RELATÓRIO

1. AA, com os sinais dos autos, intentou no TAC de Lisboa contra o Ministério da Administração Interna, contra a Caixa Geral de Aposentações e, na qualidade de contra-interessada, a Guarda Nacional Republicana, uma acção administrativa especial, na qual formulou os seguintes pedidos:

a. A nulidade do procedimento disciplinar, designadamente, por ferir o princípio do direito de audiência, tendo em consideração que o requerente, enquanto arguido, não foi notificado do parecer e acta da reunião, do Conselho de Ética da GNR, bem como do ofício do Director de Justiça e Disciplina da GNR à Caixa Geral de Aposentações, comunicando a perda de 2/3 da pensão do requerente;

b. A nulidade de todos os actos administrativos, com génese no referido procedimento disciplinar, nomeadamente, o despacho ministerial a decretar a reforma compulsiva baseado em razões eivadas de erro, tanto mais que fundamenta e justifica sua decisão na impossibilidade de subsistir a relação funcional entre as partes envolvidas, quando esta mesma impossibilidade inexiste pelo singelo facto do requerente já estar há muito na reforma por incapacidade;

c. A nulidade da própria decisão da Caixa Geral de Aposentações pelas razões ocorridas a montante, mas também porque, antes de sua Distinta Direcção decidir, deveria ter mandado ouvir o requerente da proposta de sua decisão para se opor, querendo, o que não aconteceu;

d. A inconstitucionalidade da mesma decisão, ou seja, do acto administrativo que a conforma, traduzindo-se este no cerceamento da pensão em 2/3, com alegado suporte no RDGNR, por violação do principio da dignidade humana, contido no princípio do estado de direito (nº 2 do artigo 59º e nºs 1 e 3 do artigo 63º da CRP); e,

e. A inconstitucionalidade da norma que prevê o corte da pensão a militar já reformado por incapacidade (artigo 34º, alínea b) do RDGNR).

2. O TAC de Lisboa, por sentença datada de 23-11-2021, julgou a acção improcedente e absolveu o réu do pedido.

3. Inconformado com tal decisão, o autor veio interpor recurso jurisdicional da mesma, tendo em sede de alegações de recurso, formulado as seguintes conclusões:

“I

INVALIDADE DA PENA DISCIPLINAR

A douta sentença recorrida parte do pressuposto de que ao arguido, ora recorrente, se aplica o nº

1, alínea b), do artigo 118º do Código Penal, conjugado com o disposto no artigo 46º, nº 2 do RDGNR.

Para a generalidade de casos e em abstracto, diz a dita alínea b) daquele normativo penal que o procedimento criminal se extingue logo que sobre a prática do crime tiverem ocorrido dez anos quando de trate de crimes puníveis com pena de prisão cujo limite máximo for igual ou superior de cinco anos, mas não que exceda dez anos.

Por sua vez, o nº 2 do artigo 46º do RDGNR postula sobre a prescrição do procedimento disciplinar que as infracções disciplinares que constituam ilícito criminal só prescrevem, nos termos e prazos estabelecidos na lei penal, se os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos.

Ora, no caso sub judice a pena de dois anos e meio de prisão aplicada ao recorrente foi suspensa, por igual período, logo substituída, mediante condição, que foi cumprida.

Sucede que o processo disciplinar em causa esteou-se em pena criminal não só extinta, como decorre dos autos, mas agora também prescrita.

Com efeito:

Considerando que, nos termos do nº 3 do artigo 126º do Código Penal, a prescrição da pena e da medida de segurança têm sempre lugar quando, desde seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo da prescrição, acrescido de metade (in casu, 10+5=15 anos); Considerando que o acórdão do Tribunal Colectivo, 1ª Vara Criminal de Lisboa, 3ª Secção, proferiu seu acórdão condenatório em 29-6-2006, acórdão esse com trânsito em julgado em 15-7-2006, uma vez que, em 8-7-2008, o Tribunal da Relação de Lisboa, 5ª Secção, confirmaria o ditado decisório da 1ª Instância;

Enfim, considerando que só em 14-11-2021 é que foi notificada às partes a sentença aqui recorrida.

Dá para ver que, entre as referidas datas, passaram, pelo menos, 15 anos e três meses, ou seja, o tempo da prescrição da pena criminal em foco.

Neste quadro, suspenso o processo disciplinar, com génese e fundamento em tal pena criminal prescrita, conclui-se ipso facto que ele padece de eficácia, tanto mais que a douta sentença aqui recorrida foi proferida já depois de ocorrer a dita prescrição (sublinhado nosso). Sem prescindir,

II

PRESCRIÇÃO DO PROCEDIMENTO DISCIPLINAR

Propugna a douta sentença recorrida que o procedimento disciplinar não prescreveu, pois desde 1-9-2001, data do último facto incriminatório consumado até à decisão do Senhor Ministro da Administração Interna, ocorrido em 26-11-2010, não haverem decorrido quinze anos (10+5), ou seja, o prazo da prescrição do procedimento disciplinar.

Efectivamente, o nº 1 do artigo 119º do Código Penal, que se reporta ao prazo da prescrição, dá como seu início o facto criminoso consumado.

Todavia, já não se afigura pacífico que 26-11-2010, data do despacho do Senhor Ministro da Administração Interna, seja a outra baliza temporal para o cômputo da prescrição, como a Meritíssima Juíza ditou.

Na verdade, como já se relevou, a pena disciplinar foi suspensa por via de processo cautelar e, como tal, ela e inerente procedimento, não são insusceptíveis de serem postos ainda em causa.

É certo que o controlo jurisdicional da adequação das decisões aos factos determina que o Tribunal não se possa substituir à Administração na concretização da medida das sanções disciplinares. Porém, isso não impede que lhe seja possível sindicar a legalidade das decisões punitivas, determinando, inclusive o suprimento de eventuais vícios, prova de que o procedimento disciplinar não está esgotado.

Neste pressuposto, tendo como referência o já aludido nº 3 do artigo 126º do Código Penal, clarividente se torna que da consumação dos factos incriminatórios (1-9-2001) até à presente data, volveram mais de vinte anos, o que é um prazo que suplanta em muito o prazo prescricional (sublinhado nosso).

Sem prescindir,

III

PRETERIÇÃO DO REGIME JURÍDICO MAIS FAVORÁVEL E NULIDADE DA SENTENÇA DO TRIBUNAL A QUO

Na pendência do presente processo, incluindo em suas alegações finais, o recorrente arguiu ter direito ao benefício do princípio da lei mais favorável, uma vez extinta a pena em que foi condenado (reforma compulsiva), na sequência do CDGNR, regido pela Lei nº 145/99, de 1 de Setembro, ter sido alterado pela Lei nº 66/2014, de 28 de Agosto.

Assim, o artigo 27º do novo RDGNR passou a elencar as penas disciplinares, já previstas anteriormente, salvo a «reforma compulsiva».

Ora, como será excessivo amalgamar a reforma compulsiva com a separação de serviço, sendo que na lei anterior se mantinha uma nítida diferenciação, colocada a questão ao tribunal a quo, este teria sempre de se pronunciar, fundamentando sua posição, mesmo que fosse negativa. Todavia, ao invés, o tribunal a quo fez tábua rasa, abstendo-se de se pronunciar, sem justificar e, muito menos, fundamentar sua posição de inércia, como os autos espelham.

A verdade é que, in casu, a questão tem suma relevância, face ao estipulado no próprio RDGNR, que para a «reforma compulsiva» previa e continua a prever, nos termos do artigo 34º, nº 2, alínea b), a perda de dois terços da pensão mensal durante o período de três anos; o mesmo já não postulava o seu artigo 33º que, para a moldura de «Separação de Serviço», consignava, sic: «A separação de serviço consiste no afastamento definitivo da Guarda com extensão do vínculo funcional à mesma e a perda da qualidade de militar, ficando interdito o uso de uniforme, distintivos e insígnias militares, sem prejuízo do direito à pensão de reforma» (sublinhado nosso). Sucede que este mesmo artigo 33º foi extinto, passando o artigo 27º do RDGNR revisto, a elencar as penas disciplinares. No entanto, o novo corpus do Regulamento em causa mantém o mesmo espirito, isto é, dele decorre que a «Separação de Serviço» não é cominada especificamente com o corte de pensão.

Assim sendo, sopesando o caso concreto, há razões para o regime da lei nova se aplicar, tanto mais que o recorrente, volvidos mais de vinte anos sobre os factos incriminatórios que lhe são assacados, no limiar da velhice, para si, objectivamente o mais gravoso é o corte por pouco cerce de sua pensão de reforma.

Do exposto, também decorre que, atenta a alínea c) do artigo 379º do CPP, a douta sentença, aqui posta em crise, está ferida de nulidade, uma vez que lhe competia pronunciar-se sobre questão que devia apreciar.

Sem prescindir,

IV

VIOLAÇÃO DE PRECEITOS CONSTITUCIONAIS

Uma vez que a inobservância ao benefício do princípio do direito mais favorável, invocado supra, constitui entorse ao nº 4 do artigo 29º da CRP, a douta sentença do tribunal a quo padeceria sempre de semelhante inconstitucionalidade, ao vedar a aplicação da lei nova que suprimiu a figura jurídica «reforma compulsiva». Ademais, tal violação atenta, designadamente, contra os princípios da igualdade e do próprio contraditório (artigo 2º, nº 1 e artigo 32º, nº 5 da CRP). Paralelamente, a pena do corte de 2/3 da pensão da reforma in casu concreto, a aplicar-se, não deveria processar-se ope legis, antes demandar a intervenção de Juiz, pese prevalecer jurisprudência tendencialmente favorável a considerar constitucional o artigo 34º, nº 2, alínea b) do RDGR, enquanto norma geral e abstracta. Mas, a verdade é que da exposição do caso sub judice confluem razões ponderosas para sua inaplicabilidade, tanto mais decorreram mais de vinte anos sobre os factos incriminatórios assacados ao recorrente (1-9-2021).

Sem prescindir,

V

OMISSÃO DE FACTOS SUPERVENIENTES E VÍCIOS NA APLICAÇÃO DO DIREITO

Brevitatis causa, o recorrente contesta o facto da douta sentença recorrida aderir em bloco à instrução do processo disciplinar, cuja acusação resulta de paráfrases construídas a partir das sentenças proferidas nas instâncias criminais, desvalorizando por completo os depoimentos das testemunhas apresentadas pelo arguido versus recorrente.

Por outro lado, chama a atenção para a omissão, entre outras, da douta sentença recorrida obliterar factologia superveniente, maxime, ao não atender à alteração, na pendência da presente acção administrativa especial, do RDGNR, que, em 2014, extinguiu a pena de «reforma compulsiva». De resto, debalde o recorrente requereu o benefício do princípio da lei mais favorável. Ora, é insofismável que isso se reflectiria na composição do mérito da causa. Na esteira de jurisprudência prevalecente dir-se-á, a este respeito, que «a decisão de facto pode e deve ser ampliada se essa ampliação for necessária para constituir base suficiente para a decisão de direito ou para corrigir as contradições sobre a matéria de facto inviabilizadora da decisão jurídica do pleito», in acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 17-11-2016 (processo nº ...)”.

4. O recorrido Ministério da Administração Interna, notificado para o efeito, não apresentou contra-alegação.

5. Remetidos os autos a este TCA Sul, foi dado cumprimento ao disposto no artigo 146º do CPTA, tendo o Exmº Procurador-Geral Adjunto juntos deste tribunal emitido douto parecer, no sentido da improcedência do recurso.

6. O então relator exarou despacho, em 15-2-2023, notificado electronicamente ao recorrente em 16-2-2023, com o seguinte teor:

“Constata-se que as conclusões apresentadas, pela sua extensão e estruturação, não satisfazem com o esforço de síntese legalmente exigido.

Assim sendo, notifique o recorrente para, em 10 (dez) dias, apresentar articulado de recurso de onde constem conclusões devidamente sintetizadas”.

7. Perante a inércia do recorrente em satisfazer com o ordenado, o então relator proferiu decisão sumária em 11-3-2023, a rejeitar o recurso interposto, por falta dos requisitos legalmente previstos, nos termos dos artigos 146º, nº 4, 145º, nº 2, alínea b) do CPTA e 639º, nº 1 e 641º, nº 2, alínea b), todos do CPCivil.

8. Inconformado, o recorrente veio, ao abrigo do disposto no artigo 652º, nº 3 do CPCivil, requerer que sobre tal decisão singular de rejeição do recurso, recaia acórdão, com a respectiva submissão do processo à conferência, invocando para tanto o seguinte:

“I. O objecto legal da presente reclamação é a decisão reclamada e não a questão por ela julgada ou questões não julgadas.

II. Pese ter persistido a prolixidade das visadas conclusões do recurso, o Exmº Senhor Juiz Desembargador Relator inconsiderou, com o devido respeito, os vícios nelas deduzidas cuja legibilidade não foi prejudicada em toda a sua completude. Prova-o à saciedade o próprio parecer do Digno Ministério Público que, conforme se referiu supra, identificou parte substancial de tais vícios, fazendo-o, inequivocamente, de facto e de direito, daí se inferindo que uma boa parte das ditas conclusões não foi afectada.

III. Assim sendo, o Exmº Senhor Juiz Desembargador Relator ao invocar os artigos 145º, nº 2 e 146º, nº 4 do CPTA e, subsidiariamente, os artigos 639º, nº 1 e 641º, nº 2, alínea b) do CPC para fundamentar sua decisão sumária, fá-lo de forma redutora, com o devido respeito, pois ignorou que o não conhecimento do recurso só é extensível na parte afectada, conforme a própria letra da lei postula.

IV. Aliás, tratando-se de questões excepcionadas, que não têm a ver com o mérito da causa, propriamente dito, tais questões adjectivas, como a prescrição e a nulidade, teriam de ser julgadas pelo corpus da Conferência, o que não aconteceu.

V. Enfim, como se salientou supra, a própria Meritíssima Juíza do Tribunal a quo que, ao deferir a subida do recurso para o Tribunal ad quem, defendendo sua posição sobre o facto da douta sentença recorrida nada ter dito sobre factos supervenientes trazidos à colação, acabaria por identificar questões que a douta a decisão sumária oblitera”.

9. O Ministério da Administração Interna, notificado para responder à reclamação apresentada, nada disse ou requereu.

10. Com dispensa dos vistos aos Exmºs Juízes Adjuntos, mas com a entrega do projecto de acórdão aos mesmos, vêm os autos à conferência para apreciação da reclamação apresentada.

OBJECTO DA RECLAMAÇÃO/RECURSO
11. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo reclamante, ou seja, apreciar se a decisão sumária em 11-3-2023, que rejeitou o recurso interposto, por falta dos requisitos legalmente previstos, nos termos dos artigos 146º, nº 4, 145º, nº 2, alínea b) do CPTA e 639º, nº 1 e 641º, nº 2, alínea b), todos do CPCivil, se deve manter e, não se mantendo, apreciar o mérito do recurso interposto.

Vejamos então se a decisão sumária do relator, a rejeitar o recurso interposto pelo recorrente, se deve manter.

12. Com fundamento no facto das conclusões apresentadas, quer pela sua extensão quer pela sua estruturação, não satisfazerem com o esforço de síntese legalmente exigido, foi o recorrente notificado para, em dez dias, apresentar articulado de recurso de onde constassem conclusões devidamente sintetizadas. Porém, perante a inércia do recorrente em satisfazer com o ordenado, o então relator proferiu decisão sumária em 11-3-2023, a rejeitar o recurso interposto, por falta dos requisitos legalmente previstos, nos termos dos artigos 146º, nº 4, 145º, nº 2, alínea b) do CPTA e 639º, nº 1 e 641º, nº 2, alínea b), todos do CPCivil.

13. Diz-nos o artigo 145º do CPTA que “findos os prazos concedidos às partes, o juiz ou relator aprecia os requerimentos apresentados e pronuncia-se sobre as nulidades arguidas e os pedidos de reforma, ordenando a subida do recurso se a tal nada obstar” (nº 1), mais referindo o respectivo nº 2 que “o requerimento é indeferido quando: (a) se entenda que a decisão não admite recurso, que este foi interposto fora do prazo ou que o requerente não tem as condições necessárias para recorrer; ou (b) não contenha ou junte a alegação do recorrente ou quando esta não tenha conclusões, sem prejuízo do disposto no nº 4 do artigo 146º”.

14. Por seu turno, diz-nos o artigo 146º, nº 4 do CPTA – cuja epígrafe é “Intervenção do

Ministério Público, conclusão ao relator e aperfeiçoamento das alegações de recurso” – que “quando o recorrente, na alegação de recurso contra sentença proferida em processo impugnatório, se tenha limitado a reafirmar os vícios imputados ao acto impugnado, sem formular conclusões ou sem que delas seja possível deduzir quais os concretos aspectos de facto que considera incorrectamente julgados ou as normas jurídicas que considera terem sido violadas pelo tribunal recorrido, o relator deve convidá-lo a apresentar, completar ou esclarecer as conclusões formuladas, no prazo de 10 dias, sob pena de não se conhecer do recurso na parte afectada”.

15. Ora, perante o que dimana dos autos, estamos em crer que a decisão sumária do relator que não admitiu o recurso interposto pelo recorrente não pode manter-se, já que do teor da respectiva alegação é possível constatar que o mesmo apresenta conclusões susceptíveis de permitir a este tribunal de recurso perceber quais os vícios que o recorrente imputa à sentença recorrida e, bem assim, quais as normas que aquele entende terem sido violadas, ónus que cumpre com o exigido na alínea b) do nº 2 do artigo 145º do CPTA e também com o ónus exigido pelo nº 4 do artigo 146º, igualmente do CPTA.

16. Por conseguinte, não há qualquer obstáculo de natureza processual que impeça a apreciação do recurso interposto, sendo por isso de deferir a presente reclamação, revogando-se o despacho que rejeitou o recurso interposto, com o subsequente conhecimento do mesmo (artigo 652º, nº 4 do CPCivil).

FUNDAMENTAÇÃO A – DE FACTO

17. Os factos relevantes dados como assentes pela sentença do TAC de Lisboa – que não foram objecto de impugnação – são os seguintes:

a. Em 18-7-2003, o comandante do ... mandou instaurar processo disciplinar ao ora requerente;

b. Em 7-8-2003, com base na notícia de ter sido indiciado pela prática de crime por esses mesmos factos, o processo disciplinar foi suspenso;

c. Em 8-9-2008, por acórdão proferido pelo Tribunal da Relação de Lisboa, já transitado em julgado, o requerente foi condenado pela prática de um crime de corrupção passiva para acto ilícito, previsto e punido pelo artigo 372º, nº 1 do Cód. Penal, na pena de 2 anos e 6 meses de prisão, suspensa na sua execução por igual período, e na condição de entregar a quantia de 1.000,00€ ao Centro de Medicina;

d. Em 29-12-2008, foi deduzida acusação no processo disciplinar, consubstanciada em factos dados como provados no processo-crime;

e. O ora requerente apresentou defesa e arrolou três testemunhas, as quais foram ouvidas;

f. Em 16-10-2009, o Director de Justiça e Disciplina da GNR emitiu a Informação nº ..., pela qual propôs a aplicação da pena disciplinar de reforma compulsiva, com os fundamentos constantes no processo instrutor e aqui dados por reproduzidos na íntegra;

g. Em 26-11-2010, o Ministro da Administração Interna proferiu despacho, pelo qual aplicou a pena disciplinar de reforma compulsiva ao requerente;

h. No referido processo disciplinar, foram considerados provados factos pelos quais o requerente foi condenado por decisão judicial transitada em julgado, nos moldes explicitados no processo instrutor e aqui dados por reproduzidos na íntegra;

i. Em 30-12-2010, o Director de Justiça e Disciplina da GNR proferiu despacho pelo qual, atenta a situação de reformado do requerente, substituiu a pena disciplinar de reforma compulsiva pela perda de 2/3 da pensão pelo período de 3 anos, correspondentes à quantia mensal de 935,03€;

j. Em 15-9-2011, a Direcção da CGA decidiu sancionar a respectiva execução do despacho supra, por dedução daquela quantia na pensão do requerente, a partir de

Outubro de 2011;

k. Por ofício de 21-9-2011, o requerente foi notificado dos despachos proferidos pelo Director de Justiça e Disciplina e da Direcção da CGA supra especificadas.

B – DE DIREITO
18. O recorrente começa por sustentar que a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento ao não considerar a invalidade da pena disciplinar, porquanto quando a pena disciplinar foi aplicada não só o procedimento criminal se encontrava prescrito, como também a respectiva pena.

Mas sem razão, diga-se já.

19. Com efeito, o recorrente foi punido pela prática de um crime de corrupção passiva, p. e p. pelo artigo 322º, nº 1 do Cód. Penal, na pena de 2 anos e 6 meses de prisão, suspensa na sua execução por igual período, e na condição de entregar a quantia de 1.000,00€ ao Centro de Medicina, condição essa que foi cumprida. Ora, atendendo a que essa condenação só veio a ser confirmada em 8-9-2008, por acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, é manifesto que à data da aplicação da pena disciplinar ao recorrente (26-11-2010), ainda não se mostravam esgotados quer o prazo de prescrição do procedimento criminal, quer o prazo de prescrição da pena (cfr. artigos

118º, nº 1, alínea b) e 122º, nº 1, alínea b), ambos do Cód. Penal).

20. O recorrente parte do pressuposto errado que o prazo de prescrição da pena começou a correr com a condenação em 1ª instância; porém, tendo sido interposto recurso para o Tribunal da Relação, só com o trânsito em julgado do acórdão que confirmou a sentença de 1ª instância (ou seja, após 8-9-2008) é que começou a correr o prazo de quinze anos de prescrição da pena (cfr. artigo 122º, nº 1, alínea b) do Cód. Penal). 21. E, a ser assim, à data em que o recorrente foi punido disciplinarmente (26-11-2010) nem o procedimento criminal nem a pena se mostravam prescritos, sendo totalmente indiferente a data em que foi proferida a sentença ora recorrida (14-11-2021), razão pela qual falece o primeiro ataque à sentença.

22. Seguidamente, sustenta o recorrente que ocorreu, ao contrário do defendido na sentença recorrida, a prescrição do procedimento disciplinar. Com efeito, a sentença recorrida considerou que o procedimento disciplinar não prescreveu, pois desde o dia 1-9-2001, data do último facto incriminatório consumado, até à decisão do Ministro da Administração Interna, ocorrida em 26-11-2010, não terem ainda decorrido quinze anos (10+5), ou seja, o prazo da prescrição do procedimento disciplinar.

E, também aqui, lhe falece razão.

23. De acordo com o disposto no artigo 46º, nºs 1 e 2 do Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana, aprovado pela Lei nº 145/99, de 1/9, com as alterações introduzidas pela Lei nº 66/2014, de 28/8, “o procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infracção tiver sido cometida”, exceptuando-se, “as infracções disciplinares que constituam ilícito criminal, as quais só prescrevem, nos termos e prazos estabelecidos na lei penal, se os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos”.

24. Isto significa que o prazo de prescrição do procedimento disciplinar acompanha – é idêntico – o prazo de prescrição do procedimento criminal, o qual vimos supra ser de 10 anos ou, no limite, de 15 anos (10 + 5), atendendo ao ilícito criminal em questão (cfr. artigos 118º, nº 1, alínea b) e 121º, nº 3, ambos do Cód. Penal). E, sendo assim, na data da aplicação da pena disciplinar – 26-11-2010 – o aludido prazo ainda não tinha transcorrido, de nada relevando a data em que foi proferida a sentença recorrida, pelo que falece também este ataque à sentença recorrida.

25. Insurge-se também o recorrente que a sentença recorrida incorre em erro de julgamento ao não ter reconhecido ter ocorrido a preterição do regime jurídico mais favorável, uma vez que a pena em que foi condenado (reforma compulsiva) desapareceu do elenco das penas constantes do RDGNR, por força da alteração que a Lei nº 66/2014, de 28/8, introduziu à Lei nº 145/99, de 1/9.

Vejamos se lhe assiste razão.

26. O artigo 27º do novo RDGNR passou a elencar as penas disciplinares, já previstas anteriormente, salvo a pena de “reforma compulsiva”, que desapareceu do elenco das penas disciplinares aplicáveis aos militares da GNR.

27. É decorrência do princípio da legalidade previsto no artigo 1º, nº 1 do Código Penal, que só pode ser punido criminalmente o facto descrito e declarado passível de pena por lei anterior ao momento da sua prática. Por outro lado, dispõe o artigo 2º, nº 1 do mesmo diploma que “as penas e as medidas de segurança são determinadas pela lei vigente no momento da prática do facto ou do preenchimento dos pressupostos de que dependem”, sendo que no nº 4 do normativo em causa se consagra o princípio do tratamento mais favorável a que se aludiu acima, determinando-se que “é sempre aplicado o regime que concretamente se mostrar mais favorável ao agente, salvo se este já tiver sido condenado por sentença transitada em julgado”.

28. No caso dos autos, foi aplicada ao recorrente, por despacho da autoria do Ministro da Administração Interna, datado de 26-11-2010, a pena disciplinar de reforma compulsiva, a qual veio a ser substituída pela perda de 2/3 da pensão pelo período de 3 anos, correspondentes à quantia mensal de 935,03€, por despacho do Director de Justiça e Disciplina da GNR, datado de 30-12-2010.

29. Porém, não obstante a pena em causa ter sido eliminada do RDGNR com a revisão de 2014, o certo é que a sanção a aplicar é determinada de acordo com a lei vigente à data dos factos. E foi o que aconteceu, no caso presente, pois a sanção disciplinar foi aplicada em 2010 e a alteração ao RDGNR, operada pela Lei nº 66/2014, foi muito posterior ao sancionamento do recorrente, não podendo falar-se aqui na aplicação dum tratamento mais favorável para o arguido.

30. Com efeito, a pena de reforma compulsiva consiste na passagem forçada à situação de reformado, com a cessação da relação funcional e implica para o militar punido a reforma, nos termos e nas condições estabelecidos no Estatuto da Aposentação (cfr. artigo 32º) e a pena de separação de serviço consiste no afastamento definitivo da Guarda, com extinção do vínculo funcional à mesma e a perda da qualidade de militar, ficando interdito o uso de uniforme, distintivos e insígnias militares, sem prejuízo do direito à pensão de reforma (cfr. artigo 33º).

31. Ora, na data em que o processo disciplinar foi presente ao Ministro da Administração Interna para decisão final, ainda não se encontrava em vigor a Lei nº 66/2014, de 28/8, que procedeu à primeira alteração ao Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana, aprovado em anexo à Lei nº 145/99, de 1/9, que alterou o artigo 27º e o artigo 41º e revogou o artigo 32º.

32. No caso em apreço, não se coloca a questão de aplicação da lei no tempo, uma vez que a sanção disciplinar foi aplicada na plena vigência do RDGNR, na sua versão original, e não na redacção que ao mesmo foi introduzida pela Lei nº 66/2014, de 28/8, isto porque, em direito sancionatório, sobretudo no que toca à aplicação da lei no tempo, os princípios são os de que as penas são determinadas pela lei vigente no momento da prática dos factos, sendo obrigatoriamente retroactiva a lei sancionatória mais favorável e proibida a retroactividade de lei sancionatória desfavorável, princípios constitucionais que embora apenas estejam previstos expressamente para as infracções criminais, são aplicáveis aos demais direitos sancionatórios, de acordo com o disposto no nº 4 do artigo 29º da CRP.

33. Assim, apenas era possível aplicar a lei em vigor à data da prática do acto punitivo, que, coincidentemente, também era a lei em vigor à data da proposta de aplicação de pena disciplinar e da prática do acto punitivo, o que efectivamente foi feito, não assistindo por isso razão ao recorrente quanto defende ter ocorrido a preterição do regime jurídico mais favorável, uma vez que a pena em que foi condenado (reforma compulsiva) desapareceu do elenco das penas constantes do RDGNR, por força da alteração que a Lei nº 66/2014, de 28/8, introduziu à Lei nº 145/99, de 1/9.

34. É verdade que desapareceu, mas só alguns anos após a prática do acto punitivo, pelo que levando ao limite o entendimento defendido pelo recorrente esse desaparecimento equivaleria, na prática, à impunidade das condutas com relevância disciplinar por ele praticadas, o que manifestamente não tem qualquer sentido, improcedendo também esta crítica dirigida à sentença recorrida.

35. Sustenta também o recorrente a violação de preceitos constitucionais, nomeadamente a desconformidade constitucional do corte de 2/3 da sua pensão de reforma.

Vejamos o que dizer.

36. O artigo 34º, nº 1 do RDGNR estipula que “são aplicáveis aos militares da Guarda na situação de reforma as penas a que se referem os números seguintes”, determinando o nº 5 do normativo em causa que “as penas a que se referem os artigos 30º, 31º e 33º têm, respectivamente, a seguinte conformação no tocante a militares reformados: a) Perda de dois terços da pensão mensal, pelo período de tempo correspondente à suspensão ou suspensão agravada; b) Perda de dois terços da pensão mensal durante o período de quatro anos”.

37. A questão da conformação constitucional das penas disciplinares aplicadas aos militares da GNR na situação de reforma já foi abordada no acórdão do Tribunal Constitucional nº 392/2020, de 13-7-2020, proferido no âmbito do Processo nº 859/2019, onde se discorreu da seguinte forma:

“(…)

No caso presente, está em causa a possibilidade de o Estado privar o militar reformado do valor correspondente a dois terços da sua pensão de reforma, a título de sanção disciplinar.

Ao contrário do rendimento social de inserção e da pensão de viuvez, cujas prestações são asseguradas pelo sistema social de cidadania, de natureza não contributiva (artigos 26º e 41º, nº 1, alíneas a) e b), da Lei nº 4/2007, de 16 de Janeiro, que estabeleceu as Bases Gerais do Sistema de Segurança Social), a pensão de reforma inscreve-se no âmbito do sistema previdencial da Segurança Social, fundamentalmente autofinanciado através das contribuições realizadas pelos beneficiários e seus empregadores (artigo 54º), visando «garantir, assente no princípio de solidariedade de base profissional, prestações pecuniárias substitutivas de rendimentos de trabalho perdido em consequência da verificação das eventualidades legalmente definidas» (artigo 50º). A par disso, a afectação da prestação pecuniária de que é titular o recorrente ocorre no presente caso, não no contexto da cobrança coerciva de créditos civis, mas a título de pena disciplinar e, portanto, em resultado do exercício pelo Estado-administrador do respectivo poder sancionatório.

Fora daquele que será já o âmbito próprio de um juízo de proporcionalidade, a diferente natureza da prestação em causa, assim como a distinta finalidade prosseguida através da sua afectação, não são, contudo, determinantes. O problema para que remetem os artigos 1º e 63º, nº 3 da Constituição, é, aqui como ali, o de saber se o Estado pode privar temporariamente o titular de determinada prestação periódica, auferida a título de rendimento laboral ou de pensão, de uma fracção predefinida e fixa do montante que lhe corresponde, independentemente de qual seja o valor residual que subsista e, consequentemente, do nível de vulnerabilização a que é (ou pode ser) dessa forma sujeita a garantia constitucional do mínimo necessário a uma existência condigna.

12. Para responder negativamente a tal questão, o Tribunal recorrido, na linha, aliás, da orientação sufragada nos Acórdãos nº 858/2014, 611/2016 e 660/2019, formulou um juízo de ponderação baseado no princípio da proporcionalidade, ínsito no princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2º da Constituição.

Na base de tal enquadramento, encontra-se a ideia de que o princípio da proporcionalidade em sentido amplo (ou da proibição do excesso) constitui, «tal como o princípio da proibição do arbítrio, uma componente elementar da ideia de justiça», apresentando-se hoje como uma «referência fundamental do controlo da actuação dos poderes públicos em Estado de Direito» (Jorge Reis Novais, Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra editora, Coimbra, 2004, p. 165). E que tal princípio, tendo especialmente assegurado o seu estatuto de parâmetro de validade das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias (artigo 18.º, n.º 2), não vê o seu alcance por isso circunscrito ao âmbito «relações jusfundamentais em que esteja em causa a liberdade» (Acórdão nº 277/2016), antes se apresentando, desde logo por efeito da sua (mais) ampla base de consagração constitucional (artigo 2.º), como um limite a toda e qualquer actuação dos poderes públicos, com expressiva incidência – assim o demonstra a jurisprudência constitucional (cf. Acórdão nº 187/2001) – no domínio da conformação, tanto positiva quanto negativa, dos direitos económicos, sociais e culturais. Também neste domínio, o princípio da proibição do excesso participa da garantia de que o Estado, informado que é «pela ideia de Direito», não se converterá num «Estado prepotente, arbitrário ou injusto», negando com isso aquela sua essência (Acórdão nº 16/2015). Se o «Estado de direito não pode deixar de ser um “Estado proporcional”», isso significa que «as decisões que o Estado (lato sensu) toma têm de ter uma certa finalidade ou uma certa razão de ser […] e que esta finalidade deve ser algo de detectável e compreensível para os seus destinatários». E significa também que «entre o conteúdo da decisão do poder público e o fim por ela prosseguido» deve existir «sempre um equilíbrio, uma ponderação e uma “justa medida”» (Acórdão nº 387/2012, com itálico aditado).

13. Através da afectação parcial do valor da pensão mensal abonada aos agentes reformados em consequência da aplicação de sanção disciplinar por ilícito praticado antes da sua passagem à reforma o Estado prossegue uma finalidade legítima. A especial natureza das funções exercidas pelas forças de segurança e, em particular, a extensão do dano que o incumprimento dos deveres de probidade que impendem sobre os respectivos agentes pode causar aos demais elementos da comunidade explica a preocupação do legislador em assegurar a efectividade do exercício do poder disciplinar relativamente a todos os ilícitos praticados no activo, justificando, assim, o desvio ao regime geral previsto para o trabalho em funções públicas. É que neste, a sanção disciplinar (quase) esgota as suas finalidades nas exigências de prevenção especial ou correcção, não pretendendo constituir muito mais do que um desincentivo à reiteração de comportamentos ilícitos por parte do agente da infracção – o que explica que, com a aprovação do Estatuto Disciplinar constante da Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro (entretanto revogado pela Lei nº 35/2014, de 20 de Junho), tivesse sido abandonada a possibilidade de substituição das penas profissionais por sanções de natureza pecuniária, prevista no Estatuto Disciplinar de 1984 para o caso de o autor do ilícito disciplinar ter cessado a relação jurídica de emprego público por efeito da passagem à reforma; já naquele, as finalidades do exercício do poder disciplinar levam em conta o eminente interesse público subjacente ao cumprimento pelas forças de segurança dos especiais deveres a que a respectiva função se encontra subordinada, o que permite compreender que as sanções aplicáveis aos respectivos agentes devam constituir também um eficaz contraestímulo a eventuais desvios e abusos ao longo de todo o período durante o qual exercem essa sua actividade, dessa forma acautelando, mesmo na fase que imediatamente antecede a sua passagem à reforma, a segurança e a confiança dos membros da comunidade.

Deste ponto de vista, a norma sindicada nenhuma reserva suscita no plano da adequação. Tendo em conta a medida da sanção pecuniária substitutiva prevista na alínea b) do nº 5 do artigo 34º do RDGNR e, sobretudo, o seu carácter fixo e predeterminado, o mesmo não sucede já no plano da exigibilidade.

Aqui, tem pleno cabimento o juízo formulado no Acórdão nº 858/2014 a propósito da ablação integral da pensão prevista a título de sanção substitutiva no RGPSP então em vigor. Isto é, a ideia de que a afectação, ainda que parcial, da pensão do agente reformado, para além de ocorrer «no âmbito da relação jurídica de segurança social, que assenta num princípio de contributividade e que tem pressuposta a directa correlação entre o direito às prestações e a obrigação de contribuir (acórdão nº 188/2009)», tem também aqui «uma medida predeterminada em relação ao montante da pensão declarada perdida e ao tempo de duração da perda do direito, sem qualquer ponderação do efeito que poderá produzir nas condições básicas de vida do arguido», o que «põe em causa o princípio da proporcionalidade, na vertente da necessidade ou exigibilidade, porquanto uma solução legislativa que preservasse um rendimento mínimo destinado a garantir a existência condigna, ainda que prevendo o correspondente alargamento da duração da pena por forma a alcançar a mesma intensidade de sacrifício patrimonial, poderia atingir, com o mesmo grau de eficácia, os fins de retribuição e prevenção geral sem pôr em risco o direito à subsistência» (Acórdão nº 858/2014).

Tal como as normas que previam a supressão total da pensão de reforma no âmbito do RDPSP, a norma sindicada não permite que se considere o efeito que a supressão de dois terços da prestação mensal àquele título abonada é susceptível de produzir nas condições de vida do reformado, nem tão pouco acautela, designadamente através da previsão de um mínimo intangível, a preservação do rendimento necessário a garantir uma existência condigna, cuja viabilidade, pelo contrário, forçosamente compromete nos casos em que a pensão de reforma seja de baixo valor. Não sendo tal consequência sequer necessária à concretização dos fins que com a medida se prosseguem, é de considerar inconstitucional a norma constante da alínea b) do nº 5 do artigo 34º do RDGNR, aprovado em anexo à Lei nº 145/99, de 1 de Setembro, alterada pela Lei nº 66/2014, de 28 de Agosto, no segmento referente à pena de separação de serviço, prevista no respectivo artigo 33º, por violação do direito a um mínimo de existência condigna, extraível dos artigos 1º e 63º, nº 3, da Constituição, em conjugação com o princípio da proporcionalidade, ínsito no princípio do Estado de direito democrático consagrado no respectivo artigo 2º, parâmetro à luz do qual o Tribunal Constitucional vem, de resto, aferindo da conformidade constitucional das sanções disciplinares ablativas do direito à pensão”.

38. Aderindo à jurisprudência supra mencionada, temos por adquirido que é de recusar a aplicação da norma constante da alínea b) do nº 5 do artigo 34º do Regulamento Disciplinar da Guarda Nacional Republicana, aprovado em anexo à Lei nº 145/99, de 1/9, na sua versão original, no segmento referente à pena disciplinar aplicada ao recorrente, por ser violadora do direito a um mínimo de existência condigna, extraível dos artigos 1º e 63º, nº 3 da CRP, em conjugação com o princípio da proporcionalidade, ínsito no princípio do Estado de direito democrático consagrado no respectivo artigo 2º.

39. E, sendo assim, o presente recurso terá de proceder, atenta a inconstitucionalidade da norma que prevê a substituição das penas a que se referem os artigos 30º, 31º e 33º do RDGNR, pela perda de dois terços da pensão mensal durante o período de quatro anos, com a consequente anulação da decisão de 30-12-2010, do Director de Justiça e Disciplina da GNR pela qual, atenta a situação de reformado do requerente, substituiu a pena disciplinar de reforma compulsiva pela perda de 2/3 da pensão pelo período de 3 anos, correspondentes à quantia mensal de 935,03€.

DECISÃO

40. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes que compõem a Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo deste TCA Sul, em:

a. Revogar a decisão sumária do então relator, que rejeitou o recurso interposto pelo recorrente, deferindo deste modo a reclamação para a conferência apresentada; e, conhecendo do mérito do recurso,

b. Conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a acção procedente, nos termos supra-mencionados.

41. Custas a cargo do recorrido (artigo 527º, nº 1 do CPCivil).

Lisboa, 9 de Outubro de 2025

(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)

(Ilda Maria Pimenta Côco – 1ª adjunta)

(Luís Borges Freitas – 2º adjunto)