| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SUBSECÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
O Município do Fundão (Recorrente) vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 30/05/2015 pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Castelo Branco que, no âmbito da ação administrativa comum contra si proposta por ..., S.A. (Recorrida), julgou a ação procedente e, em consequência, condenou o ora Recorrente nos termos seguintes:
«(…) condena-se o Réu a pagar à Autora a quantia de € 751.776,58 (setecentos e cinquenta e um mil e setecentos e setenta e seis euros e cinquenta e oito cêntimos) [€ 729.781,54 (= capital em débito) + € 9.469,51 (= juros moratórios vencidos até 30 de Junho de 2011) + € 12.525,53 (= acertos de tarifas)], acrescida dos respectivos juros de mora vincendos desde a citação e até efectivo e integral pagamento-, a título de ressarcimento pelos serviços a este prestados respeitantes ao fornecimento de água e ao saneamento, à recolha e ao tratamento de efluentes..».
A presente ação administrativa foi proposta pela agora Recorrida, tendo esta peticionado que fosse a Recorrente condenada a pagar-lhe «as seguintes importâncias:
a) O valor de € 729.781,54 (setecentos e vinte e nove mil setecentos e oitenta e um euros e cinquenta e quatro cêntimos), devido pelos serviços de abastecimento de água e de recolha de efluentes prestados pela A… ao MUNICÍPIO DO FUNDÃO, nos termos supra descritos;
b) O valor de € 9.469,51 (nove mil quatrocentos e sessenta e nove euros e cinquenta e um cêntimos), a titulo de juros de mora vencidos até ao dia 30 de Junho de 2011, perfazendo a importância global, em conjunto com a alínea anterior, de € 739.251,05 (setecentos e trinta e nove mil duzentos e cinquenta e um euros e cinco cêntimos);
c) O montante que se mostrar devido a título de juros de mora vincendos até efectivo e integral pagamento.»
E, posteriormente, foi requerida pela Recorrida a ampliação do pedido por forma a abranger 12.525,53 Euros a título de acertos tarifários, o que foi deferido.
Como já se explicou supra, o Tribunal Administrativo de Círculo de Castelo Branco proferiu sentença em 30/05/2015, nos termos da qual julgou a ação procedente, com as condenações suprarreferidas, constantes da sentença recorrida.
Inconformado com o julgamento realizado, o Recorrente veio, então, interpôr o presente recurso, formulando, a final, as seguintes conclusões:
«1. o Tribunal a quo dá como provado que, o que está na base dos Contratos de Fornecimento e Recolha — contratos que deram origem às facturas cuja cobrança esteve (também) em discussão nos presentes autos — é o Contrato de Concessão celebrado entre a Autora e o Estado Português.
2. Nos pontos 2, 3 e 4 da matéria dada corno provada, constata-se que o Tribunal a que dá por provado que é no exercício das actividades concedidas à Autora, enquanto concessionária da exploração e gestão do sistema multirnunicipal de abastecimento de água e saneamento do Alto Zêzere e Côa, que esta, a Autora, celebra com o Réu os contratos de fornecimento de água e recolha de efluentes.
3. No dia 14.7.2011, juntamente com treze outros Municípios que são utilizadores do Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e Saneamento do Alto Zêzere e Côa o R. ora recorrente propôs junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco urna acção administrativa comum sob a forma ordinária, a qual foi distribuída no dia 15.7.2011 e obteve o número de processo 450/11.7BECTB.
4. A mencionada acção tem por objecto o contrato de concessão celebrado entre a aqui A. e o Estado Português, bem como os contratos de fornecimento de água e de recolha de efluentes celebrados entre os ora Autora. e Réu., os quais, por sua vez, constituem o objecto da presente acção,
5. Em ambos os processos, i.e, no processo de cuja sentença ora se recorre e no processo que corre termos com o n.° 450/11.7TBCVL a relação jurídica subjacente estriba-se, para além do mais, no Contrato de Concessão e nos Contratos de Fornecimento de água e de Recolha de efluentes celebrados no âmbito do primeiro.
6. No pedido deduzido na mencionada acção 450/11.7BECTB, requer-se, para além da nulidade do Contrato de Concessão, requer-se ainda a consequente nulidade dos contratos que lhe estão subjacentes, ou seja, os Contratos de Fornecimento e Recolha celebrados entre a Autora e o Réu, ora recorrente — contratos estes que estão na base do pedido da acção ora recorrida,
7. Nos termos previstos no n° 1 do art. 279° do Código de Processo Civil, aplicável ao presente ex vi do disposto no art. 1° do CPTA, o Réu aqui Recorrente, requereu ao Tribunal a que a suspensão da instância, por entender que a propositura e a pendência dessa acção, a acção 450/11.7TBCVL, consubstanciava urna questão, ou melhor, uma causa prejudicial em relação ao processo dos autos ora recorridos,
8. Em despacho saneador foi proferida decisão de não suspensão da instância.
9. A pronuncia do saneador não constituiu, salvo melhor opinião, caso julgado formal nos termos do 3 do artigo 510,' do CPC.
10. O Tribunal a que não se pronunciou quanto à questão de fundo, i. e ,quanto à questão da nulidade do Contrato de Concessão e quais as consequências da declaração da nulidade nos Contratos de Fornecimento e Recolha,
11. O Tribunal a quo não se pronunciou sobre quais as consequências da declaração de nulidade do Contrato de Concessão, se a mencionada acção proceder.
12. O Tribunal não se pronunciou sabre quais as consequências para os Contratos de Recolha e Fornecimento sobre uma possível e ainda não decidida, nulidade do Contrato de Concessão.
13. A questão da nulidade do Contrato de Concessão, por constituir matéria de conhecimento oficioso, pode ser apreciada pelo Tribunal Recurso, atendendo ao disposto na al b) do artigo 577.° e 578.° do CPC.
14. Entende o ora recorrente que a matéria relativa à validade dos contratos que suportam juridicamente os pagamentos que se reclamam nos autos recorridos, mormente a validade do Contrato de Concessão, bem como a ilegalidade do sistema multimunicipal são matérias que deveriam ter sido conhecidas a final, uma vez que não constituem matéria de excepção,
15. A questão de fundo que foi colocada ao Tribunal a quo e que é a questão dos efeitos que a declaração de nulidade do Contrato de Concessão possa acarretar para a decisão de que ora se recorre, ainda não foi conhecida.
16. Atentas as consequências que a declaração de nulidade acarreta, no caso de o Contrato de Concessão e/ou de os Contratos de Fornecimento de água e de Recolha de efluentes vierem a ser declarados nulos, tal declaração terá efeitos retroactivos com consequências na exequibílidade na sentença ora recorrida,
17. Se a acção 450/11.7 TBCVL proceder, com a nulidade do prévio Contrato de Concessão, a ora Autora deixará de ter a base jurídica concreta, que invoca na petição inicial, para agir.
18. Uma vez a quase totalidade da relação contratual pressuposta na petição inicial e nas facturas reclamadas, está regulada no Contrato de Concessão.
19. Não pode ser indiferente se a Autora, ora recorrida, pede que lhe sejam pagos valores relativos a um serviço que diz que prestou, com base num Contrato de Fornecimento que por sua vez tem por base um Contrato de Concessão, cuja nulidade se encontra a ser discutida na acção 450/11.7TBCVL.
20. Resulta do disposto no n° 1 do art. 134° do Código do Procedimento Administrativo a total improdutividade de efeitos jurídicos dos actos nulos, o que afectará de forma irremediável a exequibilidade da sentença ora recorrida, caso a pretensão deduzida no processo n° 450/11.7BECTB venha a proceder.
21. Se a acção n° 450/11,7BECTB do TAF de Castelo Branco vier a ter um desfecho favorável ao peticionado pelo aí co-autor e aqui Recorrente, resulta que soçobrará o Único fundamento de facto invocado na petição inicial para reclamar o pagamento das facturas em causa, e que é a própria existência do contrato de concessão e dos contratos de fornecimento de água e de recolha de efluentes no âmbito dos quais foram emitidas as facturas cujo pagamento a A. reclama.
22. Não é do interessa da Justiça e do Direito, aceitar uma decisão judicial que, mais tarde, não possa efectivar-se em virtude de a mesma não ser aplicável a todos os seus interessados, ou a todos aqueles que por ela, em abstracto seriam afectados, mormente à ora Recorrente.
23. ignorar este facto, é ignorar o regime jurídico das nulidades aplicável no âmbito do direito administrativo, nomeadamente o princípio da total improdutividade de efeitos jurídicos dos actos administrativos nulos, constante clo art. 134°, n° 1 do CPA, norma que a decisão recorrida violou.
24. Em face do exposto e uma vez que se encontra pendente a acção 450/11.4TBCVL, a correr termos no Tribunal Administrativo e fiscal de castelo Branco — acção que está em fase de recurso pela declaração de incompetência em razão da jurisdição proferida pelo Tribunal -- requer-se a suspensão da instancia recursiva até à decisão que venha a ser proferida na mencionada acção 450/11.4TBCVL
Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, devendo, em consequência, ser suspensa a instância recursiva nos termos alegados, como é de inteira JUSTIÇA!»
A Recorrida apresentou contra-alegações, impugnando todo o aduzido e, especificamente, a pretensão suspensiva da instância, findando do seguinte modo:
«Termos em que, com o douto suprimento de V. Ex.as, deve o presente recurso ser julgado inútil ou totalmente improcedente, confirmando-se a sentença proferida em 30 de maio de 2015 e, por cautela, o despacho saneador proferido em 3 de abril de 2013, no segmento em que indeferiu o pedido de suspensão da instância, tudo com as legais consequências e assim se fazendo Justiça.»
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O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
* Em 28/06/2018, o Exm.º então Relator dos presentes autos proferiu decisão, nos termos da qual, em síntese, entendeu ser «(…) totalmente infundado o pedido de suspensão da presente instância de recurso, bem como a consideração da “questão prejudicial” requerida, que se indefere com as legais consequências».
Notificadas as partes desta decisão por ofícios deste Tribunal de Apelação datados de 03/07/2018, as mesmas nada vieram dizer ou requerer.
* Em cumprimento do despacho promanado em 08/11/2023, a Recorrente procedeu à junção de três acórdãos- dois do Tribunal Arbitral, proferidos em 14/01/2021 e 23/01/2023, e um deste Tribunal de Apelação, proferido em 13/09/2023 no processo n.º 68/21.6BCLSB.
Ambas as partes foram notificadas da junção e para exercerem os respetivo direito ao contraditório, o que fizeram.
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Com dispensa de vistos, vem o processo submetido à Conferência desta Subsecção de Contratos Públicos.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Considerando as conclusões inseridas nas alegações do recurso apresentado pelo Recorrente e o teor das contra-alegações, importa indagar se a sentença a quo padece da omissão de pronúncia que lhe é imputada pelo Recorrente, ou seja, apurar se, realmente, a sentença recorrida é omissiva «quanto à questão da nulidade do Contrato de Concessão e quais as consequências da declaração da nulidade nos Contratos de Fornecimento e Recolha», «quais as consequências da declaração de nulidade do Contrato de Concessão, quando a acção arbitral transitar em julgado» e «quais as consequências para os Contratos de Recolha e Fornecimento da decisão proferida em Tribunal arbitral» (especialmente, conclusões 10, 11, 12, 13, 14, 15 e 16 do recurso).
Cumpre ressaltar que, quanto à pretensão suspensiva da instância de recurso, em virtude da tramitação do processo n.º 450/11.7BECTB, nada há mais a decidir, uma vez que tal pretensão foi indeferida neste Tribunal de Apelação em 28/06/2018, tendo tal decisão transitado em julgado.
III. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA
Atentando na circunstância de que o presente recurso não contém qualquer impetração no que concerne à factualidade elencada na sentença a quo e que, examinada a mesma bem como os termos recursivos, inexiste necessidade de proceder a qualquer alteração daquela factualidade, remete-se, in totum, para a constelação fáctica coligida na sentença recorrida, consonantemente com o disposto no art.º 663.º, n.º 6 do CPC.
IV. APRECIAÇÃO DO RECURSO
A Recorrida ..., S.A. propôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Castelo Branco a vertente ação administrativa, clamando pela condenação do agora Recorrente no pagamento da quantia global de 751.776,68 Euros- que corresponde a 729.781,54 Euros devidos pela prestação dos serviços de abastecimento de água, bem como de saneamento, recolha e tratamento de efluentes, nos meses de dezembro de 2010 a março de 2011 ao Recorrente Município do Fundão, 9.469,51 Euros devidos a título de juros de mora vencidos até ao dia 30 de junho de 2011, e 12.525,53 Euros devidos por acertos de tarifas-, acrescida de juros de mora vincendos desde a citação até efetivo e integral pagamento.
Por sentença prolatada em 30/05/2015, o Tribunal a quo julgou a ação procedente e, em consequência, condenou o Recorrente Município do Fundão «(…) a pagar à Autora a quantia de € 751.776,58 (setecentos e cinquenta e um mil e setecentos e setenta e seis euros e cinquenta e oito cêntimos) [€ 729.781,54 (= capital em débito) + € 9.469,51 (= juros moratórios vencidos até 30 de Junho de 2011) + € 12.525,53 (= acertos de tarifas)], acrescida dos respectivos juros de mora vincendos desde a citação e até efectivo e integral pagamento-, a título de ressarcimento pelos serviços a este prestados respeitantes ao fornecimento de água e ao saneamento, à recolha e ao tratamento de efluentes..».
O Recorrente não concorda com o julgado condenatório, sustentando que o mesmo não apreciou questões que se impunha decidir, dado que a decisão destas implicaria um desfecho diverso daquele que foi o consignado na sentença recorrida.
Concretamente, e considerando atentamente o alegado nas conclusões do recurso, o Recorrente defende que o Tribunal a quo omitiu no seu julgamento a apreciação e decisão «quanto à questão da nulidade do Contrato de Concessão e quais as consequências da declaração da nulidade nos Contratos de Fornecimento e Recolha», «quais as consequências da declaração de nulidade do Contrato de Concessão, quando a acção arbitral transitar em julgado» e «quais as consequências para os Contratos de Recolha e Fornecimento da decisão proferida em Tribunal arbitral» (especialmente, conclusões 10, 11, 12, 13, 14, 15 e 16 do recurso).
Mas, claramente, a sua argumentação recursiva é destituída de qualquer fundamento. E por quatro simples razões.
A primeira, porque estas questões, que o Recorrente proclama não terem sido decididas, nunca foram, na verdade, invocadas, seja de modo expresso, seja de modo implícito.
Com efeito, percorridas as inúmeras peças processuais apresentadas pelo agora Recorrente, com destaque para a contestação, o que se verifica é que o Recorrente sempre invocou que o julgamento da presente ação deveria aguardar pelo desfecho de outras ações que corriam termos, quer na jurisdição administrativa, quer em jurisdição arbitral, fosse porque nesses processos se discutia o incumprimento dos contratos de abastecimento de água e de saneamento, recolha e tratamento de efluentes, fosse porque se discutia a validade da criação do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de recolha e tratamento de efluentes, fosse, finalmente, porque se discutia a validade do próprio contrato de concessão celebrado entre a agora Recorrida e o Estado Português. Ou seja, a postura processual adotada pelo Recorrente durante a tramitação da vertente ação foi a de pugnar pela sustação da vertente instância até dissolução das indicadas questões naqueloutros processos.
Aliás, é sobejamente conhecida a proliferação de ações judiciais e arbitrais entre o agora Recorrente e a Recorrida.
Seja como for, o que se constata de modo absolutamente apodítico é que, na presente ação, nunca o Tribunal a quo foi convocado pelo Recorrente a apreciar e decidir as questões da validade do contrato de concessão celebrado em 15/09/2000 entre a Recorrida e o Estado Português, nem dos subsequentes contratos de abastecimento de água e de saneamento, recolha e tratamento de efluentes, celebrados entre o Recorrente e a Recorrida também em 15/09/2000.
Recorde-se, neste ensejo, que o objeto do processo é construído e delimitado pelos articulados principais das partes, isto é, pela petição inicial e pela contestação, nas quais devem ser deduzidas as pretensões das partes, os fundamentos factuais e jurídicos das mesmas e, bem assim, os fundamentos da defesa, sejam de natureza impugnatória, sejam de natureza excetiva, o que inclui, obviamente, as questões atinentes à validade dos contratos que sustentam a pretensão de pagamento da quantias peticionadas nos presentes autos.
Contudo, e como já explicou, o Recorrente, na contestação que apresentou nos presentes autos, nada aduz, de facto ou de direito, no que concerne à invalidade dos mencionados contratos de concessão, de abastecimento de água e de recolha e tratamento de efluentes, e muito menos formulou qualquer pedido de declaração de invalidade dos mesmos, tendo-se limitado a pedir a suspensão da instância até dissolução do processo a correr termos na Instância arbitral.
Sendo assim, com a apresentação da contestação, estabilizou-se, nos termos descritos no art.º 260.º do CPC, a presente instância, sendo que, consonantemente com o disposto nos art.ºs 571.º, 572.º, 573.º e 574.º, n.ºs 1 e 2 do CPC, impunha-se que o agora Recorrente formulasse na contestação qualquer pretensão atinente à invalidação dos referenciados contratos.
Ademais, note-se que, nem por via do instituto da modificação objetiva da instância, se poderia admitir a introdução destas questões no objeto do processo.
Por conseguinte, não tendo o agora Recorrente dirigido expressamente ao Tribunal recorrido qualquer pedido de declaração ou reconhecimento da invalidade dos aludidos contratos de concessão, de abastecimento de água e de recolha e tratamento de efluentes, naturalmente está vedado ao Tribunal a quo a pronúncia sobre tais questões, conforme dimana cristalinamente do prescrito nos art.ºs 608.º, n.º 2, 609.º, n.º 1 e 611.º do CPC e 95.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA.
O que quer significar que, o Tribunal recorrido não perpetra qualquer omissão de pronúncia, pois que, apreciou e julgou todas as questões que lhe foram colocadas, concretamente, a existência dos créditos titulados pelas faturas emitidas pela Recorrida, derivados da prestação dos serviços de abastecimento de água ao Município do Fundão, e de recolha e tratamento de efluentes advenientes desse mesmo Município, relativos aos meses de dezembro de 2010, janeiro, fevereiro e março de 2011. Em concomitância, o Tribunal recorrido apreciou a defesa de natureza excetiva esgrimida pelo ora Recorrente, assim como debruçou-se sobre a impugnação vertida pelo mesmo Recorrente, mormente sobre a questões referentes à medição dos consumos.
Em suma, não ocorre omissão de pronúncia na sentença recorrida.
A segunda razão que impele ao insucesso do presente recurso resulta do teor do acórdão prolatado pelo Supremo Tribunal Administrativo em 13/12/2018, no próprio processo n.º 450/11.7BECTB- o processo tão propalado pelo Recorrente-, visto que, em sede de recurso de revista, a Suprema Instância decidiu que, efetivamente, a ocorria violação da convenção de arbitragem, pois que, a competência para apreciar a nulidade do contrato de concessão celebrado em 15/09/2000 entre os Estado Português e a Recorrida, bem como dos subsequentes contratos de abastecimento de água e de recolha e tratamento de efluentes celebrados entre a Recorrida e os Municípios, pertencia à jurisdição arbitral, o que conduziu à confirmação da decisão da Primeira Instância, de se declarar incompetente por violação de convenção de arbitragem.
Ora, o teor do julgamento proferido pela Suprema Instância é clarificador quanto à ausência de pronúncia no sentido da declaração de qualquer nulidade dos contratos convocados pelo Recorrente, não servindo para sustentar a omissão que o Recorrente identifica na sentença agora em apreciação.
A terceira razão pela qual o vertente recurso está votado ao fracasso decorre da circunstância de o litígio a correr termos na Instância arbitral, e que o Recorrente pretendia que constituísse causa prejudicial dos presentes autos, ter obtido desfecho com a prolação do Acórdão Arbitral em 23/01/2023, e que o Recorrente juntou a estes autos em 23/11/2023.
Ora, a análise profunda do aludido acórdão arbitral é conducente à conclusão de que o dito, afinal, desvela-se completamente despiciendo para a resolução das questões postas nos vertentes autos, uma vez que tal acórdão, por um lado, nada decide em termos de validade dos contratos de concessão, de abastecimento de água e de recolha e tratamento de efluentes e, por outro lado, reporta-se às relações contratuais entre o Recorrente e a Recorrida em data posterior a 2010 e 2011, especificamente, nos anos de 2012, 2013 e 2014.
Com efeito, percorrido o sobredito Acórdão Arbitral, verifica-se que o mesmo explicita exatamente qual o objeto do processo, afirmando que o objeto do litígio se reconduz somente à interpretação e execução do contrato de recolha e tratamento de efluentes, afastando, por várias razões, a apreciação das questões atinentes à invalidade dos contratos de concessão, de abastecimento de água e de recolha e tratamento de efluentes, conforme segue:
«(…)
10. O âmbito da Arbitragem (ou, o que vai dar aqui ao mesmo, o objecto do litígio: Despacho do Tribunal de 14 de Janeiro de 2019) foi sobremaneira limitado pelo Tribunal, pelas razões que a seguir se enunciam.
a) Em primeiro lugar, entendeu o Tribunal não dever conhecer da questão da invalidade do Contrato de Concessão, celebrado em 15 de Setembro de 2000 (cfr. supra, número 3.), que foi levantada pelos Demandantes, na sua Resposta às excepções invocadas pela Demandada, na Contestação, conquanto tivesse admitido que a a solução poderia, eventualmente, ser outra se o Estado, vinculando-se à Convenção de Arbitragem em que o Processo se baseia, nele interviesse.
aa) Porém, mesmo em tal hipótese (sobre cuja verificação seria legítimo ter as mais fundadas dúvidas(, seria cabido que o Tribunal se auto-contivesse. Com efeito, estando à época em curso, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, o Processo n.º 450/11.7BECTB, no qual se discutia a referida questão, sobreviria, no caso, uma situação de prejudicialidade – e isto, que também foi dito pelo Tribunal, mesmo que, decidindo-se conhecer dessa mesma questão, dela se conhecesse apenas a título incidental.
(…)
b) O tribunal entendeu, outrossim, não dever conhecer da questão da invalidade do contrato que foi denominado “Contrato de Recolha de Efluentes”, celebrado por todos e cada um deles com a A... (cfr. supra, número 6.).
aa) Esta questão, à semelhança da antes referida (cfr. supra. neste número, sub a)), foi também suscitada pelos Demandantes, na sua resposta às excepções invocadas pela Demandada.
bb) De resto, nesse mesmo articulado, os Demandantes não deixaram de suscitar a questão da invalidade de outros contratos, também eles celebrados com a A..., na sequência do Contrato de Concessão, e entre os quais avultava o que foi denominado “Contrato de Fornecimento [de Água]” (cfr. supra, número 6.). Existiam, porém, razões, que serão referidas adiante (cfr. infra, neste número, sub b), eee)), que depuseram no sentido de o Tribunal se achar impedido de conhecer directamente desses outros contratos, independentemente da natureza das questões que sobre eles foram suscitadas.
cc) Centrando, de novo, a sua atenção sobre o denominado “Contrato de Recolha de Efluentes” (cfr. supra, neste número, sub b)), o Tribunal explicitou as razões por que entendeu não conhecer da sua invalidade, nos termos que a seguir se enunciam.
aaa) O motivo aduzido pelos Demandantes para fundamentar a nulidade desse contrato foi a nulidade do próprio Contrato de Concessão. Tratar-se-ia, pois, de uma nulidade sequencial.
bbb) Ora, tendo o Tribunal entendido (cfr. supra, neste número, sub a)) que, mesmo na hipótese de o Estado, vinculando-se à Convenção de Arbitragem em que o presente Processo se baseia, nele interviesse, não deveria (o Tribunal, entenda-se) conhecer da questão da invalidade do Contrato de Concessão – e isto assim, note-se, ainda que esse conhecimento não fosse senão incidental, por isso que, ainda nesse caso, ocorreria a situação de prejudicialidade, no sentido (amplo) defendido por Manuel de Andrade (cfr. supra, neste número, sub a), bb)) –, careceria de toda a lógica vir depois entender-se que estava ao seu alcance conhecer (não importa a que título) da questão da invalidade do Contrato de Recolha de Efluentes, sendo que, no quadro da argumentação dos Demandantes, esta questão sobreviria na sequência daquela outra.
ccc) De resto, mesmo que os Demandantes tivessem invocado qualquer outro motivo autónomo de invalidade do Contrato de Recolha de Efluentes, o Tribunal continuaria a entender não dever conhecer dessa questão. Seria por outra razão, é cero. Mas só isso.
ddd) Foi antes feita referência ao Processo n.º 450/11.77BECTB (cfr., supra, neste número, sub a), aa)), dizendo que nele se discutia a questão da invalidade do Contrato de Concessão (entre a A... e o Estado). Igualmente discutida nesse Processo era a questão da invalidade do Contrato de Recolha de Efluentes (e de outros contratos, nomeadamente, o de “Fornecimento [de Àgua]” em relação aos quais, como antes se disse, o Tribunal se considerou impedido de deles conhecer (cfr. infra, neste número, sub b) eee)).
eee) A “Notificação para Arbitragem” (carta remetida pelos Demandantes à Demandada, em 13 de Março de 2014), referindo o Contrato de Concessão, respeitava exclusivamente ao Contrato de Recolha de Efluentes, celebrado na sequência daquele. Por ter sido aquele o único contrato invocado, o Tribunal entendeu que o Processo tinha exclusivamente por base a Convenção de Arbitragem que dele consta, e cujo texto aqui se recorda: “Ao Tribunal poderão ser submetidas todas as questões relativas à interpretação ou execução deste contrato [do Contrato de Recolha de Efluentes, lembre-se], com excepção das respeitantes à facturação emitida pela Sociedade e ao pagamento ou falta dele, casos em que o foro competente é o da Guarda”.
fff) E foi à luz dessa Convenção de Arbitragem – e só dela – que o Tribunal decidiu sobre a sua própria competência, desconsiderando, por inteiro quaisquer outras Convenções de Arbitragem, a que as Partes se hajam vinculando, no âmbito de outros contratos.
c) O âmbito da arbitragem (ou, se se preferir, e como se disse antes, o objecto do litígio) ficou assim cingido à “interpretação ou execução” do Contrato de Recolha de Efluentes, sabendo-se que a sua vigência não foi além da do Contrato de Concessão, a cuja luz fora celebrado. (…)» (negro nosso)
Acrescente-se que, este acórdão emite regulação que versa tão-somente sobre a prestação dos serviços de recolha e tratamento de efluentes durante os anos de 2012, 2013, 2014, não abrangendo, portanto, a prestação desse serviço nos meses de dezembro de 2010, janeiro, fevereiro e março de 2011, ou seja, as prestações que fundam a existência do crédito reclamado nos presentes autos.
Assim, o que vem de se explicar é indubitavelmente demonstrativo do cariz inócuo do acórdão arbitral pelo Recorrente a título de esteio do que invoca nas conclusões do seu recurso.
A quarta, e derradeira, razão que determina o falecimento da impetração do Recorrente prende-se com o facto de, efetivamente, já ter ocorrido pronúncia judicial definitiva sobre as questões que o Recorrente sustenta não terem sido apreciadas na vertente ação administrativa.
Realmente, na ação proposta também pelo ora Recorrente contra o Estado Português e contra a ora Recorrida ..., o Tribunal Arbitral proferiu acórdão em 14/01/2021 que, em saneamento, estabeleceu, além do mais, o seguinte:
«a) Declarar-se incompetente para decidir ex professo sobre a validade do Contrato de Concessão;
b) Declarar-se competente para decidir sobre a validade dos Contratos que foram juntos aos autos celebrados entre cada um dos Demandantes e a Demandada, ainda que para tal tenha de apreciar, incidentalmente, a validade do Contrato de Concessão;
c) (…);
d) (…);
e) Declarar a caducidade do direito à acção, na medida em que todos os vícios invocados pelos Demandantes relativamente ao Contrato de Concessão são - se se viessem a provar - geradores de anulabilidade, tendo o prazo de impugnação da validade do Contrato já caducado.
(…).»
Explicando melhor, o Tribunal Arbitral considerou, num primeiro momento, não ser competente para apreciar o pedido de declaração da nulidade do contrato de concessão celebrado entre o Estado Português e a agora Recorrida, pois que os demandantes Municípios não são parte contratante da concessão, sendo certo que, «Com efeito, apesar de invocarem a nulidade do Contrato de Concessão, é bem claro que tal nulidade é invocada de modo incidental, precisamente como pressuposto gerador da alegada nulidade consequente dos contratos celebrados entre os Demandantes e a Demandada», ou seja, dos contratos de abastecimento de água e de saneamento, recolha e tratamento dos efluentes, contratos estes celebrados entre a Recorrida e cada um dos Municípios demandantes, incluindo o agora Recorrente Município do Fundão.
Como fundamenta o Tribunal Arbitral,
«Assim sendo, pode este Tribunal - apenas com base na cláusula arbitral constante nos diversos contratos celebrados entre os Demandantes e a Demandada - apreciar a invocada nulidade desses mesmos contratos celebrados entre os Demandantes e a Demandada, ainda que, para decidir essa alegada nulidade consequente, tenha de - incidentalmente - apreciar a invocada nulidade do Contrato de Concessão, com efeitos restritos ao litígio entre os Demandantes e a Demandada.
(…)
Face ao exposto, o Tribunal declara-se incompetente para decidir - ex professo sobre a validade do Contrato de Concessão, por os Demandantes não serem partes no referido Contrato, razão pela qual não podem beneficiar da respectiva cláusula arbitral.»
Contudo, não obstante a afirmação de incompetência para a declaração de invalidade do contrato de concessão, a verdade é que o Tribunal Arbitral acaba por empreender a apreciação da validade desse mesmo contrato de concessão, ainda que incidentalmente e a propósito da apreciação da validade dos contratos subsequentes- de abastecimento de água e de saneamento, recolha e tratamento dos efluentes- celebrados entre a Recorrida e cada um dos Municípios demandantes, incluindo o agora Recorrente Município do Fundão.
Isto mesmo é explicado pelo Tribunal Arbitral:
«(…)
Os Demandantes solicitam ao Tribunal a declaração de nulidade dos contratos celebrados com Demandada, com base na alegada nulidade do Contrato de Concessão celebrado entre o Demandado e a Demandada.
(…)
Com efeito, recorde-se que o contrato de concessão, cuja invalidade é suscitada, foi celebrado em 15 de Setembro de 2000 (há mais de 20 anos).
Acontece que os Demandantes invocam a nulidade como vício que alegadamente contamina os contratos em causa, sendo que, nos termos da lei, a nulidade pode ser invocada e declarada a todo o tempo. A presente acção arbitral será, assim, tempestiva se os contratos celebrados entre os Demandantes e a Demandada forem nulos, ainda que tal nulidade seja consequente de alegada nulidade do Contrato de Concessão celebrado entre os Demandados. Importa, assim, verificar se os contratos em causa (e, incidentalmente, o Contrato de Concessão) podem ser considerados nulos.
Tendo em conta que para os Demandantes, a nulidade dos contratos celebrados com a Demandada não decorre de vícios próprios, mas resulta (apenas) como consequência da alegada nulidade do Contrato de Concessão, importa, assim, analisar incidentalmente o Contrato de Concessão, de modo a verificar se o mesmo pode ou não ser considerado nulo, com efeitos restritos ao caso em apreço.
(…)»
Nesse seguimento, o Tribunal Arbitral debruçou-se sobre as causas de nulidade que foram apontadas pelos Municípios demandantes ao contrato de concessão, e que foram identificadas assim:
«(…)
Assim sendo, importa, então, atentar nos casos em que o Código do Procedimento Administrativo considera que um acto administrativo pode ser considerado nulo.
Os Demandantes invocam três alegadas causas de nulidade do Contratos de Concessão em determinadas situações.
(i) o Contrato de Concessão seria nulo por virtude do disposto no art. 17.º do DecretoLei n.º 379/93, de 5 de Novembro, que consagra a nulidade de contratos em determinadas situações;
(ii) (ii) o Contrato de Concessão seria nulo por ter um objecto legal e fisicamente impossível; e, por último,
(iii) (iii) o Contrato de Concessão seria nulo por violação do conteúdo essencial do direito fundamental à igualdade.
(…)»
No que concerne ao primeiro fundamento de nulidade do contrato de concessão, o Tribunal Arbitral alcançou a seguinte conclusão:
«(…)
Face ao exposto, e tendo em consideração que a nulidade é o vício excecional no ordenamento jurídico, considera-se que o facto de o Contrato de Concessão violar, como viola, o DecretoLei n.º 121/2000, de 4 de julho, por não considerar o Município da Covilhã como integrando o Sistema na sua totalidade, é gerador do vício da anulabilidade, motivo pelo qual já não pode, no presente momento, ser invocado, o que tem como consequência a consolidação do Contrato de Concessão na ordem jurídica.
Não se acompanha, assim, os Demandantes quando, no art. 80.° da Petição Inicial referem que "o art. 17.° do DL n.º 379/93 aplica-se aos sistemas multimunicipais e aos contratos de concessão de sistemas multimunicipais, sob pena de se admitir que as concessões dos mesmos poderiam conter cláusulas contra lei".
Os Demandantes, no art. 75.° da Resposta às Excepções resumem, de modo bem assertivo, o foco do litígio, dizendo o seguinte: "recoloquemos o problema no seu cerne: o que se discute nos presentes autos é se o contrato de concessão celebrado viola o art. 1.º do DL n.° 121/2000 e é nulo ou não". Ora, segundo o Tribunal, a violação do art. 1.º do DL n.º 121/2000, de 4 de Julho ocorreu efetivamente, mas tal não implica a nulidade, antes a anulabilidade, do Contrato em causa, por virtude do vício de violação de lei.»
Ou seja, o Tribunal Arbitral discerniu realmente no contrato de concessão uma patologia. Porém, tal patologia não seria conducente à nulidade do contrato, mas somente, à anulabilidade do mesmo.
O Tribunal Arbitral passou, então, à apreciação da segunda causa de nulidade imputada ao mencionado contrato de concessão, tendo rematado a sua apreciação assim:
«(…)
Com efeito, nem todos os contratos que violam a lei aplicável são contratos legal ou fisicamente impossíveis. Só o são aqueles que preveem um conteúdo que seria impossível (legal ou fisicamente) a lei prever e aceitar, o que não é aqui o caso.
Em resumo, o Contrato de Concessão que excluiu parcialmente o município da Covilhã não é legalmente impossível, já que era possível a existência de uma lei que legitimasse esse contrato. Do mesmo modo, o Contrato de Concessão também não tem um objeto fisicamente impossível, já que seria fisicamente possível (desde que a lei tivesse outro conteúdo) um sistema multimunicipal sema participação do Município da Covilhã.
Do que se trata, aqui, mais uma vez, é do vício de violação de lei, por parte do Contrato de Concessão, que efetivamente existiu, mas que é apenas gerador de anulabilidade, a qual, por ter decorrido o respetivo prazo, já não pode, no presente momento, ser invocada, estando, por isso, o Contrato de Concessão consolidado na ordem jurídica.»
No que se refere à terceira causa de nulidade do contrato que foi invocada pelos Municípios demandantes, o Tribunal Arbitral rechaçou a existência da mesma, explicitando a este propósito o seguinte:
«(…)
Mais uma vez, do que se trata aqui é de um Contrato Concessão que viola o conteúdo de uma lei, sendo que não se descortina nessa opção contratual ilegal quaisquer discriminação atentatória, de forma autónoma, do conteúdo essencial de um direito (fundamental) dos municípios previsto no Decreto-Lei n.° 121/2000, de 4 de Julho a serem tratados todos mesma forma pelo Contrato de Concessão.
Com efeito, nem os próprios Demandantes alegam que o Contrato de Concessão foi celebrado nos termos em que o foi com o propósito de penalizar todos os Municípios do Sistema Multimunicipal e para beneficiar - de modo discriminatório - o Município da Covilhã.
A participação num Sistema Multimunicipal tem vantagens e desvantagens para quem está dentro e para quem está fora do sistema, sendo que nem toda a violação de lei por parte de um contrato implica uma violação do princípio da igualdade e menos ainda implica a violação do conteúdo essencial de um direito fundamental à igualdade, que se possa retirar do princípio da igualdade.
(…)
Finalmente, importa notar que não só os Demandantes não demonstraram em que termos é que estes tinham um direito fundamental à igualdade, que se autonomizasse da obrigação de o Contrato cumprir a lei, como tão pouco referiram os fundamentos em que sustentam que seria o próprio conteúdo essencial desse alegado direito fundamental à igualdade que teria sido posto em causa, pelo facto de o Contrato de Concessão não prever o Município da Covilhâ como utilizador pleno do Sistema Multimunicipal.
(…)
Acontece que, segundo o Tribunal, não ficou demonstrado que a situação dos autos, em que um contrato de concessão viola o disposto na lei, permitindo que um município apenas seja utilizador parcial do sistema multimunicipal, ofenda "chocante e gravemente" o princípio da igualdade, desde logo porque haverá vantagens e desvantagens em ser utilizador do Sistema Multimunicipal, não se podendo afirmar que os utilizadores só têm desvantagens e os não utilizadores (ou os utilizadores parciais) só têm vantagens nessa situação.
(…)»
Quer isto significar que, o Tribunal Arbitral reconheceu, efetivamente, existir uma ilegalidade dimanante do contrato de concessão, concretamente, a violação do art.º 1.º do Decreto-Lei n.º 121/2000, de 4 de julho.
Todavia, o périplo realizado pelo Tribunal Arbitral tem um epílogo bem diverso daquele que o agora Recorrente Município do Fundão pretende e afirma. É que, como expressamente deriva do acórdão arbitral agora em análise, o ocorrência da identificada ilegalidade não configura causa de nulidade do contrato de concessão, mas antes de mera anulabilidade do mesmo. O que quer dizer que, há muito caducou o direito de ação no que se refere à invalidade do contrato de concessão.
De resto, é exatamente por esta razão que o Tribunal Arbitral decidiu, no acórdão agora em exame, «e) Declarar a caducidade do direito à acção, na medida em que todos os vícios invocados pelos Demandantes relativamente ao Contrato de Concessão são - se se viessem a provar - geradores de anulabilidade, tendo o prazo de impugnação da validade do Contrato já caducado.».
Evidentemente, claudicando a pretensão de invalidação do contrato de concessão, inerentemente claudicou também a pretensão de invalidação dos contratos subsequentes celebrados entre a Recorrida e os Municípios demandantes (de abastecimento de água e de saneamento, recolha e tratamento dos efluentes), pois que os demandantes ancoraram a invalidade destes contratos subsequentes na invalidade do contrato de concessão, fazendo-a daí derivar.
O que vem de se expender significa, claramente, que o Tribunal Arbitral enfrentou as questões da invalidade dos contratos em causa e suas consequências, tendo afastado a pretensão de invalidação desses contratos.
Note-se que este acórdão arbitral de 14/01/2021 foi impugnado, visto que os Municípios demandantes, incluindo o agora Recorrente Município do Fundão, interpuseram recurso jurisdicional desse acórdão para este Tribunal de Apelação, e que veio a ser tramitado sob o processo n.º 68/21.6BCLSB.
Ora, por acórdão prolatado por este Tribunal de Apelação em 13/09/2023, e que transitou em julgado, decidiu-se julgar o recurso improcedente e confirmar o acórdão arbitral recorrido.
Sendo assim, ponderando o exposto antecedentemente, assoma como cristalina a conclusão de que todas as questões cuja apreciação o Recorrente Município do Fundão sufraga terem sido omitidas na sentença recorrida encontram-se já definitivamente dissolvidas.
Pelo que, a posição que o Recorrente Município manifesta no vertente recurso apresenta-se improcedente.
* O Recorrente Município não dirige à sentença sob recurso qualquer outra censura, mormente, quanto à correção fáctica e jurídica que esteia a condenação do Recorrente no pagamento das quantias peticionadas.
Por conseguinte, nada há que escrutinar relativamente ao que o Tribunal a quo efetivamente julgou.
* Desta feita, ante o expendido, é forçoso concluir que a sentença recorrida apresenta-se correta e acertada, inexistindo em absoluto a omissão de pronúncia que lhe é assacada pelo Recorrente Município do Fundão.
E, assim sendo, cumpre negar provimento ao vertente recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.
V. DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recurso a cargo do Recorrente, nos termos do disposto no art.º 527.º do CPC.
Registe e Notifique.
Lisboa, 18 de dezembro de 2025,
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Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro - Relatora
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Ana Carla Teles Duarte Palma
____________________________ Jorge Martins Pelicano |
