenciamento e, subsidiariamente, fazendo depender da improcedência do pedido de reconhecimento da qualidade de licenciada, uma indemnização pela inviabilização do seu projeto, afirmando expressamente ao longo da petição inicial [vd. o pedido c) e, entre outros, os artigos 142.º e 149.º da p.i.] que tal decorreu "por causa do projeto de Ribeiradio". Ou seja, a autora identifica o ato (ilícito ou lícito, o que será uma questão de qualificação jurídica) que entende constituir a fonte da obrigação de indemnização e que será a "decisão" de concretizar o projeto da barragem de Ribeiradio (de que tomou conhecimento e foi informada pelo INAG vg. pontos 33.º a 36.º, 46.º da petição inicial).
O que se deteta, em sede recursiva, é que a Recorrente – que na petição inicial pedia tal indemnização caso não lhe fosse reconhecida a qualidade de licenciada -, se terá apercebido que esse direito indemnizatório - decorrente da "decisão de não lhe permitir a concretização do aproveitamento hidroeléctrico a que se refere o alvará de licença 71/90 " (conclusão 41) -, está dependente de ser titular da licença (ponto 27 das conclusões), razão pela qual insiste na demonstração do erro de julgamento quanto às questões apreciadas pelo Tribunal a quo. Pois que, da sentença decorre que, a partir do momento em que se entende que ela não dispunha da licença, também não lhe assiste o direito indemnizatório pela inviabilização do projeto.
Entendo, pois, que a pretensão da A. sempre seria improcedente mas por falta de preenchimento dos pressupostos da responsabilidade civil, desde logo o próprio ato (ilícito ou ilícito) porquanto não se mostra sequer provada a existência de uma decisão de concretização do referido projeto de Ribeiradio, mas também os danos (que não se mostram provados) e o nexo de causalidade (porquanto, na realidade, a impossibilidade de concretização do projeto da A. se terá devido à sua conduta).
Nesse sentido, também não acompanho as razões pelas quais no Acórdão, em sede de apreciação do erro de julgamento de facto, se entende que as alterações à matéria de facto são desnecessárias à causa por “nem a natureza da iniciativa do Ribeiradio nem o horizonte temporal da sua concretização estão em causa nos presentes autos, em face do pedido e da causa de pedir invocados”, “não estando em causa a legalidade do projecto Ribeiradio, mostra-se inócua esta alteração da matéria de facto nos termos pretendidos” e que “a matéria factual que a recorrente pretende aditar não tem qualquer interesse para a decisão da causa, tendo em conta o pedido e a causa de pedir.”. Na realidade o projeto do Ribeiradio era relevante à causa, do que se trata é de, ainda que se introduzissem as alterações pretendidas, a decisão sempre seria a mesma.
Mara de Magalhães Silveira |
