Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	22983/25.8BELSB.CS1

Secção:	CA


Data do Acordão:	12/04/2025

Relator:	JOANA COSTA E NORA

Descritores:	INTIMAÇÃO PARA PROTECÇÃO DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS PRESSUPOSTOS

Sumário:	I - Cabe a quem se pretenda valer da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, a demonstração da verificação dos pressupostos previstos no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, a qual deve assentar em factos cuja alegação se lhe impõe. II - A mera alegação da demora na decisão do pedido de aquisição de nacionalidade sem invocação de quaisquer circunstâncias relativas ao caso concreto caracterizadoras de uma violação de direito, liberdade e garantia, e de uma urgência na sua tutela não basta para se concluir pela indispensabilidade de uma tutela de mérito urgente no caso concreto.


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Comum


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACÓRDÃO

Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – RELATÓRIO

K…, nacional da Índia, residente em Moscavide, intentou intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, contra o Instituto dos Registos e Notariado, I.P.. Pede a intimação da entidade demandada a decidir o seu pedido de aquisição de nacionalidade por naturalização.
Pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi proferida sentença a indeferir liminarmente a petição inicial por não estarem preenchidos os pressupostos de recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.
O autor interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“1. A Douta Sentença recorrida indeferiu liminarmente a petição inicial com fundamento na alegada impropriedade do meio processual utilizado, sem, contudo, se verificar qualquer inadequação manifesta ou insuprível;
2. A ação intentada pelo aqui Recorrente tem por objeto a omissão da prática de ato administrativo legalmente devido; o que se enquadra no âmbito da intimação prevista nos artigos 109º e seguintes, do CPTÀ;
3. Estavam preenchidos os pressupostos legais para a utilização deste meio processual, nomeadamente a existência de um pedido, o decurso do prazo legal para decisão e a inércia da Administração;
4. O aqui Recorrente visa a obtenção da nacionalidade portuguesa por naturalização;
5. Com ela, adquirirá a cidadania europeia e os direitos a ela associados;
6. O direito à cidadania e à identidade pessoal é um direito fundamental consagrado na CRP;
7. A Administração tem o dever constitucional de decidir em prazo razoável (artigo 266.º da CRP);
8. A Diretiva 2003/86/CE também impõe esse dever quanto a pedidos com impacto no reagrupamento familiar;
9. Estão em causa direitos fundamentais e sua tutela urgente e efetiva;
10. A providência cautelar é manifestamente inadequada e a ação comum demasiado morosa;
11. A Intimação é o único meio processual adequado a assegurar os direitos do aqui Recorrente;
12. A decisão recorrida violou o artigo 266.º da CRP, o artigo 109.º do CPTA, o artigo 20.º do TFUE e a Diretiva 2003/86/CE;
13. A decisão recorrida violou os princípios do acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, consagrados no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa;
14. A jurisprudência dos tribunais superiores tem entendido que o indeferimento liminar por impropriedade do meio processual só deve ter lugar quando a inadequação for clara e insuscetível de sanação, o que não se verifica no caso presente;
15. Em resumo: a Douta Sentença recorrida deve ser revogada e substituída por despacho que ordene o prosseguimento dos autos, nomeadamente, a citação das Entidades Requeridas para se pronunciarem.”
A entidade recorrida respondeu à alegação da recorrente, contendo as suas alegações as seguintes conclusões:
“i. O Recorrente impugna a sentença que absolveu a ED da instância, sustentando que a mora administrativa na decisão do seu pedido constitui, por si só, violação do direito à cidadania e à identidade pessoal, sendo ambos direitos consagrados na CRP.
ii. Ora, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias constitui meio processual excecional, cuja admissibilidade está dependente da verificação cumulativa dos pressupostos previstos no artigo 109.º do CPTA, não bastando a mera invocação de um direito fundamental.
iii. O recorrente limita-se a invocar genericamente a titularidade de um direito, omitindo a alegação de factos concretos que demonstrem a indispensabilidade e a urgência da tutela requerida.
iv. A douta sentença recorrida decidiu corretamente ao indeferir liminarmente a petição inicial, por manifesta impropriedade do meio processual utilizado, nos termos dos artigos 109.º do CPTA e 590.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
v. A jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo e dos Tribunais Centrais Administrativos reafirma que o incumprimento dos prazos administrativos não permite, só por si, o recurso à intimação para proteção de direitos fundamentais.
vi. O direito à nacionalidade por naturalização não assume a natureza de direito, liberdade e garantia, tratando-se de uma expectativa jurídica subordinada à verificação de pressupostos legais e ao exercício de um poder discricionário do Estado.
vii. Mesmo a invocação do Art. 26.º da CRP é despropositada. Contrariamente ao que defende, o Art. 26.º da CRP não garante aos 8 230 000 000 habitantes do planeta o direito à cidadania portuguesa / passaporte Schengen, desde logo porque o Art. 4.º da CRP que “São cidadãos portugueses todos aqueles que como tal sejam considerados pela lei ou por convenção internacional” – a CRP nada estatui sobre quem é ou deva ser cidadão português.
viii. Por isso, não estão em questão os direitos fundamentais pessoais de cidadania (portuguesa) e de identidade pessoal (portuguesa) preconizados no artigo 26.º, n.º 1, da CRP… aos portugueses: como ensinam JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS ( ), em anotação ao n.º 4 do referido artigo “No que respeita àqueles que são portugueses, o direito fundamental traduz-se, nos termos do artigo 26.º, n.º 4, no direito a não ser privado da cidadania portuguesa ou, com maior rigor, no direito a não ser dela privado através de medidas arbitrárias ou desproporcionais”.
ix. Ora, não está o recorrente a ser privado da nacionalidade que possui, sendo certo que ninguém pode ser privado de uma nacionalidade que ainda não adquiriu.
x. A alegação de que o atraso processual compromete o direito ao reagrupamento familiar ou a identidade pessoal carece de qualquer factualidade concreta que permita avaliar a real existência de perigo ou lesão iminente.
xi. O procedimento de naturalização está sujeito a múltiplas fases e diligências previstas no artigo 27.º do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (RNP), cujos prazos são de natureza ordenadora e não perentória, dada a complexidade da instrução.
xii. O legislador previu no RNP prazos sucessivos para atos intermédios e diligências externas, que ultrapassam os 90 dias referidos no artigo 128.º, n.º 1, do CPA, sendo por isso inaplicável o regime deste preceito ao procedimento de nacionalidade.
xiii. A não definição de um prazo máximo para a instrução e decisão reflete a opção legislativa consciente de sujeitar a matéria da nacionalidade a uma tramitação própria, especial e flexível, que afasta o regime geral do CPA, conforme resulta do artigo 41.º, n.º 9, do RNP.
xiv. Ou, se assim se não entender, e é essa a posição da douta sentença recorrida, a impropriedade do meio processual, a qual, sendo aqui, pela sua natureza, insuprível, tendo já havido citação determina a nulidade de todo o processo, exceção dilatória prevista na al. b) do n.º 4 do Art. 89.º do CPTA, que determina do mesmo modo a absolvição da instância conforme disposto nos Arts. 278º n.º 1 al. b), 576.º n.º 2 e; 577.º al. b), todos do CPC.
xv. Ou seja, em qualquer dos casos, o resultado é o mesmo, a o indeferimento liminar do requerimento inicial do A. e absolvição da instância, como bem se decidiu.
xvi. Assim, foi corretamente indeferida a petição inicial por inadmissibilidade do meio processual, absolvendo a Recorrida da instância, não havendo fundamento para a sua revogação.”
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pugnou pela improcedência do recurso.
Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), cumpre apreciar e decidir.

II – QUESTÕES A DECIDIR

Face às conclusões das alegações de recurso – que delimitam o respectivo objecto, nos termos do disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC -, a questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito, por ter considerado não verificados os pressupostos de que depende o recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.

III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A sentença recorrida não fixou factos.

IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias “(…) pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.” - cfr. artigo 109.º, n.º 1, do CPTA. Trata-se de um meio processual sumário e principal, pois que visa a prolação de uma decisão urgente e definitiva. E tem carácter excepcional porque só pode ser utilizado quando “a célere emissão de uma decisão de mérito (…) se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar”, sendo a regra a da utilização da acção não urgente, sempre que esta, ainda que conjugada com o processo cautelar, seja apta a garantir aquela tutela.
Nestes termos, o recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, pressupõe a sua indispensabilidade, a qual ocorrerá quando for necessária uma tutela urgente para assegurar o exercício de um direito, liberdade e garantia, e quando a tutela cautelar não for possível ou suficiente para o efeito. No que concerne à impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar, “A impossibilidade poderá resultar do facto de o juiz, para se pronunciar, ter necessariamente de ir ao fundo da questão, o que, como é sabido, lhe está vedado no âmbito dos procedimentos cautelares. Por sua vez, a insuficiência respeita à incapacidade de uma decisão provisória satisfazer as necessidades de tutela do particular, posto que estas apenas lograrão obter satisfação com uma tutela definitiva, sobre o fundo da questão. Estamos a referir-nos àquelas situações sujeitas a um período de tempo curto, ou que digam respeito a direitos que devam ser exercitados num prazo ou em datas demarcadas, maxime, questões relacionadas com eleições, actos ou comportamentos que devam ser realizados numa data fixa próxima ou num período de tempo determinado (como exames escolares ou uma frequência do ano lectivo), situações de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a própria sobrevivência pessoal de alguém, ou, ainda, casos relativos à situação civil ou profissional de uma pessoa.” – cfr. CATARINA SANTOS BOTELHO, “A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias: quid novum?”, O Direito, n.º 143, I, 2011, pp. 31-53.
Assim, cabe a quem pretenda valer-se deste meio processual alegar factos concretos idóneos ao preenchimento dos referidos pressupostos, a saber: (i) “a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual”, não bastando invocar, genericamente, um direito, liberdade e garantia; e (ii) “a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação” – cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 883.
No caso em apreço, tendo sido pedida a intimação da entidade demandada a decidir o pedido de aquisição de nacionalidade que lhe foi dirigido pelo autor, a sentença recorrida indeferiu liminarmente a p.i. por não se encontrar verificado o pressuposto da indispensabilidade de uma decisão de mérito urgente para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, considerando que o requerente apenas alega, de forma vaga e genérica, que o atraso na prolação da decisão final, por parte da entidade requerida, relativamente ao seu pedido de nacionalidade por naturalização viola o seu direito fundamental à cidadania, encontrando-se privado de exercer as faculdades e os direitos conexos inerentes à nacionalidade portuguesa, sem alegar factos relativos à sua situação concreta, que permitam concluir que a omissão de decisão do seu pedido contende com o exercício do direito à nacionalidade, resultando da factualidade vertida no requerimento inicial que o requerente é titular de uma autorização de residência em Portugal, pelo que já beneficia dos direitos do cidadão português, de acordo com o artigo 15.º, n.º 1, da CRP, que consagra o princípio da equiparação entre estrangeiros e cidadãos portugueses. Mais se considerou que, em termos de urgência da tutela requerida, o requerente não alegou circunstancialismo concreto apto a concluir que a sua situação é distinta (e urgente) relativamente a outros interessados que se dirigem aos serviços da Conservatória com o mesmo propósito e que deve gozar de prioridade relativamente a estes.
O recorrente insurge-se contra o assim decidido, alegando que estão em causa direitos fundamentais e que a providência cautelar é manifestamente inadequada e a ação comum demasiado morosa para assegurar a sua tutela, pelo que a intimação é o único meio processual adequado a assegurar aqueles direitos, e a decisão recorrida, ao assim não decidir, violou os princípios do acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, consagrados no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa.

Vejamos.

Em primeiro lugar, a sentença recorrida reconhece estar em causa a defesa de direitos, liberdades e garantias, mas conclui não estar verificado o pressuposto da indispensabilidade de uma decisão de mérito urgente para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, em virtude de o requerente não alegar factos relativos à sua situação concreta, que permitam concluir que a omissão de decisão do seu pedido contende com o exercício do direito à nacionalidade, que invoca. Ora, nesta sede recursiva, o recorrente, para além de não contestar este fundamento da decisão recorrida, limita-se a concluir pela adequação da intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, para a tutela dos direitos que invoca, alheando-se da sua situação concreta, que se dispensa de descrever.
Quanto ao requisito da urgência, pressuposto do meio processual pretendido, a sentença recorrida também concluiu pela falta de alegação de factos consubstanciadores de uma situação concreta que reclame tutela urgente, limitando-se o recorrente a contrapor que a acção comum é demasiado morosa para assegurar a sua tutela, sem explicar minimamente o porquê de tal conclusão.
A propósito, compulsado o teor da p.i., constata-se que o recorrente apenas alega a demora na decisão do seu pedido de atribuição de nacionalidade, sem referir quaisquer danos ou consequências na sua esfera jurídica, advenientes dessa demora, não concretizando qualquer ameaça dos direitos que invoca, de modo a aferir-se da necessidade de uma tutela definitiva urgente, não explicando em que termos concretos isso acontece, ou seja, sem alegar factualidade apta a concluir pela violação dos direitos, não alegando sequer uma situação de lesão de direitos provocada pela demora na decisão do seu pedido.
E para se poder concluir pela indispensabilidade de uma tutela de mérito urgente no caso concreto, impunha-se-lhe que alegasse factualidade concreta demonstrativa de que a não decisão atempada do seu pedido era violadora dos direitos constitucionais que invoca, o que, manifestamente, não fez.
Assim, a alegação do recorrente reconduz-se a uma pressa na decisão do seu pedido, e a uma expectativa - legítima, aliás – de concretizar tal intento, o que não se confunde com uma situação de urgência, não tendo sido alegada qualquer factualidade consubstanciadora de uma situação de urgência na tutela de um direito fundamental. O autor recorrente não descreve uma situação factual de urgência nem de lesão dos direitos que invoca – necessária ao preenchimento dos pressupostos de recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias -, limitando-se a afirmar uma mera e abstracta lesão dos mesmos, não sendo possível extrair da sua alegação qualquer urgência para o recorrente na decisão do seu pedido. É que não basta estar em causa um direito, liberdade e garantia, sendo ainda necessário, não só demonstrar uma lesão (ou iminência de lesão), mas também que é urgente a sua tutela, o que o recorrente, nos termos expostos, não fez.
Assim, pela falta de alegação de factos consubstanciadores da indispensabilidade de uma decisão urgente, não se mostram verificados os pressupostos de recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.
Termos em que se impõe julgar improcedentes os fundamentos de recurso invocados.

Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento das Custas Processuais.

V – DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes da Subsecção comum da Secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso interposto.

Sem custas.

Lisboa, 04 de Dezembro de 2025

Joana Costa e Nora (Relatora)
Marta Cavaleira
Ricardo Ferreira Leite