Relatório

AA intentou contra a Administração dos Portos de Setúbal e BB, a presente providência cautelar de suspensão de eficácia do ato notificado, por ofício de 7.8.2024, a CC a informá-lo de que a embarcação «DD» estacionada no lugar ..., na Doca de , será removida a partir do próximo dia 12 de agosto de 2024 para as instalações existentes do EE (…) .

Por sentença de 22.7.2025, o TAF de Almada decidiu: em face do que antecede, e não tendo a AA, intentado, no prazo de três meses de que dispunha para o efeito, a adequada ação administrativa com vista à anulação da decisão suspendenda, julgo extinta a presente instância cautelar, ao abrigo do artigo 123º, nº 1, al a) do CPTA.

Inconformada, a requerente interpôs recurso jurisdicional da decisão.

Nas alegações de recurso que apresentou, a recorrente formulou as conclusões seguintes:

1. A sentença recorrida violou o princípio do contraditório, consagrado no artigo 3.º, n.º 3, do Código de Processo Civil (aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA) e no artigo 20.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, ao decidir de forma imediata e sem prévia audição das partes sobre matérias essenciais ao desfecho do processo.

2. O Tribunal a quo indeferiu, sem prévia notificação ou oportunidade de pronúncia, a produção de prova testemunhal e documental requerida pela Recorrente e, no mesmo ato, conheceu do mérito, conduzindo à extinção da instância.

3. Esta atuação impediu a Recorrente de exercer utilmente o seu direito de defesa, nomeadamente de justificar a pertinência da prova, contestar a aplicação do prazo de caducidade e demonstrar que a nulidade invocada afastava a necessidade de propositura de ação principal.

4. O contraditório, como tem afirmado a doutrina (Miguel Teixeira de Sousa, Antunes Varela, Lebre de Freitas), não se limita à mera possibilidade formal de resposta, mas implica um verdadeiro direito de influência ativa e efetiva sobre a decisão.

5. Ao omitir a prévia audição da Recorrente, o Tribunal a quo proferiu uma decisão surpresa, vedada pelo artigo 3.º, n.º 3, do CPC e reiteradamente censurada pela jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça.

6. Nos termos dos artigos 195.º e 199.º do CPC, tal omissão constitui nulidade processual, por violação de formalidade essencial destinada a garantir o direito de defesa.

7. A decisão-surpresa foi agravada pelo facto de o indeferimento da prova ocorrer imediatamente antes da prolação da sentença, impossibilitando qualquer reação processual adequada.

8. O indeferimento súbito da prova frustrou o direito da Recorrente a produzir elementos essenciais para a demonstração da falta de notificação do ato administrativo e consequente nulidade.

9. A prova requerida visava também demonstrar factos com potencial para alterar a qualificação jurídica da situação, pelo que a sua recusa impediu a descoberta da verdade material.

10. A supressão injustificada da fase instrutória privou a decisão final de adequado suporte probatório, violando o princípio da busca da verdade material e da igualdade processual.

11. O artigo 118.º, n.º 1, do CPTA permite o indeferimento da prova apenas quando esta seja manifestamente impertinente, dilatória ou de produção impossível, o que não foi fundamentado no caso concreto.

12. A decisão recorrida incorreu igualmente em erro de julgamento ao entender que a Recorrente estava sujeita ao prazo de três meses do artigo 58.º, n.º 1, alínea b), do CPTA para propor a ação principal.

13. A Recorrente alegou e demonstrou que o ato padece de nulidade por omissão de notificação integral, nulidade essa que, nos termos da parte inicial do artigo 58.º, n.º 1, do CPTA, não está sujeita a prazo e pode ser arguida a todo o tempo.

14. A nulidade por omissão de notificação integral, prevista no artigo 160.º do CPA, retira eficácia jurídica ao ato perante o destinatário não notificado, impossibilitando o início da contagem de qualquer prazo de impugnação.

15. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo é pacífica ao afirmar que a falta de notificação pessoal impede o início da contagem do prazo de impugnação contenciosa, podendo esta ser deduzida a qualquer momento.

16. A aplicação do regime da anulabilidade a um caso de nulidade constitui erro de direito, por confundir vícios distintos com regimes jurídicos próprios.

17. O Tribunal a quo não distinguiu adequadamente entre anulabilidade (vício menos grave, sujeito a prazo) e nulidade/inoponibilidade (vício grave, insuscetível de sanação e impugnável a todo o tempo).

18. Tal erro levou à aplicação indevida do artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, determinando a extinção da instância cautelar por alegada falta de propositura atempada da ação principal.

19. A nulidade por omissão de notificação integral foi devidamente alegada e suportada por elementos probatórios, não podendo ser desconsiderada na apreciação do caso.

20. Acresce que está provado nos autos (facto 4) que a Recorrente é titular de 50% da embarcação visada pelo ato, qualidade confessada pela própria Requerida.

21. Tal circunstância qualifica a Recorrente como destinatária direta do ato administrativo, impondo a sua notificação pessoal nos termos do artigo 59.º, n.º 2, do CPTA.

22. Ao invés, a sentença aplicou-lhe o regime do artigo 59.º, n.º 3, do CPTA, relativo a “outros interessados”, figura inaplicável ao caso por se destinar a interessados meramente reflexos.

23 .A Administração tinha conhecimento da qualidade de coproprietária da Recorrente, pelo que estava obrigada a notificá-la pessoalmente, nos termos dos artigos 59.º, n.º 2, do CPTA e 161.º do CPA.

24. Não tendo a notificação pessoal ocorrido, o prazo de impugnação não chegou sequer a iniciar-se, sendo tempestiva a atuação processual da Recorrente.

25. O erro de subsunção cometido pelo Tribunal a quo na aplicação do artigo 59.º, n.º 3, do CPTA determinou, de forma indevida, a contagem de um prazo de caducidade que não era aplicável.

26. A decisão recorrida incorreu, por conseguinte, em violação dos artigos 3.º, n.º 3, 195.º e 199.º do CPC, 58.º, n.º 1, 59.º, n.º 2 e 3, e 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, bem como dos artigos 160.º e 161.º do CPA.

27. Foram igualmente violados princípios constitucionais do processo justo e equitativo, previstos no artigo 20.º da CRP e no artigo 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos Humanos.

28. O conjunto destes vícios — violação do contraditório, decisão-surpresa, errada qualificação da Recorrente como “outro interessado”, aplicação indevida do regime da anulabilidade a caso de nulidade — impõe a revogação da decisão recorrida.

29. Deve ser determinada a baixa dos autos à 1.ª instância para reabertura da fase instrutória, produção da prova requerida e apreciação do mérito da providência cautelar à luz da nulidade invocada.

30. Nestes termos, deve o presente recurso ser julgado procedente, com a consequente revogação da decisão recorrida e substituição por decisão que conheça do mérito da causa e aprecie a prova requerida, assegurando-se o pleno respeito pelas garantias de defesa da Recorrente.

Termos em que … que se requer que se determine procedente por provado o presente recurso, revogando-se a douta decisão proferida ora em crise e determinando-se a ulterior tramitação processual da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato.

A recorrida contra-alegou o recurso, formulando as seguintes conclusões:

I. O presente Recurso é interposto pela Requerente, AA, ora Recorrente, da douta Sentença de 22.07.2025, que decidiu julgar “extinta a instância cautelar, ao abrigo do art. 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA”, por a Requerente “não ter intentado, no prazo de três meses de que dispunha para o efeito, a adequada ação administrativa com vista à anulação da decisão suspendenda” – cfr. n.º 1 do texto das presentes Alegações;

II. O presente recurso é manifestamente improcedente, não enfermando a douta Sentença recorrida de qualquer erro de julgamento – cfr. n.º 1 do texto das presentes Alegações;

III. Sublinhe-se, desde logo, que, como Doc. 1 do respetivo R.I., a Requerente juntou o ofício onde consta a decisão suspendenda, tendo a mesma afirmado no seu Requerimento de 12.08.2024, a fls. 31 do Sitaf, na sequência de convite do Tribunal para aperfeiçoamento do R.I., que “a ação principal da qual os presentes autos irão depender, será uma ação de Impugnação de Ato Administrativo”, em concreto, da referida decisão suspendenda – cfr. n.º 1 do texto das presentes Alegações;

IV. Ora, tendo decorrido muito mais de 3 meses desde a data da apresentação do R.I., com a decisão suspendenda, e sendo manifesto que a Requerente não imputa qualquer vício gerador de nulidade daquela decisão, é inquestionável que se verifica o previsto na al. a) do n.º 1 do art. 123.º do CPTA, que determina a necessária extinção da instância, como decidido na douta Sentença recorrida – cfr. n.º 1 do texto das presentes Alegações;

V. Contrariamente ao invocado pela Recorrente, é manifesto que não foi violado o princípio do contraditório na decisão de não realização de diligências instrutórias adicionais – cfr. n.ºs 5 e segs. do texto das presentes Alegações;

VI. A este respeito, note-se que nas suas Alegações a Recorrente não demonstra e nem sequer afirma que existiria algum facto, suscetível de prova testemunhal ou outra, que determinaria decisão diversa, sendo que, contrariamente ao que a Requerente refere nas suas Alegações, o douto Tribunal recorrido não “conhece(u) de mérito” – cfr. n.ºs 5 e segs. do texto das presentes Alegações;

VII. Como decorre do art. 118.º/1 do CPTA, só a realização de diligência de prova não constitui uma formalidade vinculada e imposta por lei, como a decisão sobre a realização da mesma não carece de prévio contraditório, nomeadamente quando este se mostre dispensável, como é o caso de decisão proferida a final que resulte diretamente da lei, o que é manifestamente o caso – cfr. n.ºs 5 e segs. do texto das presentes Alegações;

VIII. Aliás, no caso em apreço, a realização de diligência de inquirição de testemunhas, constituiria um ato inútil, proibido por lei, nos termos do art. 130.º do CPC, aplicável ex vi art. 1.º do CPTA, sendo que, como acima referido, nas suas Alegações, a Recorrente nem sequer alega que teria invocado algum facto suscetível de prova testemunhal, que impusesse decisão diversa à que foi proferida pelo douto Tribunal – cfr. n.ºs 5 e segs. do texto das presentes Alegações;

IX. Face ao exposto, é manifesto que não foi violado o princípio do contraditório na decisão de não realização de diligências instrutórias adicionais, improcedendo o Recurso da Requerente – cfr. n.ºs 5 e segs. do texto das presentes Alegações;

X. Também improcede totalmente (e é falso) o invocado nas Alegações da Recorrente quanto à pretensa violação do princípio do contraditório na decisão de extinção da instância cautelar nos termos do art. 123.º/1/a) do CPTA – cfr. n.ºs 9 e segs. do texto das presentes Alegações;

XI. Com efeito, é falso que não tenha sido permitido à Requerente exercer o contraditório quanto a esta questão, como é possível verificar pelas peças processuais dos autos, nomeadamente do Requerimento da Requerente, a fls. 629 do Sitaf – cfr. n.ºs 9 e segs. do texto das presentes Alegações;

XII. Aliás, através do douto Despacho a fls. 526 do Sitaf (também referido no Despacho a fls. 617), o douto Tribunal a quo cumpriu expressamente o disposto no n.º 4 do art. 123.º do CPTA, ordenando a notificação à Requerente do Requerimento da Requerida a fls. 494, em que esta veio invocar que, entretanto, decorreu o prazo para a Requerente intentar a ação principal, sem que a Requerente a tivesse intentado (cfr. art. 123.º/3 do CPTA), tendo a Requerente respondido ao mesmo através daquele seu Requerimento a fls. 629 – cfr. n.ºs 9 e segs. do texto das presentes Alegações;

XIII. Face ao exposto, é improcedente e, lamentavelmente, falso, o invocado nas Alegações da Recorrente quanto à pretensa violação do princípio do contraditório na decisão de extinção da instância cautelar nos termos do art. 123.º/1/a) do CPTA – cfr. n.ºs 9 e segs. do texto das presentes Alegações;

XIV. Contrariamente ao invocado nas Alegações da Recorrente, lido o R.I., é manifesto que no mesmo não se invoca e, muito menos, se demonstra a existência de qualquer vício gerador de nulidade do ato suspendendo – cfr. n.ºs 13 e segs. do texto das presentes Alegações;

XV. O R.I. constitui um conjunto de “acusações” confusas, vagas e genéricas (e lamentavelmente falsas), sendo que, o único vício imputado no R.I. ao ato suspendendo é de suposta falta de fundamentação, o que é pacífico que não é gerador de nulidade. Também a pretensa falta de audiência prévia, invocada no Requerimento a fls. 31 do Sitaf, após o convite ao aperfeiçoamento, é pacífico que não gera nulidade – cfr. n.ºs 13 e segs. do texto das presentes Alegações;

XVI. Quanto à questão da suposta falta de notificação à Requerente do Ofício da Requerida com o ato suspendendo (que a Requerida juntou com o R.I.!), também é manifesto que tal não gera nulidade do ato suspendendo. Aliás, no R.I. a Requerente coloca a questão como uma suposta “nulidade” processual e não do ato suspendendo – cfr. n.ºs 13 e segs. do texto das presentes Alegações;

XVII. Sendo que, sem prejuízo de a pretensa falta de notificação não gerar nulidade, note-se e sublinhe-se, que, como Doc. 1 do R.I. a Requerente juntou o Ofício em causa (!) o que, nomeadamente, não deixa quaisquer dúvidas quanto ao conhecimento do mesmo (note-se, aliás, que o Ofício é de 07.08.2024 e o R.I. foi apresentado em 08.08.2024) – cfr. n.ºs 13 e segs.

do texto das presentes Alegações;

XVIII. Face ao exposto, no R.I. não se invoca e, muito menos, se demonstra a existência de qualquer vício gerador de nulidade do ato suspendendo, que afastasse a aplicação in casu do prazo de 3 meses previsto no art. 58.º/1/a) do CPTA, para intentar a ação principal, sendo totalmente improcedente o invocado pela Recorrente, maxime quanto a “desnecessidade de ação principal”, contrariando, aliás, o que a própria afirmou no Requerimento a fls. 31 do Sitaf, de aperfeiçoamento do R.I. – cfr. n.ºs 13 e segs. do texto das presentes Alegações;

XIX. Também improcede totalmente o invocado pela Recorrente, quanto a “erro no prazo de impugnação”, sendo aqui aplicável o prazo de 3 meses previsto no art. 58.º/1/a) do CPTA – cfr. n.ºs 15 e segs. do texto das presentes Alegações;

XX. Conforme acima referido, como Doc. 1 do R.I., a Requerente junta o Ofício onde consta o ato suspendendo (ou seja, o que seria objeto da ação principal), pelo que, pelo menos desde a data de entrada em juízo do procedimento cautelar (em 08.08.2024), iniciou-se o referido prazo de 3 meses para intentar a ação principal – cfr. n.ºs 15 e segs. do texto das presentes Alegações;

XXI. De resto, atendendo às circunstâncias do caso concreto, invocar-se que, apesar de a Requerente ter junto com o R.I. o Ofício de notificação do ato suspendendo (!), este ainda teria que ser notificado à Requerente, para que, nos termos do n.º 2 do art. 59.º do CPTA, se iniciasse o prazo para a mesma intentar a ação principal, sempre constituiria, no mínimo, um exercício abusivo ou invocação abusiva de um direito, que não poderia ser acolhido – cfr. n.ºs 15 e segs. do texto das presentes Alegações;

XXII. Além disso, como decorre de Regulamento referido no Requerimento da Requerida a fls. 494 e na douta Sentença recorrida, cuja aplicação ao caso em apreço não é contestada pela Requerente, em casos de compropriedade, as comunicações da Requerida podiam ser dirigidas a um dos comproprietários, pelo que, como referido na douta Sentença recorrida, não tinha o “Tribunal qualquer fundamento para a considerar (à Requerente) destinatária “a quem o ato administrativo deva ser notificado”, nos termos e para os efeitos do artigo 59.º, n.º 2, do CPTA, antes devendo a sua posição jurídica ser subsumida à dos demais interessados a que se

refere o n.º 3 daquele mesmo artigo 59.º, cujo prazo de impugnação começa a correr, desde logo, da data “do conhecimento do ato”” – cfr. n.ºs 15 e segs. do texto das presentes Alegações;

XXIII. Sendo que, como já acima sublinhado e referido na douta Sentença recorrida, “in casu, o “conhecimento do ato” “não pode deixar de corresponder, no limite, à data em que a Requerente apresentou a juízo o r.i. dos presentes autos cautelares, em 08.08.2024 (cf. facto 2. Firmado supra)”, o qual, repita-se, foi instruído com o Ofício da Requerida onde consta o ato suspendendo (cfr. Doc. 1 do R.I.) – cfr. n.ºs 15 e segs. do texto das presentes Alegações;

XXIV. Assim sendo, bem andou o douto Tribunal a quo, ao determinar na douta Sentença recorrida que “[…] a Requerente tinha, efetivamente, até 09.11.2024 (ou, mais concretamente, 11.11.2024, uma vez que aquele dia corresponde a um sábado) para vir intentar a ação principal de que a presente ação cautelar depende, pelo que, não o tendo feito até então (cf. facto 5. firmado supra), o respetivo prazo de que dispunha para o fazer já caducou, entretanto.” (sublinhado nosso) – cfr. n.ºs 15 e segs. do texto das presentes Alegações;

XXV. De resto, como decorre do acima exposto, a adoção do entendimento explanado nas Alegações da Recorrente conflituaria com a sua própria conduta, o que determina que nunca poderia ser acolhido – cfr. n.ºs 15 e segs. do texto das presentes Alegações;

XXVI. Face ao exposto, é manifesto que decorreu o prazo para a Recorrente intentar a ação principal, sendo o presente Recurso totalmente improcedente.

Termos em que, … , deve o presente Recurso ser julgado totalmente improcedente.

O Ministério Público, notificado nos termos e para efeitos do art 146º, nº 1 do CTA, não emitiu parecer.

Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

Objeto do recurso

Atentas as conclusões do recurso, que delimitam o seu objeto, nos termos conjugados dos artigos 635º, nº 3 e 4 e 639º, nº 1 e 2 do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 140º, nº 3 do CPTA, as questões a decidir consistem em saber se a sentença recorrida:

i. Viola o princípio do contraditório e incorre em nulidade processual;

ii. Padece de erro de julgamento de direito quanto à verificação da causa de extinção do processo cautelar prevista no art 123º, nº 1, al a) do CPTA.

Fundamentação

De facto

O Tribunal a quo deu como provados os seguintes factos que não vêm impugnados:

1. «Através de ofício datado de 07.08.2024, a Requerida comunicou a FF ... que:

Assunto: estacionamento abusivo da embarcação «DD» no lugar ... na Doca de , lado Poente

No seguimento de diversas correspondências trocadas, e reuniões havidas sobre o assunto em referência, tomou V Exa conhecimento da situação de incumprimento relativamente ao estacionamento referido em assunto. Não tendo até ao presente existido da sua parte nenhuma manifestação de interesse em retirar a embarcação do lugar que tem ocupado de forma abusiva, desde dia 1.6.2023, e no cumprimento do Regulamento de Utilização da Doca de , lado poente, nomeadamente do previsto no art 2º, na al a) do ponto 1 do art 10º e do ponto nº 1 do art 18º, vimos informar a V Exa que a embarcação DD estacionada no lugar ……… será removida a partir do próximo dia 12 de agosto de 2024, para as instalações existentes do EE, onde ficará estacionada a nado de braço dado com a embarcação da GG.

Mais informo que oportunamente serão emitidas as taxas de ocupação até ao dia da remoção da embarcação da Doca de , lado Poente, assim como as taxas devidas pelo estacionamento a nado na doca existente no EE (cf. cópia do ofício junta a fls. 12 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

2. Em 08.08.2024, a Requerente apresentou a juízo o r.i. dos presentes autos cautelares, aí peticionando a suspensão de eficácia da decisão a que se alude no ponto anterior (cf. comprovativo de entrega junto a fls. 1-2 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).

3. FF ... é titular de 50% da embarcação visada pelo ofício a que se alude no ponto 1. supra (facto confessado, cf. ponto I – ii. do douto r.i. deduzido).

4. A Requerente é titular de 50% da embarcação visada pelo ofício a que se alude no ponto 1. supra (facto confessado, cf. ponto I – iii. do douto r.i. deduzido).

5. Até, pelo menos, 21.07.2025, a Requerente ainda não havia intentado ação administrativa contra a Requerida (cf. informação extraída do SITAF)».

O Direito.

Violação do direito ao contraditório – art 3º, nº 3 do CPC e art 20º, nº 4 da CRP.

A recorrente discorda da decisão recorrida, imputando-lhe, nos termos dos arts 195º e 199º do CPC, nulidade processual, por violação do princípio do contraditório, consagrado no art 3º, nº 3 do CPC e no art 20º, nº 4 da CRP. Isto porque alega que o tribunal a quo indeferiu, sem prévia notificação ou oportunidade de pronúncia, a produção de prova testemunhal e documental requerida e, de forma imediata, conheceu do mérito, proferindo uma decisão surpresa de extinção da instância.

Não assiste razão à recorrente.

Não foi violado o princípio do contraditório pela decisão de não realização de diligências instrutórias nem pela decisão de extinção da instância cautelar.

Primeiro, nos termos do art 114º, nº 3, al g) do CPTA, sobre o requerente da tutela cautelar recai o ónus de oferecer os meios de prova dos factos em que sustenta o pedido.

Mas, o artigo 118º, nº 1 do CPTA estabelece que no processo cautelar pode haver lugar a produção de prova, quando o juiz a considere necessária, ou seja, o juiz dispõe de liberdade de investigação, podendo bastar-se com a prova documental junta com os articulados, prescindindo de outras diligências probatórias, determinar a produção das provas indicadas pelas partes ou ordenar oficiosamente a produção de outros meios de prova (cfr nº 3 e 5 do art 118º do CPTA).

As exigências probatórias inerentes aos procedimentos cautelares, na averiguação da verdade material, devem ter em conta o carácter sumário da apreciação, atenta a celeridade exigida na resolução do processo, devendo ser evitada a produção de prova inútil. Neste sentido, o juiz pode recusar diligências de prova que lhe tenham sido requeridas, quando considere assentes ou irrelevantes os factos sobre os quais eles recaem ou quando entenda que os mesmos são manifestamente dilatórios, desde que para tanto profira despacho fundamentado (art 118º, nº 5 do CPTA).

A norma do art 118º, nº 5 do CPTA exige a justificação da desnecessidade da prova, não a prévia audição das partes, como defende a recorrente, a qual se não concordar com o indeferimento pode, como fez, interpor recurso jurisdicional desse despacho.

Ora, no processo em análise, o juiz a quo motivou o despacho de indeferimento do requerimento de prova por, melhor compulsados os autos constata-se que o seu estado permite, de imediato, conhecer dos mesmos, isto sem que se verifique a necessidade de proceder a quaisquer diligências instrutórias adicionais, as quais, por isso, se indeferem, ao abrigo do artigo 118.º, n.º 1, do CPTA.

De seguida o tribunal decidiu pela extinção do processo cautelar por verificação da circunstância prevista no art 123º, nº 1, al a) do CPTA, isto é, por o processo principal de impugnação do ato administrativo suspendendo não ter sido intentado e já não o poder ser por intempestividade da prática do ato processual.

No caso concreto, o tribunal não conheceu do mérito da providência requerida, portanto, dos pressupostos legais de que depende a adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo (art 120º, nº 1 e 2 do CPTA - periculum in mora, fumus boni juris e ponderação de interesses).

Na verdade, como ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, em Comentário ao CPTA, 2017, 4ª edição, pág 958, «a prova destina-se a demonstrar os factos que permitam dar como verificados os requisitos de que depende o decretamento da providência (fumus boni juris e periculum in mora) e aferir o grau de prevalência dos prejuízos que possam resultar para os interesses envolvidos da adoção da providência ou da sua recusa, para efeito da aplicação do critério de ponderação de interesses ou da possibilidade de adotar uma contraprovidência».

O que significa que, nos termos do art 118º, nº 1, 3 e 5 do CPTA, a realização de diligências probatórias não pode ser entendida como ato que tem de ser realizado obrigatoriamente, por forma a que a sua omissão configure uma nulidade processual (cfr art 195º do CPC), nem a decisão que indefere as diligências de prova requeridas carece de prévio contraditório das partes, por o mesmo ser dispensável, pois decorre da lei que o decurso do prazo para instaurar a ação principal determina a extinção do processo cautelar (cfr art 3º, nº 3 do CPC e art 123º, nº 1, al a) do CPTA).

Aliás, como conclui a entidade recorrida (conclusão viii), «no caso em apreço, a realização de diligência de inquirição de testemunhas, constituiria um ato inútil, proibido por lei, nos termos do art 130º do CPC, aplicável ex vi art 1º do CPTA, sendo que … a recorrente nem sequer alega que teria invocado algum facto suscetível de prova testemunhal, que impusesse decisão diversa à que foi proferida pelo douto Tribunal».

O tribunal proferiu decisão final nos autos, em que julgou extinta a instância cautelar, ao abrigo do art 123º, nº 1, al a) do CPTA, por a requerente, ora recorrente, não ter intentado, no prazo de três meses de que dispunha para o efeito, a adequada ação administrativa com vista à anulação da decisão suspendenda.

Com efeito, na pendência do processo cautelar, intentado como preliminar do processo principal, a entidade requerida, ora recorrida, a 17.12.2024, requereu a extinção do processo cautelar nos termos do art 123º, nº 1, al a) do CPTA. Cumprindo o disposto no art 123º, nº 4 do CPTA, por despacho de 18.12.2024, o tribunal determinou a notificação da requerente para, querendo, responder, no prazo de 7 dias. A 14.7.2025 a requerente/ recorrente exerceu o contraditório sobre o requerimento a pedir a extinção do processo cautelar. A decisão judicial que se seguiu foi proferida a 22.7.2025 e, mediante prévia audição da requerente, reconheceu a extinção do processo cautelar a pedido fundamentado da entidade requerida.

A sentença recorrida não é uma decisão surpresa, assumindo-se como uma garantia de participação efetiva das partes na questão que ditou a extinção do processo cautelar e que tem a ver com a aplicação do já citado artigo 123º, nº 1, al a) do CPTA e da sua conjugação com o prazo de impugnação de atos anuláveis previsto no artigo 58º, nº 1, al b) do CPTA e com o início da contagem desse prazo, a que se refere o artigo 59º do CPTA.

Assegurado o contraditório, por despacho proferido a 18.12.2024, o tribunal a quo verificou que a ação administrativa de impugnação do ato administrativo, a que a recorrente imputou vícios que o tribunal entendeu serem geradores (apenas) de anulabilidade, ainda não tinha sido intentada e já não o poderia ser, por ter decorrido o prazo legal de 3 meses (art 58º, nº 1, al b) do CPTA).

Pelo exposto, o tribunal a quo cumpriu a lei e não violou o princípio do contraditório quando decidiu indeferir a produção de prova e conhecer da causa de extinção do processo cautelar prevista no art 123º, nº 1, al a) do CPTA.

Erros de julgamento de direito

O Tribunal a quo julgou extinta a instância cautelar, ao abrigo do artigo 123º, nº 1, al a) do CPTA, com a fundamentação que passamos a transcrever:

O artigo 123.º, n.º 1, alínea a), do CPTA estabelece que “Os processos cautelares extinguem-se e, quando decretadas, as providências cautelares caducam (…) Se o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou”.

…, este preceito legal prefigura um corolário da instrumentalidade que necessariamente inere aos processos cautelares, estabelecendo, assim, que, nos casos em que o direito de ação (principal a intentar, nos termos do n.º 1 do artigo 113.º do CPTA) caduque, também a correlativa providência cautelar que haja sido decretada deverá caducar e o respetivo processo cautelar ser extinto, por o mesmo não deter já pertinência para assegurar a utilidade da decisão que ali venha a ser proferida.

(…).

Considerando que, …, a Requerente estriba a aparência de bom direito a que aqui se arroga nas circunstâncias de (i) a decisão suspendenda nunca lhe ter sido notificada, verificando-se, por isso, a “nulidade de notificação, por omissão de notificação ao ora requerente”, o que determinaria, então, “não só a nulidade do ato omitido, como na verdade, a nulidade de todo processado subsequente, cfr. artigos 4.º e 114.º CPA”; e de (ii) a decisão suspendenda não se encontrar devidamente fundamentada, é com linearidade que se alcança que nem uma nem outra têm o óbice de carrear à respetiva nulidade da decisão.

Assim, e se, por um lado, a omissão de notificação apenas se afiguraria, no limite, passível de conduzir à ineficácia da decisão, não bulindo, por qualquer forma, com a sua validade intrínseca (cf. artigo 160.º do CPA); por outro, a jurisprudência dos tribunais superiores vem entendendo, de forma absolutamente unânime, que a falta de fundamentação apenas é, em regra, cominada com o desvalor da anulabilidade, e não nulidade (neste sentido, vide, inter alia, e com indicação de jurisprudência adicional, o aresto prolatado pelo TCAS, em 21.03.2013, no âmbito do processo n.º 05067/09, ou o acórdão do TCAN, de 03.06.2016, processo n.º 0221/15.1...) - orientação que aqui se acolhe, sem reservas, não vislumbrando este Tribunal motivos para da mesma se afastar in casu.

Significa isto, então, que, como facilmente se antecipa, o juízo a encetar ao abrigo da supracitada alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPTA terá necessariamente que ser efetuado à luz do prazo de 3 meses consignado no artigo 58.º, n.º 1, alínea b), daquele compêndio legal.

(…).

… não vindo minimamente alegado pela Requerente, como era seu ónus – cf. artigo 114.º, n.º 3, alínea g), do CPTA –, que a Requerida se encontrava (ou deveria encontrar-se) por qualquer forma ciente de que a mesma era comproprietária da embarcação visada pela decisão aqui suspendenda e / ou era ela que havia assumido “a responsabilidade única” pela utilização do posto de amarração, de harmonia com o preceituado no artigo 8.º, n.º 3, do Regulamento acabado de transcrever, não tem este Tribunal qualquer fundamento para a considerar destinatária “a quem o ato administrativo deva ser notificado”, nos termos e para os efeitos do artigo 59.º, n.º 2, do CPTA, antes devendo a sua posição jurídica ser subsumida à dos demais interessados a que se refere o n.º 3 daquele mesmo artigo 59.º, cujo prazo de impugnação começa a correr, desde logo, da data “do conhecimento do ato”, o qual, in casu, não pode deixar de corresponder, no limite, à data em que a Requerente apresentou a juízo o r.i. dos presentes autos cautelares, em 08.08.2024 (cf. facto 2. firmado supra).

Significa isto, como tal, que, como bem expende a Requerida, a Requerente tinha, efetivamente, até 09.11.2024 (ou, mais concretamente, 11.11.2024, uma vez que aquele dia corresponde a um sábado) para vir intentar a ação principal de que a presente ação cautelar depende, pelo que, não o tendo feito até então (cf. facto 5. firmado supra), o respetivo prazo de que dispunha para o fazer já caducou, entretanto.

Assim, e considerando que, nos termos e com os fundamentos que supra se expenderam, a Requerente não propôs atempadamente uma qualquer ação principal tendo em vista a decisão cuja suspensão de eficácia aqui vem reclamar a juízo, inelutável se torna concluir pela observância do circunstancialismo consignado na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPTA e, consequentemente, pela extinção da respetiva instância (…).

A recorrente não se conforma com o decidido. Sustenta que o ato suspendendo está ferido de nulidade e, como tal, a sua impugnação não está sujeita a prazo.
Porém, sem razão.

A recorrente pediu a suspensão de eficácia da decisão comunicada a 7.8.2024, ao comproprietário da embarcação «DD», CC, de que a partir do dia 12.8.2024, a referida embarcação, estacionada no lugar ..., na Doca de , lado Poente, no Porto de, será removida para as instalações existentes do EE, em ..., onde ficará estacionada a nado de braço dado com a embarcação da GG, com a informação ainda de que oportunamente serão emitidas as taxas de ocupação até ao dia da remoção da embarcação, assim como as taxas devidas pelo estacionamento a nado na doca existente no EE.

A recorrente sustentou o pressuposto do fumus boni iuris com base em alegada falta de notificação do ato suspendendo e nos vícios de falta de fundamentação e de preterição de audiência prévia.

Das conclusões do recurso resulta que a recorrente não questiona a decisão recorrida quanto ao julgamento de que os vícios de preterição da audiência prévia e de falta de fundamentação que assacou ao ato suspendendo em sede do requerimento inicial são reconduzíveis à mera anulabilidade.

O pomo da discórdia reside na consequência jurídica da alegada falta de notificação à recorrente, comproprietária da embarcação visada na comunicação de 7.8.2024, do ato administrativo suspendendo.

A recorrente reitera no recurso que a consequência da omissão da notificação do ato suspendendo é a sua nulidade, prevista no artigo 160º do CPA.

Esta alegação evidencia que a recorrente não distingue a ineficácia ou a inoponibilidade da invalidade do ato no caso de o mesmo padecer de ilegalidade que o afete.

O artigo 160º do CPA trata da eficácia dos atos constitutivos de deveres ou encargos, dispondo o preceito que estes atos só são oponíveis aos destinatários a partir da respetiva notificação. A eficácia destes atos fica, portanto, e por força da lei, diferida para o momento da notificação.

O artigo 161º do CPA dispõe sobre os atos nulos, definindo-os, no nº 1, como aqueles para os quais a lei comina expressamente essa forma de invalidade, em que se contam os previstos no nº 2.

A invalidade do ato administrativo distingue-se claramente da ineficácia.

A invalidade é a desconformidade do ato administrativo com a legalidade aplicável.

A ineficácia não pressupõe qualquer situação de desconformidade com o bloco da legalidade aplicável, mas apenas a não produção de efeitos próprios do ato já praticado.

Mesmo a ilegalidade da notificação gera apenas a ineficácia ou a inoponibilidade.

Este erro de entendimento da recorrente vícia as conclusões do recurso nº 12 e seguintes.

Porquanto, os vícios imputados ao ato – de preterição de audiência prévia e de falta de fundamentação - são geradores de mera anulabilidade como vem decidido e não vem questionado no recurso.

Significa isto, como corretamente afirma o tribunal a quo, que o juízo a encetar ao abrigo do artigo 123º, nº 1, al a) do CPTA terá necessariamente que ser efetuado à luz do prazo de 3 meses consignado no artigo 58º, nº 1, al b) do CPTA, como prazo legal de impugnação de atos anuláveis.

Importa agora apurar da correção da decisão quanto ao começo da contagem do prazo de impugnação do ato suspendendo nos termos do art 59º, nº 3 do CPTA. Entende a recorrente ser destinatária direta do ato suspendendo, impondo-se assim a sua notificação pessoal nos termos do art 59º, nº 2 do CPTA. Não tendo a notificação pessoal ocorrido, o prazo de impugnação não chegou sequer a iniciar-se, sendo tempestiva a atuação processual da recorrente.

Nos termos do artigo 59º, nº 1 do CPTA, sem prejuízo da faculdade de impugnação em momento anterior, dentro dos condicionalismos do artigo 54º, os prazos de impugnação só começam a correr na data da ocorrência dos factos previstos nos números seguintes se, nesse momento, o ato a impugnar já for eficaz, contando-se tais prazos, na hipótese contrária, desde o início da produção de efeitos do ato.

Como interpretam Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, obra citada, pág 405 e 406, o artigo 59º do CPTA «procede à harmonização do regime de contagem dos prazos de impugnação, que se encontra previsto neste artigo, com o pressuposto processual da eficácia do ato impugnado, que está enunciado no artigo 54º, segundo o qual «os atos administrativos só podem ser impugnados a partir do momento em que produzem efeitos».

(…).

A ressalva contida no segmento inicial do preceito refere-se, entretanto, às situações previstas no nº 2 do artigo 54º, em que é admitida a possibilidade da impugnação de atos administrativos que ainda não tenham começado a produzir efeitos jurídicos: é esse o caso, quando tenha sido desencadeada pela Administração a execução do ato apesar de este ser ineficaz e se trate, por isso, de ato ilegalmente executado, ou quando estejam em causa atos de eficácia diferida, mas relativamente aos quais exista a certeza ou forte probabilidade de iniciarem a breve trecho a produção dos seus efeitos. É, pois, só nestes casos que é admitida a impugnação de atos ineficazes».

De acordo com o artigo 155º do CPA:

1 - O ato administrativo produz os seus efeitos desde a data em que é praticado, salvo nos casos em que a lei ou o próprio ato lhe atribuam eficácia retroativa, diferida ou condicionada.

2 - O ato considera-se praticado quando seja emitida uma decisão que identifique o autor e indique o destinatário, se for o caso, e o objeto a que se refere o seu conteúdo.

Já o artigo 114º, nº 1 do CPA dispõe que (todos) os atos administrativos devem ser notificados aos destinários, incluindo a decisão de proceder à execução (cfr art 177º, nº 3 do CPA).

Mas a notificação não constitui um requisito de eficácia do ato, antes, estipula o artigo 160º do CPA, trata-se de uma condição de oponibilidade dos efeitos de direito desfavoráveis do ato administrativo para o seu destinatário. O mesmo é dizer que os atos administrativos desfavoráveis – os que imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício - necessariamente têm de ser notificados aos seus destinatários para se iniciar a contagem do prazo de impugnação contenciosa (cfr art 59º, nº 2 do CPTA).

E recai sobre a Administração a prova da notificação dos atos administrativos praticados ao longo do procedimento administrativo desfavoráveis aos que sejam diretamente afetados pela decisão.

O ato suspendendo dos autos comunica a data em que a entidade requerida irá proceder à remoção coerciva da embarcação «DD», estacionada no lugar ... na Doca de , lado poente, sem autorização desde o dia 1.6.2023, para as instalações existentes do EE, a partir de 12.8.2024, com a advertência ainda de serem emitidas as taxas de ocupação.

O ofício de 7 de agosto de 2024 é um ato de execução, trata-se de um ato praticado no âmbito do procedimento de execução da ordem de remoção da embarcação, do lugar ... da Doca de , lado poente, do Porto de, por falta de autorização de estacionamento desde dia 1.6.2023.

Ao referido ato foi aposta uma cláusula acessória que vincula o início da eficácia do ato a partir de 12.8.2024.

A recorrente e CC são os titulares da embarcação visada pelo ato, na proporção de 50% cada (cfr factos provados nº 3 e 4).

O ato foi comunicado apenas ao comproprietário da embarcação CC, por ofício de 7.8.2024, sem que tenha sido notificado à executada, ora recorrente, a decisão de proceder à execução (cfr facto provado nº 1).

A recorrente, ao contrário do que vem decidido, também é destinatária direta do ato comunicado a 7.8.2024, tal como o comproprietário da embarcação CC.

Com efeito, como ensina Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, obra citada, pág 406 e 407, «por destinatários do ato a que se refere o nº 2 (do art 59º do CPTA), deve entender-se aqueles que sejam diretamente afetados pela decisão, …. É em relação a estes interessados diretos que existe, por parte da Administração, o dever de notificar os atos administrativos praticados no âmbito do procedimento (art 114º do CPA), de modo a que a falta de notificação torna o ato inoponível em relação às decisões que lhe sejam desfavoráveis (art 160º do CPA)».

Assim, nos termos do disposto no art 268º, nº 3 da CRP e do art 59º, nº 2 do CPTA, o prazo para a impugnação judicial do ato só se conta a partir da notificação aos comproprietários da embarcação a quem o ato deve ser notificado.

Sucede que, no dia seguinte ao da notificação do ato suspendendo ao comproprietário da embarcação, isto é, a 8.8.2024, e antes do ato começar a produzir os seus efeitos (a partir de 12.8.2024) a ora recorrente apresentou em juízo o requerimento inicial dos presentes autos cautelares, com pedido de suspensão de eficácia da decisão administrativa de remoção da embarcação a partir do dia 12.8.2024, instruindo-o com o documento nº 1 que corresponde à cópia do ofício que contém o ato suspendendo (cfr facto provado nº 1).

Na data da instauração dos autos cautelares, a recorrente requereu a suspensão de eficácia do ato suspendendo ao abrigo do disposto no art 54º, nº 2, al b) do CPTA.

A partir do dia 12.8.2024 o ato de 7.8.2024 começou a produzir efeitos, mas a recorrente ainda não tinha sido notificada do ato nos termos do art 177º, nº 3 do CPA.

Ainda assim, nas circunstâncias do caso concreto, tendo a recorrente instruído o requerimento cautelar com cópia do ato comunicado ao comproprietário CC por ofício de 7.8.2024, consideramos que, a partir da data da instauração do processo cautelar, em 8.8.2024, a requerente teve conhecimento efetivo do ato, que não se confunde com a cognoscibilidade a que se refere o nº 3 do art 59º do CPTA.

Isto porque a «notificação» destina-se a permitir aos interessados diretos o conhecimento efetivo dos atos que são suscetíveis de afetar a sua esfera jurídica e, assim, poderem, querendo, aceder à justiça administrativa, propondo ações administrativas e requerendo providências cautelares.

Nos termos do art 182º, nº 1 do CPA e do art 53º, nº 3 do CPTA, os executados podem impugnar administrativa e judicialmente a decisão de proceder à execução administrativa ou outros atos administrativos praticados no âmbito do procedimento de execução, por vícios próprios e na medida em que tenham um conteúdo decisório de carácter inovador, assim como requerer a suspensão dos seus efeitos.

Ora, a recorrente requereu a suspensão dos efeitos do ato de execução em juízo e fez prova do ato, instruindo o requerimento inicial com o ato suspendendo (art 114º, nº 3, al h) do CPTA. A convite do tribunal, por requerimento junto aos autos a 12.8.2024, nos termos do art 114º, nº 3, al e) do CPTA, a recorrente indicou como ação de que o processo cautelar irá depender uma ação de impugnação de ato administrativo - decisão de remoção de embarcação de recreio DD a partir do dia 12 de Agosto de 2024 - que determine a anulação do ato impugnado, com fundamento na falta de observância da tramitação processual aplicável (inexistência de audiência prévia), falta de fundamentação e o despacho recorrido ser dirigido à entidade com ilegitimidade processual passiva, …, uma vez que a referida embarcação DD pertence à ora requerente, AA., tendo a mesma a posse exclusiva desta bem como a metade da sua propriedade.

Portanto, a recorrente no dia 8.8.2024 tinha conhecimento efetivo do ato de remoção da embarcação de recreio DD a partir do dia 12 de Agosto de 2024, requereu a suspensão de eficácia desse ato e, no requerimento aperfeiçoado (de 12.8.2024), justificou a ação que teria de instaurar – ação administrativa de impugnação do ato administrativo de 7.8.2024, com indicação do pedido e da causa de pedir.

Em face da descrita conduta processual da recorrente, que não deixa quaisquer dúvidas sobre o conhecimento efetivo do ato, e de acordo com o princípio da boa fé que deve nortear a atuação da recorrente e da Administração no procedimento administrativo e no processo judicial, o prazo, de três meses, que a recorrente dispõe para impugnar em juízo a decisão de remoção de embarcação de recreio DD a partir do dia 12 de Agosto de 2024 conta-se a partir do dia 8.8.2024.

O que significa que a ora recorrente teve até ao dia 11.11.2024 (por o dia 9.11.2024 calhar a um sábado) para intentar a ação administrativa principal, de que os presentes autos cautelares dependem, a pedir a anulação do ato que determinou a remoção coerciva da embarcação DD estacionada no lugar ... na Doca de , para as instalações existentes no EE.

Pelo que, não tendo instaurado a respetiva ação administrativa no prazo legalmente cominado, de três meses, conforme a previsão da alínea b) do nº 1 do artigo 58º do CPTA, verifica-se a circunstância prevista no art 123º, nº 1, al a) do CPTA, que motiva a extinção do processo cautelar.

Em suma improcede também este fundamento do recurso.

Decisão

Nestes termos, acordam em Conferência os juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida com fundamentação parcialmente diferente.

Custas pela recorrente.

Notifique.

*

Lisboa, 2025-12-04,

(Alda Nunes)

(Mara Magalhães)

(Ricardo Ferreira Leite)