| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SUBSECÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
A Infraestruturas de Portugal, S.A. (Recorrente) vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 11/08/2025 pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que, no âmbito da providência cautelar contra si requerida por F…, S.A., P…, S.A.U. e I…, S.L. (todas Recorridas), e em antecipação da decisão da causa principal nos termos previstos no art.º 121.º do CPTA, julgou procedente a pretensão principal formulada e, em consequência, anulou o ato de resolução sancionatória consubstanciado na deliberação proferida em 24/01/2023 pelo Conselho de Administração da Recorrente, de acordo com a qual foi decidido resolver o Contrato n.º 5010022407/2016, de Prestação de Serviços para a elaboração do "Estudo de Viabilidade, Estudo Prévio, Estudo de Impacte Ambiental, Projeto de Execução e RECAPE para a Modernização da Linha da Beira Alta no troço Pampilhosa-Mangualde"- celebrado com o consórcio formado pelas Recorridas- e exercer o respetivo direito indemnizatório.
Recorde-se que na ação principal, as Recorridas vieram- entre o mais, mas que não releva agora para o caso posto-, peticionar a anulação do ato administrativo de resolução sancionatória do aludido contrato de Prestação de Serviços para a elaboração do "Estudo de Viabilidade, Estudo Prévio, Estudo de Impacte Ambiental, Projeto de Execução e RECAPE para a Modernização da Linha da Beira Alta no troço Pampilhosa-Mangualde", celebrado com o consórcio formado pelas Recorridas.
Por decisão proferida pelo Tribunal a quo em 03/02/2025, foi determinado antecipar a decisão da causa principal no vertente processo cautelar.
O que veio a suceder, como já se explicou supra, através da prolação, em 11/08/2025, da sentença agora sob recurso, e nos termos da qual foi anulado o ato de resolução sancionatória consubstanciado na mencionada deliberação proferida em 24/01/2023 pelo Conselho de Administração da Recorrente.
Inconformada com o julgamento realizado, a Recorrente vem interpôr recurso, formulando, a final, as seguintes conclusões:
«I- Quanto ao contrato n.º 5010022407
1. O contrato n.º 5010022407 relativo à prestação de serviços para a elaboração de estudo de viabilidade, estudo prévio, estudo de impacte ambiental, projeto de execução e RECAPE para a Modernização do troço Pampilhosa / Mangualde – Linha da Beira Alta, foi celebrado a 08.07.2016, com o Consórcio F… / P… / I…, com início dos trabalhos a 09.01.2017, apos a concessão de visto do Tribunal de Contas, pelo preço contratual de 3.598.000,00€ (três milhões quinhentos e noventa e oito mil euros) e pelo prazo de 420 dias, excluindo a Assistência Técnica.
2. A 9 de junho de 2022, por carta com a ref.ª 3371339-007, o Consórcio Projetista foi notificado da intenção de aplicação de sanção de resolução do contrato, por incumprimento das obrigações contratuais respeitantes à Assistência Técnica em fase de execução, que resulta da incapacidade demonstrada pelas Recorridas para satisfazerem os vários e reiterados pedidos para suprir erros e omissões do projeto que lhe foram dirigidos pela IP.
3. Efetuada a audiência prévia, nos termos dos artigos 121.º e 122.º do CPA, ex vi do n.º 2 do artigo 308.º do CCP e analisada a pronúncia apresentada pelo Consórcio Projetista sobre a intenção notificada, constata-se que a mesma incide de forma expressiva - das 205 questões que motivam a intenção sancionatória, só se pronuncia sobre 107 - sobre factualidade que pela fases contratuais a que respeita - elaboração do projeto e conclusão da obra - não é suscetível de influir no juízo subjacente à intenção sancionatória sobre o comportamento faltoso em crise, que apenas respeita a Assistência Técnica prestada em sede de execução do contrato.
4. Além disso, por não contrariar objetiva e comprovadamente a falta de resposta às questões identificadas na intenção sancionatória, nem apresentar justificação contratual/legalmente atendível para tal incumprimento, o Consórcio Projetista não apresentou argumentos que fundamentassem uma alteração do sentido da intenção ali comunicada.
5. Na realidade, as Recorridas não contrariam o facto de terem sistematicamente falhado os prazos que lhes foram concedidos (sem nunca terem avançado qualquer justificação cabal para essas faltas) para esclarecimentos e correções técnicas que contratualmente lhes eram exigíveis e cuja ausência comprometeu, de forma séria, a boa e pontual execução da empreitada em curso, prejudicando gravemente o interesse público a ela subjacente.
6. Deste modo, verificam-se as situações de incumprimento definitivo, nos termos e efeitos do n.º 2 do artigo 325.º do CCP.
7. E, também se verifica incumprimento reiterado por parte das Recorridas de ordens, diretivas e instruções transmitidas pela IP ao abrigo do seu poder de direção em matérias relativas à execução de prestações contratuais.
8. Logo, porque o incumprimento contratual reiterado comprometeu de forma séria e irreversível a legitimidade do contrato para prosseguir o fim da Assistência Técnica contratada, não restou à IP, em nome do interesse público que lhe compete tutelar, outra opção que não fosse resolver o contrato ao abrigo do enquadramento legal realizado e com os fundamentos técnicos invocados, nos termos respetivos das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 333.º, com as respetivas consequências indemnizatórias legalmente previstas nos n.º 4 do artigo 325.º e n.º 2 e 3 do artigo 333.º todos do CCP.
9. Assim, encontra-se claramente demonstrada a legalidade do ato administrativo.
10. Os alegados danos serão, seguramente, consequência do incumprimento contratual, da responsabilidade exclusiva do Consórcio Projetista, que comprometeu, de forma séria, a boa e pontual execução da empreitada em curso, prejudicando gravemente o interesse público.
11. De facto, a “não resposta” ou a “resposta tardia” por parte do projetista a pedidos de esclarecimentos ou de Erros e Omissões do projeto, pôs em causa o correto desenvolvimento da empreitada no prazo contratualmente previsto para esta, tendo os respetivos empreiteiros remetido diversas comunicações à IP a dar conhecimento dos impactos que a falta de resposta estava a causar tanto ao nível do planeamento dos trabalhos, bem como do cronograma financeiro.
12. O histórico dos incumprimentos por parte do Consórcio Projetista na fase de Assistência Técnica, bem como as sucessivas notificações de incumprimento ao longo do processo, constam da informação da IP de resolução do contrato, bem como da carta de notificação de resolução contratual que se encontram junto aos autos (Cfr. Processo Administrativo).
13. Na verdade, desde o início da fase de Assistência Técnica às obras identificadas, a IP tem vindo a notificar o Consórcio Projetista para o cumprimento das questões colocadas tanto de Erros e Omissões como de Esclarecimentos ao projeto da sua autoria, nomeadamente:
-CRT IP Refª 2956238 de 15.04.2021
-CRT IP Refª 2995081 de 19.05.2021;
-CRT IP Refª 3041440 de 02.06.2021;
-CRT IP Refª PF09.2010022407.21.001 de 01.07.2021;
-CRT IP Refª D2021.2512902 de 14.09.2021;
-CRT IP Refª D2021.2619277 de 23.09.2021;
-CRT IP Refª D2021.3495675 de 30.11.2021;
-CRT IP Refª D2022.23152 de 19.01.2022;
-CRT IP Refª 3325147 de 15.03.2022;
-Mail IP de 13.05.2022 (Cfr. Processo Administrativo).
14. Adicionalmente a estas notificações, existem todas as comunicações da obra com as questões a serem respondidas, bem como as respetivas insistências de respostas.
15. Assim, como exemplo, faz-se notar que a IP foi obrigada a contratar a alteração do projeto de execução da PS de Mortágua com um custo adicional de 59.999,50 €, dado que o mesmo sofria de erros grosseiros, tais como implantação dos pilares e falta de qualquer acesso (tanto pedonal como rodoviário) a habitações existentes, por falta de resposta por parte do Consórcio Projetista (cfr. carta ref.ª D.2021.3506639 de 09.12.2021 constante do Processo Administrativo).
16. Com a resolução do contrato, a IP viu-se forçada a dar continuidade, com meios próprios, à Assistência Técnica às empreitadas, por forma a não comprometer ainda mais os prazos para a conclusão das mesmas e à perda dos fundos comunitários atribuídos.
17. As empreitadas foram adjudicadas pelo valor total de 132,3M€ (74,7M€ troço Pampilhosa/SCD + 57,6M€ troço SCD/Mangualde), estando as mesmas a ser comparticipadas pela U.E em 85%, através da candidatura “Beira Alta line (Pampilhosa - Vilar Formoso): detailed design and works” e qualquer pagamento ocorrido após a data do fim da candidatura implicará automaticamente a sua não comparticipação, ficando todo o encargo suportado pelo erário publico.
18. Até à presente data, a IP já recebeu diversos pedidos de reequilíbrio financeiro (REF) por parte dos empreiteiros do Troço Pampilhosa/Santa Comba Dão e do Troço Santa Comba Dão / Mangualde, onde constam igualmente os impactos causados pela falta de resposta ou respostas atempadas às questões colocadas ao Consórcio Projetista na fase de Assistência Técnica, que serão totalmente contabilizados após a conclusão das referidas empreitadas.
19. Assim, a Assistência Técnica passou a ser efetuada com meios internos da IP, cujos trabalhos originaram custos adicionais para a IP, que serão contabilizados após terem sido concluidas as empreitadas.
II- Quanto à sentença de 11 de agosto de 2025
A- Quanto à imputabilidade dos atrasos identificados naquela decisão às Recorridas
20. Conforme refere a sentença na página 49, “o incumprimento definitivo relevante para efeitos de justificar a resolução (sancionatória) do contrato tem de ocorrer por facto imputável ao co-contratante, valendo, nesta sede a presunção geral do art.º 799.º do CC ex vi artigo 280.º, n.º 4, do CCP, presumindo-se a culpa do devedor, ou seja, do cocontratante. Portanto, incumbe a este a prova de que o incumprimento ou o cumprimento defeituoso do contrato não procede de sua culpa”.
21. Ora, as Recorridas não lograram provar que a IP lhes dificultou o cumprimento do contrato, pois o facto do projeto ter sido dividido em duas empreitadas – e não em dois projetos distintos, como erradamente é referido na sentença (facto k) e p.49 da sentença) – conforme referiu a testemunha L…, geólogo, gestor de projetos, no depoimento prestado em 04.04.2025, (aos 00:09 da gravação – 3.º ficheiro) houve “divisão de troços”, mas o “projeto não tinha alteração” (aos 00:10 da gravação – 3.º ficheiro) – não alterou a forma de prestar a Assistência Técnica e até facilitou a tarefa com o desfasamento construtivo (facto r), evitando a concentração do trabalho no mesmo espaço temporal – conforme explicou a testemunha M…, engenheira, coordenadora das empreitadas da Beira Alta, no depoimento prestado em 08.05.2025, de forma isenta e objetiva (00: 04 e seguintes da gravação).
22. Mas, mesmo que assim não fosse, a verdade é que a sentença, na página 49, concede que esta “circunstância mais onerosa” não determinaria, por si, uma exclusão de culpa.
23. Quanto à resposta das Recorridas, em sede de audiência prévia sobre a intenção de aplicação da resolução sancionatória em discussão, não foi criada qualquer dúvida, ao contrário do que refere a sentença, na página 49, tendo a IP, face aos argumentos apresentados pelo consórcio, que não foram aceites, decidido manter a sua intenção.
24. A sentença, na página 50, refere erradamente que no presente caso, o “dever contratual(lizado) — o de apresentar respostas em sede de AT — teria de estar contratualmente verificado (como condição) em relação a cada pedido ainda não respondido em que se sustenta a decisão de resolução sancionatória posta em crise nestes autos. Isto porque previamente à imputação de uma qualquer responsabilidade por uma omissão, impõe-se determinar que a acção omitida cabia efectivamente àquele sujeito. Teria de existir um dever de responder — de as Autoras responderem — a cada pedido individualizadamente, para que o atraso na resposta seja juridicamente relevante”.
25. Nos termos da alínea b) do artigo 1.º da Portaria nº 701-H/2008, de 29 de julho, que se aplica ao contrato em apreço, entende-se por Assistência Técnica, “as prestações acessórias a realizar pelo Projectista perante o Dono da Obra, sem prejuízo do cumprimento de outras obrigações legais ou contratuais que lhe incumbam, que visam, designadamente, assegurar a correcta execução da obra, a conformidade da obra executada com o projecto e com o caderno de encargos e o cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis”.
26. “A Assistência Técnica consiste, entre outras actividades, na prestação de informações e esclarecimentos, bem como no acompanhamento da execução da obra, a prestar pelo Coordenador de Projecto e pelos Autores do Projecto ao Dono da Obra, ou quando previsto, ao empreiteiro geral, a qual deve realizar-se, sempre que for solicitado, ou quando tal se revele necessário, e preferencialmente, de forma presencial, podendo ocorrer:
(i) durante a fase de preparação do procedimento de formação de um contrato público;
(ii) durante a fase de formação do contrato público, em particular durante a apreciação das propostas, visando nomeadamente a correcta interpretação do projecto e a escolha do adjudicatário; ou
(iii) durante a execução da obra”.
27. Assim, no âmbito da Assistência Técnica contratada, as Recorridas encontravam-se contratualmente obrigadas, no decurso da empreitada, a prestar informações e esclarecimentos, dentro de um prazo razoável, bem como a proceder ao acompanhamento da execução da obra – a testemunha L…, geólogo, gestor de projetos, no depoimento prestado em 04.04.2025, referiu (aos 00:06 da gravação – 3.º ficheiro) que existiam 200 respostas em atraso, “algumas de nove meses de atraso”).
28. Ora, diretamente questionadas por escrito, as Recorridas não responderam a uma grande partes das informações, conforme mencionou a testemunha L…, geólogo, gestor de projetos, no depoimento prestado em 04.04.2025 (aos 00:06 da gravação – 3.º ficheiro), mesmo com “muita insistência de resposta”, “o problema é que não havia resposta” (aos 00:12 da gravação – 3.º ficheiro).
29. Ao contrário do que refere a sentença, na página 53, as Recorridas são responsáveis pelas respostas aos pedidos em falta, a que estavam contratualmente obrigadas a responder, em sede de Assistência Técnica (AT) à obra, num prazo razoável.
B- Quanto à aplicação ao caso da alínea b) do n.º 1 do artigo 333.º do CCP
30. Conforme determina o n.º 1 do artigo 325.º do Código dos Contratos Públicos, se o cocontratante não cumprir de forma exata e pontual as obrigações contratuais ou parte delas por facto que lhe seja imputável, deve o contraente público notificá-lo para cumprir dentro de um prazo razoável, salvo quando o cumprimento se tenha tornado impossível ou o contraente público tenha perdido o interesse na prestação.
31. Segundo refere o n.º 2 do mesmo artigo, mantendo-se a situação de incumprimento após o decurso do prazo referido no número anterior, o contraente público pode optar pela efetivação das prestações de natureza fungível em falta, diretamente ou por intermédio de terceiro, ou por resolver o contrato com fundamento em incumprimento definitivo, nos termos do disposto no artigo 333.º
32. Nos termos do n.º 1 do artigo 333.º do Código dos Contratos Públicos, sem prejuízo de outras situações de grave violação das obrigações assumidas pelo cocontratante especialmente previstas no contrato, o contraente público pode resolver o contrato a título sancionatório, entre outros, nos seguintes casos:
a) Incumprimento definitivo do contrato por facto imputável ao cocontratante;
b) Incumprimento, por parte do cocontratante, de ordens, diretivas ou instruções transmitidas no exercício do poder de direção sobre matéria relativa à execução das prestações contratuais.
33. Ao contrário do que refere a sentença na página 54, conforme se constata nos documentos que se encontram junto aos autos, foram identificadas "ordens, diretivas ou instruções" transmitidas no exercício do poder de direção que foram incumpridas pelas Recorridas (Cfr. Processo Administrativo).
34. Na realidade, desde o início da fase de Assistência Técnica às obras identificadas, a IP foi notificando o Consórcio Projetista para o cumprimento das questões colocadas, tanto de Erros e Omissões como de Esclarecimentos ao projeto da sua autoria, nomeadamente:
- CRT IP Refª 2956238 de 15.04.2021
- CRT IP Refª 2995081 de 19.05.2021;
- CRT IP Refª 3041440 de 02.06.2021;
- CRT IP Refª PF09.2010022407.21.001 de 01.07.2021;
- CRT IP Refª D2021.2512902 de 14.09.2021;
- CRT IP Refª D2021.2619277 de 23.09.2021;
- CRT IP Refª D2021.3495675 de 30.11.2021;
- CRT IP Refª D2022.23152 de 19.01.2022;
- CRT IP Refª 3325147 de 15.03.2022;
- Mail IP de 13.05.2022 (Cfr. Processo Administrativo).
35. Adicionalmente a estas notificações, existem todas as comunicações da obra com as questões a serem respondidas, bem como as respetivas insistências de respostas.
36. De facto, é importante esclarecer que a omissão de resposta atempada aos pedidos em sede de Assistência Técnica se pode configurar, ao contrário do que refere a sentença na página 54, como uma situação de mora no cumprimento de obrigações contratuais e como uma situação de incumprimento de "ordens, diretivas ou instruções" transmitidas no exercício do poder de direção.
37. Na verdade, a situação invocada para a resolução sancionatória do contrato é muito clara e enquadra-se nas “situações de grave violação das obrigações assumidas pelo cocontratante” (artigo 333.º, n.º 1, do CCP), como é possível verificar nos documentos constantes do Processo Administrativo, por total incumprimento da obrigação de prestar Assistência Técnica pelas Recorridas, que deveriam responder aos problemas suscitados pelos empreiteiros quanto aos erros e omissões de projetos, não o tendo feito.
38. Por consequência, a omissão de resposta atempada aos pedidos em sede de Assistência Técnica configura incumprimento, por parte das Recorridas, de ordens, diretivas ou instruções transmitidas no exercício do poder de direção sobre matéria relativa à execução das prestações contratuais que, nos termos do n.º 1 do artigo 333.º do Código dos Contratos Públicos, permitia à IP resolver o contrato a título sancionatório.
C- Quanto aos pedidos de esclarecimento e erros/omissões indicados pela IP estarem abrangidos pelo conceito de "Assistência Técnica ordinária"
39. Nos termos da alínea c) do artigo 1.º da Portaria nº 701-H/2008, de 29 de julho, que se aplicava ao contrato em apreço, entende-se por «Assistência técnica especial», “os serviços complementares a prestar, quando contratualmente previstos, pelo Projectista ao Dono da Obra, visando a apreciação da qualidade de equipamentos, elementos ou ensaios ligados à execução da obra, à sua monitorização ou manutenção, bem como à recepção da obra”.
40. Ora, conforme se encontra expresso nos documentos que se encontram junto aos autos, a Assistência Técnica que deveria ser prestada pelas Recorridas não era "Assistência Técnica Especial", pois não se enquadrava no conceito estabelecido no artigo 10.º da Portaria n.º 701-H/2008, pelo que a mesma não foi contratualizada.
41. Na realidade, o projetista era chamado quando eram detetados “erros grosseiros”, “erros graves” – conforme a testemunha L…, geólogo, gestor de projetos, no depoimento prestado em 04.04.2025, referiu (aos 00:03:17 da gravação – 3.º ficheiro) - que era necessário corrigir.
42. De facto, não existem dúvidas, ao contrário do que refere a sentença na página 56, que se tratava da prestação "Assistência Técnica ordinária" (prevista no artigo 9.º da Portaria n.º 701-H/2008) e não de "Assistência Técnica Especial" (artigo 10.º da mesma Portaria), que nem sequer foi contratada.
43. Por conseguinte, não existem dúvidas que todos os pedidos de esclarecimento e erros/omissões indicados pela IP como não tendo sido respondidos pelas Autoras estavam abrangidos pelo objeto contratual de "Assistência Técnica ordinária" (prevista no artigo 9.º da Portaria n.º 701-H/2008) e não pelo conceito de "Assistência Técnica Especial" (artigo 10.º da mesma Portaria), que não foi contratada.
D- Quanto ao princípio da proporcionalidade
44. O n.º 1 do artigo 7.º do Código do Procedimento Administrativo determina que na prossecução do interesse público, a Administração Pública deve adotar os comportamentos adequados aos fins prosseguidos.
45. O n.º 2 do mesmo artigo refere que as decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realizar.
46. “Por obediência ao princípio da proporcionalidade a Administração deverá escolher dentro dos diversos meios ou medidas idóneas e congruentes de que disponha aqueles que sejam menos gravosos ou que causem menos danos” (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 18-06-2003, no Proc. n.º 01188/02, disponível em www.dgsi.pt).
47. “Estamos aqui no domínio do princípio da intervenção mínima por forma a que se consiga compatibilizar o interesse público e os direitos dos particulares, de modo a que o princípio da proporcionalidade jogue como um factor de equilíbrio, garantia e controlo dos meios e medidas” (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 18-06-2003, no Proc. n.º 01188/02, disponível em www.dgsi.pt).
48. Conforme refere a sentença na página 57, “do acto impugnado consta a afirmação [conforme factualidade em dd)] de que se verificou uma situação de incumprimento definitivo e que este compromete «de forma séria e irreversível a legitimidade do presente contrato para prosseguir o fim da AT contratada»; também aí se diz que permanece «a execução da empreitada na presente data a aguardar esclarecimentos e correções técnicas que, como referido, contratualmente são exigíveis ao consórcio e cuja ausência compromete de forma séria a boa e pontual execução da obra em curso prejudicando gravemente o interesse público a ela subjacente»”.
49. Mas, ao contrário do que menciona a sentença na página 57, analisado o ato e a respetiva fundamentação, complementadas com o depoimento das testemunhas, facilmente se encontram as razões para responsabilizar as Recorridas pelo reiterado incumprimento contratual decorrente da não realização da Assistência Técnica que aquelas tinham obrigação de efetuar.
50. E, face ao referido na sentença na página 57, é importante confirmar que, de facto, por causa dos enormes atrasos nas resposta das Recorridas – que chegaram a atingir nove meses - a execução das empreitadas esteve a aguardar, com frentes de obra paradas – a testemunha A…, engenheira, coordenadora das empreitadas da Beira Alta, no depoimento prestado em 08.05.2025, explicou (00:10:21 da gravação) que “o atraso da empreitada por culpa do dono de obra atinge valores diários da ordem de 20.000 €”, mas nesta obra o projetista continuava a não responder, “era um desespero”.
51. Ao contrário do que é referido na sentença na página 58 e facilmente se comprova pelos documentos que se encontram junto aos autos, a IP tentou, sem sucesso, que as Recorridas cumprissem o contrato, nomeadamente requerendo a substituição da Coordenadora Técnica Eng.ª C…, colocando questões no âmbito da Assistência Técnica, reiterando, por diversas vezes, as suas solicitações e definindo prazos.
52. No entanto, apesar de alguns pedidos terem sido respondidos, a maioria não foi objeto de resposta por parte das Recorridas, pelo que a IP, para defender o interesse público, foi forçada a resolver o contrato com as Recorridas e teve de utilizar meios próprios para prestar Assistência Técnica atempada às empreitadas.
53. Além disso, quanto ao mencionado na sentença, na página 59, é totalmente errado concluir, como pretenderiam as Recorridas, que “a IP ainda não havia perdido a confiança no seu trabalho, nem se desinteressara totalmente do mesmo, a circunstância de ter havido comunicações a solicitar apoio mesmo após a notificação da resolução sancionatória”.
54. O exemplo avançado — único — referido na página 59 da sentença, diz respeito à solicitação de fichas electrotécnicas em formato ainda não disponibilizado (PDF editável).
55. Conforme refere a sentença na página 59, tudo “parece indicar que aquelas fichas deveriam ter sido fornecidas — em fase anterior à da assistência técnica à obra — em formato PDF e PDF editável e só o terão sido no primeiro daqueles formatos”.
56. De facto, “tal circunstância poderia indicar que então se trataria tão só de cumprir com o envio no formato em falta”, conforme refere a sentença na página 59.
57. Assim, tratava-se de uma tarefa meramente administrativa decorrente de um erro de envio de documentação por parte do projetista, no decurso da execução do projeto, que teria de ser obrigatoriamente efetuado pelo mesmo – envio à IP de fichas em formato PDF editável, que deveriam ter sido entregues na fase de projeto - e não uma qualquer atividade elaborada no âmbito de Assistência Técnica, em que fosse necessária confiança no trabalho.
58. Em obediência ao princípio da proporcionalidade – como fator de equilíbrio, garantia e controlo dos meios e medidas - a IP escolheu, em primeiro lugar, dentro dos diversos meios ao seu alcance, aqueles que eram menos gravosos ou que causavam menos danos – em comprimento do princípio da intervenção mínima – nomeadamente reiterando as suas solicitações e definindo prazos.
59. No entanto, considerando a necessidade de executar e finalizar as empreitadas em curso e face à falta de respostas das Recorridas, com os consequentes graves prejuízos para o interesse público – designadamente prejuízos financeiros decorrentes dos enormes atrasos nas resposta das Recorridas que chegaram a atingir nove meses, dos inúmeros erros grosseiros de projeto não esclarecidos atempadamente e das empreitadas com frentes de obra paradas por falta de resposta - foi necessário compatibilizar esse interesse público e os direitos das Recorridas e aplicar a única solução possível para a Assistência Técnica poder ser prestada devidamente – a sanção de resolução sancionatória.
60. Além disso, quanto às implicações decorrentes da sanção de resolução sancionatória invocadas pelas Recorridas, é importante citar o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 4 de abril de 2024, no Processo n.º 1467/23.4BELSB – A que, na página 36, refere que “com a Directiva 2014/24/EU, o art.° 55.°-A do CCP permite a relevação dos impedimentos que deve ser efectuada aquando da avaliação de propostas, em sede de relatório preliminar ou de relatório final”.
61. Deste modo, a resolução sancionatória consubstanciada na deliberação do Conselho de Administração Executivo da Infraestruturas de Portugal, S.A. (IP), tomada na reunião n.º 410/IP/2023, datada de 24.01.2023, no sentido de resolver o Contrato n.º 5010022407/2016, não viola, de forma nenhuma, o princípio da proporcionalidade.
62. Face ao exposto, a resolução sancionatória consubstanciada na deliberação do Conselho de Administração Executivo da Infraestruturas de Portugal, S.A. (IP), tomada na reunião n.º 410/IP/2023, datada de 24.01.2023, no sentido de resolver o Contrato n.º 5010022407/2016, de Prestação de Serviços para a elaboração do “Estudo de Viabilidade, Estudo Prévio, Estudo de Impacte Ambiental, Projeto de Execução e RECAPE para a Modernização da Linha da Beira Alta no troço Pampilhosa-Mangualde” deverá manter-se válida, não devendo existir qualquer direito indemnizatório.
Termos em que deve ser dado provimento à presente apelação, revogando-se a sentença recorrida que decidiu julgar a presente a ação administrativa apensa à presente providência cautelar procedente, substituindo-se por outra decisão que decida que a resolução sancionatória consubstanciada na deliberação do Conselho de Administração Executivo da Infraestruturas de Portugal, S.A. (IP), tomada na reunião n.º 410/IP/2023, datada de 24.01.2023, no sentido de resolver o Contrato n.º 5010022407/2016, de Prestação de Serviços para a elaboração do “Estudo de Viabilidade, Estudo Prévio, Estudo de Impacte Ambiental, Projeto de Execução e RECAPE para a Modernização da Linha da Beira Alta no troço Pampilhosa-Mangualde” deverá manter-se válida, não devendo existir qualquer direito indemnizatório.
Assim decidindo, farão V. Ex. as a melhor JUSTIÇA!»
As Recorridas apresentaram contra-alegações, que findaram com as conclusões que se seguem:
«I. Recorrente I.P., S.A. veio interpor, sem qualquer fundamento fáctico-jurídico, um recurso de apelação da douta Sentença, datada de 11 de agosto de 2025, que, na sequência da antecipação da decisão final da ação principal (processo n.º 1467/23.4BELSB), ao abrigo do disposto no artigo 121.º do CPTA, julgou integralmente procedente a pretensão formulada na ação administrativa apensa à providência e, em consequência, determinou a anulação do ato administrativo de resolução sancionatória, constante da Deliberação do Conselho de Administração da Recorrente, datado de 24.01.2023, do contrato n.º 5010022407/2016, de prestação de serviços para a elaboração do “estudo de viabilidade, estudo prévio, estudo de impacte ambiental, projeto de execução e RECPE para a modernização da linha da Beira Alta no troço Pampilhosa-Mangualde”.
II. Para tanto, considerou, e muito bem, o Tribunal a quo que os vícios imputados ao ato impugnado pelas Autoras se verificam integralmente, o que constitui fundamento de ilegalidade e de invalidade do mencionado ato de resolução sancionatória do contrato, na modalidade de anulabilidade.
III. Conforme resulta da douta Sentença recorrida, o Tribunal a quo considerou procedentes os seguintes vícios imputados ao ato impugnado e que se reconduzem, em suma, à categoria dos vícios de violação de lei: (i) a inexistência da imputabilidade dos supostos incumprimentos às Autoras e consequente falta de verificação dos requisitos previstos no n.º 1 do artigo 325.º e da alínea a) do n.º 1 do artigo 333.º, ambos do CCP; (ii) a inaplicabilidade da alínea b) do n.º 1 do artigo 333.º do CCP, na medida em que, contrariamente ao alegado no ato impugnado, não foram emitidas quaisquer ordens, diretivas ou instruções, pelo que tal norma nunca poderia servir de fundamento à resolução do contrato; (iii) a absoluta falta de cabimentação, no contrato, dos pedidos de esclarecimentos e de erros e omissões supostamente não respondidos, e consequente inadmissibilidade dos mesmos; (iv) a violação do princípio da proporcionalidade e a inexistência da imputação, às Autoras, de incumprimentos graves, reiterados e definitivos, e consequente impossibilidade/inadmissibilidade do recurso à resolução.
IV. Pelo que resultou da Sentença recorrida que a Recorrente, no ato de resolução, se limitou a (tentar) “fundamentar” a aplicação da sanção contratual mais grave apenas com base em considerações meramente conclusivas, sem a indicação de quaisquer pressupostos de facto e de direito e sem a imputação, às Recorridas, de qualquer atuação culposa.
V. Vem agora a Recorrente apresentar, sem qualquer fundamento e com particular má fé processual, o presente recurso, o qual carece, manifestamente, de objeto, devendo ser julgado liminarmente improcedente.
VI. Com efeito, a Recorrente não está, propriamente, a recorrer de uma decisão judicial, na medida em que não imputa à mesma qualquer erro no julgamento da matéria de facto e/ou de direito, conforme se extrai facilmente da análise das conclusões do recurso.
VII. As alegações de recurso são obscuras, contraditórias e impossíveis de compreender, dado que, embora, nas alegações, parece alegar, genericamente, determinados vícios (nulidade da Sentença, erro na apreciação da prova e erro na aplicação do direito), nas suas conclusões, tais supostos vícios não são alegados, nem especificados, o que constitui fundamento suficiente para, sem mais, se julgar totalmente improcedente o recurso da Recorrente.
VIII. Nas alegações, a Recorrente parece imputar, genericamente e sem especificar os respetivos pressupostos de tal alegação, à Sentença recorrida o vicio de contradição entre a fundamentação e a decisão, que, no entender da Recorrente, determinaria a nulidade da Sentença.
IX. No entanto, nas conclusões do recurso, que delimitam, para todos os devidos efeitos, o objeto do recurso, não existe sequer qualquer referência à existência de uma suposta (e inexistente) contradição entre a fundamentação e a decisão – o que constitui fundamento bastante para, liminarmente e sem mais considerações, rejeitar, nesta parte, o recurso de apelação.
X. A Recorrente, nas suas alegações, mas já não nas respetivas conclusões, invoca, mais uma vez sem qualquer concretização, um suposto “erro notório na apreciação da prova” e uma incorreta avaliação da matéria de facto, fazendo menção a depoimentos testemunhais prestados em audiência de julgamento e objeto de gravação (prova gravada), no que parece tratar-se de um recurso do julgamento da matéria de facto.
XI. No entanto, a Recorrente, nem nas alegações e muito menos nas conclusões, procede ao cumprimento do disposto no artigo 640.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 140.º do CPTA, dado que é evidente que a Recorrente (i) não indica os concretos pontos da matéria de facto que considera incorretamente julgados, (ii) não indica quais os meios probatórios que impunham decisão diversa da recorrida, (iii) nem identifica qual a decisão que, no seu entender, deveria ter sido proferida sobre as questões de facto constante da Sentença.
XII. Pelo que se deve concluir que, tendo em linha de conta que a Recorrente não imputa, concretamente, qualquer erro de julgamento da matéria de facto, a Recorrente se conformou, para todos os devidos efeitos, com a factualidade dada como provada na Sentença recorrida, bem como com a respetiva motivação.
XIII. Logo, em face do total incumprimento do disposto no artigo 640.º do CPC, deve o recurso de apelação, no que respeita à matéria de facto constante da Sentença recorrida, ser rejeitado, conforme o disposto na parte final do n.º 1 do artigo 640.º do CPC, aplicável ex vi do n.º 3 do artigo 140.º do CPTA.
XIV. A Recorrente, nas suas alegações, mas já não nas suas conclusões de recurso, refere, genericamente (sem desenvolver os respetivos pressupostos) que a Sentença recorrida “não fez uma correta aplicação do direito à matéria de facto”, parecendo, com isso, querer recorrer do julgamento da matéria de direito.
XV. No entanto, mais uma vez, a Recorrente não especifica, isto é, não concretiza em que medida e com que fundamento foi alegadamente efetuada uma incorreta aplicação do direito aos factos dados como provados.
XVI. A Recorrente, nem nas alegações e muito menos nas conclusões do seu recurso, procede à indicação de uma norma sequer que possa alegadamente ter sido violada, nem tece qualquer critica concreta à Sentença recorrida, limitando-se apenas a tentar (sem sucesso) defender a legalidade do ato que praticou.
XVII. A Recorrente não procede a qualquer juízo critico sobre a Sentença recorrida e não imputa à mesma qualquer vicio.
XVIII. As alegações e conclusões do articulado apresentado pela Recorrente não consubstanciam um qualquer recurso de uma decisão judicial, mas apenas uma “nova contestação” à pretensão das Autoras.
XIX. As alegações e conclusões do recurso da Recorrente carecem em absoluto de qualquer conteúdo, mais não sendo do que um repositório de juízos opinativos, considerações genéricas, conclusivas, sem pressupostos e totalmente desligadas da realidade do caso.
XX. Logo, deve o presente recurso, por carecer em absoluto de qualquer objeto, ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se e confirmando-se a Sentença recorrida.
XXI. A Recorrente inicia as suas alegações com uma referência, sem qualquer sustentação ou concretização, a uma “contradição insanável entre a fundamentação e a decisão”.
XXII. Nas conclusões do recurso, que delimitam o seu objeto, não é efetuada qualquer referência a qualquer suposta (e inexistente) contradição entre a fundamentação e a decisão.
XXIII. Mesmo nas alegações não se encontra qualquer concretização da suposta contradição, isto é, a Recorrente não cuida sequer de identificar uma razão que seja para concluir pela alegada contradição.
XXIV. Em suma, deve ser julgada totalmente improcedente a arguição, pela Recorrente e sem qualquer fundamento, da suposta nulidade da Sentença recorrida.
XXV. A Recorrente inicia as suas alegações de recurso invocando, sem qualquer concretização, um suposto “erro notório na apreciação da prova” e uma incorreta avaliação da matéria de facto, fazendo menção a depoimentos testemunhais prestados em audiência de julgamento e objeto de gravação (prova gravada), no que parece tratar-se de um recurso do julgamento da matéria de facto.
XXVI. Estas alegações são efetuadas de forma conclusiva, sem a indicação de qualquer pressuposto, isto é, sem concretizar em que medida e com que fundamento ocorreu qualquer suposto erro de apreciação da prova ou de qualquer suposta incorreta avaliação da matéria de facto.
XXVII. Nas conclusões do recurso, não consta qualquer referência a qualquer suposto erro de apreciação da prova ou de incorreta avaliação da matéria de facto, o que significa que, nesta parte, o recurso de apelação carece, manifestamente, não apenas de fundamentação, mas até de objeto.
XXVIII. A Recorrente, nem nas alegações e muito menos nas conclusões, procede ao cumprimento do disposto no artigo 640.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 140.º do CPTA.
XXIX. Considerando que a Recorrente não imputa, concretamente, qualquer erro de julgamento da matéria de facto, temos de concluir que a referida Recorrente, não obstante as suas alegações descabidas, se conformou, para todos os devidos efeitos, com o julgamento da matéria de facto constante da decisão recorrida, isto é, com os factos dados como provados e respetiva motivação.
XXX. Logo, em face do total incumprimento do disposto no artigo 640.º do CPC, aplicável ex vi do n.º 3 do artigo 140.º do CPTA, e considerando ainda que não consta das conclusões do recurso qualquer referência a qualquer erro de julgamento da matéria de facto, deve o recurso de apelação, no que respeita à matéria de facto constante da Sentença recorrida, ser rejeitado, conforme o disposto na parte final do n.º 1 do artigo 640.º do CPC, aplicável ex vi do n.º 3 do artigo 140.º do CPTA.
XXXI. A Recorrente, através de juízos meramente opinativos e de alegações genéricas, sem qualquer fundamento, limita-se a afirmar (sem explicar ou especificar) que, supostamente, a Sentença recorrida, ao julgar procedente os vícios imputados ao ato impugnado e ao anular tal ato, “não fez uma correta aplicação do direito à matéria de facto”.
XXXII. Nem nas alegações, nem sequer nas conclusões da apelação consta qualquer indicação de qualquer razão ou argumento que sustente a alegada ocorrência de erro no julgamento da matéria de direito.
XXXIII. A Recorrente, não obstante ter feito a referida afirmação, que não consta sequer das conclusões de recurso, não procedeu a qualquer juízo critico sobre a Sentença recorrida, não tendo, sequer, identificado uma norma violada pela referida decisão judicial.
XXXIV. Pelo que se pode concluir que, também nesta parte, o recurso de apelação carece de qualquer objeto, o que constitui fundamento para a total improcedência deste recurso – o que ora se requer.
XXXV. Nas páginas 2 a 5 das alegações e nos n.ºs 1 a 19 das conclusões da apelação, a Recorrente limita-se a reiterar juízos conclusivos, assentes em pressupostos inexistentes ou falsos, sobre a alegada legalidade do ato impugnado, sem imputar à Sentença recorrida qualquer vicio ou erro de julgamento.
XXXVI. Todas essas considerações conclusivas e sem fundamento foram objeto de apreciação por parte do Tribunal a quo, que as considerou improcedentes e irrelevantes, tendo, como se disse já, anulado o ato impugnado.
XXXVII. Nas páginas 6 a 8 das alegações e conclusões 20 a 29 do recurso, a Recorrente tece considerações obscuras e incompreensíveis, para além de meramente conclusivas, sem imputar à Sentença recorrida qualquer erro do julgamento de direito e sem identificar qualquer norma que, alegadamente, tenha sido violada pelo Tribunal a quo.
XXXVIII. Conforme resulta da lei, da Jurisprudência e da doutrina, a resolução sancionatória de um contrato depende da imputação, à título de culpa, de incumprimentos ao cocontratante – algo que, in casu, não ocorreu.
XXXIX. Não é às Recorridas que compete alegar e demonstrar que cumpriram o contrato, mas cabe sim à Recorrente (contraente público) alegar e demonstrar que ocorreram incumprimentos e que os mesmos (incumprimentos) se devem à culpa do cocontratante – algo que a Recorrente não logrou provar, o que constitui fundamento bastante para a anulação do ato impugnado.
XL. Não se aplica ao caso o regime do direito civil, mas sim o regime de direito administrativo aplicável à formação dos atos administrativos sancionatórios, de onde resulta que a alegação e demonstração dos pressupostos do ato compete ao autor desse mesmo ato, ou seja, cabe à Recorrente a prova da verificação dos pressupostos constitutivos do ato administrativo impugnado.
XLI. A Recorrente não só não alega os pressupostos do ato, como também não os demonstra.
XLII. Estando em causa a cessação de um contrato, através da adoção de um ato administrativo que procede à sua resolução sancionatória, não pode a decisão limitar-se a uma mera enumeração referencial de pedidos de esclarecimento, o que equivale a uma absoluta falta de densificação (ou até de identificação) dos pressupostos do ato.
XLIII. Não basta uma mera enumeração de supostos pedidos não respondidos, sendo necessário alegar e demonstrar que a resposta a tais pedidos era devida e que a não resposta se deveu à culpa do cocontratante – alegação e prova essa que a Recorrente nunca fez.
XLIV. Acresce ainda que, como é sabido, a fundamentação do ato deve ser atual, contextual e completa, o que significa que tudo o que não constar do ato é juridicamente inexistente ou irrelevante.
XLV. As Recorridas conseguiram, tanto em sede de audiência prévia, como no decurso do presente processo, demonstrar que não houve, da sua parte, qualquer incumprimento culposo de qualquer obrigação contratual.
XLVI. Como resulta do requerimento inicial (e da petição inicial da ação principal) e ficou provado através de prova documental e testemunhal, a Recorrente, desde o início da execução do contrato, praticou atos culposos que dificultaram sobremaneira a execução do contrato (veja-se, a este propósito, os depoimentos prestados pelas testemunhas C…, a partir de 00:36:00, a partir de 00:46:00, a partir de 00:51:00, de F… a partir de 02:27:00 e de J…, a partir de 00:09:00 e a partir de 00:24:00, prestados na audiência de discussão e julgamento do dia 04 de abril de 2025, gravados no sistema SITAF).
XLVII. A Recorrente não procedeu a qualquer filtragem prévia dos pedidos que apresentava junto das Recorridas (cerca de 400), ou seja, não cuidou, a contraente pública, de apurar, previamente, se tais pedidos se enquadravam no objeto do contrato, isto é, se diziam, ou não, respeito à assistência técnica contratada.
XLVIII. De facto, verificou-se e ficou demonstrado que a maioria dos pedidos diziam respeito à assistência técnica especial, a qual nunca foi contratada, pelo que se tratava de pedidos a que as Recorridas não teriam sequer de responder.
XLIX. Acresce que havia pedidos que necessitavam de informação adicional da Recorrente, informação essa que, não sendo prestada, impossibilitava a emissão de resposta.
L. A Recorrente limitou-se, no ato impugnado, a invocar, genericamente e sem qualquer demonstração, que, supostamente haveria um conjunto de pedidos que não foram respondidos. LI. A Recorrente (i) não provou que tais pedidos dissessem respeito ao objeto do contrato e que tivessem de ser respondidos e, por outro lado, (ii) o contrato não estabelecida prazos para que as respostas aos pedidos devidos fossem dadas.
LII. Ficou demonstrado, nos autos, que a maioria dos pedidos ou tinham sido já respondidos ou não respeitavam ao objeto do contrato ou ainda careciam de mais informação que a Recorrente entendeu não prestar.
LIII. Em suma, temos de concluir, tal como o faz a Sentença recorrida, que a Recorrente, no ato impugnado, não procedeu à identificação de qualquer incumprimento imputável à culpa das Recorridas, o que é quanto basta para concluir pela ilegalidade e invalidade do ato impugnado, na modalidade, pelo menos, de anulabilidade.
LIV. Nas conclusões n.ºs 30 a 38 do recurso da Recorrente, a mesma, mais uma vez de forma genérica e totalmente descabida e sem qualquer fundamentação, parece alegar que, supostamente, foram emitidas ordens, diretivas e instruções que não foram cumpridas, o que é falso.
LV. Ora, a Recorrente apenas se limita a, de má fé e de forma censurável, referir que houve atrasos na resposta a pedidos e que havia erros e omissões no projeto – o que é falso.
LVI. O projeto elaborado pelas Recorridas não padecia de qualquer erro grosseiro ou outro, tendo tal projeto sido elaborado com base nos elementos fornecidos pela Recorrente e tendo ainda tal projeto sido previamente aprovado pela Recorrente.
LVII. Aliás, resultou do depoimento prestado pela testemunha L…, funcionário da Recorrente, na sessão de 08.05.2025 da audiência de discussão e julgamento, a partir de 00:28:00, que, em sede de elaboração do projeto, foram efetuadas reuniões semanais, com acompanhamento da Recorrente, e que tal projeto foi previamente aprovado e depois incorporado nas peças dos procedimentos de adjudicação das duas empreitadas.
LVIII. Pelo que, se tal projeto foi elaborado e aprovados nos termos acima expostos, é evidente que o mesmo não padecia de qualquer erro grosseiro ou outro.
LIX. Acresce que a Recorrente, no ato impugnado, não foi capaz de identificar qualquer ato que pudesse ser reconduzido a uma ordem, diretiva ou instrução emitidas no exercício do poder de direção, pelo que é evidente que, não havendo qualquer comando, não pode o mesmo ser incumprido, simplesmente por não existe.
LX. A Recorrente não imputa, nesta parte, qualquer erro de julgamento do Tribunal a quo, pelo que deve o recurso improceder.
LXI. As Recorridas alegaram e demonstraram, tanto em sede de audiência prévia (procedimental), como no âmbito dos presentes autos, que os pedidos apresentados pela Recorrente, e alegadamente não respondidos, não diziam respeito ao objeto do contrato, ou seja, que não consubstanciavam assistência técnica, mas sim assistência técnica especial, pelo que não haveria qualquer dever de responder aos mesmos.
LXII. Resulta evidente que a Recorrente nunca cuidou de, previamente, apurar se os pedidos que estava a remeter às Recorridas tinham algum cabimento no contrato, ou seja, se se tratava de tarefas incluídas na assistência técnica.
LXIII. Sendo que, sempre caberia à Recorrente o ónus de alegar e demonstrar que cada um dos pedidos tinha cabimentação contratual, isto é, que se tratasse de tarefas contratualmente a cargo das Recorridas.
LXIV. Cabe também salientar que foi a Recorrente que solicitou às Recorridas a apresentação de um orçamento para efeito de contratação de serviços de assistência técnica especial, o que constitui um reconhecimento, por parte da Recorrente, de que estava a fazer solicitações que extravasavam o objeto do contrato (alínea u) dos factos provados na Sentença recorrida).
LXV. Resulta da matéria de facto dada como provada, e não impugnada, bem como do julgamento da matéria de direito, que também não foi impugnado, que a Recorrente apresentou pedidos, que identificou como não respondidos, que não tinham qualquer cabimento no contrato, ou seja, que não respeitavam à assistência técnica contratualizada.
LXVI. Nas conclusões n.ºs 39 a 43 do seu recurso, a Recorrente, mais uma vez com má fé e sem qualquer fundamentação, limita-se a afirmar que os pedidos de esclarecimentos, supostamente não respondidos, diziam respeito à assistência técnica, sem apresentar mais argumentos, sem qualquer análise especificada e, acima de tudo, sem impugnar qualquer ponto da matéria de facto ou do julgamento da matéria de direito.
LXVII. Em suma, deve o recurso, nesta parte, improceder, por carecer em absoluto de qualquer fundamento e por basear-se em alegações descabidas e que não correspondem à verdade.
LXVIII. Nas conclusões n.ºs 44 a 62 do recurso, a Recorrente alega que o ato impugnado não violou o princípio da proporcionalidade, limitando-se, para tanto e mais uma vez, a fazer considerações genéricas sem qualquer sustentação e, aliás, sem colocar em causa nem o julgamento da matéria de facto, nem o julgamento da matéria de direito.
LXIX. Quanto à conclusão n.º 50 do recurso, a mesma, além de descabida, revelase ainda difamatória, dado que, não houve quaisquer “enormes atrasos”, nem se percebe o que isso significa, e também não ficou demonstrado que tenha havido qualquer empreitada com frentes paradas.
LXX. Aliás, o que ficou demonstrado, com base no depoimento das testemunhas arroladas pela Recorrente, bem como das noticias divulgadas pelos meios de comunicação social, é que, à data da realização da audiência de discussão e julgamento e mais de dois anos após a resolução do contrato, ambas as empreitadas não estavam sequer concluídas, o que bem demonstra que a alegação da Recorrente, além de carecer de qualquer fundamento, evidencia ainda má fé (ver alínea nn) dos factos dados como provados na Sentença recorrida).
LXXI. É falso e não está demonstrado que a maioria dos pedidos não tenha sido respondidos, tendo sido, aliás, demonstrado o oposto, ou seja, que os pedidos foram respondidos e que, de entre os pedidos identificados no ato de resolução, a grande maioria ou já tinha sido respondido, ou nunca foram enviados às Recorridas ou não tinham qualquer cabimentação no objeto do contrato.
LXXII. Aliás, ficou demonstrado que a Recorrente, pasme-se, após a resolução do contrato, continuou a solicitar serviços às Recorridas, o que bem demonstra a falta de fundamentação do ato impugnado e das alegações da Recorrente (alíneas ll) e mm) dos factos dados como provados na Sentença recorrida).
LXXIII. A conclusão n.º 58 do recurso da Recorrente não corresponde à verdade, dado que a Recorrente optou, de forma ilegal e sem qualquer fundamento, por aplicar a sanção mais grave, bem sabendo ou devendo saber que tal medida sancionatória não poderia ser aplicada, por falta de verificação dos seus pressupostos.
LXXIV. Pelo que, e conforme bem decidiu o Tribunal a quo, é evidente que o ato impugnado é ilegal e inválido, na modalidade de anulabilidade, por violação do princípio da proporcionalidade, o que constitui fundamento de anulação do ato impugnado.
LXXV. Em suma, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente – o que ora se requer.
TERMOS EM QUE, nos melhores de Direito, sempre com o douto suprimento do Venerando Tribunal Central Administrativo Sul, deve o recurso, interposto pela Ré Infraestruturas de Portugal, S.A., por carecer de qualquer fundamento fáctico-jurídico, ser rejeitado ou, pelo menos, ser julgado totalmente improcedente. Assim decidindo, farão V.ªs Ex.ªs a devida JUSTIÇA!»
* O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer, pugnando pelo não provimento do recurso.* Com dispensa de vistos, vem o processo submetido à Conferência desta Subsecção de Contratos Públicos.
II. DA ADMISSIBILIDADE DO RECURSO
As Recorridas, ao longo das conclusões V a XXX das suas contra-alegações, vêm clamar pela inadmissibilidade do recurso com um duplo fundamento.
O primeiro, porque o recurso apresentado pela Recorrente não dirige nenhuma censura à sentença, uma vez que não lhe imputa diretamente qualquer erro de julgamento. Por conseguinte, o dito recurso padece de falta de objeto, devendo, por isso, ser rejeitado.
O segundo, porque a Recorrente não cumpre o disposto no art.º 640.º, n.ºs 1 e 2 do CPC no que concerne à impugnação da matéria de facto, o que conduz, também, à rejeição do recurso.
Vejamos se as Recorridas têm razão.
Examinando a impetração da Recorrente no que concerne à factualidade em que o Tribunal a quo assentou o seu labor subsuntivo, concretamente, o invocado nas conclusões 21, 27, 28, 41, 50 e 51 do recurso, cumpre assinalar, em primeiro lugar, que não resulta claro, atento o modo como a Recorrente invoca determinadas passagens de depoimentos testemunhais, que o intento subjacente seja o de atacar a matéria de facto que o Tribunal recorrido conduziu ao probatório da sentença como factualidade provada. O que resulta da leitura dessas conclusões é que a Recorrente, aparentemente, pretende abalar as conclusões extraídas pelo Tribunal recorrido da factualidade provada e não, propriamente, agredir o probatório.
Seja como for, se a intenção da Recorrente subjacente ao alegado nas referidas conclusões 21, 27, 28, 41, 50 e 51 do seu recurso é a de impugnar A factualidade provada, então adianta-se já que tal impugnação é claramente inadmissível. E por três razões.
A primeira porque, manifestamente, a impugnação da matéria de facto empreendida pela Recorrente não observa os ditames prescritos no art.º 640.º, n.º 1 do CPC, pois não se encontra identificada a factualidade concreta que a Recorrente considera incorretamente julgada, nem a decisão que deveria ter sido proferida em seu lugar.
A segunda, porque, o “desagrado” ou a discordância com a metodologia seguida pelo Tribunal a quo na enumeração dos factos provados relevantes, utilizando para o efeito imagens de partes de documentos constantes do processo administrativo, ou transcrição de excertos desses mesmos documentos, não configura um motivo atendível- e muito menos invalidante- para alteração do probatório consignado pela Instância a quo.
E, finalmente a terceira razão, porque o que a Recorrente alude nas referidas conclusões 21, 27, 28, 41, 50 e 51 do seu recurso, reconduz-se, em bom rigor, a um conjunto de conclusões extraídas de parcelas específicas de determinados depoimentos testemunhais, e não propriamente à indicação de eventos procedimentalmente relevantes. Ora, como é consabido, a extração de juízos fáctico-jurídicos relevantes constitui um labor subsuntivo, cuja oportunidade processual deve necessariamente ser ulterior à seleção da factualidade provada, não se confundindo com esta tarefa, nem devendo ser entretecida na mesma.
Destarte, não subsiste qualquer dúvida quanto à inadmissibilidade da impugnação da matéria de facto realizada pela Recorrente.
Pelo que, rejeita-se o recurso da Recorrente no que concerne à parte atinente à impugnação da matéria de facto.
O outro fundamento convocado pelas Recorridas no sentido de sustentar o seu clamor pela rejeição do recurso é o de que a Recorrente não dirige nenhuma censura à sentença, uma vez que não lhe imputa diretamente qualquer erro de julgamento.
Ora, a análise da constelação de conclusões elencada pela Recorrente, que necessariamente define e delimita o objeto do recurso, patenteia inequivocamente o facto de o argumentório recursivo da Recorrente ser destituído de qualquer novidade quando comparado com a defesa que a mesma Recorrente empreendeu na contestação e na oposição apresentadas em sede de processo principal e no vertente processo cautelar. Na verdade, o que se constata é que, na presente via recursória, a Recorrente limita-se a repetir a sua argumentação em prol da legalidade do ato resolutivo do contrato, que proferiu em 24/01/2023, e que constitui o ato impugnado nos autos.
Porém, diga-se que a circunstância de a Recorrente não identificar concretos erros de julgamento na sentença recorrida, limitando-se a enunciar a argumentação espraiada antes da prolação da mesma sentença, não constitui, por si só, causa bastante no sentido de promover a rejeição do recurso, uma vez que, o teor das conclusões insertas no mesmo são aptas a permitir a identificação das questões que a Recorrente afirma terem sido incorretamente julgadas, apontando, do mesmo passo e ainda que de modo implícito e resumido, para a decisão que deveria ter recaído sobre tais questões.
Não há, por este motivo, razão para recusar a apreciação do recurso interposto pela Recorrente, pelo menos no que toca aos erros de julgamento imputados quanto ao enquadramento fáctico-jurídico que foi definido pelo Tribunal a quo.
Por conseguinte, importa prosseguir com o julgamento do recurso.
III. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Considerando as conclusões inseridas nas alegações do recurso apresentado pela Recorrente, e o teor das contra-alegações apresentadas pelas Recorridas, importa, então, indagar se a sentença a quo merece a censura que lhe vem dirigida.
Com efeito, perscrutadas as conclusões insertas no articulado recursivo apresentado pela Recorrente, importa apurar se ocorrem erros de julgamento na sentença recorrida e que impõem a indagação sobre a legalidade do ato de resolução do contrato de prestação de serviços celebrado em 08/07/2016 entre as ora partes, concretamente sobre:
- o incumprimento e/ou atraso no cumprimento de 106 pedidos de esclarecimento dirigidos às Recorridas no âmbito da assistência técnica à execução dos contratos de empreitada referentes à Modernização do troço da linha férrea Pampilhosa- Mangualde, da Linha da Beira Alta;
- a imputabilidade às Recorridas desse incumprimento e/ou atraso no cumprimento dos 106 pedidos de esclarecimento;
- a inserção dos pedidos de esclarecimento no objeto do contrato, tendo em conta o objeto da “assistência técnica” que foi contratualizada;
- a aplicabilidade ao caso do disposto no art.º 333.º, n.º 1, al. b) do CCP; e
- a observância do princípio da proporcionalidade.
IV. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA
A sentença recorrida considerou provados os factos que, ipsis verbis, se enumeram de seguida:
«a) A Autora F…, S.A. é uma sociedade comercial que tem como objeto social:
"a. Elaboração de estudos e projectos, bem como, a consultadoria técnica nos campos da arquitectura, urbanismo, engenharia, economia, sociologia, planeamento, organização e gestão; b. Gestão de projectos e empreendimentos; c. Planeamento, coordenação e fiscalização de fornecimentos e empreitadas de obras públicas e privadas; d. Prestação de serviços de engenharia, inspecção e controlo nos domínios da hidráulica e ambiente, e. Exercício da actividade de gestão geral da qualidade de empreendimentos da construção; f. Topografia e actividades ligadas à recolha e tratamento de informação geográfica; g. Coordenação de segurança e saúde; e h. Aprovisionamento e fornecimento de bens e serviços" — cfr. DOC 2 junto com o requerimento inicial (RI).
b) A Autora P…, S.A.U. é uma sociedade comercial que tem como objeto social os trabalhos técnicos de cartografia, cadastre, a execução de projetos, gestão de obras, realização de estudos e relatórios de natureza técnica, socioeconómica e financeira, na área de engenharia e arquitetura, a execução de contratos de fornecimento e arquitetura, a execução de contratos de fornecimento, de tipo de adoção em geral, especialmente os referentes a fornecimento de software, controlo de presença e elementos de segurança, bem como aplicações especiais - cfr. DOC 3 junto com a Petição Inicial do processo n.5 1467/23.4BELSB (PI).
c) A Autora I….S.L. é uma sociedade comercial que tem como objeto social a realização de todo o tipo de planos, pré-projectos, relatórios e estudos técnicos, no âmbito da Engenharia de Infraestruturas, Transportes, Energia, Água, Ambiente, Edifícios, Equipamentos e Instalações Industriais, etc. — cfr. DOC 4 junto com a PI.
d) Na sequência do procedimento de Concurso Limitado por Prévia Qualificação n.º F-CN-BA20- PAM.MAN, para Prestação de Serviços para a elaboração do "Estudo de Viabilidade, Estudo Prévio, Estudo de Impacte Ambiental, Projeto de Execução e RECAPE para a Modernização do troço Pampilhosa - Mangualde - Linha da Beira Alta", a 8 de julho de 2016, foi celebrado entre as Autoras e a IP, o contrato de prestação de serviços para a elaboração do “Estudo de Viabilidade, Estudo Prévio, Estudo de Impacte Ambiental, Projeto de Execução e RECAPE para a Modernização da Linha da Beira Alta no troço Pampilhosa-Mangualde" — cfr. DOCS 5 e 6 juntos com a PI [cfr. pasta 01 Contratação/01 Contrato lnicial/05 Contrato, do Processo Administrativo apenso aos autos, adiante PA].
e) Nos termos da Cláusula Terceira do referido Contrato, o preço contratual foi de €3.598.000,00 (três milhões quinhentos e noventa e oito mil euros), acrescidos de IVA à taxa legal em vigor.
f) E o prazo contratual previsto de 420 (quatrocentos e vinte) dias, consoante o disposto na Cláusula Segunda do Contrato.
g) Para efeitos de execução da prestação de serviços em questão, as Autoras constituíram-se em consórcio externo — Consórcio Projectista (CP) —, tendo celebrado o respetivo contrato que apresentaram junto da IP — cfr. DOC 7 junto com a PI
h) A 9 de janeiro de 2017, teve início a execução do contrato de prestação de serviços mencionado — admitido por acordo.
i) A 28 de Novembro de de 2018 foi celebrado o 1.º adicional ao contrato tendo por objeto adaptar o projeto de execução para a Estação de Mortágua, com a consequente diminuição do movimento de terras e do extravase do domínio público ferroviário de forma a solicitar à APA novo pedido de enquadramento ambiental, bem como a integração da nova Concordância da Mealhada, cujo traçado é necessário compatibilizar com a intervenção do traçado da Linha da Beira Alta, entre os Km 52+860 e o 53+150 — cfr. PA.
j) A 17 de Abril de 2019 foi celebrado o 2^ adicional ao contrato tendo tem por objeto formalizar a realização de trabalhos a mais, referentes a trabalhos de topografia e de prospeção geológico geotécnica a desenvolver para complemento do projeto de execução — cfr. PA.
k) Por decisão da IP, durante a elaboração do estudo prévio e no desenvolvimento do projecto de execução foi determinado que o projecto inicial passasse a contemplar dois troços distintos, a saber, 1.1 Pampilhosa-Santa Comba e 1.2 Santa Comba-Mangualde — acordo, prova testemunhal.
l) Em sede de execução daquele Contrato, invocando dificuldades no seu cumprimento por parte do Consórcio Projectista, que imputaram à IP, as Autoras apresentaram, no dia 31.12.2020, um pedido de reposição do equilíbrio financeiro do contrato — cfr. DOC 8 junto com a PI.
m) Desse pedido constam, designadamente, as seguintes referências à questão da divisão em dois troços:
«3.2 (...) a divisão em dois Projetos separados, nomeadamente o Troço Pampilhosa Santa Comba e o Troço Santa-Comba-Mangualde, correspondeu, de facto, ao desenvolvimento de dois Projetos de Execução distintos, implicando o substancial alongamento do período de Contrato, o aumento dos recursos a ele afetado, a duplicação das revisões e dos períodos de resposta a Concurso. De facto, desta separação em troços, decorreu um aumento, não linear, da quantidade de trabalho envolvida, já que o desenvolvimento de cada projeto foi sujeito a um conjunto de requisitos/ critérios diferentes, nomeadamente, a título de exemplo, uma filosofia inteiramente distinta na implementação de perfil transversal tipo, nos dois troços, implicando necessariamente, uma nova abordagem às questões, por parte do Consórcio (destaque aditado)» e
«3.3.1.3.2 (...) esta modificação do Contrato implicou uma nova abordagem do Consórcio Projetista visto o desenvolvimento dos trabalhos ser efetuado de forma distinta, desfasados temporalmente com a agravante de se tratarem de documentos diferentes não previstos em fase de celebração de contrato» — cfr. o mesmo DOC.
n) Esse pedido foi indeferido pela IP — cfr. DOC 9 junto com a PI.
o) O troço Pampilhosa - Mangualde - Linha da Beira Alta tinha cerca de 80 km — cfr. PA.
p) Em sede de empreitada de construção, foram lançados dois concursos distintos para cada um dos troços — 1.1 e 1.2 — tendo sido adjudicadas a dois empreiteiros distintos, mas à mesma empresa de fiscalização — prova testemunhal.
q) A empreitada de construção do troço 1.1 iniciou-se cerca de 9 meses antes da empreitada de construção relativa ao outro troço e tinham diferentes interlocutores por parte da IP — prova testemunhal.
r) Do Caderno de Encargos constava, designadamente, o seguinte:
«2. OBJETO
2.1. Projeto
2.1.1. A prestação de serviços, tendo por base o Programa Preliminar anexo ao presente Caderno de Encargos, tem por objeto a elaboração do Estudo de Viabilidade, Estudo Prévio, Estudo de Impacte Ambiental, Projeto de Execução e RECAPE para a Modernização do troço Pampilhosa - Mangualde - Linha da Beira Alta", cujo âmbito abrangerá as seguintes especialidades:
a) Cartografia e Topografia;
b) Estudo Geológico e Geotécnico (incluindo campanha de prospeção in-situ);
c) Terraplenagem e Drenagem;
d) Via-férrea;
e) Infraestruturas Fixas de Tração Elétrica;
f) Circuito de Retorno de Corrente de Tração, Terras e Proteções (RCT+TP);
g) Arquitetura, Construção Civil e Baixa Tensão (alteração das estações/apeadeiros existentes);
h) Obras de Arte Correntes;
i) Restabelecimentos e caminhos paralelos;
j) Vedações;
k) Cadastro Predial, Projeto de Expropriações e Avaliação de Terrenos a Expropriar;
I) Plano Segurança e Saúde (PSS);
m) Compilações Técnicas;
n) Plano de Gestão de Resíduos (PPGRCD);
o) Sumário Técnico Ambiental (STA), Estudo de Impacte Ambiental (EIA), Licenciamentos Ambientais e Relatório de Conformidade Ambiental do Projeto de Execução (RECAPE) incluindo os projetos das medidas de minimização de impacte consideradas necessárias;
p) Faseamento Construtivo.
(…)
2.1.3. O Projeto deverá desenvolver-se de acordo com o disposto na Portaria n.Q 701-H/2008, de 29 de julho, com as fases a seguir indicadas:
a) Estudo de Viabilidade;
b) Estudo Prévio e respetivo Estudo de Impacte Ambiental;
c) Projeto de execução e assistência técnica à obra e apoio àfase de encerramento da empreitada e RECAPE.
(…)
2.2. Assistência Técnica
2.2.1. O Adjudicatário deverá, no âmbito da Prestação de Serviços, garantir a Assistência Técnica necessária seja na fase do procedimento de formação do contrato relativo à execução da obra projetada, seja na fase da execução da referida obra.
2.2.2. A Assistência Técnica visa, durante a execução da obra, assegurar a sua correta execução, a sua conformidade com o projeto e com o Caderno de Encargos e o cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis, incluindo também as ações necessárias ao acompanhamento dos processos ambientais instruídos (incluindo a correção de erros ou omissões) junto das entidades administrativas competentes, até à aprovação por estas.
2.2.3. A Assistência Técnica consiste, entre outras atividades, na prestação de informações e esclarecimentos, bem como no acompanhamento da execução da obra, a prestar por um Coordenador de Projeto e pelos Autores do Projeto, todos da Equipa do Adjudicatário, ao Dono da Obra e ao Empreiteiro, a qual deve realizar-se sempre que for solicitado, ou quando tal se revele necessário, deforma presencial, podendo ocorrer:
(i) durante a fase de preparação do procedimento deformação do contrato público de execução da obra;
(ii) durante a fase deformação do contrato público, em particular durante a apreciação das propostas, visando nomeadamente a correta interpretação do Projeto e a assessoria na escolha do adjudicatário; ou
(iii) durante a execução da Obra.
(…)
2.2.6. Durante a execução da obra, a Assistência Técnica compreende, nomeadamente:
a) Esclarecimento de dúvidas de interpretação de informações complementares relativas a ambiguidades ou erros e omissões do Projeto, bem como elaboração das peças de alteração do projeto necessárias à respetiva correção e à integral e correta caracterização dos trabalhos a executar no âmbito da referida correção;
b) Apreciação de documentos de ordem técnica apresentados pelo Empreiteiro ou Dono da Obra, incluindo, guando apropriado, a sua compatibilidade com o projeto;
c) Consideram-se incluídas 40 (quarenta) deslocações à obra;
d) Proceder, concluída a execução da obra, à elaboração das Telas finais a ela respeitantes, verificando a conformidade das mesmas com o projeto de execução e das eventuais alterações nele introduzidas, de acordo com as informações fornecidas pelo Dono da Obra.
(…)
22. PRAZOS
22.1. O prazo máximo global para a elaboração das fases do Projeto até ao projeto de execução (i.e., sem a assistência técnica) é de 420 (quatrocentos e vinte) dias, o que equivale a 60 (sessenta) semanas, e contar-se-á a partir da data de assinatura do contrato.
(…)
22.4. O prazo da Assistência Técnica, a ter lugar, acompanhará as fases do procedimento de formação do contrato da obra projetada e da execução da mesma, nos termos e para os efeitos do disposto nos nSs 2 e 3 do artigo 9.? da Portaria n.? 701-H/2008, de 29 de julho. (...)» — cfr. o Caderno de Encargos, junto como DOC 7 pelas Autoras.
s) No total foram dirigidos às Autoras, até à decisão de resolução, 402 pedidos no âmbito da prestação de assistência técnica à obra, 273 relativos ao troço 1.1 (Pampilhosa-Santa Comba) e 128 relativos ao troço 1.2 (Santa Comba-Mangualde)- acordo (prova testemunhal generalizadamente coincidente).
t) Neste tipo de empreitadas, pela sua dimensão e previsíveis necessidades de apoio à obra, é comum ser posteriormente contratualizada a Assistência Técnica especial — prova testemunhal.
u) No âmbito do contrato em análise foi solicitado pela IP um orçamento para ser prestada assistência técnica especial durante a execução da obra em Janeiro/Fevereiro de 2022, tendo sido solicitada que a Autora F… não fizesse parte deste contrato de assistência técnica especial — prova testemunhal.
v) A proposta financeira foi apresentada (sem a F…) a 24 de Março de 2022, à IP, com um valor de cerca de €620.000,00 — prova testemunhal.
w) Esta assistência técnica foi negociada, mas não chegou a ser contratualizada — prova testemunhal.
x) Também em Janeiro, concretamente a 19.01.2022, já no âmbito da correspondência sobre a componente contratual Assistência Técnica, a IP tinha solicitado a substituição da Coordenadora Técnica Eng.§ C…, alegando o descontentamento com os atrasos verificados — cfr. DOC 22 junto com a PI.
y) No seguimento, a 21.01.2022, as Autoras responderam ao solicitado pela Requerida, aí referindo que seriam desenvolvidos todos os esforços necessários tendo em vista encontrar um técnico com o perfil adequado a assumir a função de Coordenador, substituindo a Eng.§ C…— cfr. DOC 23 junto com a PI.
z) A 18.03.2022, foi proposto pelas Autoras, enquanto Coordenador Técnico, o Eng.5 A…, que foi aceite - cfr. DOC 24 junto com a PI e prova testemunhal.
aa) Em 9 de junho de 2022, a Requerida enviou, às Requerentes, uma comunicação com o seguinte teor:
«(…)
«Imagem em texto no original»
«Imagem em texto no original»
«Imagem em texto no original»
«Imagem em texto no original»
«Imagem em texto no original»
Analisando agora o resultado probatório (art.9 607.9/4 CPC), importa referir que a convicção do Tribunal quanto aos factos vertidos se formou com base na análise crítica do teor dos documentos pontualmente invocados - por adequados à prova dos factos em causa e não impugnados dos elementos constantes do processo administrativo (PA), e na posição expressa pelas partes nos respectivos articulados, bem como nos depoimentos produzidos pelas testemunhas ouvidas na audiência.
Nos termos e para os efeitos do disposto no art.9 607.9/4 do Código de Processo Civil (doravante CPC), aqui aplicável por força da remissão operada pelo art.9 I.9 do CPTA, faz-se consignar que o tribunal atendeu à factualidade essencial alegada pelas partes, bem como à factualidade instrumental que decorreu da instrução da causa [art.9 5.9/l e 2/a) do CPC], Para o efeito, foram tidos em conta os factos invocados e trazidos ao conhecimento do tribunal, bem como a todas as provas documentais carreadas para os autos, independentemente de aproveitarem ou não à parte que as produziu [cfr. art.5 413.5 do CPC].
Importa ainda assinalar que o teor dos depoimentos das testemunhas se revelou de parca utilidade no estabelecimento de qualquer convicção diferenciada daquela que seja a perspectiva parcial de cada uma das partes, o que, sem dúvida, se ficou a dever à circunstância de as testemunhas serem colaboradores de cada uma das partes e, como tal, terem estado, na sua maioria, directamente envolvidos na execução e acompanhamento daquele contrato — assim como na instrução da respectiva resolução sancionatória, no caso de algumas das testemunhas da Ré.
Contudo e ainda assim, a convicção probatória estribou-se, igualmente, no teor de depoimentos prestados em sede de audiência final, na parte em que os depoimentos se revelaram credíveis, coerentes (tanto internamente, sem contradições no âmbito do próprio depoimento; como externamente, sendo consistentes e corroborados por outros depoimentos e demais meios de prova), assertivos, e, até onde o tribunal pode averiguar, verdadeiros, quanto à matéria relativamente à qual tinham conhecimento direto. Relevaram, principalmente, no que diz respeito à dinâmica da relação contratual havida entre as Autoras e a IP, auxiliando o tribunal na interpretação dos documentos juntos aos autos.
Contudo, é de salientar que, na sua maioria, os temas da prova avançados para delimitar a instrução destes actos diziam respeito a factos contextuais ou instrumentais e tinham em vista reforçar ou infirmar a prova resultante já da análise dos documentos pontualmente juntos pelas partes.
Não deve perder-se de vista que está em causa aferir da validade de um acto administrativo que ficou vertido num documento escrito, acompanhado da respectiva fundamentação e que se fez anteceder do respectivo procedimento (designadamente, de audiência contraditória), o qual se encontra devidamente documentado e foi, assim, levado ao probatório.
Em particular, contribuíram para a formação da convicção de veracidade quanto aos seguintes factos os depoimentos das testemunhas, respectivamente, indicadas:
— factualidade em k): todos foram coincidentes - desde a Coordenadora Técnica, Eng.ª C…, passando pelo Eng.º F… e pelo gestor de projectos L…, localizando-se o diferendo no depoimento testemunhal no aspecto de saber se aquela divisão em dois troços corresponderia ou não à possibilidade de faseamento construtivo prevista no CE;
— factualidade em p): o gestor de projectos L… foi claro nesta indicação, coincidente com a indicação dada também pela Eng.ª M…;
— factualidade em q): os mesmos depoimentos mencionados em k), acrescidos do depoimento da testemunha A…, engenheira que foi gestora do contrato de empreitada apenas para o troço Pampilhosa-Santa Comba;
— factualidade em t): várias testemunhas foram coincidentes nesta análise justificando que se torna necessário um apoio que extravasa a assistência técnica (comum), nos termos da Portaria n.5 701-H/2008, de 29 de Julho, na medida em que são frequentes as surpresas em termos de condições do solo (geologia e geotecnia) e não cabe ao projectista , no âmbito da assistência técnica, fazer novos desenhos de adaptação dos projectos às condições reais das empreitadas não previsíveis na fase do projecto (assim se pronunciou o Eng5 F…) no que foi seguido pela testemunha L… e também pelas testemunhas Eng.ª S…;
— factualidade em u), v) e w) - as referência à intenção da IP de contratar assistência técnica especial com duas das empresas do consórcio foram relatadas com particular detalhe pela testemunha F…, que acompanhou pessoalmente aquelas negociações e foi referindo que o contexto da abordagem da IP se devia à consciência de que o que estavam a solicitar, em termos de assistência técnica à obra, já se revelava bastante pesado e superior a uma assistência técnica normal, com pedidos de novos desenhos e dúvidas que nada tinham a ver com erros do projecto; quanto à hipótese desta contratação, e pelos mesmos motivos, depôs igualmente a testemunha J… (que exerceu funções de coordenador técnico (CT) da empresa I… no âmbito do consórcio projectista). Por seu turno, também a testemunha L… falou na questão de ter sido pensada a possibilidade de ser contratada assistência técnica especial;
— factualidade em z): a referência à mudança de coordenador técnico foi mencionada por todas as testemunhas, tendo a testemunha F… mencionado ainda que o novo CT (Eng.º A…) só dava apoio ao consórcio na parte de geologia e geotecnia (na fase de projecto e também de assistência técnica-AT) havendo o risco efectivo de perda do histórico quanto ao demais; a testemunha Eng.ª S… também confirmou que este novo CT conhecia o projecto sendo da área de geologia e geotecnia (muros);
— factualidade em ii): a testemunha S… foi categórica nesta análise sendo certo que se encontrava perfeitamente conhecedora da situação porquanto havia dito aos costumes que à data fazia assessoria e apoio à Direcção da IP na parte da execução e verificação de atrasos no cumprimento de contratos;
— factualidade em jj): a assunção pela IP, Direcção de Engenharia, das tarefas respeitantes à assistência técnica naquelas obras foi confirmada pela testemunha L… e também pela testemunha M…
— factualidade em II): a testemunha L… mencionou que a empreitada está em ensaios e a testemunha S… mencionou que a obra estaria naquela data quase terminada.
*
Quanto à demais matéria alegada, a mesma não carece de ser aqui tida em conta por se tratar de alegações conclusivas, de direito ou impertinentes.»
V. APRECIAÇÃO DO RECURSO
As Recorridas propuseram no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a presente providência cautelar, clamando, em suma, pela suspensão da eficácia do ato de resolução sancionatória consubstanciado na deliberação proferida em 24/01/2023 pelo Conselho de Administração da Recorrente, de acordo com a qual foi decidido resolver o Contrato n.º 5010022407/2016, de Prestação de Serviços para a elaboração do "Estudo de Viabilidade, Estudo Prévio, Estudo de Impacte Ambiental, Projeto de Execução e RECAPE para a Modernização da Linha da Beira Alta no troço Pampilhosa-Mangualde"- celebrado com o consórcio formado pelas Recorridas-, bem como de exercer o respetivo direito indemnizatório contra as Recorridas.
Sucede que, estando proposta a ação principal, na qual as Recorridas vieram- entre o mais, mas que não releva agora para o caso posto-, peticionar a anulação do referido ato administrativo de resolução sancionatória do aludido contrato de Prestação de Serviços para a elaboração do "Estudo de Viabilidade, Estudo Prévio, Estudo de Impacte Ambiental, Projeto de Execução e RECAPE para a Modernização da Linha da Beira Alta no troço Pampilhosa-Mangualde", celebrado com o consórcio formado pelas Recorridas, por decisão proferida pelo Tribunal a quo em 03/02/2025 foi determinado antecipar, nos termos do art.º 121.º do CPTA, a decisão da causa principal no vertente processo cautelar.
Assim, por sentença proferida em 11/08/2025, o Tribunal a quo julgou procedente a pretensão principal formulada e, em consequência, anulou o ato de resolução sancionatória consubstanciado na deliberação proferida em 24/01/2023 pelo Conselho de Administração da Recorrente, de acordo com a qual foi decidido resolver o Contrato n.º 5010022407/2016, de Prestação de Serviços para a elaboração do "Estudo de Viabilidade, Estudo Prévio, Estudo de Impacte Ambiental, Projeto de Execução e RECAPE para a Modernização da Linha da Beira Alta no troço Pampilhosa-Mangualde"- celebrado com o consórcio formado pelas Recorridas.
É com esta sentença que a Recorrente não se conforma, vindo imputar-lhe diversos erros de julgamento, especificamente, quanto ao juízo de ilegalidade do ato de resolução do contrato de prestação de serviços celebrado em 08/07/2016 entre as ora partes, concretamente sobre:
- o incumprimento e/ou atraso no cumprimento de 106 pedidos de esclarecimento dirigidos às Recorridas no âmbito da assistência técnica à execução dos contratos de empreitada referentes à Modernização do troço da linha férrea Pampilhosa- Mangualde, da Linha da Beira Alta;
- a imputabilidade às Recorridas desse incumprimento e/ou atraso no cumprimento dos 106 pedidos de esclarecimento;
- a inserção dos pedidos de esclarecimento no objeto do contrato, tendo em conta o objeto da “assistência técnica” que foi contratualizada;
- a aplicabilidade ao caso do disposto no art.º 333.º, n.º 1, al. b) do CCP; e
- a observância do princípio da proporcionalidade.
Escrutinemos, então, o julgado.
Compulsados os autos, verifica-se que, na sequência de concurso limitado por prévia qualificação, entre a Recorrente e as Recorridas- que para tal se organizaram em consórcio- foi celebrado em 08/07/2016 o contrato de prestação de serviços para a elaboração do Estudo de Viabilidade, Estudo Prévio, Estudo de Impacte Ambiental, Projeto de Execução e RECAPE para a Modernização da Linha da Beira Alta no troço Pampilhosa- Mangualde.
Esse contrato foi celebrado pelo preço de 3.598.000,00 Euros e estabelecia o prazo de 420 dias.
Em 09/01/2017 teve início a execução do aludido contrato, sendo que, em 28/01/2018 e 17/04/2029 foram celebrados contratos designados, respetivamente, como 1.º Adicional e 2.º Adicional.
O objeto do contrato integrava, além da elaboração do Projeto- que era constituído pelo Estudo de Viabilidade, pelo Estudo Prévio, pelo Estudo de Impacte Ambiental, pelo Projeto de Execução e pelo RECAPE- a assistência técnica, quer na fase do procedimento de formação do contrato relativo à execução da obra, quer na fase da própria execução da obra- veja-se o clausulado em 2.1 e 2.2 do Caderno de Encargos (doravante, somente CE).
Por outras palavras, do objeto do contrato constava, também, a obrigação de o consórcio constituído pelas Recorridas prestar assistência técnica, quer na fase do procedimento destinada à celebração dos contratos de empreitada, quer durante a execução dos contratos de empreitada, uma vez que para o troço de cerca de 80 km de linha a ser modernizada, entre a Pampilhosa e Mangualde, foram lançados dois concursos de empreitada de obras públicas, tendo sido celebrados os respetivos contratos com cocontraentes diferentes (tendo sido definidos 2 troços distintos- 1.1 troço Pampilhosa- Santa Comba e 1.2 troço Santa Comba- Mangualde-, foram lançados concursos para 2 empreitadas e celebrados 2 contratos de empreitada com também 2 contraentes diferentes).
Entretanto, por decisão da Recorrente, tomada durante a elaboração do Estudo Prévio e no desenvolvimento do Projeto de Execução, foi determinado que o projeto inicial passasse a contemplar 2 troços distintos: 1.1 Pampilhosa- Santa Comba e 1.2 Santa Comba- Mangualde (cfr. ponto k) do probatório).
Ora, já no âmbito da prestação da assistência técnica à obra, e até ao proferimento do ato de resolução sancionatória do contrato em 24/01/2023, foram dirigidos ao consórcio constituído pelas Recorridas- o consórcio projetista- 402 pedidos, sendo 273 atinentes ao troço 1.1 Pampilhosa- Santa Comba e 128 ao troço 1.2 Santa Comba- Mangualde (cfr. ponto s) do probatório).
Sucede que, em 09/06/2022, foi dirigido ao consórcio projetista missiva da Recorrente, nos termos da qual a mesma projetava a futura decisão de resolução sancionatória e explicitava os seus motivos, nomeadamente, o fundamento principal, respeitante à não resposta a 110 pedidos de esclarecimentos referentemente ao projeto e à obra, enquadrando a omissão de resposta por banda do consórcio projetista no incumprimento definitivo do contrato e no não acatamento de ordens e instruções por parte do dono-de-obra, para efeitos de enquadramento e aplicação do estatuído nos art.ºs 325.º, n.ºs 1 e 2, 329.º, n.º 1 e 333.º, n.º 1, al.s a) e b), todos do CCP (cfr. ponto aa) do probatório).
Em 23/06/2022, o consórcio projetista apresentou resposta em exercício do direito de audiência prévia, invocando, em síntese e entre o mais, não ser verídica a omissão de resposta aos ditos esclarecimentos peticionados pela Recorrente, pois que: (i) tinha respondido efetivamente a diversos desses pedidos, que identificou; (ii) quanto a alguns pedidos, que identificou, aguardava a prestação de determinados elementos por parte da Recorrente- e que lhe tinha solicitado-, não lhe sendo por isso imputável o atraso na prestação dos ditos esclarecimentos; (iii) quanto a um conjunto de esclarecimentos, que também identificou, por os mesmos extravasarem o objeto do contrato, pois que não se inseriam na assistência técnica descrita na cláusula 2.2 do CE, antes traduzindo uma “assistência técnica especial” na aceção do art.º 10.º da Portaria 701-H/2008, de 29 de julho, e que não tinha sido contratada; e (iv) quanto aos demais pedidos de esclarecimentos, por não os conseguir identificar no seu arquivo (cfr. ponto bb) do probatório).
Em 24/01/2023, a Recorrente emitiu a deliberação através da qual resolveu, nos termos do disposto no art.º 333.º, n.º 1, al.s a) e b) do CCP, o contrato que tinha celebrado com o consórcio projetista, bem como declarou a sua intenção de exercer o respetivo direito à indemnização prevista no art.º 333.º, n.ºs 2 e 3 do CCP. Fundou a sua decisão, essencialmente, na mesma coleção de razões invocadas no projeto de decisão, reconhecendo somente que, afinal, 4 dos pedidos de esclarecimentos dirigidos ao consórcio projetista já tinham sido respondidos (cfr. pontos cc), dd) e ee) do probatório).
As Recorridas, naturalmente, não se conformando com tal decisão administrativa impugnaram a mesma judicialmente.
E o Tribunal a quo concedeu-lhes razão, entendendo, em primeiro lugar, que diversos dos pedidos de esclarecimentos teriam sido, afinal, respondidos; em segundo lugar, que não estava demonstrada a imputabilidade dos atrasos às Recorridas na resposta a alguns dos pedidos de esclarecimentos que dependiam da entrega ou informação sobre elementos no domínio da Recorrente; em terceiro lugar, que não estava demonstrado que existisse um dever de resposta a um conjunto significativo de pedidos de esclarecimentos por banda do consórcio constituído pelas Recorridas, visto que o teor desses pretendidos esclarecimentos extravasariam o objeto do contrato por se tratarem de um tipo de “assistência técnica especial” que não tinha sido contratada; em quarto lugar, que não estavam identificadas ordens ou instruções desobedecidas pelas Recorridas; e finalmente, em quinto lugar, face à não demonstração dos elementos anteriores, que resultava não terem sido observadas as prescrições dimanantes do princípio da proporcionalidade.
É precisamente com este julgamento que a Recorrente não se resigna, apresentando, nesta sede recursiva, a sua visão que, de resto, já tinha introduzido nos autos em sede contestatória (nestes cautelares e na ação principal).
Analisemos, portanto, o excurso plasmado na sentença recorrida, e que decidiu contrariamente aos interesses da Recorrente:
«(…)
As partes mostram-se de acordo quanto à circunstância de estar em causa a contratualização de uma assistência técnica que não é especial e, como tal, se encontra delimitada pelas actividades regulamentarmente previstas para aquele tipo de prestação de serviços, nos termos da Portaria n.2 701- H/2008. A saber, no que importa ao caso, conforme o seu art.2 9.2; «3 — Durante a execução da obra, a assistência técnica compreende: a) Esclarecimento de dúvidas de interpretação de informações complementares relativas a ambiguidades ou omissões do projecto, bem como elaboração das peças de alteração do projecto necessárias à respectiva correcção e à integral e correcta caracterização dos trabalhos a executar no âmbito da referida correcção; b) Apreciação de documentos de ordem técnica apresentados pelo empreiteiro ou Dono da Obra, incluindo, quando apropriado, a sua compatibilidade com o projecto; (...) 4 — A assistência técnica não abrange a direcção técnica, a administração, a coordenação da segurança, a organização da compilação técnica em matéria de segurança e saúde e a fiscalização da obra, nem a adaptação dos projectos às condições reais das empreitadas não previsíveis na fase do projecto;».
Por seu turno, importa ainda ter presente, o que deve entender-se por assistência técnica especial, uma vez que as partes dissidem quanto à circunstância de alguns dos pedidos de esclarecimentos e de erros e omissões se encontrarem fora da AT que competiria às Autoras assegurar, exactamente por corresponderem a uma prestação de serviços abrangida pela dita assistência técnica especial. Assim, nos termos do art.º 10.º da mesma portaria, constituem serviços de assistência técnica especial: «(...) b) Apreciação técnico-económica de alternativas que venham a ser propostas pelos empreiteiros, sem prejuízo do disposto no artigo anterior; c) Verificação da qualidade dos materiais, da qualidade de execução dos trabalhos relevantes, do fornecimento e montagem dos equipamentos e instalações, bem como a elaboração dos respectivos pareceres; d) Elaboração dos planos ou projectos de monitorização e manutenção; e) Elaboração de desenhos de preparação de obra, quando os mesmos não sejam elaborados pelo empreiteiro; f) Participação nos ensaios e recepção das obras».
É este o quadro legal e regulamentar que, à partida, há-de orientar a decisão administrativa de resolução sancionatória no quadro do contrato celebrado entre as partes e mencionado supra em d). Acresce ainda, a ter em conta, por estar em causa uma decisão administrativa discricionária, igualmente os princípios mais relevantes por que se deve nortear a actividade da Administração. Enquadrando o instituto da resolução sancionatória, importa referir que está prevista como uma medida excecional, de último recurso, conforme refere o n.º 1 do referido artigo 333.º já transcrito. Significa isto que as situações que determinam a resolução sancionatória correspondem a graves violações das obrigações assumidas pelo cocontratante, uma vez que, no âmbito da contratação pública, se pretende a estabilidade da relação contratual.
Conforme aponta a doutrina mais avisada: «A resolução sancionatória depende de um incumprimento grave. A resolução pode acontecer por força da grave violação de obrigações especialmente previstas no contrato (333.9/1, corpo). Mesmo na ausência de tal previsão no contrato, a própria lei prevê um conjunto de situações que densificam essa situação de incumprimento grave. O elenco de situações que permitem a resolução não parece dispensar uma avaliação autónoma da gravidade do facto. Como a doutrina tem sempre salientado, a resolução é ultima ratio.» (ASSIS RAIMUNDO, 2023, pp. 252, 253).
Concretamente, a propósito da resolução por incumprimento por parte do co-contratante, aquele AUTOR indica que a «primeira consequência da verificação de uma situação de incumprimento por parte do co-contratante é a necessidade de interpelação para cumprir com prazo razoável. As exceções são as que também resultariam dos princípios gerais: impossibilidade de cumprimento ou perda de interesse do credor (artigo 325.9/1). Nestes dois últimos casos, a resolução por incumprimento está imediatamente disponível (sendo necessária, em princípio, a audiência prévia, como NOS demais casos de resolução por incumprimento)» (ASSIS RAIMUNDO, 2023, p. 246).
Já quanto aos princípios relevantes nesta sede, determina o art.º 1.º-A/1 do CCP, o seguinte: «1 - Na formação e na execução dos contratos públicos devem ser respeitados os princípios gerais decorrentes da Constituição, dos Tratados da União Europeia e do Código do Procedimento Administrativo, em especial os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa fé, da tutela da confiança, da sustentabilidade e da responsabilidade, bem como os princípios da concorrência, da publicidade e da transparência, da igualdade de tratamento e da não discriminação.».
Por seu turno, no que diz respeito à execução do contrato, determina o artigo 286.º do CCP que «[o] contrato constitui, para o contraente público e para o cocontratante, situações subjetivas ativas e passivas gue devem ser exercidas e cumpridas de boa-fé e em conformidade com os ditames do interesse público, nos termos da lei», o que reflecte o princípio conhecido como pacta sunt servanda.
Mais prevê o artigo 8.º do CPA, sobre o princípio da justiça e da razoabilidade, o seguinte: «A Administração Pública deve tratar de forma justa todos aqueles que com ela entrem em relação, e rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa.».
Sobre o princípio da boa-fé e da tutela da confiança, que se relaciona com o princípio da segurança jurídica, determina o artigo 10.º do CPA que, «[n]o exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé» (n.º 1), mais esclarecendo que, «[n]o cumprimento do disposto no número anterior, devem ponderar-se os valores fundamentais do Direito relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa e o objetivo a alcançar com a atuação empreendida» (n.º 2).
Por fim, quanto ao princípio da proporcionalidade, determina o artigo 7.º do CPA que, «[n]o prossecução do interesse público, a Administração Pública deve adotar comportamentos adequados aos fins prosseguidos» (n.º 1), sendo que «[a]s decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realizar» (n.º 2).
Portanto, no que diz respeito a aplicações de sanções e à resolução sancionatória, tratando-se de atos administrativos discricionários, na sua adoção, exige-se um especial respeito pelos referidos princípios, nos termos do art.º 307.º/2/c) e d) do CCP.
A primeira causa de invalidade assacada ao acto impugnado diz respeito à circunstância de este não observar o pressuposto legal de estabelecer uma efectiva imputação dos atrasos identificados naquela decisão, e, como tal, do incumprimento do contrato, às Autoras e, mais do que isso, não serem, de facto imputáveis às Autoras todos os atrasos mencionados.
É certo que o incumprimento definitivo relevante para efeitos de justificar a resolução (sancionatória) do contrato tem de ocorrer por facto imputável ao co-contratante, valendo, nesta sede a presunção geral do art.º 799.º do CC ex vi artigo 280.º, n.º 4, do CCP, presumindo-se a culpa do devedor, ou seja, do cocontratante. Portanto, incumbe a este a prova de que o incumprimento ou o cumprimento defeituoso do contrato não procede de sua culpa.
Essa prova foi ensaiada pelas Autoras quando vêm demonstrar que a IP lhes dificultou sobremaneira o cumprimento do contrato, também para a fase de assistência técnica à obra, tanto mais que — para além de um possível desfasamento construtivo previsto [cfr. factualidade em r)] — para aquilo que seria a construção de um troço único foi determinado que se fizessem dois projectos distintos, para dois troços [cfr. factualidade em k)] aos quais corresponderam dois procedimentos concursais e duas empreitadas com diferentes empreiteiros e também com diferentes interlocutores por parte da IP [cfr. factualidade em p) e q)]; mais se verificou que as duas empreitadas se iniciaram com cerca de 9 meses de diferença. Objectivamente, apesar de se tratar de assistir tecnicamente a construção dos mesmos 80 km de via, a divisão vai além de um desfasamento construtivo, com duplicação de interlocutores a dois níveis, diferentes estilos e modos de comunicar e até eventual duplicação de questões que pudessem ser idênticas nas duas empreitadas. Mesmo que não determine, por si, uma exclusão de culpa, esta circunstância mais onerosa (e não contratualmente prevista nestes exactos termos) é susceptível de tornar o credor parcialmente responsável pelas dificuldades sentidas pelo CP, na origem dos atrasos que se lhe imputam.
Não veio discutida a legalidade do indeferimento do pedido de reequilíbrio financeiro, pelo que quaisquer dificuldades (designadamente financeiras) que este pudesse ter vindo aliviar/equilibrar, a manterem-se, por decisão da IP já inimpugnável, não permitem que se diminua (por passar a ser partilhada) a eventual responsabilidade das Autoras pelos atrasos nas respostas.
A própria substituição da Coordenadora Técnica — exigida pela IP a fim de prosseguir aquela prestação de serviços —, mesmo se inconveniente, na perspectiva do consórcio projectita (CP), para o desenrolar dos trabalhos, acabou por ser pactuada [cfr. factualidade em x) a z)] e, como tal, não pode ser assacada por si só, como causa de dificultação da prestação atempada dos esclarecimentos pelo CP.
Todavia, sem que a IP o tenha contrariado, as Autoras, em sede de audiência prévia sobre a intenção de aplicação da resolução sancionatória em discussão, identificaram, 28 (18+10) pedidos cujo atraso na resposta ficaria a dever-se à necessidade de informação adicional (necessariamente, fora do seu domínio e controlo) [cfr. quadro constante da factualidade em bb)]. Quanto a estes, pelo menos, foi criada uma dúvida sustentada sobre a efectiva imputação do atraso na resposta a qualquer acto volitivo ou sob domínio das Autoras, desde logo porque a IP não logrou afastar essa análise.
Acresce que constitui condição necessária para que uma omissão seja juridicamente relevante a existência de um dever (jurídico) de praticar o acto omitido. No presente caso, esse dever contratual(lizado) — o de apresentar respostas em sede de AT — teria de estar contratualmente verificado (como condição) em relação a cada pedido ainda não respondido em que se sustenta a decisão de resolução sancionatória posta em crise nestes autos. Isto porque previamente à imputação de uma qualquer responsabilidade por uma omissão, impõe-se determinar que a acção omitida cabia efectivamente àquele sujeito. Teria de existir um dever de responder — de as Autoras responderem — a cada pedido individualizadamente, para que o atraso na resposta seja juridicamente relevante.
Sucede que, volvendo ao caso dos autos, esse é talvez o pomo de maior discórdia entre as partes, não existindo qualquer presunção que ampare a posição da Ré. Com efeito, o enquadramento da prestação do serviço atrasado (de cada pedido ainda não respondido) como pertencendo ao leque de obrigações contratuais a cargo das Autoras, na qualidade de projectistas e de responsáveis pela assistência técnica, é matéria de interpretação do contrato e, como tal, a interpretação adoptada pela Administração não assume a força de autoridade própria da decisão administrativa - trata-se de uma declaração negociai que carece, por isso mesmo, de validação; cada pedido de esclarecimento ou pedido relativo a erros e omissões fundamenta-se numa dada interpretação do contrato e das condições da respectiva execução (a de esse pedido se incluir, ainda, na assistência técnica devida e que compete às Autoras prestar).
Ora, as Autoras vieram dizer, relativamente a 10 dos pedidos particularizados pela IP como estando a aguardar resposta — com atraso que se teria tornado insuportável atenta a finalidade da AT — que não estava contratualmente obrigada a responder-lhes no âmbito da AT dita normal ou que os mesmos já haviam sido respondidos por conta de respostas a outras solicitações [cfr. pedidos identificados nas alíneas a) a g), i), j) e k) da exposição parcialmente transcrita na factualidade em bb), correspondentes aos do quadro destacado na factualidade em aa)].
Destes, assumem particular acuidade os identificado pela letra a) — Referência E&0_001 - Expropríações_lnsuficiência para execução dos trabalhos — e pela letra c) — Referência E&O_013 - Serviços Afetados. Quanto àquele, as Autoras vieram defender, em suma, que «para que o Consórcio estivesse em condições de apresentar uma resposta minimamente rigorosa ao pedido de esclarecimentos ora em crise, teria ele próprio que utilizar o mesmo sistema para realização do levantamento topográfico que o Empreiteiro, numa operação que, não estando prevista no Caderno de Encargos, não pode, como é óbvio, ser exigida ao Consórcio»; é que o referido pedido foi apresentado na sequência da realização, pela G…, S.A., em Abril de 2021, de um levantamento topográfico feito com tecnologia LIDAR (Light Detection and Ranging), sendo que a precisão deste método de realização de levantamento topográfico é manifestamente inferior à metodologia utilizada para execução de projeto pelo Consórcio, motivo pelo qual os resultados por si alcançados sempre serão diferentes. A IP responde, na informação em que se sustenta a decisão impugnada que a expropriação considerada é insuficiente para a execução dos trabalhos e que o CP considerou um terreno natural que não existe no projecto. Vale isto por dizer que se trataria de uma situação de erro do projecto que caberia ao CP corrigir, respondendo àquele pedido.
Todavia, a este propósito, a IP faz afirmações conclusivas sem que se remeta à questão dos distintos modelos cartográficos que, mesmo que possam ser acertadas, não se fazem acompanhar da referência a qualquer documento ou elemento probatório donde possa retirar-se o acerto da sua apreciação.
Quanto ao pedido identificado pela letra c) — Referência E&O 013 - Serviços Afetados — as Autoras vieram defender que «a realização do projeto teve por base o cadastro disponibilizado pela concessionária (sendo esta, por isso, a responsável pelas eventuais desconformidades de que o mesmo se revista)», sendo prática corrente que seja a concessionária a corrigir as desconformidades detectadas; e logo, não será responsabilidade do consórcio projectista a prestação de esclarecimentos relacionados com a existência de serviços afectados não mencionados no projecto.
A IP sublinha que a identificação e verificação de serviços afetados e das soluções a adotar são da responsabilidade do Projetista tal como a verificação do cadastro fornecido pelas concessionárias também era responsabilidade do CP, pelo que o pedido de esclarecimentos deveria ter sido respondido e aguarda há cerca de 8 meses.
Ora, o que se percebeu a partir do depoimento das testemunhas ouvidas é que estes "serviços afectados" dizem respeito, por exemplo, a condutas de água (que estão enterradas) e carecem de estar identificadas para definir as soluções (provisórias ou não) a adoptar em obra. O projectista baseia-se, para a elaboração do projecto, nos cadastros que solicita e que lhe tenham sido disponibilizados pelas diversas concessionárias, confiando no respectivo teor. Mais se percebe que, quando os cadastros estivessem desactualizados ou errados, não competeria ao projectista solucionar os "erros" que tal originasse no projecto, o mesmo sucedendo quando a concessionária não tivesse fornecido os cadastros necessários. Ora, em relação àquela questão em c) não foi evidenciado que o projectista não tivesse solicitado o cadastro ou que tivesse elaborado o projecto em contradição com o que constasse de um cadastro fornecido, faltando assim apurar se a resposta àquele esclarecimento era mesmo da responsabilidade do projectista — como vimos, não se trata da imputação no sentido da culpa, mas sim do apuramento de um dever de responder que tornaria a omissão, por si, num ilícito contratual.
E mais resultou dos depoimentos que os pedidos de esclarecimentos em matéria de serviços afectados não eram apresentados ao CP devidamente filtrados, isto é, sem que houvesse segurança quanto a ser obrigação do projectista responder-lhes. Tal determinaria que as perguntas tivessem sido encaminhadas pela IP apenas depois de verificado o cadastro ou falta dele (e a razão dessa falta) nos documentos do projecto e que tal se encontrasse devidamente sinalizado na questão apresentada [cfr. depoimentos da Eng.ª M… e da Eng.ª C…] — o que não ficou demonstrado que sucedesse em termos gerais, de procedimento comum adoptado, nem no caso particular da questão em c).
Também a este propósito se remeteu a IP a afirmações conclusivas e a opiniões carentes de apoio em factos demonstrados quando lhe cabia verter na decisão (ou na fundamentação que a sustenta) a justificação, de facto e de direito, para as omissões culposas (cada uma delas) que imputa às Autoras.
Ora, dos pedidos que a IP destaca para fundamentar a sua decisão de resolução sancionatória e analisa (num total de 21), 7 estavam equivocados [2 já respondidos — I) e p) — e 6 que nem chegaram a ser apresentados — m) e t)], 2 carecem de efectiva fundamentação [a) e c)] e, logo, apresentam-se duvidosos, e 4 terão sido já objecto de resposta parcial e ou de evidência de análise [q), r), s) e h)] entre os quais alguns aguardariam resposta há cerca de dois meses, com indicação de que após visita à obra se encontrariam a ser analisados.
Ora, sem fundamentação acrescida, a IP conclui na mesma pela essencialidade daquelas omissões (já reduzidas, pelo menos, em sete pedidos) no cumprimento do contrato de AT e para o decurso da empreitada.
Ficando abalada a convicção quanto à responsabilidade das Autoras pela resposta a alguns dos pedidos apresentados para IP e considerados em atraso, abalada fica também a veracidade dos pressupostos — de parte deles — em que a IP se baseou para determinar a aplicação da sanção de resolução sancionatória, que é uma sanção fatal quanto à subsistência do contato.
É que parece que a ideia de um incumprimento definitivo, tal como a gizou a IP na decisão impugnada, se terá de basear em todos e em cada um dos concretos atrasos na resposta em sede de assistência técnica e nos específicos inconvenientes (qualificados como contratualmente insuportáveis) resultantes cada um desses atrasos. Dito de outra forma, não pode considerar-se adequado que seja apenas o conjunto (estatístico) dos pedidos ainda não respondidos e a média dos atrasos nessa resposta a fundamentar, por si, aquela decisão. Por um lado, porque que não existe um consenso nem se mostrou provada a responsabilidade das Autoras pelas respostas a todos os pedidos em falta — ónus que, nos termos gerais, incumbiria à Administração enquanto Autora do acto sancionatório impugnado — e também porque, de todo o modo, não existe um prazo contratualmente definido para que cada um dos pedidos dirigidos ao consórcio projectista (CP) em sede de assistência técnica (AT) à obra fosse respondido.
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A segunda causa de invalidade assacada à resolução sancionatória passa igualmente pela invocação de um erro nos pressupostos de direito defendendo que é inaplicável ao caso a alínea b) do n.º 1 do artigo 333.º do CCP, que se refere ao incumprimento de "ordens, diretivas ou instruções" transmitidas no exercício do poder de direção, designadamente por tais comandos não terem sido concretamente identificados e não poder estar em causa tão só o incumprimento de obrigações contratuais gerais.
Quanto a este particular, a Ré IP não se pronunciou e parece depreender-se do acto impugnado que entenderia que ao transmitir prazos para que para que o CP respondessem aos pedidos de esclarecimentos e aos erros e omissões indicados estaria a dar ordens, directivas ou instruções que, uma vez ultrapassados aqueles prazos, se devem considerar violadas ou incumpridas.
Com efeito, mais nenhum comando ou ordem emanada da IP e dirigida ao CP foi identificada como tendo sido violada ou não obedecida. Resta saber se a omissão de resposta atempada (ou seja, dentro dos prazos entretanto indicados) àqueles pedidos em sede de AT se pode configurar, simultaneamente e em termos jurídicos, como uma situação de mora no cumprimento de obrigações contratuais (susceptível de vir a transformar-se em incumprimento definitivo das mesmas) e como uma situação de incumprimento de "ordens, diretivas ou instruções" transmitidas no exercício do poder de direção.
Esta sobreposição não parece aceitável porquanto as ordens emanadas no âmbito do poder de direcção não deverão abranger o cumprimento ipso facto das obrigações já contratualmente definidas; terão de ser complementares àquele, porventura sobre o modo de o levar a cabo (quando o contrato seja omisso), sobre obrigações acessórias, etc. Sob pena de, assim não se entendendo se perder a tipicidade que se exige em sede de previsão da norma quando esteja em causa uma decisão sancionatória. Os tipos de ilícito sancionatório não devem sobrepor-se: assim o exige a segurança jurídica e os princípios gerais em matéria de sanções.
Nesta medida, deve considerar-se que não foram identificadas distintamente quaisquer "ordens, diretivas ou instruções" transmitidas no exercício do poder de direção que tivessem sido incumpridas pelas Autoras. Pelo que, quanto ao não preenchimento do tipo vertido na alínea b) do n.º 1 do artigo 333.º do CCP, assiste integralmente razão às Autoras.
Tal não determina, por si, que deva ser anulada a decisão, mas tão só que um dos seus fundamentos jurídicos improcede. Cabe, pois, prosseguir na análise das causas de invalidade que a afectariam por via da não verificação do outro fundamento legal da resolução sancionatória do contrato — o do incumprimento definitivo do contrato em sede de AT [alínea a) do n.º 1 do artigo 333.º do CCP].
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O terceiro aspecto das questões a decidir passaria pela circunstância de alguns dos pedidos de esclarecimento e erros/omissões indicados pela IP como não tendo sido respondidos pelas Autoras extrapolarem o objeto contratual uma vez que não estariam abrangidos pelo objeto contratual de “Assistência Técnica Ordinária” (prevista no artigo 9.º da Portaria n.º 701-H/2008) cabendo antes no conceito de "Assistência Técnica Especial" (artigo 10.º da mesma Portaria), que não foi contratada. E, desde logo, assim seria quanto àquelas alíneas a) e c) já mencionadas bem como sobre outros pedidos que visariam a adequação do projecto às condições reais da empreitada, que não eram previsíveis em fase de projecto [cfr. n.º 4 do art.º 9.º daquela Portaria, que define como excluídos da assistência técnica os esclarecimentos com este fim]. Estariam nesta circunstância os pedidos identificados, por exemplo, na factualidade em bb) pelas alíneas f) — relativo à integração dos desvios provisórios do projeto quanto a serviços afectados, os quais parecem depender daquela que vier a ser a metodologia usada na execução da obra da qual «o Consórcio não era, à data da elaboração do projeto, conhecedor» — e k) — relativo ao Equipamento de alimentação.
Quanto a este último, vieram as Autoras dizer que cumpriram com todas as «obrigações que contratualmente lhe estavam atribuídas relativamente a esta matéria e que se resumiam à contabilização daqueles equipamentos em sede de projeto», tanto mais que «os equipamentos de alimentação a fornecer deverão cumprir o especificado no Caderno de Encargos e na Nota Técnica, com especial enfoque no que diz respeito à garantia da compatibilidade daqueles equipamentos com a rede existente na Infraestruturas de Portugal onde os mesmos se destinam a ser inseridos, as condições ambientais e as suas funcionalidades»; desta sorte, não lhes competiria a «definição concreta do equipamento de alimentação a instalar» nem qualquer opinião sobre a compatibilidade do mesmo — duas obrigações que «competiam, isso sim, à Infraestruturas de Portugal, S.A., na sua qualidade de Dono de Obra».
A IP respondeu a estas duas alíneas argumentando com o que considera ser uma obrigação do CP e reiterando que «a falta de quantificação impede a execução de trabalhos», mas sem que indique a fonte concreta daquela obrigação [quanto à mencionada alínea f)]; e que não estaria em causa a "definição do equipamento", mas sim as especificações para o equipamento de alimentação, o que é da competência do CP. Também quanto a esta competência, que assaca ao projectista, não esclarece com que fundamento o faz ou porque não se basta coma indicação que já constaria do projecto quanto às compatibilidades exigidas.
Também neste particular, o teor da pronúncia das Autoras em sede de audiência prévia é de molde a aportar dúvidas sérias quanto a conterem-se aqueles pedidos de esclarecimentos dentro do que, regulamentarmente, se considera ser a assistência técnica. E a resposta da IP não foi de molde a superar a dúvida instalada. Ou seja, a IP - na fundamentação constante do acto impugnado nesta questão particular — nada aportou que não fosse opinativo dissentindo da posição das Autoras; não cumpriu, assim, o ónus de prova que se lhe impunha, pelo menos, quanto àqueles dois pedidos.
Pretendem ainda as Autoras que a circunstância de ter sido iniciada a negociação para contratualizar uma assistência técnica especial seria um indício suficientemente forte de que a IP assumiria o excesso com que sobrecarregava o CP bem como a diferença qualitativa de uma parte dos pedidos que lhe dirigia, os quais melhor se enquadrariam neste tipo especial de assistência técnica. Mais se demonstrou que, neste tipo de empreitadas, é comum a contratualização posterior de assistência técnica [cfr. factualidade em t) a w)].
Sem desmerecer esta análise, bem se percebeu dos depoimentos produzidos em audiência final, que, para as Autoras, a iniciativa daquela contratualização significaria o reconhecimento de um esforço acrescido — e que reputavam de indevido — que lhes vinha sendo pedido; e que para a IP estava apenas em causa algo que considerava vir a ser necessário no futuro (sem qualquer reconhecimento de que já estivesse em curso) relativamente à assistência técnica de que viria a carecer.
Todavia, daqueles depoimentos resultou igualmente, de modo espontâneo, que o projectista não era apenas chamado quando eram detectados elementos errados no projecto mas também quando as condições reais da obra determinavam que o projecto já não se adequasse — e que, nesses casos, o dono da obra pedia que fossem elaborados novos projectos [cfr., por exemplo, depoimento da Eng.ª A…, gestora do contrato de empreitada do troço Pampilhosa—Santa Comba Dão; e da Eng.ª C…, coordenadora técnica pela F…]. Ora, esta assunção por colabores de ambas as partes, contribui para que não se possa considerar preenchido o ónus de prova — que corria pela IP, enquanto Autora do acto posto em crise — relativamente à complexidade dos esclarecimentos solicitados, à sua natureza especial em não (no quadro da assistência técnica normativamente delimitada). É que a adequação do projecto às condições reais da empreitada que não fossem previsíveis na fase de projecto constitui tarefa expressamente excluída do âmbito da assistência técnica, conforme n.º 4 do art.º 9.º da Portaria mencionada.
Aqui chegados — atenta a pronúncia das Autoras em sede de audiência prévia — é de concluir que nem o acto impugnado (nem a informação em que aquele se apoia e fundamenta) incluem elementos factuais e ou sustentação normativa acrescida que permitam dar por assente que, dos pedidos expressamente identificados e não respondidos pelo CP em sede de assistência técnica à obra, não constassem solicitações que devessem ser enquadradas numa assistência técnica especial, que não foi contratualizada entre as partes. E aos quais, como tal, não estivessem as Autoras obrigadas a responder, sem que lhes possa, contratualmente, ser assacada qualquer responsabilidade a esse propósito.
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Por último, as Autoras vêm alegar que o acto administrativo impugnado padece de ilegalidade por violação do princípio da proporcionalidade, uma vez que a resolução sancionatória é a sanção mais grave e só deve ser aplicada como último recurso ("última ratio"), em situações de incumprimento grave, reiterado e definitivo e que os atrasos invocados especificamente na decisão impugnada não apresentariam gravidade suficiente para qualificar o incumprimento como definitivo.
Nesta teoria da resolução sancionatória como última ratio evidencia-se a força normativa do princípio da proporcionalidade da qual costuma retirar-se que a resolução sancionatória só poderá ter lugar quando a infracção subsumível a um tipo dos mencionados nas diferentes alíneas do art.º 333.º/1 do CCP seja «suficientemente grave para justificar a inoportunidade da manutenção do contrato, sobretudo do ponto de vista do interesse público envolvido e dos ditames da boa-fé» [neste sentido, cfr. (CHENH LEONG, 2023, p. 796/797)].
Ora, do acto impugnado consta a afirmação [conforme factualidade em dd)] de que se verificou uma situação de incumprimento definitivo e que este compromete «de forma séria e irreversível a legitimidade do presente contrato para prosseguir o fim da AT contratada»; também aí se diz que permanece «a execução da empreitada na presente data a aguardar esclarecimentos e correções técnicas que, como referido, contratualmente são exigíveis ao consórcio e cuja ausência compromete de forma séria a boa e pontual execução da obra em curso prejudicando gravemente o interesse público a ela subjacente».
Todavia, compulsado aquele acto e a respectiva fundamentação, não são avançadas razões circunstanciadas para toda a extensão daquelas conclusões e, nalguns casos, apurou-se até que não ficaram sequer firmados os pressupostos para responsabilizar as Autoras por qualquer omissão de resposta (que não lhes competiria naquele quadro contratual).
Concretamente, quanto à circunstância de a execução da empreitada se encontrar a aguardar, daquele acto não consta qualquer referência concreta a uma frente de obra específica que se encontrasse parada (mas tão só alusões genéricas a frentes de obra paradas) por causa dos atrasos nas respostas do CP, sendo que tudo indica que as empreitadas prosseguiam o seu curso. É que a mera referência a que a IP se encontrava a aguardar por respostas em atraso, por si só, não implica afectação específica do desenvolvimento da obra porquanto os erros e omissões bem como os pedidos de esclarecimentos bem podem ser formulados com bastante antecedência relativamente ao momento em que cuja resposta irá impactar, de facto, no desenrolar dos trabalhos. Como tal, a referência ao atraso médio na resposta às questões é também, neste particular, de escassa relevância.
De notar ainda que, entre a proposta de decisão e a decisão propriamente dita, não obstante as questões que, pacificamente, caíram, e mau grado a argumentação das Autoras em sede de audiência prévia — já analisada, em parte, como relevante — a IP não robusteceu o seu argumentário nem carreou melhor prova ou melhor argumentação quanto aos fundamentos da resolução sancionatória. E, nessa medida, a mesma encontrasse muito fragilizada no tocante à observância do princípio da proporcionalidade.
Com efeito, se uma parte dos factos em que a IP se basearia para afirmar o seu desinteresse na manutenção do contrato de AT não ocorreu a quanto a uma outra parte desses factos não foi estabelecida a correspondente prova, sem qualquer aditamento não fica evidente que se mantenha o inicialmente avançado fundamento para aplicar a sanção mais gravosa à totalidade do contrato.
De resto, não foi ensaiada sequer qualquer hipótese de uma outra sanção menos grave, que surtisse um efeito compulsório como é o caso das multas contratuais.
Por outro lado, apesar de se fazer menção a comunicações havidas no sentido de ser definido um prazo para serem respondidos os pedidos em falta — cfr. factualidade em aa) — não surge evidenciado, pelo menos na decisão impugnada, que se tratasse de uma interpelação admonitória no sentido formal em que a mesma é exigida por lei, nos termos do art.º 325.º/1 do CCP.
Desde logo porque está em causa uma prestação contratual que não foi sujeita a qualquer prazo pré-definido; logo, quando se defina esse prazo e este seja incumprido, deve entender-se que o devedor entrou em mora. E esta só se converterá em incumprimento definitivo se e só se o devedor for interpelado especificamente para cumprir a prestação em falta, dentro de um prazo razoável, e não o observar. Sendo que, neste contexto, por prestações em falta deve entender-se a resposta a cada um dos pedidos de AT identificados pela IP.
Porém, verificou-se que alguns desses pedidos já haviam sido respondidos, outros não teriam sido sequer enviados; quanto a outros, dificilmente se estaria perante obrigações contratuais de AT a cargo do projectista. E ainda que os pedidos considerados pela IP como urgentes e muito urgentes já haviam sido respondidos — conforme factualidade em ii). Donde resulta que se encontra fatalmente afectada nos seus pressupostos aquela decisão de aplicar uma sanção de resolução sancionatória.
Os seus pressupostos factuais foram, em parte, abalados e o tribunal não pode substituir-se à Administração no sentido de apreciar se ainda se justifica manter aquela decisão (coartada de parte da factualidade que a justificaria). A legalidade estrita e o princípio da tipicidade em matéria sancionatória impõem que, também por este motivo, deva aquela decisão ser anulada.
Por fim, indicam as Autoras a este propósito que constitui fundamento para concluir que a IP ainda não havia perdido a confiança no seu trabalho, nem se desinteressara totalmente do mesmo, a circunstância de ter havido comunicações a solicitar apoio mesmo após a notificação da resolução sancionatória.
O exemplo avançado — único — diz respeito à solicitação de fichas electrotécnicas em formato ainda não disponibilizado (PDF editável). Tudo parece indicar que aquelas fichas deveriam ter sido fornecidas — em fase anterior à da assistência técnica à obra — em formato PDF e PDF editável e só o terão sido no primeiro daqueles formatos; tal circunstância poderia indicar que então se trataria tão só de cumprir com o envio no formato em falta.
Mas não é também sobre isso a assistência técnica, sobre a correcção de falhas ou erros de projectos?
Acresce que, da leitura da correspondência mencionada na factualidade em kk) a mm), decorre uma ideia de solicitação de apoio na resolução de uma questão junto da E-Redes, mesmo para lá da mera disponibilização documentos em formato editável. A qual foi respondida mediante correcção e revisão daquelas fichas com indicação dos aspectos que, por causa não imputável ao CP, não poderiam ser contemplados.
Portanto, mesmo que numa questão circunscrita é verdade que houve ainda, posteriormente à decisão de resolução sancionatória, um pedido dirigido ao CP que se enquadraria na assistência técnica contratualizada e que foi prontamente respondido. O que constitui mais um elemento a pôr em causa a ideia de que a IP já não confiaria de todo no consórcio formado pelas Autoras para a assistir tecnicamente naquelas empreitadas.
Não pode, pois, concluir-se que tenha sido observado o princípio da proporcionalidade — nas suas vestes de última ratio — na aplicação da sanção de resolução sancionatória que vem impugnada nestes autos, a qual deve, também, por isso, ser anulada.
(…)»
Analisada a fundamentação espraiada pelo Tribunal recorrido, é imperioso dizer que a mesma se apresenta acertada, desvelando uma correta aplicação do direito à factualidade que remanesce do caso posto.
Ou seja, a sentença recorrida não merece, em absoluto, a censura que lhe vem dirigida pela Recorrente, especialmente, quanto tomada em conta a ausência de qualquer novidade da impetração recursiva face ao que a Recorrente havia, em momento anterior, alegado nos autos.
Realmente, perscrutando o teor das conclusões do recurso da Recorrente, é mister assentar que a mesma funda o seu argumentório recursivo na mesmíssima ordem de razões que já tinha avançado em sede contestatória, assomando a impugnação da sentença recorrida como mera discordância do julgado, sem, contudo, recortar qualquer específica critica contra este julgado. Aliás, o recurso da Recorrente não evidencia qualquer erro ou viciação de raciocínio por banda do Tribunal a quo, limitando-se á afirmação, reiterada, de uma posição diversa.
É que, como já se avançou anteriormente, o Tribunal a quo confrontou, efetivamente, as razões invocadas pela Recorrente como fundamento da emissão do ato de resolução sancionatória do contrato, com as razões de defesa que sobre a mesma temática foram convocadas pelas Recorridas aquando da audiência prévia.
E o que é certo é que a Recorrente, reconhecendo somente ter ocorrido resposta, por banda das Recorridas, a 4 dos 110 pedidos de esclarecimentos que lhes foram dirigidos, proferiu o ato resolutivo do contrato com os remanescentes fundamentos sem, todavia, demonstrar qualquer falácia ou erro de interpretação no que concerne ao conjunto de argumentos espraiados pelas Recorridas.
E, refira-se, que o mesmo repetiu-se na vertente sede judicial, visto que, nem na presente sede recursiva a Recorrente logra demonstrar a veracidade ôntica dos fundamentos em que esteou a emissão do ato impugnado.
É que, conforme resultou do aprofundado escrutínio do Tribunal recorrido, o consórcio das Recorridas já tinha emitido resposta a diversos pedidos de esclarecimentos que a Recorrente alega não terem sido respondidos. O Tribunal identificou essas solicitações e as alegadas respostas, sendo que a persistência da Recorrente em não reconhecer que tais respostas foram conferidas decorre apenas de um juízo subjetivo do que deveria constar da resposta.
Em diversos outros pedidos de esclarecimentos, foi alegado- e a Recorrente não empreendeu qualquer tentativa no sentido de demonstrar a inveracidade factual dessa alegação- que a prestação de esclarecimentos dependia de elementos e informações que teriam de ser fornecidos pela Recorrente, sendo que tais elementos e solicitações tinham sido solicitadas à mesma. Ora, o Tribunal recorrido enfrentou esta constelação argumentativa e concluiu, corretamente, que sendo assim o atraso na prestação desses esclarecimentos não poderia ser imputado ao consórcio das Recorridas.
Ademais, o Tribunal recorrido examinou a alegação avançada pelas Recorridas de que múltiplos pedidos de esclarecimentos assumiam um conteúdo que extravasava o objeto do contrato, por constituírem tarefas e atos atinentes à prestação de “assistência técnica especial”, que não tinha sido contratada, isto é, que não estava contemplada no objeto do contrato. E, neste domínio, o Tribunal recorrido procedeu à análise do objeto do contrato no que respeita à “assistência técnica” que estaria incluída no respetivo objeto, confrontando esta problemática com os conceitos de “assistência técnica ordinária” e de “assistência técnica especial” talqualmente modelados nos art.ºs 9.º e 10.º da Portaria n.º 701-H/2008, de 29 de julho, conforme, de resto, supunham as cláusulas 2.2.1. 2.2.2, 2.2.3, 2.2.6 e 22.4 do CE.
A conclusão alcançada pelo Tribunal recorrido, e que nesta sede recursiva se subscreve inteiramente, é a de que a Recorrente não só não demonstra que todos os pedidos de esclarecimentos formulados eram efetivamente devidos, por estarem cobertos pelo objeto do contrato, como não logra diminuir ou abalar a dúvida e a incerteza nessa matéria, atento o modo débil e essencialmente conclusivo como contradita a argumentação apresentada pela Recorrente.
A este propósito, cumpre salientar que constitui ónus da Recorrente o aporte de razões fácticas inabaláveis para escoramento da decisão de resolução sancionatória do contrato, visto que, não basta alegar um incumprimento subjetivo, sendo necessário demonstrar a existência objetiva de uma situação de incumprimento.
Ora, do exame realizado pelo Tribunal aos factos provados resultou um manifesto abalo da credibilidade da posição da Recorrente quanto à existência, na esfera jurídica das Recorridas, do dever de responder aos esclarecimentos solicitados pela Recorrente, se não todos, pelo menos à grande maioria dos mesmos. O que quer dizer que, não sendo possível afirmar a existência de um dever de prestar tais esclarecimentos, do mesmo passo também não é possível afirmar o incumprimento de uma das prestações que conformam o objeto do contrato.
Acrescente-se, desta feita na presente sede recursiva, que a Recorrente nada aduz de novo neste particular, limitando-se a ecoar, a bisar, o que já antes tinha carreado para os autos, e que foi objeto de análise cuidadosa do Tribunal recorrido.
Por conseguinte, queda obliterado o fundamento essencial em que se estriba a resolução sancionatória. E esta constatação é bastante, por si só, para firmar o juízo de ilegalidade do ato que vem impugnado.
Com efeito, não estando demonstrado o incumprimento do contrato por parte do consórcio formado pelas Recorridas, menos ainda está demonstrado o incumprimento definitivo do contrato, nos termos que estipula o art.º 333.º, n.º 1, al. a) do CCP como exigência causal do ato de resolução sancionatória.
O que significa que desaparece o primeiro fundamento que a Recorrente utiliza para justificar a edição do ato de resolução sancionatória.
Seja como for, a sentença recorrida debruçou-se ainda sobre o outro fundamento em que se estribou o ato de resolução sancionatória do contrato e que é o inscrito no art.º 333.º, n.º 1, al. b) do CCP. E também aqui constatou que não se mostrava possível identificar a conduta do consórcio das Recorridas que se reconduziria ao desobedecimento, ou não acatamento, de ordens, diretivas ou instruções dadas pela Recorrente ao abrigo do seu poder de direção.
De facto, para além da invocação, por banda da Recorrente, de que as Recorridas não teriam respondido a cerca de 110 pedidos de esclarecimentos (dentre os cerca de 402 pedidos que lhes foram dirigidos), nada mais é invocado pela Recorrente, nem procedimentalmente, nem judicialmente (incluindo nesta sede recursiva), que possa constituir uma conduta subsumível na previsão daquele normativo inscrito no art.º 333.º, n.º 1, al. b) do CCP.
Acrescente-se, também e por outro lado, que subsistindo sérias dúvidas sobre o dever de responder aos mencionados pedidos de esclarecimentos (para além daqueles que se mostram já respondidos pelas Recorridas), não se apresenta possível sustentar que a omissão de resposta clamada pela Recorrente configura uma conduta ilícita, mormente, para os efeitos do dever de acatamento das ordens e instruções dadas pela Recorrente.
E com esta asserção resulta invalidado o segundo fundamento que escora o ato de resolução sancionatória do contrato.
Finalmente, e em face do iter fáctico-jurídico percorrido pelo Tribunal a quo, inexiste outra alternativa que não a de assentar que a observância do princípio da proporcionalidade se mostra seriamente abalada.
Efetivamente, não estando patenteada uma situação de incumprimento de prestações contratuais, nem de desrespeito pelo poder de direção da Recorrente, logicamente que o ato de resolução do contrato assoma, desde logo, não só como uma decisão cujos pressupostos fácticos e jurídicos são inexistentes, como também traduzindo uma medida absolutamente desproporcionada, dado que não se recorta qualquer exigência de necessidade ou adequação da mesma.
Deste modo, considerando todo expendido, é cristalino que o recurso da Recorrente configura um vão e débil empreendimento, insuscetível de perturbar o decidido na sentença recorrida, pois que, por um lado, a sentença recorrida enfrentou de modo profundo e correto todos os argumentos aportados pela Recorrente, e por outro lado, o recurso não introduz qualquer novidade em termos de argumentação, mormente, no que se refere diretamente ao julgado na sentença recorrida.
E, em concomitância, clarifique-se que o percurso intelectual trilhado pelo Tribunal a quo a título de fundamentação apresenta-se correto, assim como são acertadas as ilações fáctico-jurídicas extraídas desse périplo decisório, que se apoiam em termos normativos, jurisprudenciais e doutrinais de modo adequado e correto.
Desta feita, ante o expendido, é forçoso concluir que a sentença recorrida não padece dos erros de julgamento que lhe são assacados.
Sendo assim, o recurso da Recorrente não merece provimento, devendo manter-se a sentença impetrada.
*** Compulsados os autos, verifica-se inexistir processado anómalo ou dilatório, que tenha conferido à presente causa dificuldades acrescidas, pautando-se a conduta das partes pelo cumprimento das regras e princípios processuais.
Sucede, no entanto, que a vertente causa não assume o carácter de simplicidade que justifique a dispensa absoluta do pagamento do remanescente da taxa de justiça, quer em atenção à extensão dos articulados e do significativo acervo documental, quer no que se refere aos aspetos debatidos nos autos, problemáticas estas que, para além da sua complexidade intrínseca, se revelaram, no caso posto, especialmente trabalhosas.
Por conseguinte, considerando o disposto no art.º 6.º, n.º 7 do RCP, e ponderados os aspetos antecedentemente referidos, concede-se a dispensa do pagamento de 80% do remanescente da taxa de justiça.
VI. DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recurso a cargo da Recorrente, nos termos do disposto no art.º 527.º do CPC, sem prejuízo da concedida dispensa do pagamento de 80% do remanescente da taxa de justiça, em conformidade com o previsto no art.º 6.º, n.º 7 do RCP.
Registe e Notifique.
Lisboa, 22 de janeiro de 2026,
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Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro - Relatora
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Jorge Martins Pelicano
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Ana Carla Teles Duarte Palma |
