Por decisão de 13 de março de 2026, o Tribunal rejeitou liminarmente o requerimento cautelar.

Inconformada a Requerente/Recorrente, interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:
“1. A sentença recorrida, ao indeferir liminarmente o requerimento cautelar aperfeiçoado, consubstancia uma autêntica e reprovável denegação do acesso à boa administração da Justiça.
2. A instalação do M..... numa parcela de domínio público marítimo, cujo uso foi legal e validamente titulado e atribuído à Requerente, na Promenade dos Reis Magos, freguesia do Caniço e concelho de Santa Cruz, tem sido intensamente litigada, tendo dado causa aos seguintes procedimentos cautelares já decididos:
a) Procedimento cautelar n.° 347/24.0BEFUN: através do qual o Requerido Município de Santa Cruz, procurou obter, sem sucesso, a suspensão da licença de utilização de domínio público marítimo n.° 3..... emitida pela SRAA, entre outros atos tais como o despacho que determinou a alteração dos equipamentos de fitness para outro local da promenade, a qual foi liminarmente rejeitada por douta sentença proferida a 08.07.2024.
b) Procedimento cautelar n.° 380/24.2BEFUN, o qual foi indeferido por falta de demostração concreta da verificação do requisito do periculum in mora, por douto Ac. deste Venerando Tribunal Central Admnistrativo do Sul, proferido a 13.03.2025.
3. Foram, também, interpostas as seguintes ações administrativas:
c) Ação administrativa que corre termos sob o processo 509/24.0BEFUN, no Tribunal Admnistrativo e Fiscal do Funchal, através da qual o Requerente peticionada a anulação do despacho que ordenou os embargos da instalação do M.....;
- Nesta ação foi apresentada contestação e réplica, tendo o Requerente invocada e peticionado a inutilidade superveniente da lide, em virtude de o M..... ter sido instalado no dia 24.06.2023, ou seja, antes da ordenação dos embargos, a qual ocorreu a 08.07.2024; ter sido autorizada a ligação de esgotos e ter sido autorizado e efetuado o fornecimento de água, o qual veio a ser cortado a 09.09.2024 e o M….. estar a funcionar e aberto ao público, bem como invocou a caducidade dos embargos, encontrando-se a mesma pendente.
d) A Acão Administrativa, que corre termos sob o processo n.° 194/25.2BEFUN, e da qual dependente a presente providência cautelar, através da qual a Requerente peticiona:
- A anulação do ato administrativo proferido pelo Exmo. Sr. Vereador D..... da Divisão de Urbanismo e Planeamento da Câmara Municipal de Santa Cruz, a 20.01.2025, ao abrigo da Despacho n.° …./2021, de delegação e subdelegação de competências, datado de 19.10.2021 e publicado pelo Edital n.° 3…/2021, e notificado à A., por correio eletrónico, a 22.01.2025, através do qual foi determinado a remoção do contentor da P…. dos Reis Magos, Caniço, no prazo de 30 dias, atendendo à alegada impossibilidade de legalização do mesmo, bem como a condenação do Requerido Município de Santa Cruz a:
e) Reconhecer o direito de uso privativo da parcela de 80 m2 da Promenade dos Reis Magos, que integra o domínio público marítimo, que decorre do Título de Utilização, melhor identificado no ponto 19 do presente articulado, o qual inclui o direito a colocar e instalar um M..... destinado a bar e esplanada.
f) Reconhecer que a colocação e instalação do M....., a coberto do Título de Utilização suprarreferido, não consubstancia uma operação urbanística sujeita a controle prévio de licenciamento;
g) Licenciar o exercício da atividade comercial de bar e esplanada no M..... instalado na área do domínio público marítimo objeto do Título de Utilização;
h) Fornecer água potável ao estabelecimento de bar e esplanada instalado no M......
Subsidiariamente, caso se entenda que a colocação e instalação do M..... na área de 80 m2 da Promenade dos Reis Magos que integra o domínio público marítimo, localizada na freguesia do Caniço, Concelho de Santa Cruz, consubstancia uma operação urbanística sujeita a licenciamento, deve o R. ser condenado na prática do ato legalmente recusado, ou seja, na legalização do M..... destinado a bar e esplanada e nos demais pedidos formulados nas alíneas a), c) e d) supra.
Finalmente deve o R. ser condenada a se abster de adotar compartimentos, condutas e atos que visem proceder à remoção do encontro instado ou ao exercício da atividade comercial, de bar e esplanada. "
4. As medidas cautelares peticionadas no processo n.° 380/24.2BEFUN, atendendo, quer aos fundamentos dos pedidos e aos pedidos de cada uma delas, em nada colidem ou se sobrepõem às medidas cautelares peticionadas nos presentes autos.
5. Na verdade, na PC n.° 380/24.2BEFUN, foi pedido o decretamento das seguintes medidas cautelares:
a) A suspensão do despacho do Sr. Vereador da Divisão de Urbanismo e Planeamento de 08/07/2024, que ordenou o embargo da instalação do M....., já após a sua instalação na Parcela de DPM;
b) A suspensão do despacho de 02.07/2024, que indeferiu o exercício da atividade de bar e comércio por a obra estar sujeita a licença administrativa e a mesma não ser alegadamente legalizável.
c) Ser a Requerente autorizada explorar a parcela de terreno com a área de 80 m2 afeta ao domínio público marítimo, localizada na promenade dos reis magos, freguesia do Caniço, concelho de Santa Cruz, para bar e explanada conforme a licença n.° 3....., emitida pela então Secretaria regional de Ambiente, Recursos Naturais e Ações Climáticas.
6. No presente PC, quer os fundamentos apresentados, quer as medidas peticionadas são diferentes, isto sem prejuízo do direito a apresentar novo requerimento cautelar, nos termos previstos no n.° 3 do art. 116 do CPTA.
7. O Tribunal a quo fundamentou, precipitadamente, a rejeição liminar do Requerimento cautelar, ao abrigo do disposto na al. d) do n.° 2 do art. 116.° do CPTA, com base no seguinte sumula de fundamentos:
i. Na plena eficácia da medida de embargo e a consequente interdição do fornecimento de energia elétrica, gás e água às obras embargadas.
ii. A interrupção do fornecimento de água configura uma consequência jurídica que decorre da lei e não consubstancia um ato administrativo autónomo, passível de suspensão cautelar;
iii. A suspensão da execução da medida urbanística de demolição decorrente do art. 115.° do RJUE limita-se a impedir a execução da ordem de demolição/remoção do M....., enquanto se encontra pendente a ação de impugnação contenciosa, mas não confere à Requerente o direito à utilização da instalação ou ao exercício da atividade comercial no local.
iv. O pedido de condenação da Entidade Requerida na abstenção de condutas que obstem à utilização da parcela, traduz-se, na prática, na pretensão de assegurar o funcionamento da atividade, efeito que não decorre do artigo 115.°, nem pode ser obtido por via cautelar.
v. A exploração de estabelecimento de restauração e bebidas está sujeita ao regime do Decreto-lei n.° 10/2015, de 16 de janeiro, designadamente ao disposto nos artigos 123 a 125.° e pressupõe que as instalações cumpram com as normas legais e regulamentares aplicáveis, o que pressupõe o fornecimento de água e condições sanitárias e técnicas exigidas.
vi. O Tribunal não pode, por via cautelar, permitir o exercício da atividade de bar em instalações objeto da medida de embargos, relativamente à qual o fornecimento de água se encontra interdito. vii. As medidas requeridas no processo que correu termos sob o n.° 380/24.2BEFUN e neste processo, pese embora a diferente formulação dos pedidos, visa alcançar resultado idêntico, ou seja, o prosseguimento da atividade comercial no local em causa, bem como configuram (alegadamente, acrescentamos nós) uma tentativa de obter por via indireta o efeito que já foi objeto de apreciação jurisdicional naquele processo ou que constitui o objeto da própria decisão de mérito a proferir na ação principal, sob pena de se desvirtuar a sua função instrumental.
viii. A autorização provisória para prosseguir com a atividade implicaria na prática atribuição de um título habilitante para o exercício da atividade pretendida, substituindo a Administração na prática de atos que são da sua própria competência.
ix. O decretamento da providência traduzir-se-ia numa antecipação própria da decisão de mérito a proferir na ação principal, o que contraria a sua função instrumental, sendo manifestamente infundada.
8. A fundamentação aduzida pelo Tribunal a quo é manifestamente ilegal e improcedente.
Vejamos porquê,
9. Dos fundamentos vertidos quer no R.I aperfeiçoado, quer na P.I da ação principal de que o mesmo depende, resulta que, aquando da notificação dos embargos à Requerente, o M..... já estava instalado, tendo a Requerente efetuado a mera comunicação prévia e iniciado o exercício da atividade de bar e explanada, razão pela qual foi invocado na réplica apresentada na respetiva ação principal, que corre termos sob o processo n.° 509/24.0BEFUN, a inutilidade superveniente da lide.
10. A manifesta falta de fundamento da pretensão formulada pela Requerente referente à medida cautelar de condenação no fornecimento provisório de água não pode sustentar-se na plena vigência dos efeitos dos embargos.
11. Com efeito, conforme decorre do artigo 104.° do RJUE, os embargos já caducaram (ope legis), quer porque já decorreu o prazo supletivo de 6 meses, quer porque o Requerido já tomou uma decisão definitiva sobre a situação jurídica da obra, na medida em que ordenou a remoção/demolição do M..... por entender que a sua instalação na parcela de DPM é ilegalizável, a qual constitui o objeto da ação administrativa principal que corre termos sob o processo n.° 194/25.2BEEFUN. 
12. É improcedente o argumento esgrimido pelo Tribunal a quo de que o não fornecimento de água não é um ato administrativo autónomo suscetível de impugnação, porque o que está em causa na ação principal é o pedido de condenação na adoção de uma conduta devida e na PC o pedido cautelar de fornecimento provisoria de água potável, atendo os prejuízos que tal negação/conduta acarreta diariamente para a requerente.
13. A decisão de determinar a remoção/demolição do M..... da parcela de DPM da Promenade dos Reis Magos é manifestamente ilegal, bem como, com base naquela decisão/fundamento, obstar e adotar condutas ilegais que visam impedir a Requerente de utilizar e exercer a atividade de bar e espanada através do M......
14. O que se pretende acautelar é, entre outras pretensões, o exercício da atividade objeto do Título de Utilização Domínio Público Marítimo, consubstanciado na Licença n.° 3....., emitida a 09 de maio de 2022 pela então denominada Secretaria Regional do Ambiente, Recursos Naturais e Alterações Climáticas (atualmente Secretaria Regional de Turismo, Ambiente e Cultura), sob pena de o retardamento decorrente da obtenção de uma sentença que decida sobre a legalização da instalação do M..... conduzir à morte/insolvência da Requerente, por razões de ordem económica e financeira (máxime, falta de receitas).
15. Todo o histórico da conduta do Requerido (designadamente ao embargar a instalação do M..... numa parcela do DPM, cuja utilização foi concedida à Requerente através de um título válido, emitido pela entidade administrante competente; ao celebrar um contrato de fornecimento e a fornecer água ao estabelecimento, que veio posteriormente a suspender; ao decidir, arbitrariamente e sem audição prévia, pela impossibilidade de legalização do Mini Eco Contentar; ao determinar a sua demolição e remoção; ao ordenar a posse administrativa para execução coerciva da ordem de demolição/remoção), justifica e impõe a adoção das medidas cautelares requeridas.
16. Por sua vez, a manifesta legalização do M..... e da legalidade do exercício da atividade de bar e explanada, justificam plenamente a tutela cautelar peticionada.
17. A instalação do bar e da esplanada e a sua exploração cumpre rigorosamente com todas as normas legais e regulamentares aplicáveis, designadamente em termos de higiene, segurança, saneamento básico, sendo certo que facto nunca foi posto em causa pelo Requerido, na medida em que o fundamento para obstar à sua instalação e exploração sempre foi a alegada necessidade de a Requerente solicitar a licença de construção e a sua alegada ilegalização.
18. A requerente celebrou com a EEM um contrato de fornecimento de eletricidade, que está em vigor; possui a ligação dos esgotos à rede pública e tem vindo a autoabastecer o M..... com água potável através de uma viatura e tanque.
19. O fundamento invocado pelo Tribunal a quo, de que a tutela cautelar solicitada de autorização provisória para exercer a atividade de bar e esplanada, implica a atribuição judicial de um título habilitante em violação das competências da Administração Pública é incompreensível e altamente falível.
20. Na verdade, quando a Administração emite e pratica atos ilegais e/ou adota condutas ilegais ou se abstém de adotar condutas devidas e em conformidade com a lei é naturalíssimo que o poder judicial intervenha (a título cautelar e/ou principal) e lhe determina e/ou condene na adoção das condutas devidas e/ou reponha a legalidade dos atos, procedendo à sua revogação e substituição.
21. Destaque-se que o exercício da atividade comercial de bar, conforme decorre do Regime Jurídico de Acesso e Exercício de Atividades de Comercio, Serviços e Restauração, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 10/2015, de 16 de janeiro, na sua atual redação, adaptado à RAM pelo Decreto Legislativo Regional n.° 30/2016/M, de 18.07, é livre e não depende de licença mas de uma mera comunicação prévia.
22. Atendendo à aparência do direito invocado, a instalação do M..... se não estiver isenta de licenciamento urbanístico, será, segura e inquestionavelmente legalizável.
23. Numa síntese: nada obsta a que seja ordenada a tutela cautelar pretendida na sua plenitude, nem o Tribunal se está a substituir Administração, mas sim a administrar a boa justiça.
24. Todos os requisitos para o decretamento da previdência cautelar, atendendo aos fundamentos de facto e de direito, vertidos na P.I da ação administrativa principal, que corre termos sob o processo n.° 194/25.2BEEFUN, e no R,I aperfeiçoado, estão verificados, ou seja:
(i) O periculum in mora - Vide artigos 45 a 62 do R.I aperfeiçoado;
(ii) O fumus boni iuris - Vide artigos 63 a 102 do R.I aperfeiçoado;
(iii) A ponderação dos interesses em presença - Vide artigos 103 a 105 do R.I aperfeiçoado;
(iv) A proporcionalidade das medidas a adotar relativamente aos interesses a acautelar - Vide artigos 106 a 107 do R.I aperfeiçoado.
25. Do exposto decorre que a rejeição liminar do Requerimento cautelar sub judice viola, designadamente, os seguintes princípios e normas jurídicas:
- O princípio do acesso à tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.° da CRP e no artigo 2.° do CPTA;
- O n.° 3 do artigo 3.° do CPTA;
- O Artigo 7.° do CPTA;
- Os n.°s 1 e 2 do artigo 112.° do CPTA;
- O n.° 1 do artigo 113.° do CPTA;
- A al. d) do n.° 2, o n.° 3 e o n.° 4 do artigo 116.° do CPTA; 
- A Lei n.° 54/2005, de 15 de novembro, na sua atual redação, adaptada à RAM, pelo Decreto Legislativo Regional n.° 25/2017/M, de 7 de agosto;
- Lei n.° 226-A/2007, de 31 de maio (RURH), designadamente os artigos 3.° e 4.°, conjugado com a Lei da Água (Lei n.° 58/2005, de 29 de dezembro, na sua atual redação, adaptada à RAM pelo Decreto Legislativo Regional n.° 33/2008/M, de 14 de agosto);
- O Título de Utilização Domínio Público Marítimo, consubstanciado na Licença n.° 3....., emitida a 09 de maio de 2022 pela então denominada Secretaria Regional do Ambiente, Recursos Naturais e Alterações Climáticas (atualmente Secretaria Regional de Turismo, Ambiente e Cultura).
- O artigo 3.°, n.° 1 e 2, do Decreto-Lei n.° 10/2015, de 16 de janeiro, que aprovou o Regime Jurídico de Acesso e Exercício de Atividades de Comércio, Serviços e Restauração.
Nestes termos, deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente, revogando-se e substituindo-se a douta sentença recorrida por uma outra decisão que decrete as medidas cautelares requeridas ou, se assim não for decidido, que admita o procedimento cautelar e ordene a prosseguimento dos autos para prolação de uma decisão que decrete as medidas cautelares requeridas, assim se fazendo a acostumada e superior JUSTIÇA.”

O Tribunal a quo admitiu o recurso com subida imediata, nos próprios autos, e efeito devolutivo.

Citado para os termos da causa e do recurso, o Recorrido, Município de Santa Cruz, apresentou contestação e contra-alegações, peticionando que seja negado provimento ao recurso, nas quais formulou as seguintes conclusões:

“1. A sentença recorrida não enferma de qualquer erro de julgamento, tendo corretamente concluído pela rejeição liminar e improcedência da providência cautelar requerida, por inexistirem os pressupostos legalmente exigidos pelos artigos 112.° e 120.° do CPTA.
2. A tutela cautelar administrativa possui natureza instrumental, provisória e não antecipatória, destinando-se exclusivamente a assegurar a utilidade da decisão a proferir na ação principal, não podendo ser utilizada para obter, ainda que provisoriamente, o próprio resultado material pretendido na ação definitiva. Sucede que, no caso dos autos, a Recorrente pretende precisamente a manutenção da exploração comercial do M....., o fornecimento de água e a permanência da instalação no local, que constituem o objeto central da ação principal.
3. O pedido de fornecimento provisório de água é legalmente inadmissível, desde logo porque a interrupção do abastecimento constituiu consequência direta e necessária do embargo urbanístico, nos termos do artigo 103.°, n.° 3 do RJUE, não configurando ato administrativo autónomo suscetível de suspensão cautelar.
4. Acresce que, ainda que se admitisse, por mera hipótese, a caducidade do embargo, tal circunstância nunca teria o efeito de converter automaticamente uma estrutura urbanisticamente ilegal e objeto de ordem de remoção numa instalação regularizada, nem geraria qualquer direito subjetivo automático ao abastecimento de água ou à exploração da atividade comercial.
5. Persistem, efetivamente, a inexistência de licença urbanística, a ausência de licença de utilização e a pendência de ordem de remoção, não se impondo ao Município o dever de tratar o contentor como estabelecimento regular de restauração e bebidas.
6. O Título de Utilização de Recursos Hídricos invocado pela Recorrente apenas legitima, no plano dominial, o uso privativo da parcela de domínio público hídrico, não afastando nem substituindo os controlos urbanísticos previstos no RJUE, sendo pacífico na doutrina e jurisprudência que a utilização privativa do DPM não dispensa o necessário licenciamento municipal das operações urbanísticas.
7. A instalação do M..... configura uma operação urbanística sujeita a controlo prévio municipal, nos termos dos artigos 2.° e 4.° do RJUE, mantendo o Município competência plena em matéria de ordenamento do território e controlo urbanístico, mesmo em áreas integradas no domínio público marítimo. Não assiste, por isso, razão à Recorrente quando sustenta que o direito a construir emerge automaticamente do TURH ou que o Município carece de competência para apreciar a legalidade urbanística da instalação.
8. A providência requerida implicaria, na prática, a atribuição judicial de um verdadeiro título habilitante para exploração comercial da instalação, permitindo o funcionamento de um estabelecimento sem prévio licenciamento urbanístico.
9. Tal equivaleria a uma inadmissível substituição do Tribunal à Administração no exercício de competências administrativas próprias, em violação do princípio da separação de poderes e do artigo 3.° do CPTA.
10. Por sua vez, a Recorrente não demonstrou a verificação do requisito do fumus boni iuris, limitando-se a invocar argumentos que constituem matéria de mérito da ação principal, designadamente a alegada possibilidade de legalização da obra e a suficiência do TURH, matérias essas ainda controvertidas, dependentes de apreciação exaustiva e incompatíveis com o juízo próprio da tutela cautelar.
11. Também não se verifica o requisito do periculum in mora, uma vez que os prejuízos invocados pela Recorrente são predominantemente patrimoniais — investimento realizado, custos de exploração, eventual devolução de apoios, salários, lucros cessantes — sendo suscetíveis de reparação indemnizatória.
12. Acresce que tais prejuízos decorrem diretamente de uma opção empresarial assumida pela própria Recorrente, que prosseguiu a instalação e exploração comercial mesmo após embargo, ordem de remoção e improcedência de anterior providência cautelar, assumindo conscientemente o risco associado à instabilidade da situação urbanística.
13. A ponderação de interesses imposta pelo artigo 120.°, n.° 2 do CPTA conduz igualmente à improcedência da providência, porquanto os danos para o interesse público decorrentes da sua concessão, designadamente a subversão do regime urbanístico e o funcionamento de estabelecimento sem controlo urbanístico válido, são manifestamente superiores aos prejuízos invocados pela Recorrente.
14. Acresce que a presente providência cautelar reproduz substancialmente o mesmo efeito útil já anteriormente pretendido pela Recorrente no processo cautelar n.° 380/24.2BEFUN, apenas mediante reformulação formal dos pedidos, procurando alcançar, por via indireta, resultado já anteriormente recusado judicialmente.
15. Tal atuação traduz utilização abusiva do meio cautelar, em violação da função instrumental da tutela cautelar, da autoridade do caso julgado cautelar e dos princípios da boa-fé e lealdade processual. 
NESTES TERMOS,
Requer-se a Vossa Excelência que seja negado provimento ao Recurso, devendo ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se a decisão recorrida, com as legais consequências.”

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Prescindindo-se dos vistos legais, atento o carácter urgente do processo, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, a este Tribunal cumpre apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito.

3. Fundamentação de facto

Na decisão recorrida não se fizeram constar factos.

4. Fundamentação de direito

4.1. Do erro de julgamento de direito

A decisão recorrida rejeitou liminarmente o requerimento cautelar, ao abrigo do artigo 116.º, n.º 2, alínea d) do CPTA, por considerar manifestamente infundadas as pretensões formuladas — de condenação do Recorrido na abstenção temporária de praticar quaisquer atos ou condutas que visem efetivar e executar o ato de remoção dos bens e objetos da parcela de 80 m² da Promenade dos Reis Magos, integrante do domínio público marítimo e objeto do Título de Utilização consubstanciado na Licença n.º 3....., emitida em 09-05-2022; na abstenção temporária de condutas que obstem à normal e regular utilização dessa parcela e ao exercício da atividade de bar e esplanada e na adoção de condutas que visem permitir essa normal e regular utilização da parcela; na autorização provisória para prosseguimento de tal atividade no M.....; e na condenação ao fornecimento provisório de água ao mesmo —, com base nos seguintes fundamentos:
(i) a medida de embargo decretada sobre a instalação do M..... mantém-se plenamente eficaz, determinando, por força do artigo 103.º, n.º 3 do RJUE, a interdição do fornecimento de água, energia elétrica e gás à obra embargada; a interrupção do fornecimento de água constitui, assim, consequência jurídica que decorre diretamente do regime legal e não consubstancia ato administrativo autónomo suscetível de suspensão cautelar;
(ii) o efeito suspensivo ope legis decorrente do artigo 115.º do RJUE, na pendência da ação principal de impugnação do ato de remoção, limita-se a obstar à execução coerciva da ordem de demolição/remoção, não conferindo à Requerente qualquer direito de utilização da instalação ou de exercício de atividade comercial no local;
(iii) as providências requeridas visam, em substância, alcançar resultado idêntico ao já apreciado e recusado no âmbito do procedimento cautelar n.º 380/24.2BEFUN, cuja improcedência foi confirmada por este Tribunal, configurando uma tentativa de obter por via indireta efeito já objeto de apreciação jurisdicional;
(iv) a autorização provisória para o exercício da atividade comercial equivaleria, na prática, à atribuição judicial de um título habilitante, com substituição da Administração na prática de atos que integram a sua esfera própria de competências;
(v) a adoção das providências requeridas traduziria uma antecipação da decisão de mérito a proferir na ação principal, desvirtuando a função instrumental que caracteriza a tutela cautelar.
Inconformada, a Recorrente defende que a sentença incorreu em erro de julgamento, sustentando, em síntese, o seguinte:
As medidas agora requeridas — abstenção de condutas impeditivas da utilização da parcela e do exercício da atividade, autorização provisória para prosseguimento da atividade e fornecimento de água — são substancialmente distintas das anteriormente apreciadas no processo n.º 380/24.2BEFUN, que tinham por objeto a suspensão do despacho de embargo, a suspensão do despacho de indeferimento do exercício da atividade e a autorização de exploração da parcela; acresce que o artigo 116.º, n.º 3 do CPTA reconhece o direito de apresentar novo requerimento cautelar.
A manifesta falta de fundamento da pretensão relativa ao fornecimento provisório de água não pode sustentar-se na eficácia do embargo porquanto, por um lado, aquando da sua notificação, em 08-07-2024, a instalação do M..... já se encontrava concluída e em funcionamento na parcela de domínio público marítimo; por outro, os embargos caducaram ope legis por força do artigo 104.º do RJUE, seja pelo decurso do prazo supletivo de seis meses, seja porque o Requerido proferiu decisão definitiva sobre a situação jurídica da obra ao ordenar a sua remoção/demolição por alegada impossibilidade de legalização; além disso, o pedido cautelar tem por objeto a condenação na adoção de conduta devida e não a impugnação de ato administrativo autónomo.
A decisão de remoção/demolição do M..... é manifestamente ilegal, bem como as condutas subsequentes do Requerido tendentes a impedir o exercício da atividade de bar e esplanada, o que justifica e reclama a tutela cautelar peticionada.
O Tribunal não se está a substituir à Administração: quando esta pratica atos ou condutas ilegais ou se abstém de praticar condutas legalmente devidas, o poder judicial tem competência para condenar na adoção das condutas devidas e repor a legalidade; no caso, o exercício da atividade de bar depende de mera comunicação prévia e a instalação do M..... é legalizável, porque isenta de licenciamento urbanístico.
Encontram-se verificados todos os requisitos de que depende o decretamento das medidas cautelares requeridas — periculum in mora, fumus boni iuris e ponderação favorável dos interesses em presença.
Conclui que a decisão de rejeição liminar viola: o princípio do acesso à tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º da CRP e no artigo 2.º do CPTA; o n.º 3 do artigo 3.º do CPTA; o artigo 7.º do CPTA; os n.ºs 1 e 2 do artigo 112.º do CPTA; o n.º 1 do artigo 113.º do CPTA; a alínea d) do n.º 2, o n.º 3 e o n.º 4 do artigo 116.º do CPTA; a Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, na sua atual redação, adaptada à RAM pelo Decreto Legislativo Regional n.º 25/2017/M, de 7 de agosto; a Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio (RURH), designadamente os artigos 3.º e 4.º, conjugados com a Lei da Água (Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, na sua atual redação, adaptada à RAM pelo Decreto Legislativo Regional n.º 33/2008/M, de 14 de agosto); o Título de Utilização Domínio Público Marítimo consubstanciado na Licença n.º 3....., emitida em 09-05-2022 pela então Secretaria Regional do Ambiente, Recursos Naturais e Alterações Climáticas; o artigo 3.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 10/2015, de 16 de janeiro, que aprovou o Regime Jurídico de Acesso e Exercício de Atividades de Comércio, Serviços e Restauração.
Vejamos.
Prevê-se no art.º 116.º, n.º 2, al. d) do CPTA, epigrafado “Despacho liminar” que constitui fundamento de rejeição liminar do requerimento, a manifesta falta de fundamento da pretensão formulada.
A possibilidade de rejeição liminar no despacho previsto no art.º 116.º do CPTA, porque se destina “a permitir a eliminação ab initio de processos que não reúnam as condições mínimas de viabilidade” (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, pp. 996 e ss.), encontra os seus fundamentos expressamente tipificados nas alíneas do n.º 2 e das quais resulta, com relevo, a necessidade de ser “evidente ou manifesto que a pretensão deduzida é infundada” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, p. 997). Refira-se que os fundamentos de rejeição liminar tipificados nas diversas alíneas do n.º 2 do art.º 116.º, pressupõem, desde logo, que o Tribunal realize nesta fase liminar um juízo, que é de evidência, no caso da al. d) quanto à falta de fundamento da causa, fundada num juízo negativo sobre o preenchimento de algum dos critérios de adoção das medidas cautelares previstos nos n.ºs 1 e 2 do artigo 120.º do CPTA.
Como se afirmou no Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul, de 13 de setembro de 2023, proferido no âmbito do processo n.º 350/23.8BEALM, a “rejeição liminar do requerimento inicial deve ser usada com parcimónia, só devendo ocorrer quando não existe qualquer probabilidade de a pretensão poder vir a proceder (por a mesma ser infundada ou pela existência de exceções dilatórias insupríveis), isto é, só quando é evidente, patente, palmar e segura a desnecessidade de tutela cautelar é que pode ser rejeitado o requerimento inicial, pelo que na dúvida não se pode proceder a tal rejeição”.
Na hipótese que nos ocupa, o Tribunal a quo, a realizou esta intervenção liminar que se mostra prevista no art.º 116.º, n.º 1 do CPTA. Assim, proferiu despacho liminar em que rejeitou liminarmente a providência cautelar requerida, por entender ser manifesta a falta de fundamento das pretensões formuladas no presente procedimento cautelar.
Importa, pois, aferir se em tal juízo – de manifesta falta de fundamento da pretensão formulada - o Tribunal a quo errou.
Para o efeito, impõe-se reter que o art.º 120.º do CPTA enuncia os critérios de que a lei faz depender a possibilidade de concessão de providências cautelares, nos seguintes termos,
“1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.”
Quanto ao requisito do fumus boni iuris a lei exige que “seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”, isto é, sobre o requerente impende o encargo de fazer prova sumária do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal. O juiz tem, assim, que verificar em sede cautelar o grau de probabilidade de êxito do requerente na ação principal.
Importa considerar que, na ação principal, a Recorrente peticiona a anulação do despacho do Vereador do Urbanismo e Planeamento da CMSC, de 20.01.2025, que determinou a remoção do M..... instalado na Promenade dos Reis Magos, Caniço, no prazo de 30 dias, por alegada impossibilidade de legalização, pedindo ainda o reconhecimento do direito de uso privativo da parcela de 80 m² e do direito a instalar o container, a declaração de que a instalação não constitui operação urbanística sujeita a licenciamento e a condenação do réu a licenciar o exercício da atividade de bar e esplanada, a repor o fornecimento de água potável e a abster-se de atos que visem remover o container ou impedir o exercício da atividade. Subsidiariamente requer a condenação do réu a legalizar o container e a licenciar a atividade comercial.
Sustenta tal pretensão: na incompetência do réu, por considerar que o local integra o domínio público marítimo (DPM), cuja gestão compete à Direção Regional do Ambiente (DRA/DRAAC), enquanto autoridade da região hidrográfica (ARH), nos termos da Lei da Água (Lei n.º 58/2005), do RURH (DL n.º 226-A/2007) e do DLR n.º 33/2008/M, e que o município não tem atribuições de licenciamento ou fiscalização em área do DPM estadual, nem pode invocar o PDM de Santa Cruz (arts. 56.º e 60.º) para obstar à instalação, arguindo a inconstitucionalidade por violação do art. 84.º da CRP; no erro nos pressupostos, por a instalação do container não constituir operação urbanística sujeita a licenciamento; na falta de fundamentação do ato; na violação do direito de audiência prévia; subsidiariamente, sustenta que obra é legalizável.
Clarifique-se, a este propósito que, embora a Recorrente formule, a par do pedido impugnatório, pedidos de reconhecimento do direito de uso privativo da parcela de 80 m² e do direito a instalar o container, bem como de declaração de que a instalação não constitui operação urbanística sujeita a licenciamento, tais pedidos não se assumem, verdadeiramente, como pretensões autónomas e destacáveis da pretensão anulatória principal.
Com efeito, as questões que lhes subjazem — a titularidade do direito de uso privativo decorrente do Título de Utilização n.º 3..... e a natureza jurídica da instalação à luz do RJUE — não constituem, em rigor, pedidos com vida própria, antes integram a causa de pedir em que assenta o pedido de anulação do ato impugnado: é precisamente porque a Recorrente sustenta ser titular daquele direito e porque entende que a instalação não consubstancia operação urbanística sujeita a controlo prévio que conclui pela ilegalidade da ordem de remoção.
Nessa medida, o reconhecimento e a declaração que a Recorrente peticiona não têm natureza autónoma, correspondem, antes, a efeitos jurídicos necessários e reflexos da apreciação de direito que o Tribunal terá de realizar para julgar o pedido impugnatório, sendo que a procedência deste implicará, logicamente, o reconhecimento daquelas posições jurídicas como seu pressuposto. Trata-se, portanto, de pedidos que se reconduzem, na sua substância, à densificação da causa de pedir e que apenas ganham sentido útil no quadro do pedido principal de anulação.
Devendo, portanto, considerar-se que as pretensões principais deduzidas se reconduzem à anulação do despacho do Vereador do Urbanismo e Planeamento da CMSC, de 20.01.2025, à condenação do réu a licenciar o exercício da atividade de bar e esplanada, a repor o fornecimento de água potável e a abster-se de atos que visem remover o container ou impedir o exercício da atividade e, subsidiariamente, a legalizar o container e a licenciar a atividade comercial.
O Tribunal a quo entendeu, quanto à pretensão de reposição do fornecimento de água (e, consequente, tutela cautelar de provisoriamente repor esse fornecimento) que a ação seria manifestamente improcedente na medida em que corresponde a uma consequência jurídica do ato de embargo – cuja providência cautelar de suspensão de eficácia foi, por decisão transitada em julgado, julgada improcedente (processo n.º 380/24.2BEFUN) – e que não seria suscetível de suspensão de eficácia enquanto ato administrativo autónomo.
Pese embora se reconheça alguma falta de clareza na decisão, o certo é que, em tal conclusão não se afigura ocorrer qualquer erro.
Com efeito, o corte ao fornecimento de água — e, portanto, a conduta material em que se consubstancia — decorreu de um outro ato administrativo: o ato de embargo. Este não é impugnado nos autos principais, nem foi requerida a sua suspensão de eficácia no presente processo cautelar. Dito de outro modo, a interrupção do fornecimento de água não se assume como uma conduta material autonomizada ou independente de um ato administrativo, relativamente à qual a Recorrente pudesse obstar mediante a dedução de uma pretensão de reposição desligada da impugnação do ato, obtendo provisoriamente esse efeito por via cautelar. Trata-se, antes, de um efeito do ato de embargo: o artigo 103.º, n.º 3 do RJUE determina a interdição do fornecimento de energia elétrica, gás e água às obras embargadas, de tal forma que a interrupção do fornecimento não resulta de qualquer conduta materialmente autónoma e juridicamente destacável do Município, mas sim da aplicação imperativa daquele regime legal ao quadro jurídico criado pelo ato de embargo.
Assim sendo, só mediante a remoção da ordem jurídica ou, em sede cautelar da suspensão de eficácia, do ato de embargo — do qual emerge, por força da lei, aquela interdição — poderia a Recorrente obter a reposição do fornecimento de água que reclama no processo principal e, provisoriamente, nestes autos cautelares. É no âmbito dos autos que tenham por objeto o ato de embargo (vg. o que, de resto, em sede cautelar também poderá ainda ser obtido caso se verifiquem os pressupostos do artigo 124.º do CPTA) que, para o efeito de aí poder obstar ao efeito de interdição do fornecimento de água que dele emerge, são discutidas as questões que a Recorrente suscita relativas à sua validade e eficácia, designadamente no que respeita à sua caducidade.
Por isso se compreende que, tendo o Tribunal conhecimento — por força do exercício das suas funções — de que a providência cautelar de suspensão do embargo foi julgada improcedente por decisão transitada em julgado, proferida no âmbito do processo n.º 380/24.2BEFUN, e não tendo sido ainda decidida definitivamente a correspondente ação principal, houvesse que concluir pela manifesta improcedência da pretensão de reposição do fornecimento de água deduzida nestes autos. Com efeito, não sendo o objeto do processo principal a remoção da ordem jurídica, e dos presentes autos cautelares a suspensão de eficácia, do ato de embargo — e tendo a providência cautelar que visava precisamente esse efeito sido definitivamente indeferida no processo n.º 380/24.2BEFUN —, a não verificação do fumus boni iuris quanto ao pedido de reposição do fornecimento de água revela-se manifesta.
Neste segmento, improcede, pois, a argumentação da Recorrente.
No que já não se acompanha o Tribunal a quo, com exceção do que se reporta à pretensão de reposição do fornecimento de água pelos motivos anteriormente expostos, é na conclusão de que as providências requeridas visando, em substância, alcançar resultado idêntico ao já apreciado e recusado no âmbito do procedimento cautelar n.º 380/24.2BEFUN, configuraria uma tentativa de obter por via indireta efeito já objeto de apreciação jurisdicional.
Importa considerar que ato de embargo tem por objeto a obra — determina a paralisação dos trabalhos de construção e, por força do artigo 103.º, n.º 3 do RJUE, interdita o fornecimento de água, energia elétrica e gás à obra embargada. O seu efeito típico e imediato é, portanto, impedir a continuação dos trabalhos e privar a obra dos fornecimentos indispensáveis à sua execução. É este o fundamento legal da interrupção do fornecimento de água — efeito que decorre direta e exclusivamente do embargo, por imposição expressa da lei, e não de qualquer conduta material autónoma do Município. Pelo que no que respeita à impossibilidade de a Recorrente ter acesso ao fornecimento de água, porque esta decorre do ato embargo, possibilitar a condenação da Recorrida à reposição do fornecimento corresponderia a obter um efeito que só é possibilitado pela impugnação do ato de embargo (e, permitir nestes autos cautelares, a reposição provisória do fornecimento, corresponderia à violação do caso julgado formado), no que, efetivamente, também por tal motivo se deve entender ocorrer a manifesta falta de fundamento da pretensão cautelar de reposição do fornecimento de água potável.
Já os impedimentos ao exercício da atividade comercial e à utilização regular da parcela não decorrem, própria e diretamente, do ato de embargo. O embargo paralisa a obra; não proíbe, por si mesmo, o exercício de uma atividade comercial já instalada nem interdita a utilização da parcela. Esses impedimentos decorrem, materialmente, do ato de 20.1.2025 que impõe a obrigação de retirar o container e repor o local nas condições anteriores, sendo esse o ato que, ao determinar a eliminação da estrutura instalada, obsta, em última análise, ao exercício da atividade e à utilização da parcela.
Deste modo, as pretensões cautelares de abstenção de condutas impeditivas da utilização da parcela e do exercício da atividade têm como causa e como objeto os efeitos que emergem do ato de remoção — que é precisamente o ato impugnado nos autos principais —, e não os efeitos do embargo. Possuem, por isso, objeto próprio e efeito útil autónomo, não podendo ser reconduzidas, neste segmento, a uma tentativa de obter por via indireta o efeito já recusado no processo n.º 380/24.2BEFUN. A circunstância de o embargo produzir, concorrentemente, alguns efeitos práticos limitativos não priva estas pretensões de fundamento cautelar autónomo, representando apenas uma limitação ao alcance prático da tutela que venha a ser concedida (podendo conduzir à aplicação do disposto no artigo 120.º, n.º 3 do CPTA), mas não à sua admissibilidade.
A significar, portanto, que com tal fundamento, não se pode aceitar ser manifesta a falta de fundamento da pretensão cautelar de abstenção temporária da prática de condutas que obstem à normal e regular utilização da parcela e do seu fim (atividade de bar e esplanada), por não verificação do fumus boni iuris no que respeita ao correspondente pedido deduzido no processo principal.
Quanto à pretensão de abstenção a praticar quaisquer atos ou condutas que visem efetivar e executar o ato de remoção dos bens e objetos da parcela, na medida em que a obrigação de remoção do contentor e reposição do local nas condições em que o mesmo se encontrava constituem efeitos do ato impugnado nos autos principais e não do ato de embargo, não se pode também aceitar o entendimento do tribunal a quo de que tal providência converge, na sua substância e nos efeitos práticos que visam produzir, com a pretensão de suspensão do embargo já definitivamente recusada no processo n.º 380/24.2BEFUN.
O que se verifica, todavia, é que, quanto a esta pretensão, entendendo o Tribunal a quo ter operado o efeito suspensivo decorrente do n.º 1 do artigo 115.º do RJUE — que impõe que "a autoridade administrativa tem o dever de impedir, com urgência, o início ou a prossecução da execução do ato recorrido" (n.º 2) —, se encontraria já salvaguardada, por força da lei, a impossibilidade de o Recorrido praticar quaisquer atos ou condutas que visem efetivar e executar o ato de remoção dos bens e objetos da parcela.
Com efeito, o artigo 115.º, n.º 1 do RJUE determina que a impugnação jurisdicional dos atos previstos no artigo 106.º do mesmo diploma tem efeito suspensivo automático, e o n.º 2 impõe à autoridade administrativa o dever de impedir, com urgência, o início ou a prossecução da execução do ato recorrido. Estando esse efeito suspensivo em vigor por força da lei, o Recorrido encontra-se juridicamente impedido de praticar quaisquer atos materiais de execução da ordem de remoção, independentemente do decretamento de qualquer providência cautelar. A pretensão cautelar de abstenção de condutas tendentes a efetivar o ato de remoção encontrar-se-ia, assim, já assegurada por via legal, tornando-se desnecessária a intervenção cautelar do Tribunal para o garantir — o que conduziria à rejeição liminar, aqui por manifesta desnecessidade da tutela cautelar, ao abrigo da alínea e) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA.
Sucede que, no caso, em conformidade com a alegação da Recorrente, o Recorrido não terá cumprido com tal obrigação legal, praticando posteriormente atos que constituem, na perspetiva daquele, condutas materiais de execução de um ato cuja eficácia se encontra legalmente suspensa: o despacho de outubro de 2025, que concedeu novo prazo para demolição voluntária sob pena de execução coerciva, o indeferimento da reclamação administrativa em novembro de 2025, e o ato de tomada de posse administrativa de fevereiro de 2026, agendando a execução coerciva da demolição para data concreta. O que afasta, também, um juízo de evidência quanto à desnecessidade de tutela cautelar no que respeita à pretensão de abstenção temporária de praticar quaisquer atos ou condutas que visem efetivar e executar o ato de remoção dos bens e objetos da parcela.
Acrescentando-se que a prática de atos tendentes à execução do ato de remoção na pendência da ação principal, em alegada violação do efeito suspensivo legalmente imposto, suscita questões jurídicas — sobre a validade desses atos de execução, sobre o alcance do dever consagrado no n.º 2 do artigo 115.º do RJUE e sobre os meios de reação disponíveis quando a Administração o incumpre — que não revestem caráter de manifesta improcedência e que, por isso, não podem ser descartadas in limine.
Entendeu, ainda, o Tribunal a quo ser manifesta a falta de fundamento das pretensões de abstenção temporária da prática de condutas que obstem à normal e regular utilização da parcela e seu fim, concretamente para a pretendida atividade de bar e esplanada, condenação do réu na adoção de condutas que visem permitir a normal e regular utilização da parcela para tal atividade e autorização provisória para prosseguir com a atividade comercial de bar e esplanada.
Importa reiterar que a manifesta falta de fundamento da pretensão cautelar, no que respeita à não verificação do fumus boni iuris é analisada à luz dos fundamentos que são invocados para sustentar a aparência do bom direito. Para suportar a sua pretensão a Recorrente alega que o ato suspendendo (de remoção do container e reposição do local nas condições anteriores) é ilegal por: incompetência do Município; erro nos pressupostos, por a instalação do container não constituir operação urbanística sujeita a controlo prévio e ser legalizável; violação do princípio da proporcionalidade e da obrigação de ponderação da legalização; falta de fundamentação do ato; violação do direito de audiência prévia. Advoga, ainda, que foi violado o artigo 115.º, n.º 1 do RJUE, porquanto, tendo interposto a ação administrativa de impugnação do ato de remoção, a execução do ato encontra-se suspensa, tendo sido os atos de execução supervenientes — o despacho de outubro de 2025, o indeferimento da reclamação e a tomada de posse de fevereiro de 2026 —praticados em violação direta e ostensiva desta proibição legal, sendo por isso nulos por ofensa ao conteúdo essencial de direitos fundamentais, nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA.
Não se acompanham os entendimentos do Tribunal a quo quanto à conclusão pela manifesta improcedência assente nas conclusões de que a autorização provisória para o exercício da atividade comercial equivaleria, na prática, à atribuição judicial de um título habilitante, com substituição da Administração na prática de atos que integram a sua esfera própria de competências e que a adoção das providências requeridas traduziria uma antecipação da decisão de mérito a proferir na ação principal, desvirtuando a função instrumental que caracteriza a tutela cautelar.
Primeiro, porque as pretensões foram formuladas a título provisório, o que afasta que consumam as pretensões deduzidas na ação principal. O que a Recorrente pretende é, no essencial, que, na pendência da ação principal e não a título definitivo, lhe seja permitida a utilização da parcela e o exercício (naquela) da atividade comercial de bar e esplanada.
A circunstância de as providências cautelares produzirem efeitos práticos que se aproximam do que será decidido na ação principal não constitui, por si só, fundamento de rejeição liminar — antes corresponde à própria natureza e função da tutela cautelar antecipatória. O artigo 112.º, n.º 2, designadamente nas suas alíneas b), c) e d) do CPTA, prevê expressamente a possibilidade de providências que antecipem, a título provisório, os efeitos da decisão de mérito a proferir no processo principal, como é o caso da autorização provisória para prosseguir uma atividade.
Segundo, porque o processo administrativo é de plena jurisdição, o que significa que, nos limites dos poderes de decisão do tribunal (cf. artigo 95.º do CPTA), designadamente quando estejam em causa valorações próprias do exercício da função administrativa, os tribunais podem condenar a Administração na adoção de atos jurídicos ou comportamentos. A amplitude desses poderes de plena jurisdição afasta que o tribunal possa eximir-se a apreciar a causa com o simples argumento de que estaria a substituir-se à Administração na prática de atos que integram a esfera de competências desta — argumento que esvaziaria de conteúdo a própria figura da condenação à prática de ato devido, expressamente prevista no artigo 66.º do CPTA.
Com efeito, para que a conclusão de substituição indevida da Administração pudesse fundamentar a rejeição liminar — e não apenas delimitar o conteúdo da decisão a proferir —, seria necessário identificar, no quadro legal aplicável, em que medida o exercício da competência em causa se insere numa margem de discricionariedade ou de livre apreciação administrativa que o tribunal não poderia sindicar nem antecipar. O Tribunal a quo não procedeu a essa identificação: limitou-se a afirmar, em abstrato, que a autorização provisória para o exercício da atividade comercial equivaleria à atribuição judicial de um título habilitante, sem revelar que poderes discricionários estariam em causa nem em que medida o quadro legal — no que respeita especificamente ao licenciamento da atividade comercial de bar ao abrigo do Regime Jurídico de Acesso e Exercício de Atividades de Comércio, Serviços e Restauração — atribui à Administração uma margem de apreciação que justifique tal restrição à intervenção judicial.
Ora, alegando a Recorrente que o exercício da atividade de bar exige apenas comunicação prévia, sem que ao Município caiba qualquer poder de apreciação discricionária sobre a sua admissibilidade, o que não admite resposta manifesta e segura em sede de apreciação liminar, a questão de saber se existe, neste domínio, insindicabilidade judicial não é de resposta evidente. Se assim for, não haveria margem de livre apreciação administrativa a preservar, e a condenação do Município na adoção da conduta devida não implicaria qualquer substituição ilegítima do tribunal na esfera própria da Administração. O juízo de manifesta improcedência não pode, pois, assentar numa alegada impossibilidade de sindicância judicial cuja verificação depende da resolução de questões de mérito que não comportam resposta liminar segura.
O Tribunal a quo conclui, ainda, pela manifesta improcedência de tais pedidos em virtude de a suspensão da execução da medida urbanística decorrente do artigo 115.º do RJUE se limitar a impedir a execução coerciva da ordem de demolição/remoção enquanto se encontra pendente a respetiva impugnação contenciosa, não conferindo um direito à utilização da instalação ou ao exercício da atividade comercial, a pretensão de assegurar o funcionamento da atividade não decorrer do regime legal e encontrar-se a exploração de estabelecimentos de restauração e bebidas sujeita ao regime previsto no Decreto- Lei n.º 10/2015, de 16 de janeiro, designadamente nos seus artigos 123.º a 125.º, que pressupõem que o exercício da atividade ocorre em instalações que cumpram os requisitos legais e regulamentares aplicáveis, incluindo no que respeita ao fornecimento de água.
É certo que o efeito suspensivo do artigo 115.º, n.º 1 do RJUE tem um conteúdo delimitado: obsta à execução coerciva do ato de remoção e impõe à Administração o dever de impedir o início ou a prossecução dessa execução; não cria, por si mesmo, um título habilitante para o exercício de uma atividade comercial nem confere um direito autónomo de utilização da instalação que vá além do que decorre dos títulos que a Requerente já detém. A suspensão conserva a situação existente; não a amplia.
Não se nega, também que o Decreto-Lei n.º 10/2015, de 16 de janeiro, no seu artigo 4.º, sujeita o exercício da atividade de bar a comunicação prévia, e que os artigos 123.º a 125.º do mesmo diploma estabelecem condições de funcionamento dos estabelecimentos de restauração e bebidas que pressupõem o cumprimento dos requisitos legais e regulamentares aplicáveis, incluindo no que respeita às infraestruturas necessárias ao seu funcionamento, designadamente o fornecimento de água. Ou seja, a autorização provisória para o exercício da atividade não pode ser desligada da questão de saber se as condições de funcionamento legalmente exigidas se encontram reunidas — e o fornecimento de água é uma delas.
Sucede, porém, que este raciocínio não é suficiente para sustentar um juízo de manifesta improcedência em sede de rejeição liminar.
Por um lado, a Recorrente não se limita a invocar o efeito suspensivo do artigo 115.º do RJUE como fundamento das pretensões de utilização da parcela e exercício da atividade. Analisando o requerimento cautelar, verifica-se que contém, ainda que de forma dispersa e porventura carecida de desenvolvimento, a alegação de que detém título habilitante para o exercício da atividade e que o Município está a obstar ilegitimamente a esse exercício. Com efeito, no ponto 66 afirma que ocupa "de modo válido e lícito a parcela de DPM de 80 m², com base num título (TURH n.º 3.....) suficiente, bastante e válido, emitido pela entidade pública administrante do DPM da RAM, o qual se mantém em vigor e a produzir plenos efeitos jurídicos." No ponto 67 acrescenta que "o único licenciamento que compete ao Requerido efetuar é o licenciamento da atividade comercial, o qual foi objeto de comunicações prévias, tal como consta do processo administrativo junto à ação principal já intentada", remetendo para elementos constantes do processo administrativo junto àquela ação. No ponto 74 sustenta que o exercício da atividade de bar exige apenas comunicação prévia ao abrigo do artigo 4.º do Regime Jurídico de Acesso e Exercício de Atividades de Comércio, Serviços e Restauração, aprovado pelo DL n.º 10/2015, de 16 de janeiro, adaptado à RAM pelo DLR n.º 30/2016/M. E na petição inicial da ação principal — para que remete no ponto 65 do requerimento cautelar —, afirma que o estabelecimento tem vindo a funcionar "munido de todas as licenças necessárias", o que contém, ainda que de forma genérica, a alegação de que a Requerente detém os títulos habilitantes para o exercício da atividade.
Deste conjunto de alegações resulta que a Recorrente sustenta deter título habilitante para o exercício da atividade e que o Município está a obstar ilegitimamente a esse exercício.
Por outro lado, a Recorrente alega que o estabelecimento funcionou durante um período significativo com fornecimento de água que lhe foi devidamente concedido e pago, e que o corte desse fornecimento resultou de uma conduta do Município que se seguiu ao embargo — embargo que é objeto de impugnação em processo autónomo (processo n.º 509/24.0BEFUN). Ou seja, a ausência do fornecimento de água não resulta, na perspetiva da Recorrente, do incumprimento dos requisitos legais de funcionamento, mas de uma conduta administrativa cuja legalidade é controvertida.
Ora, o padrão de controlo em sede de rejeição liminar é de evidência: a pretensão só pode ser rejeitada quando a sua improcedência seja patente, segura e indiscutível. Alegando a Requerente que detém título habilitante para o exercício da atividade e que o Município está a obstar ilegitimamente a esse exercício, não se revela a manifesta improcedência das pretensões cautelares que visam garantir a utilização da parcela e autorização para o exercício da atividade.
Impondo-se, assim, concluir que o despacho recorrido apenas se pode manter no segmento em que rejeitou liminarmente a pretensão de reposição provisória do fornecimento de água, incorrendo o Tribunal a quo em erro de julgamento ao rejeitar liminarmente, com fundamento na manifesta falta de fundamento, as pretensões de condenação do Recorrido na abstenção temporária de praticar quaisquer atos ou condutas que visem efetivar e executar o ato de remoção dos bens e objetos da parcela, abstenção temporária de condutas que obstem à normal e regular utilização dessa parcela e ao exercício da atividade de bar e esplanada e na adoção de condutas que visem permitir essa normal e regular utilização da parcela e na autorização provisória para prosseguimento de tal atividade no M..... — erro que determina a revogação do despacho recorrido nesta parte e a baixa dos autos ao Tribunal a quo, com vista ao prosseguimento dos autos.

4.2. Das custas

Vencidos, são a Recorrente e o Recorrido condenados nas custas, na proporção do respetivo decaimento que se computa, respetivamente, em ¼ e ¾ (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).

5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul, em
(i) Conceder parcial provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida na parte em que rejeitou liminarmente as pretensões de condenação do Recorrido na abstenção temporária de praticar quaisquer atos ou condutas que visem efetivar e executar o ato de remoção dos bens e objetos da parcela, abstenção temporária de condutas que obstem à normal e regular utilização dessa parcela e ao exercício da atividade de bar e esplanada e na adoção provisória de condutas que visem permitir essa normal e regular utilização da parcela e na autorização provisória para prosseguimento de tal atividade no M....., determinando-se a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal com vista ao prosseguimento dos autos;
(ii) Condenar a Recorrente e o Recorrido nas custas, na proporção do respetivo decaimento que se computa, respetivamente, em ¼ e ¾.