Acordam, em conferência, na secção de Contencioso Administrativo, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Sul.

Relatório

C………. - COMÉRCIO …………….., LDA, intentou contra o INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I.P., ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual, de impugnação do ato de adjudicação praticado no âmbito do procedimento para a “Aquisição de serviços para aluguer e manutenção de Unidades Sanitárias Higienizadores de Sanitas e urinóis para as instalações sanitárias dos Serviços de Coordenação e das diversas Unidades Orgânicas da Delegação Regional do Centro do Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P.», sob a referência PR.……../50.

Indicou como contrainteressada as sociedades: R ……………… Portugal - Serviços ……………….., Unipessoal, Lda. e S……….. - Sociedade ………………, S.A..

Pediu a anulação da decisão de adjudicação e a sua substituição por outra que adjudique o contrato à autora.

A ação veio a ser julgada totalmente improcedente, por sentença proferida a 19.01.2026 pelo juízo de contratos públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Inconformada com o assim decidido, a autora veio apelar para este Tribunal Central Administrativo Sul tendo, na sua alegação, formulado as seguintes conclusões:

«A. Nos presentes autos trata-se, essencialmente, de averiguar a validade do ato de adjudicação da ora Recorrida, referente ao concurso público para aquisição de serviços para aluguer e manutenção de Unidades Sanitárias, Higienizadores de Sanitas e urinóis e ambientadores para as instalações sanitárias dos Serviços de Coordenação e das diversas Unidades Orgânicas da Delegação Regional do Centro do IEFP, I.P. com a referência n.° PR2024410/50

B. A Sentença recorrida fez um julgamento incorreto da matéria de facto por considerar que a declaração feita pela 1ª CI, a saber “É um líquido verde, com fragrância a pinho que proporcionará "uma limpeza profunda, removendo e prevenindo o aparecimento de manchas causadas pelo calcário em sanitas e urinóis, neutralizando os maus odores simultaneamente.” demonstra o cumprimento, de forma integral, do imposto pela cláusula 22º n.° 2 als. b) e c).

C. A referida cláusula exige um produto que efetivamente mantenha desinfetado as sanitas e urinóis durante 24 horas, isto é, que mantenha as suas superfícies livres de microrganismos.

D. O termo “limpeza", ainda que profunda, não equivale a desinfeção, seja no seu sentido mais corrente, seja em termos técnicos.

E. Assim, quando o concorrente apenas declara que o seu produto realiza uma limpeza profunda, não está a declarar cumprir integralmente o caderno de encargos.

F. A Sentença recorrida fez um julgamento incorreto da matéria de facto por considerar que o produto proposto pela 1ª CI, a saber “ECOCLEAR WC & URINAL”, cumpre, de forma integral, o exigido pela cláusula 22º n.° 2 als. b) e c).

G. A Metilisotiazolinona, substância presente no referido produto, tem como principal uso, no geral, a conservação de misturas.

H. A sua ínfima concentração no produto indica exatamente esse uso, e desqualifica-o de atuar como desinfetante em superfícies externas.

I. O mesmo se diga em relação à substância química substância Laurylamine Dipropylenediamine, com a agravante da sua concentração ser ainda mais baixa.

J. Deste modo, este não é apto, consequentemente, a agir como desinfetante em superfícies exteriores, muito menos quando o caderno de encargos é bastante rigoroso, exigindo os aparelhos sanitários continuadamente desinfetados, 24 horas sobre 24 horas.

K. Em conclusão, a Sentença recorrida viola: (i) o artigo 49.° n.° 12 do CCP, por ter considerado que a 1ª CI demonstrou que o seu produto cumpre a cláusula 22º n.° 2 al. b) e c) do caderno de encargo; (ii) o artigo 70.° n.° 2 al. b) do CCP, por considerar que o produto apresentado pela 1ª CI cumpre a exigência de desinfeção aposta naquela cláusula.

Pelo exposto e com o douto suprimento de V. Exas., deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida, sendo esta substituída por decisão que anule o ato de adjudicação e adjudique o concurso à impugnante.

Ao assim decidirem V. Exas. Venerandos Desembargadores farão a costumada Justiça!».

Não foram apresentadas contra-alegações.

O tribunal a quo, na sentença recorrida, considerou provados e relevantes para a apreciação do mérito da causa, os seguintes factos:

«A) Por deliberação do Conselho Diretivo do IEFP, I.P. n.° I/DLBI/832/2025/NACD, de 06/05/2025, exarada na Proposta de Decisão de Contratar n.° 50 de 12/12/2024, foi autorizada "a abertura do procedimento de aquisição por Concurso Público sem publicação no Jornal Oficial da União Europeia, ao abrigo da alínea b) do n.°1 do artigo 20º do CCP, o processo de aquisição de serviços para aluguer e manutenção de Unidades Sanitárias, Higienizadores de Sanitas e urinóis e ambientadores, nos termos do descrito no artigo II- Proposta, da presente PDC." - Fls. 86 do P.A.

B) No artigo vi) da Proposta, acolhida pela deliberação do Conselho Diretivo referida na alínea anterior, é submetida a este órgão, entre outros aspetos, a "Aprovação das peças do procedimento: Programa de Concurso e Caderno de Encargos, em cumprimento do disposto na alínea c) do art. 40º do CCP e autorização do critério de adjudicação, nos termos da al. b) do art. 74.- do CCP;" - Fls. 73 a 85 do P.A., peças do procedimento que aqui se dão por integralmente reproduzidas, destacando-se aqui o seguinte:

«Textos no original»

(consta do processo administrativo e documento 7 junto pela autora).

D) Em 09/05/2025 foi publicado no Diário da República n.° 89/2025, 2- série, o anúncio de procedimento n.° 12111/2025, do procedimento concursal n.° PR2024410/50, identificado nas alíneas anteriores (consta do processo administrativo e doc. 1 junto pela autora).

E) A autora e a 1.ª Cl. apresentaram proposta no procedimento, entre outros concorrentes, dando-se aqui por integralmente reproduzidas as propostas da autora e da lª CL, destacando-se aqui da proposta da l.ª CI. o seguinte: «...

«Textos no original»

...» (consta do processo administrativo e documento apresentado pela autora com a petição inicial).

F) Em 12/06/2025, o júri do procedimento elaborou o relatório preliminar, que se dá aqui por integralmente reproduzido, destacando-se aqui o seguinte «…:

«Textos no original»

» (documento 3 junto pela autora e consta do processo administrativo).

G) Em 16/06/2025, a autora pronunciou-se em sede de audiência prévia, pronúncia que se dá aqui por integralmente reproduzida (documento 4 junto pela autora e consta do processo administrativo).

H) Em 25/06/2025, o júri do procedimento elaborou o relatório final, na sequência de prévia ponderação das observações da autora invocadas em sede de audiência prévia, nos termos da ata do júri na mesma data, documentos que se dão aqui por integralmente reproduzidos, destacando-se aqui o seguinte: «...

«Texto no original»

...» (documento 5 e 6 junto pela autora e constantes do processo administrativo).

I) Em 26/06/2025, o Conselho Diretivo do D., através da autorização n.°I/DLB/………./2025/NACD, exarada na Proposta de Autorização de Despesa n.° ADJ……………/33, adjudicou à lª CI., os serviços dos Lotes 1 e 2 (documento junto pela autora e consta do processo administrativo).

Inexistem factos não provados com relevância para a decisão de mérito a proferir.».

De acordo com o que extrai do probatório, no critério de adjudicação, da proposta economicamente mais vantajosa, foi adotada a modalidade monofator, com avaliação do preço como único aspeto da execução do contrato submetido à concorrência.

A autora vem impugnar o ato de adjudicação sob a invocação de que a proposta sobre a qual esse ato recaiu não cumpre uma das condições exigidas no caderno de encargos e deveria, por tal motivo, ter sido excluída, com a adjudicação do contrato à proposta por si apresentada.

Vejamos se lhe assiste razão.

A questão trazida à controvérsia deriva do disposto na cláusula 22.ª do caderno de encargos cujo teor é o seguinte:

a) A substituição das unidades sanitárias deverá ser efetuada de 28 em 28 dias;

b) As unidades sanitárias deverão ser retiradas intactas dos locais onde se encontram, e substituídas por outras devidamente higienizadas;

c) As unidades sanitárias deverão ter uma abertura concebida de forma a ocultar o seu conteúdo;

d) As unidades sanitárias deverão ter pedal incorporado ou sensor, de forma a evitar o contacto com as mãos;

e) Apresentar estabilidade quando colocadas no solo;

f) As unidades sanitárias deverão conter germicida ecológico, eficaz contra bactérias e fungos com ação garantida por um período mínimo de quatro semanas;

2. Higienizadores (sanitas e urinóis):

a) Manutenção/recarga bimestral (de dois em dois meses);

b) Sistema de higienização automático programável, mantendo os urinóis e sanitas limpos, desinfetados e sem cheiros 24 (vinte quatro) horas por dia;

c) O desinfetante deve atuar ativamente prevenindo incrustações de calcário, manchas e maus odores nas sanitas e urinóis;

A recorrente vem alegar que a proposta da contrainteressada, sobre a qual recaiu a adjudicação, não dá cumprimento à exigência de desinfeção das sanitas e urinóis, em razão de não resultar das fichas técnicas dos produtos que se propõe utilizar que aqueles tenham propriedades desinfetantes.

A entidade demandada, na contestação que apresentou, veio referir que o produto proposto pela contrainteressada, embora qualificado como “detergente” e não como “desinfetante” dá cumprimento ao exigido na cláusula 22.ª, n.º 2, do caderno de encargos, na medida em que utiliza substâncias químicas, como o 2-methyl-2H-isothiazol-3 one, o qual foi aprovado como substância ativa para utilização em produtos biocidas do tipo 6, nos termos do Regulamento de Execução (EU) 2025/1257 de 26 de junho e do Regulamento (EU) n.º 528/12 do Parlamento e do Conselho de 22 de maio de 2012.

A sentença recorrida julgou o pedido improcedente sob a seguinte fundamentação:

«Conforme resulta do probatório (alínea E)), a ficha de dados de segurança do produto ECOCLEAR WC &URINAL foi elaborada de acordo com o Regulamento REACH (Regulamento (CE) n.° 1907/2006) alterado pelo Regulamento (CE) 2020/878, e a classificação da substância ou mistura foi feita de acordo com o regulamento (CE) n.º 1272/2008, assim como os elementos do rótulo, resultando deste, nomeadamente, o seguinte: «Composição: <5% tensoactivos não iónicos; Benzisothiazolinone; Methylisothiazolinone; Laurylamine Dipropylenediamine; Perfumes”.

A Metilisotiazolinona atua como um biocida e é usada também em detergentes.

A Laurylamine Dipropylenediamine tem uma função antimicrobiana e é também usada em detergentes.

O produto proposto apresenta-se na forma de “Mistura” para utilização profissional e integra na sua composição “2-Methyl-2H-isothiazol-3-one” que atua como um desinfetante. E um líquido verde, com fragrância a pinho que proporcionará “uma limpeza profunda, removendo e prevenindo o aparecimento de manchas causadas pelo calcário em sanitas e urinóis, neutralizando os maus odores simultaneamente”.

Não resulta do caderno de encargos que os produtos a fornecer têm de ser do tipo de produto desinfetante, mas apenas resulta um “Sistema de higienização automático programável, mantendo os urinóis e sanitas limpos, desinfetados e sem cheiros 24 (vinte e quatro) horas por dia.” (alínea b) do n.º2 da cláusula 22º, da parte II) e que “o desinfetante deve atuar ativamente prevenindo incrustações de calcário, manchas e maus odores nas sanitas e urinóis” (alínea c) do nº 2 da cláusula 22º, da parte II), finalidades que o produto proposto pela 1ªCI. cumpre, pese embora a autora invoque em sede de alegações que “presença muito diluída da substância ativa 2-methyl- 2H- isothiazol-3-one ...não elimina os microorganismos, presentes nas instalações sanitárias, de forma adequada e suficiente”

A cláusula 22ª da parte II do caderno de encargos apenas se refere à “Caraterização Específica dos serviços/equipamentos” e não a produtos, apesar de no programa do procedimento ter sido solicitado aos concorrentes a entrega das “Fichas técnicas dos equipamentos e dos produtos propostos para cada item, de acordo com as especificações técnicas previstas no Caderno de Encargos”.

O D. fixou as especificações técnicas dos serviços e dos equipamentos em termos de desempenho ou de requisitos funcionais e não por referência a especificações técnicas definidas.

Seja como for, a 1 ª CI. descreveu na sua proposta que o produto a fornecer cumpre a finalidade do serviço pretendida pelo D.

Ante o exposto, não se verificava a causa de exclusão prevista na alínea b), do n.° 2, do artigo 70º do CCP, por a 1ªCI. não ter apresentado qualquer termo ou condição que violasse aspetos da execução do contrato a celebrar não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos.».

Inexiste controvérsia a respeito de o produto proposto pela contrainteressada não ser do tipo “desinfetante”. O que importa dilucidar é se através dele é possível assegurar a exigência, prevista na cláusula 22.ª, n.º 2, alíneas b) e c) do caderno de encargos, de que seja assegurado um sistema de higienização automático programável, mantendo os urinóis e sanitas limpos, desinfetados e sem cheiros 24 (vinte quatro) horas por dia e que o desinfetante deve atuar ativamente prevenindo incrustações de calcário, manchas e maus odores nas sanitas e urinóis.

A entidade demandada considerou que essa exigência se mostrava cumprida em razão de na composição do produto proposto se encontrar a substância química 2-methyl-2H-isothiazol-3 one, a qual foi aprovada como substância ativa para utilização em produtos biocidas do tipo 6, nos termos do Regulamento de Execução (EU) 2025/1257 de 26 de junho e do Regulamento (EU) n.º 528/12 do Parlamento e do Conselho de 22 de maio de 2012.

O Regulamento de Execução (UE) da Comissão de 26 de junho de 2025 que aprova a 2-metil-2H-isotiazol-3-ona (MIT) como substância ativa existente para utilização em produtos biocidas do tipo 6, em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 528/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho refere, no artigo 1.º, que

A 2-metil-2H-isotiazol-3-ona (MIT) é aprovada como substância ativa para utilização em produtos biocidas do tipo 6, nos termos das condições definidas no anexo.

Sendo que, para efeitos do Regulamento de Execução (EU) 2025/1257 de 26 de junho e do Regulamento (EU) n.º 528/12 do Parlamento e do Conselho de 22 de maio de 2012, relativo à disponibilização no mercado e à utilização de produtos biocidas,

Entende-se por

a) «Produtos biocidas»

- Qualquer substância ou mistura, na forma em que são fornecidos ao utilizador, que consistam, contenham ou que gerem uma ou mais substâncias ativas, com o objetivo de destruir, repelir ou neutralizar um organismo prejudicial, prevenir a sua ação ou controlá-la de qualquer outra forma, por meios que não sejam a simples ação física ou mecânica,

- Qualquer substância ou mistura gerada a partir de substâncias ou misturas que não sejam abrangidas pelo âmbito de aplicação do primeiro travessão e utilizada com o objetivo de destruir, repelir ou neutralizar um organismo prejudicial, prevenir a sua ação ou controlá-la de qualquer outra forma, por meios que não sejam a simples ação física ou mecânica.

A recorrente contrapõe referindo que, em qualquer caso, a presença daquela substância no detergente proposto não cumpre as exigências de desinfeção, em razão do elevado grau de diluição apresentado.

E, na verdade, a matéria dos autos, a par com as definições enunciadas acima, das quais resulta apenas, quanto à substância 2metil-2H-isotiazol-3-ona (MIT), que é autorizada a sua utilização em produtos biocida do tipo 6, não permite concluir pela aptidão do produto proposto pela contrainteressada para assegurar a desinfeção dos sanitários pois que, ainda que das características dos produtos biocida tipo 6 possam extrair-se propriedades de destruição ou neutralização de organismos prejudiciais, nos termos da definição para efeitos do Regulamento, nos termos (EU) n.º 528/12, a mesma conclusão não emerge quanto à substância 2-metil-2H-isotiazol-3-ona (MIT), presente no detergente proposto pela contrainteressada relativamente à qual apenas resulta que está aprovada a sua utilização em produtos biocida tipo 6, não integrando, ela própria, a categoria de produtos biocidas tipo 6.

Ora, o referido conduz-nos à inelutável conclusão de que os autos não demonstram que o produto proposto pela contrainteressada, que não é do tipo “desinfetante”, corresponda ao desempenho exigido pelo caderno de encargos.

E essa demonstração cabia ao concorrente, que tendo apresentado, na proposta, um produto do tipo “detergente” para a prestação de um serviço que exigia um sistema de higienização automático programável, mantendo os urinóis e sanitas limpos, desinfetados e sem cheiros 24 (vinte quatro) horas por dia e que o desinfetante deve atuar ativamente prevenindo incrustações de calcário, manchas e maus odores nas sanitas e urinóis, tinha que demonstrar a aptidão do mesmo para o cumprimento daquela especificação.

Na sentença recorrida considerou-se que não se verificava a causa de exclusão da proposta prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do CCP, por a contrainteressada ter descrito na sua proposta que o produto a fornecer cumpre a finalidade do serviço pretendido pelo demandado.

Mas esse entendimento não pode ser acompanhado.

Em causa está o cumprimento de um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência ao qual a entidade adjudicante pretendeu que o cocontratante se vinculasse. A verificação da conformidade da proposta com o caderno de encargos não se basta com a vontade declarada, designadamente através da declaração de aceitação do seu conteúdo, exigida pelas peças do procedimento em conformidade com o Anexo I ao CCP.

Na verdade, sendo a proposta a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo (cfr. artigo 56.º do CCP), a sua conformidade com o exigido no caderno de encargos afere-se através do conteúdo dos documentos apresentados e exigidos, através dos quais a concorrente se vincula aos exatos termos em que se propõe executar o contrato, indicando os concretos meios a afetar àquela execução, o tempo, o modo e outros aspetos que relevem em concreto no contexto de cada procedimento.

O caderno de encargos, sendo a peça do procedimento que inclui as cláusulas a incluir no contrato a celebrar, nos termos do disposto no artigo 42.º, n.º 1, do CCP, é a expressão da vontade negocial da entidade adjudicante e dele devem constar, além do mais, as especificações técnicas e a definição das características exigidas para, no que para o caso releva, os bens e serviços a adquirir, nos termos do disposto no artigo 49.º, n.º 1.

Como se referiu no Acórdão prolatado pelo Supremo Tribunal Administrativo, de 7.09.2023 (P.º 0462/22.5BELSB), cujo sumário se reproduz,

« I - Devendo a proposta dar pontual cumprimento ao que tiver sido exigido nas peças do procedimento, o seu respetivo conteúdo é determinado pela vontade manifestada pela entidade adjudicante e pelo que haja sido previsto como aspetos de execução do contrato, seja quanto aos seus atributos [elementos da proposta que, à luz do critério de adjudicação e modelo de avaliação definidos no programa do procedimento, irão ser submetidos à concorrência ou alvo da avaliação, para efeitos de escolha da melhor proposta – artigos 42.º, n.ºs 3 e 4, 56.º, n.ºs 1 e 2, 57.º, n.º 1, al. b) e 70.º, n.ºs 1 e 2, als. a) e b), do CCP], seja quanto aos termos ou condições [elementos da proposta relativos a aspetos da execução do contrato inseridos nas peças do procedimento, mormente em cláusulas do Caderno de Encargos, não submetidos à concorrência e que a entidade adjudicante pretende que os concorrentes se vinculem – artigos 42.º, n.º 5, 57.º, n.º 1, al. c) e 70.º, n.ºs 1 e 2, als. a) e b), do CCP].

II - Sendo facto incontrovertido que a proposta apresentada não cumpre uma exigência específica do Caderno de Encargos, respeitante a termo ou condição, tal desrespeito constitui fundamento de exclusão da proposta, nos termos da al. a), do n.º 2, do artigo 70.º do CCP, conjugada com a al. c), do n.º 1, do artigo 57.º do CCP.

III - A declaração genérica de compromisso, subscrita pela concorrente, nos termos do Anexo I do CCP, é insuficiente perante uma solicitação de manifestação expressa e específica da entidade adjudicante constante das peças do procedimento.

IV - Essa declaração genérica apenas é suficiente perante a ausência ou inexistência nas peças do procedimento – Convite, Programa do procedimento ou Caderno de Encargos – de uma obrigatoriedade de as propostas dos concorrentes se manifestarem expressamente e de forma específica quanto às especificações ou condições aí previstas.».

No caso do procedimento em litígio, foi caracterizado o serviço a prestar no que respeita ao sistema de higienização a implementar nas instalações sanitárias na cláusula 22.ª, n.º 2 do caderno de encargos. No tocante aos produtos a utilizar com vista à execução daquela prestação de serviços, que se quis que assegurasse a desinfeção das sanitas e urinóis, as peças do procedimento não especificaram as características e composição respetivas, tanto quanto o probatório, não impugnado, revela. Todavia, foi exigida a apresentação das fichas técnicas dos produtos propostos para cada item, de acordo com as especificações técnicas do caderno de encargos, nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 12.º do programa do concurso (cfr. alínea B) do probatório).

E do confronto entre as fichas técnicas dos produtos propostos pela contrainteressada, reproduzidas na alínea E) do probatório, e as características do sistema de higienização pretendido – que assegurasse a desinfeção das sanitas e urinóis – resulta que esses produtos, do tipo “detergente” e não “desinfetante” não se apresentam conformes àqueles termos ou condições.

Assim, tem razão a recorrente quando sustenta que aquela proposta deveria ter sido excluída nos termos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, por apresentar termos ou condições que violam aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência aos quais a entidade adjudicante pretendia que os concorrentes se vinculassem.

Excluída a proposta da contrainteressada, a adjudicação deverá recair sobre a proposta apresentada pela autora, que ficou graduada em segundo lugar (cfr. alíneas F) e H) do probatório).

Assim, deve ser concedido provimento ao recurso, revogada a sentença recorrida e julgada a ação procedente.

As custas, em ambas as instâncias, serão suportadas pela recorrida, em razão do decaimento, que foi total (artigo 527.º do CCP).

Decisão

Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a ação procedente.

Custas pela recorrida (artigo 527.º, n.º 1, do CPC)

Registe e notifique.

Lisboa, 23 de abril de 2026