A Senhora Juíza do Juízo Tributário Comum do Tribunal Tributário de Lisboa (doravante TTL) veio requerer oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre si e Senhora Juíza do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante TACL), uma vez que ambas se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação administrativa que T………… – …………………………. (doravante A.) intentou contra o Ministério da Economia (doravante R.).

Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram.

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo Administrativo Comum do TACL.

É a seguinte a questão a decidir:

a) A competência para decidir ação em que se pede a anulação de ato que revogou a utilidade turística concedida a empreendimento de que a A. é proprietária cabe ao Juízo Administrativo Comum do TACL ou ao Juízo Tributário Comum do TTL?

II. Fundamentação

II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos:

1) Em 15.07.2019, a A. apresentou, no TACL, ação administrativa, contra o R., tendo por objeto o ato de Secretária de Estado do Turismo de 08.03.2019 que revogou a utilidade turística concedida a empreendimento de que a A. é proprietária, tendo peticionado a sua anulação (cfr. Petição Inicial………….de 15/07/2019 00:00:00, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

2) Foi proferida decisão, no TACL, a 13.12.2020, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“No caso vertente, não obstante o objecto imediato da presente lide seja o acto da Sr.ª Secretária de Estado do Turismo, de 08/03/2019, que determinou a revogação da utilidade turística concedida a título prévio, em última análise, o objecto mediato consiste na consequente restituição do benefício fiscal concedido, de isenção de IMT e imposto de selo (cfr. art.º 1º da PI).

Com efeito, o instituto de utilidade turística tem-se revelado, sem dúvida, um dos instrumentos mais eficazes para o desenvolvimento do sector, em particular no que respeita a equipamento hoteleiro e similar, a que foi inicialmente dirigido — Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 423/83, de 5 de Dezembro.

A utilidade turística consiste na qualificação atribuída aos empreendimentos de carácter turístico que satisfaçam um conjunto de requisitos de localização, construção, equipamentos e serviços, nos termos do artigo 1.º do Decreto-Lei n.° 423/83, de 5 de Dezembro.

A declaração de utilidade turística pode ser conferida a título prévio (logo após a aprovação do projecto de arquitectura) ou a título definitivo (até 6 meses após a abertura ao público do empreendimento).

A utilidade turística é atribuída por despacho do membro do Governo com tutela sobre o sector do turismo, sob proposta do director-geral do Turismo, instruída com o parecer da Comissão de Utilidade Turística.

Porém, os despachos de atribuição, confirmação e revogação da utilidade turística serão obrigatoriamente publicados no Diário da República, só produzindo efeitos a partir da data da sua publicação — Artigo 2.º do Decreto-Lei n.° 423/83, de 5 de Dezembro.

A utilidade turística abrange a totalidade dos elementos componentes ou integrantes dos empreendimentos, com excepção das instalações destinadas à exploração comercial das águas minerais ou similares, das instalações termais — artigo 3.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.° 423/83, de 5 de Dezembro.

As empresas, cujos empreendimentos tenham sido declarados de utilidade turística, gozam de benefícios fiscais, relativamente à propriedade e exploração dos mesmos.

(…)

Pelo que, sem embargo de o acto impugnado configurar um acto administrativo, ainda assim, o objecto mediato dos autos sub judice prende-se com uma questão de natureza fiscal, sendo que a A. sempre poderia, em sede de acção administrativa, a correr termos nos Tribunais Tributários, sindicar o acto administrativo ora impugnado, nos termos do art.º 97 n.º 1. al. p) do C.P.P.T.

(…)

Em suma, estando em causa uma questão fiscal nos termos já explanados, são competentes para a conhecer, face ao disposto nas disposições legais supra referidas, os Tribunais Tributários” (cfr. Sentença ……………….. de 13/12/2020 00:00:00).

3) A decisão referida em 2) foi notificada às partes e ao IMMP e os autos foram remetidos ao TTL (cfr. Notificação - Sentença …………. de 18/12/2020 00:00:00, Notificação - Sentença ………..de 18/12/2020 00:00:00, MP - Registo da sentença com Not MP …………. de 18/12/2020 00:00:00, Remessa a outra Entidade/Tribunal ………….de 26/05/2021 00:00:00).

4) Foi proferida decisão no TTL – Juízo Tributário Comum, a 24.06.2025, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“No caso vertente, está em causa a impugnação judicial do Despacho da Senhora Secretária de Estado do Turismo, datado de 8 de março de 2019, pelo qual foi determinada a revogação da utilidade turística atribuída a título prévio ao empreendimento T ………….., situada na Avenida …………, n.º 20-20A, em .…….. Tal utilidade turística fora concedida a título prévio em 24 de janeiro de 2013, por despacho publicado no Diário da República, II Série, n.º 19, de 28/01/2013.

Durante o procedimento administrativo subsequente, a sociedade Turim S.A. apresentou, em 11 de março de 2013, requerimento a solicitar a prorrogação do prazo de validade da utilidade turística. Todavia, conforme resulta da Informação de Serviço n.º INT/2017/5666/DVO/EMUT/GC, de 26/05/2017, verificou-se que, desde 31 de janeiro de 2013, a propriedade do empreendimento pertencia à sociedade T……….., S.A., o que, nos termos do artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 423/83, de 5 de dezembro, inviabilizava a legitimidade da T……….., S.A. para intervir no procedimento.

Ainda segundo essa informação técnica, foi constatado que os prazos fixados no despacho de atribuição da utilidade turística estavam esgotados desde 28 de julho de 2014, sem que tivesse ocorrido a abertura ao público do empreendimento nem o requerimento da confirmação da utilidade turística, como exigido pelas alíneas ii) e iii) do n.º 3 do despacho de atribuição. Em conformidade com o artigo 14.º, n.º 1, alínea a), do referido diploma legal, tais incumprimentos configuram fundamento suficiente para a revogação da utilidade turística.

Com base nesta factualidade, foi então emitido, em 08/03/2019, o despacho da Senhora Secretária de Estado do Turismo que determinou a revogação da utilidade turística, sendo a decisão tornada pública no Diário da República, II Série, Parte C, n.º 180, de 19/09/2019, através do Aviso n.º 14558/2019.

Como é evidente, o objeto do presente litígio reside na legalidade do referido ato administrativo, em particular quanto à verificação dos pressupostos legais para a revogação da utilidade turística, à legitimidade dos intervenientes no procedimento e à aplicação do Decreto-Lei n.º 423/83, de 5 de dezembro. O ato impugnado não incide sobre qualquer relação jurídico-tributária nem comporta qualquer apreciação de legalidade de liquidação ou restituição de tributos. A eventual perda de benefícios fiscais que pudesse resultar da cessação da utilidade turística é uma consequência indireta e acessória, que não altera a natureza administrativa do ato em si.

Tal entendimento foi enfatizado pelo próprio Autor. Note-se que o pedido formulado nos autos é: “(…) deve a presente acção ser julgada procedente por provada e, em consequência, ser anulado o ato da Senhora Secretária de Estado do Turismo, de 8 de Março de 2019, notificado à A. em 12 de Março de 2019, com todas as consequências legais”.

Para sustentar a ilegalidade de tal despacho, o Autor invoca vários vícios, como erro nos pressupostos de facto, erro na interpretação e aplicação do regime jurídico da utilidade turística (em especial no que toca ao alcance do disposto nos respetivos artigos 11.º e 12.º ao presente caso), falta de fundamentação. E indica, como consequência reflexa, que a revogação da utilidade turística concedida tem efeitos negativos si, como a perda de benefícios fiscais, da isenção de IMI e IMT concedidos aquando da aquisição do imóvel, que deverão ser restituídos em caso de anulação do despacho que revogou a utilidade turística.

Portanto, não há aqui a invocação da violação de quaisquer normas tributárias.

Jorge Lopes de Sousa, no Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado e Comentado (Vol. I, 6.ª ed., 2011), é claro ao referir que os tribunais tributários apenas são competentes quando o ato impugnado consubstancia a aplicação de normas de direito fiscal com vista à obtenção de receitas públicas ou à regulação de relações jurídico-tributárias, o que não sucede no presente caso.

Conforme resulta do artigo 44.º-A do ETAF, introduzido pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, e regulamentado pelo Decreto-Lei n.º 174/2019 e pela Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa integra juízos especializados, sendo o Juízo Administrativo Comum o competente para conhecer das ações que não estejam atribuídas aos juízos especializados.

Nestes termos, deve declarar-se a incompetência absoluta do Juízo Comum do Tribunal Tributário, por se tratar de um litígio de natureza administrativa, e determinar-se a remessa dos autos ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, como tribunal materialmente competente para o conhecimento da presente ação” (cfr. Sentença …………..de 24/06/2025 00:00:00).

5) Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma Magistratus).

Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo comum, se do tribunal tributário, se do tribunal administrativo de círculo, materialmente competente para o conhecimento dos autos.

Vejamos, então.

Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).

Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.

Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.

Ademais, a competência, designadamente em razão da matéria, dos tribunais administrativos e fiscais é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (cfr. o art.º 13.º do CPTA e o art.º 16.º, n.º 2, do CPPT).

Nos termos do art.º 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP):

“Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Por sua vez, ao nível da lei ordinária, determina o art.º 1.º, n.º 1, do ETAF (redação à data da propositura da presente ação) que:

“Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto”.

O art.º 4.º, por seu turno, prescreve que:

“1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto:

a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares diretamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;

b) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por pessoas coletivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que diretamente resulte da invalidade do ato administrativo no qual se fundou a respetiva celebração;

c) Fiscalização da legalidade de atos materialmente administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública;

d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos;

e) Questões relativas à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;

f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;

g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;

h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;

i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;

j) Relações jurídicas entre pessoas coletivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir;

l) Promover a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas, e desde que não constituam ilícito penal ou contraordenacional;

m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas coletivas de direito público para que não seja competente outro tribunal;

n) Execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal”.

É também de considerar o disposto no art.º 44.º-A, do ETAF, nos termos do qual:

“1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo”.

Finalmente, é ainda de atentar no art.º 49.º do ETAF, segundo o qual:

“1 - Sem prejuízo do disposto no artigo seguinte, compete aos tribunais tributários conhecer:

a) Das ações de impugnação:

i) Dos atos de liquidação de receitas fiscais estaduais, regionais ou locais, e parafiscais, incluindo o indeferimento total ou parcial de reclamações desses atos;

ii) Dos atos de fixação dos valores patrimoniais e dos atos de determinação de matéria tributável suscetíveis de impugnação judicial autónoma;

iii) Dos atos praticados pela entidade competente nos processos de execução fiscal;

iv) Dos atos administrativos respeitantes a questões fiscais que não sejam atribuídos à competência de outros tribunais;

b) Da impugnação de decisões de aplicação de coimas e sanções acessórias em matéria fiscal;

c) Das ações destinadas a obter o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos em matéria fiscal;

d) Dos incidentes, embargos de terceiro, reclamação da verificação e graduação de créditos, anulação da venda, oposições e impugnação de atos lesivos, bem como de todas as questões relativas à legitimidade dos responsáveis subsidiários, levantadas nos processos de execução fiscal;

e) Dos seguintes pedidos:

i) De declaração da ilegalidade de normas administrativas de âmbito regional ou local, emitidas em matéria fiscal;

ii) De produção antecipada de prova, formulados em processo neles pendente ou a instaurar em qualquer tribunal tributário;

iii) De providências cautelares para garantia de créditos fiscais;

iv) De providências cautelares relativas aos atos administrativos impugnados ou impugnáveis e às normas referidas na subalínea i) desta alínea;

v) De execução das suas decisões;

vi) De intimação de qualquer autoridade fiscal para facultar a consulta de documentos ou processos, passar certidões e prestar informações;

f) Das demais matérias que lhes sejam deferidas por lei.

2 - Compete ainda aos tribunais tributários cumprir os mandatos emitidos pelo Supremo Tribunal Administrativo ou pelos tribunais centrais administrativos e satisfazer as diligências pedidas por carta, ofício ou outros meios de comunicação que lhe sejam dirigidos por outros tribunais tributários”.

A competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a ação é proposta, isto é, a mesma tem subjacente a pretensão da, in casu, A. e os fundamentos em que esta a alicerça [cfr. Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 21.03.2012 – (Processo: 0189/11): “A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pelo quid decidendum, ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo autor, que são, no recurso de acto administrativo, anular este, ou declarar a sua nulidade, com fundamento nos vícios que se lhe apontem”].

Atenta a relação controvertida, tal como configurada pela A., a mesma considera que o ato em causa é ilegal.

É certo que, na petição, menciona os impactos tributários desse mesmo ato, em termos de revogação de benefícios. No entanto, ao contrário do decidido pelo TACL, não estamos aqui perante uma questão fiscal.

Vejamos.

Como não é sequer discutido, o facto de estarmos perante ato que emane de entidade que não integra a administração tributária, em sentido amplo, não significa que não estejamos perante uma questão fiscal.

No entanto, para que estivéssemos perante uma questão fiscal, seria necessário que o ato em causa tivesse apenas projeção nesse domínio. Temos como exemplo paradigmático dessa situação o da declaração prevista no art.º 112.º, 3, do Código do Imposto sobre Imóveis, que também motivou conflitos de competências, e onde se concluiu tratar-se de questão fiscal, justamente por se tratar de ato que visa exclusivamente fixar o quantum de imposto a pagar [cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 09.03.2016 (Processo: 038/16)].

Ora, o estatuto de utilidade turística, como bem explanado em qualquer uma das decisões proferidas, tem, sem dúvida, impactos tributários, na medida em que existem, nomeadamente, benefícios fiscais daí advenientes (cfr., designadamente, os art.ºs 16.º e ss. do DL n.º 423/83, de 5 de dezembro). Mas esses não são os seus exclusivos efeitos – basta observar os impactos, em termos de expropriações, advenientes da atribuição deste estatuto (cfr. art.ºs 28.º e ss. do mesmo diploma).

Aliás, o objetivo central deste estatuto é o de ser um instrumento de desenvolvimento do sector.

Ora, in casu, como referido, a relação controvertida tal como configurada pela A. não foi enquanto questão fiscal (ainda que com impactos fiscais), mas como uma relação jurídico-administrativa.

Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo Administrativo Comum do TACL [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alínea a), ambos do ETAF; art.º 2.º, n.º 1, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea a) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio].

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Sem custas.

Registe e notifique.

Baixem os autos.