Por sentença de 29 de maio de 2025, o Tribunal proferiu sentença, julgando improcedente a providência cautelar e indeferindo a providência requerida.

Inconformados os Requerentes/Recorrentes, interpuseram recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“a) A decisão aqui posta em crise, embora douta, não pode merecer a nossa concordância, porque incorrera em erro de julgamento quanto à verificação do periculum in mora.
b) O tribunal a quo, repetindo o entendimento manifestado na decisão relativa à exceção de falta de interesse em agir e da qual se recorrera perante V/Exas., reduz a figura da unidade de execução a uma mera delimitação de área adequada a uma operação urbanística, que não decide sobre as construções porque aguarda por outra decisão subsequente de aprovação das construções, mas na realidade, no caso, não há apenas uma delimitação cadastral, mas sim uma definição clara, detalhada, calendarizada, vinculativa de uma solução de conjunto de todas as operações urbanísticas a realizar na zona da Praia Formosa (Funchal), que apenas falta corporizar fisicamente num dado tempo- conforme, aliás, oportunamente, bem notou, o Digníssimo Ministério Público nas suas alegações do recurso dirigidas a V/Exas. e a recair sobre a decisão que havia sido tomada sobre a matéria de exceção, juntas a fls. 1224 do SITAF;
c) Tanto que que decorrera processo de venda dos imóveis em planta- cfr facto 60 da matéria provada- com a formalização dos respetivos contratos promessa junto dos compradores;
d) No mais, resulta evidente o alcance da figura da Unidade de execução, quando o PDM do Funchal faz equivaler figuras de planeamento e a figura que o não é, prevendo no art.° 87° n.° 4 e no art.° 92° j) que esse território- da Praia Formosa- pode ser disciplinado por Plano de Urbanização, por Plano de Pormenor ou por Unidade de Execução. 
e) A Deliberação de 26 de outubro de 2023, objeto da presente providência, conforme resulta da matéria provada nos autos, aprova o conteúdo dos documentos que lhe são anexos, a saber: (i) o Relatório de Análise e Ponderação da Discussão Pública; (ii) a delimitação final da Unidade de Execução da Praia Formosa, conforme constante da Planta de Delimitação Cadastral - Desenho 1, a qual integra o Programa Urbanístico Base; (iii) o próprio Programa Urbanístico Base, composto por peças escritas e desenhadas, que foi submetido a discussão pública e que enquadra a referida planta; e (iv) a Minuta do Contrato de Urbanização da Unidade de Execução da Praia Formosa, à qual se encontra anexa a proposta aprovada, estando tal documentação disponível online, para consulta pública, no seguinte endereço eletrónico: https://praiaformosa.funchal.pt/unidade-de-execucao/#toggle-id-5.
f) Assim, constata-se que estão claramente definidos na documentação da Unidade de Execução da Praia Formosa: a implantação dos edifícios (Desenho 02); o número de pisos acima e abaixo do solo, bem como a altura dos edifícios (Desenho 10); os índices de utilização e de impermeabilização do solo por prédio/promotor; a capacidade máxima edificatória por prédio/promotor (Programa Escrito, fls. 27); a relação entre os espaços público e privado (Desenhos 02 e 10); os perfis dos arruamentos e o estacionamento (Desenho 10 e Programa Escrito); as parcelas a ceder pelos promotores ao Município (Desenho 08); a repartição de benefícios e encargos (Programa Escrito, fls. 21); a programação temporal da intervenção, com respetiva calendarização e faseamento (Desenho 09); e a estrutura cadastral (Desenhos 01 e 02).
g) Do próprio Programa Urbanístico Base, a fls. 15, consta:, «Pese embora a lei apenas imponha para a delimitação de uma unidade de execução a fixação em planta cadastral dos limites físicos da área a sujeitar a intervenção urbanística, acompanhada da identificação de todos os prédios abrangidos, é entendimento do Município do Funchal apresentar desde já uma descrição sumária das operações urbanísticas que se propõe desenvolver na área a delimitar como Unidade de Execução da Praia Formosa, permitindo assim uma visão mais abrangente sobre a solução de conjunto a desenvolver no local.»
h) Aliás, a douta sentença, a par do conteúdo de tais documentos, dá como facto provado a localização e distanciamento do mar dos estacionamentos públicos subterrâneos a edificar (cfr. facto provado 20, 32 e 41), a localização das construções (cfr. factos provados 26, 27, 59), a configuração das mesmas, nomeadamente quanto aos andares/pisos, número de fogos, tipologia e uso (cfr factos provados 31, 32, 41, 61), as áreas verdes de uso comum dos edifícios e lugares de estacionamento (cfr. facto provado 33), as cedências ao domínio público (cfr facto provado 57), evidenciando plantas, peças desenhadas e outros elementos constantes dos autos e que aqui nos escusamos de reproduzir.
i) Mais, dos factos provados sob o n.° 5 e 6 da sentença já proferida nos presentes autos quanto à matéria de exceção (constante a fls.1173 do SITAF) e que transitara em julgado, já resultava, como provado- a altura de um dos edifícios, bem como a localização dos mesmos, ilustrando-se tais situações.
j) Acresce que, o anúncio de venda é claro quanto a todas as características dos imóveis a comercializar, nomeadamente, circulando imagens do projeto.
k) Ainda, conforme consta da douta sentença a fls. 84, relativamente ao depoimento da testemunha DrJ L......, diz-se que deu a conhecer aspetos concretos do projeto da Contrainteressada, que até àquele momento eram desconhecidos, nomeadamente quanto à existência de pareceres favoráveis emitidos pelas entidades administrativas a favor das operações urbanísticas e que se encontra prevista a realização de obras públicas de construção ou alargamento de vias de acesso e túneis, por forma a melhorar o trânsito de veículos na área da Praia Formosa", o que evidencia, uma vez mais, o elevado grau de detalhe com que a solução urbanística está definida, acompanhada dos pareceres e estudos técnicos que a fundamentam e viabilizam junto da entidade licenciadora — a qual, segundo a própria, carece dos meios e do conhecimento técnico necessários para contestar tais elementos.
l) Acontece que, após a aprovação da unidade de execução, os projetos apenas se limitarão a enquadrar-se nas regras da mesma, tanto no conteúdo quanto nos prazos.
m) Mais se diga que, no âmbito dos procedimentos cautelares, o pressuposto processual de interesse em agir- que, aliás, já se encontra devidamente reconhecido por V. Exas., vive paredes meias com a condição de procedência periculum in mora, uma vez que o interesse em agir e o periculum in mora podem e muitas vezes coincidem, pois, o interesse em agir demonstra a necessidade de recorrer ao processo para resolver uma situação de carência, enquanto o periculum in mora é o dano iminente que justifica a urgência dessa ação judicial, sendo um aspeto que fundamenta e, por vezes, é intrínseco ao próprio interesse processual.
n) Os Requerentes, agindo em nome e defesa dos interesses do povo funchalense, veem-se obrigados a recorrer ao Tribunal neste momento, precisamente para evitar que, na pendência do processo principal, a continuação dos procedimentos em causa conduza à consolidação de um facto consumado: lesão irreparável dos interesses públicos.
o) Caso os efeitos da Deliberação (que implica uma solução urbanística concreta, detalhada e vinculativa) - e tida pela sentença proferida como nula -não fiquem paralisados, esta será eficaz e de execução obrigatória pelo Município, no prazo definido e contratualmente previsto.
p) A consumação do ato urbanístico projetado, sem que antes sejam devidamente avaliadas as suas consequências legais e ambientais, esvaziará por completo a análise rigorosa dos projetos e estudos apresentados pelas promotoras com vista ao licenciamento, pelo que não se verificará qualquer escrutínio efetivo que possa constituir um verdadeiro mecanismo de controlo do cumprimento da legalidade.
v) Repare-se, inclusive que, a douta sentença a fls. 84, coloca em causa as razões pelas quais os técnicos que realizaram tais estudos concluíram, sem mais, pela ausência de risco, quando a área está assinalada como de perigo ou risco médio e alto, o que reforça que os estudos que venham a ser apresentados pelas promotoras ao Município deveriam, inevitavelmente, ser objeto de uma análise e sindicância técnicas rigorosas, o que, face à ausência de estrutura e competência especializada da entidade licenciadora, dificilmente ocorrerá — agravando-se assim o risco de perpetuação de uma atuação desconforme à legalidade e aos imperativos de preservação ambiental e de ordenamento do território.
w) Assim, estando as soluções urbanísticas de tal forma definidas na unidade de execução e no contrato de urbanização aprovados, o recurso à tutela cautelar reside na necessidade de, enquanto se decide a causa principal, obviar à sua concretização e, consequentemente, à efetivação da violação dos parâmetros normativos do ordenamento do território, urbanísticos e ambientais que se julgam aplicáveis.
x) Existe uma necessidade atual de impedir a execução dos instrumentos urbanísticos aprovados pela deliberação suspendenda, ou seja, quer a unidade de execução, quer o contrato urbanístico, pois, ainda que a concretização do projeto urbanístico esteja dependente de outros atos jurídicos ou materiais, estes sempre dependerão inteiramente do ato suspendendo.
y) É assim por mais que evidente a necessidade de obter a providência enquanto forma de assegurar e salvaguardar, na pendência dos autos principais, a tutela da legalidade urbanística, do ordenamento do território e do ambiente, em risco com a operatividade do ato suspendendo. 
z) Enquanto corre a ação principal, poder-se-á impugnar atos administrativos de controlo prévio de operações urbanísticas dos particulares (a existir, pois atento simplex urbanístico, operações urbanísticas antes sujeitas a licença estão agora dependentes de mera comunicação prévia desde que enquadradas por unidade de execução com determinadas características), mas tal será inútil, se as obras, se limitarem a respeitar, o conteúdo da unidade de execução em causa, compreendida na dimensão que ela tem, de facto e de direito. aa) Inútil será também o desfecho da ação principal da presente providência, uma vez que a unidade de execução- com conteúdo já definido- tem associada a ideia de período temporal de execução e que será curto. bb) Os projetos subsequentes para a unidade de execução- usada em alternativa ao plano de pormenor- apenas irão concretizar a solução urbanística já definida, designadamente quanto à implantação de novas construções e altura dos edifícios, e também quanto a edificabilidade, número de pisos de novas construções, índices, perfil de arruamentos, relação do espaço público e privado, compensações, repartição de encargos e benefícios, e ainda, o previsto quanto ao tempo de execução.
cc) Assim, quer-se sustada a unidade de execução e não apenas colocar em causa os atos subsequentes de controlo prévio dos projetos, pois tal será inútil por estes estarem de acordo com o já aprovado e o escrutínio do Município ser inexistente ou muito limitado.
dd) Enquanto não houver decisão na ação principal — a qual, tudo indica, tem elevada probabilidade de procedência — o ato administrativo impugnado mantém-se em vigor e continua a produzir efeitos jurídicos. Tal circunstância permite inclusive o prosseguimento de procedimentos de licenciamento, eventualmente com preterição da realização de Estudo de Impacte Ambiental, o qual, conforme sustentado, se
revela legalmente exigível. Trata-se, pois, de uma situação de risco iminente e de difícil reversibilidade, que justifica a concessão de providência cautelar para evitar a consolidação de efeitos jurídicos e materiais potencialmente lesivos e contrários ao interesse público.
ee) Até porque a unidade de execução comporta uma solução urbanística tida pelo Município como legal, cumpridora do PDM, e demais legislação, nomeadamente relativa ao domínio publico, reserva ecológica ambiental, regime de AIA- não havendo motivo para não licenciar- até ser finalmente declarada ilegal; o contrato de urbanismo será válido e executado, até que seja finalmente declarado nulo por uma sentença na ação principal, transitada em julgado.
ff) Até esse momento, que realidade se consolidará no terreno? Serão erguidas e habitadas construções, instalados negócios, executadas obras irreversíveis, profundamente alterado o relevo e o uso dos solos, comprometida de forma significativa a integridade ambiental da zona em causa, e poderão mesmo ocorrer danos materiais e humanos de grande relevo — tudo sustentado num ato administrativo que, muito embora tenha fortes indícios de invalidade, apenas será formalmente declarado nulo dentro de vários anos.
gg) Assim, há um risco de dano iminente real e grave de que o direito invocado seja lesado de forma difícil ou impossível de reparar antes que a ação principal seja decidida.
hh) Ora os aqui Recorrentes cumprira com o preenchimento dos requisitos de que depende o decretamento da providência cautelar em causa, levando a juízo todos os elementos necessários à verificação do seu direito, e bem justificando o risco e danos que acarretaria o aguardar pela decisão da ação principal a que o requerimento de providência cautelar se vê apenso. 
ii) Resulta assim de todo o exposto, que se encontra verificado o requisito de periculum in mora, pelo que o Exmo. Tribunal a quo violou disposto no n.° 1 do art.° 120° do CPTA.
NESTES TERMOS,
E nos melhores de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá a douta sentença ser revogada e substituída por outra que se coadune com a pretensão exposta, nomeadamente considerando-se verificados todos os requisitos necessários ao decretamento da providência cautelar requerida - em concreto, o periculum in mora - e daí retirando as necessárias e legais consequências.
FAZENDO-SE, ASSIM, A HABITUAL E NECESSÁRIA JUSTIÇA!”

O Recorrido, Município do Funchal, apresentou contra-alegações, nas quais não formulou conclusões, peticionando seja negado provimento ao recurso.

A Contrainteressada/Recorrida, I......, S.A., apresentou contra-alegações e requereu a ampliação do objeto do recurso, concluindo nos seguintes termos:

“1. Ao contrário do que afirma a sentença recorrida, os Requerentes não alegaram no requerimento cautelar, nem nos artigos identificados, nem noutros, qualquer vício do ato suspendendo que possa ser qualificado como "violação do domínio público marítimo".
2. Pelo contrário, no artigo 26.° do requerimento cautelar, os Requerentes reconhecem expressamente o direito de propriedade (privada) das Contrainteressadas sobre os prédios abrangidos pela delimitação da Unidade Execução.
3. Ao conhecer desta matéria, a sentença recorrida incorre em nulidade por excesso de pronúncia nos termos previstos no artigo 615.°, n.° 1, alínea e) do CPC, ex vi do artigo 1.° do CPTA.
4. A suposta "violação do domínio público marítimo" tão pouco foi suscitada oficiosamente pelo Tribunal, nem dirigido, em consequência, qualquer convite às partes para sobre ela se pronunciarem e trazerem aos autos os elementos de prova que entendessem.
5. Todo o processo decorreu sem que alguma vez se tivesse colocado qualquer questão relativa à propriedade privada das Contrainteressadas sobre os prédios abrangidos pela delimitação da unidade de execução.
6. De tal modo que a sentença, ao incidir sobre esta questão, constitui uma autêntica decisão surpresa.
7. Ao omitir a suscitação prévia e atempada da questão e a concessão de direito de pronúncia aos demandados, o Tribunal a quo incorreu, pois, na omissão de uma diligência obrigatória, com manifesta influência no exame e decisão da causa, cominada com nulidade pelo n.° 1 do artigo 195.° do CPC, nulidade que se incorpora na sentença recorrida, implicando a invalidade desta.
8. O conteúdo da sentença recorrida quanto à suposta "violação do domínio público marítimo" é contraditório, ambíguo e mesmo ininteligível.
9. Não é possível perceber afinal qual o vício que teria sido supostamente alegado pelos Requerentes a este propósito, se tal alegação se mostra, suficiente, ou não, se é erro sobre os pressupostos de facto, gerador de anulabilidade, ou afinal impossibilidade legal de objeto, geradora de nulidade, se o Tribunal considerou que as parcelas P0........, P0........ e P0........ são propriedade privada e a questão radica apenas na previsão de implantação de edifícios no programa urbanístico base em terrenos da parcela P0........ integrados em domínio público marítimo, ou, se afinal, o problema estaria em todas elas, tudo isto pontuado por um raciocínio final em que se deixa uma frase a meio, sem conclusão e depois de um "enquadramento" absolutamente desgarrado da situação dos autos e com recurso a uma suposta citação de acórdãos de algo que deles não consta.
10. Também com este fundamento se conclui que a sentença recorrida é nula, nos termos do artigo 615.°, n.° 1, alínea c) do CPC, ex vi do artigo 1.° do CPTA, onde se determina que "É nula a sentença quando [...] Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível.".
11. O direito de propriedade da Contrainteressada, ora Recorrida, sobre o Prédio rústico, descrito na Conservatória do Registo Predial de Funchal sob o n.° 23...... da freguesia de São Martinho, inscrito na matriz sob o artigo 2….., secção n.° AG, devidamente representado na planta de cadastro que constitui a Desenho 01 ("Parcela P…"), com a área de 52450 m2 e sobre o Prédio rústico, descrito na Conservatória do Registo Predial de Funchal sob o n.° 23….. da freguesia de São Martinho, inscrito na matriz sob o artigo 2…., secção n.° AG, devidamente representado na planta de cadastro que constitui a Desenho 01 ("Parcela P….."), com a área de 12090 m2, nunca foi colocado em causa.
12. Tal direito foi, de resto, explicitamente reconhecido no artigo 26.° do requerimento cautelar.
13. O direito de propriedade da Contrainteressada está devidamente registado e inscrito a seu favor na Conservatória do Registo Predial e estende-se até ao calhau do mar (cfr. Documentos 1 e 2).
14. Como se reconhece no facto provado n.° 6, foi desencadeado um procedimento de delimitação do domínio público marítimo, tendo sido homologado pela Comissão competente um auto de delimitação, daí se inferindo, igualmente, a propriedade privada da Contrainteressada sobre os seus prédios, pois não se fixa e delimita os limites e a confrontação de um prédio com o domínio público marítimo, se tal prédio não integrar propriedade privada.
15. Ademais, sempre se refira que, muito embora de forma ainda preliminar, o programa urbanístico base prevê a implantação de edifícios nas parcelas propriedade da Contrainteressada a grande distância da margem das águas do mar, tal como se verifica pelo cotejo da planta anexa ao auto de delimitação com a planta de programa urbanístico base que integra o ato suspendendo (cfr. facto provado 6, Documento n.° 3 e planta de programa urbanístico base - p.a.).
16. Por fim, a própria sentença recorrida acaba por reconhecer que a suposta invalidade não tem razão de ser relativamente às parcelas que são propriedade da Contrainteressada, ora Recorrida, P0........ e P0.........
17. Andou mal a sentença recorrida ao considerar que o ato suspendendo padece de um vício de "violação do domínio público marítimo" e pior ainda ao entender que os autos evidenciam tal vício em termos que permitem considerar verificado o fumus boni juris, enquanto requisito de decretamento da providência cautelar requerida.
18. A sentença recorrida quanto ao vício de "violação da Reserva Ecológica Nacional" assenta a sua decisão num juízo de inconstitucionalidade do Decreto- Legislativo Regional n.° 18/2011/M, de 11 agosto, que "Estabelece um regime transitório para a aplicação à Região Autónoma da Madeira do regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional...".
19. Nem os Requerentes, nem tão pouco o Tribunal, suscitaram a questão da eventual inconstitucionalidade de tal diploma legal ao longo dos autos, e, em consequência, a Entidade Requerida e as Contrainteressadas não tiveram oportunidade de sobre ela se pronunciarem.
20. Ao omitir a suscitação prévia e atempada da questão e a concessão de direito de pronúncia aos demandados, o Tribunal a quo incorreu, pois, na omissão de uma diligência obrigatória, com manifesta influência no exame e decisão da causa, cominada com nulidade pelo n.° 1 do artigo 195.° do CPC, nulidade que se incorpora na sentença recorrida, implicando a invalidade desta.
21. A sentença recorrida importa de um texto doutrinário a sua apreciação quanto à inconstitucionalidade do Decreto-Legislativo Regional n.° 18/2011/M, de 11 agosto.
22. Os pressupostos assumidos no referido texto são de indagação jurídica complexa e são muitíssimo discutíveis quanto à sua sustentação no quadro constitucional vigente. Além do mais, assentam numa Lei de Bases do Ambiente, entretanto revogada, e com ela a norma em que se baseava parte significativa da tese.
23. O juízo em que se baseia a sentença recorrida mostra-se precipitado, e pelo menos numa apreciação perfunctória, não é possível concluir com segurança que qualquer das normas previstas no Decreto Legislativo Regional n.° 18/2011/M padece de inconstitucionalidade.
24. Ainda que assim não se entendesse, ao contrário do que erroneamente assume a sentença recorrida, a inconstitucionalidade do referido diploma não teria como consequência a inconstitucionalidade do ato suspendendo, por violação dos princípios constitucionais do Estado unitário e da subsidiariedade.
25. Se acaso tal juízo de inconstitucionalidade tivesse fundamento, o tribunal poderia desaplicar o referido diploma, e, nesse caso, considerar diretamente aplicável à situação dos autos o regime previsto na lei nacional, ou seja, no D.L. n.° 166/2008, de 22 de agosto.
26. Desse regime e da sua aplicação ao caso dos autos, maxime das disposições conjugadas dos artigos 42.°, n.°s 1 e 2, 20.°, n.° 1 e anexo iii, resultaria apenas a necessidade de submeter a autorização prévia da Direção Regional do Ambiente e Mar o licenciamento de obras e operações urbanísticas destinadas a materializar os usos previstos no artigo 20.°, n.° 1, ou seja, operações de loteamento, obras de urbanização, construção ou ampliação, vias de comunicação escavações e aterros ou destruição do coberto vegetal.
27. Ora, como a própria sentença recorrida reconhece, a deliberação suspendenda não consubstancia um ato permissivo ou habilitador para a realização de qualquer obra ou atividade que corresponda à concretização dos usos mencionados no n.° 1 do artigo 20.°.
28. Por outro lado, o programa urbanístico base que integra o ato suspendendo tão pouco prevê a realização de obras destinadas a promover ou materializar tais usos em qualquer área que coincida com as identificadas no anexo iii.
29. Mostra-se, assim, completamente destituída de fundamento a conclusão vertida na sentença recorrida de que o ato suspendendo é inconstitucional, por violação dos princípios constitucionais do Estado unitário e da subsidiariedade, que ao assim considerar, não apenas faz errada aplicação das da alínea g) do n.° 1 do artigo 165° e alíneas b) e c) do n.° 1 e n.° 3 do artigo 227° da CRP, como erra flagrantemente quanto aos efeitos a retirar do juízo (inconsistente) dee inconstitucionalidade que aponta ao Decreto Legislativo Regional n.° 18/2011/M
30. Mostra-se também carecida de base jurídica qualquer conclusão de que o mesmo ato se mostra violador do regime da Reserva Ecológica Nacional imposto pelo DL n.° 166/2008, contrariando as disposições conjugadas dos seus artigos 42.°, n.°s 1 e 2, 20.°, n.° 1 e anexo iii.
31. Não consubstanciando o ato de delimitação da unidade de execução da Praia Formosa cuja suspensão de eficácia é requerida nos autos o "licenciamento ou a autorização" de qualquer projeto, como a própria sentença recorrida reconhece, em nenhuma circunstância se poderia considerar que a mesma, para ser válida, estaria necessariamente sujeita a prévia avaliação de impacte ambiental.
32. Ao assim não entender, a sentença recorrida viola o artigo 1.°, n.° 2 e o artigo 22.° do RJAIA, dos quais resulta cristalinamente que é o licenciamento ou autorização enquanto título habilitante da execução dos projetos que deve ser precedido(a) de AIA, quando o diploma assim o determine.
33. Em todo o caso, a sentença recorrida não identifica, em concreto, em que tipologia de "projeto" indicado no referido anexo ii se enquadraria o caso dos autos, considerando as operações urbanísticas efetivamente previstas no contrato de urbanização, pelo que não se vislumbra a sujeição a AIA nos termos da alínea b) do n.° 3 do artigo 1.° do RJAIA.
34. Mas o caso dos autos também não se inclui no âmbito das restantes alíneas, na medida em que não corresponde a qualquer dos projetos elencados no anexo i do RJAIA, e portanto não entra na alínea a) do n.° 3 do artigo 1.°, nem existiu qualquer "decisão conjunta do membro do Governo competente na área do projeto em razão da matéria e do membro do Governo responsável pela área do ambiente no sentido de considerar os projetos como como suscetíveis de provocar um impacte significativo no ambiente, tendo em conta os critérios estabelecidos no anexo III.", pelo que também não entra na alínea c) do mesmo preceito.
35. Mal andou a sentença recorrida, interpretando e aplicando erradamente o artigo 1.°, n.° 3 do RJAIA, ao considerar que haveria sujeição a AIA.
36. Ao contrário do que refere a sentença recorrida, a deliberação suspendenda não padece de qualquer vício ou ilegalidade por não ter sido precedida de um procedimento de avaliação de impacte ambiental.
37. A considerar verificado o requisito do fumus boni juris, num quadro em que, manifestamente, não se alcança um juízo de verosimilhança que permita concluir pela probabilidade de procedência da ação principal, a sentença recorrida fez errada aplicação do n.° 1 do artigo 120.° do CPTA.
38. Devendo, em face de todo exposto, ser revogada nesse segmento, julgando-se o processo cautelar improcedente em toda a linha, e indeferindo-se a providência cautelar requerida, com fundamento na falta de verificação de ambos os requisitos previstos no n.° 1 do artigo 120.° do CPTA.
Termos em que deverá ser conhecida e apreciada a ampliação do âmbito do recurso requerida e ser a sentença recorrida revogada no segmento relativo à apreciação do fumus boni juris, julgando-se o processo cautelar totalmente improcedente e indeferindo-se a providência cautelar requerida, com fundamento na falta de verificação de ambos os requisitos previstos no n.° 1 do artigo 120.° do CPTA,
Como é de Direito e de Justiça.”

As contrainteressadas/recorridas, P......., S.A., Q......, S.A., e I..... - S......., S.A., apresentaram contra-alegações e ampliação do objeto do recurso, formulando as seguintes conclusões:

“A. Do objeto do recurso:
1. Do (aparente?) recurso sobre a matéria de facto

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser dado provimento ao recurso interposto pelos AA. e negado provimento à ampliação do recurso.

Notificadas do aludido parecer, as partes nada disseram.

Prescindindo-se dos vistos legais, atento o carácter urgente do processo, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA).
Evidenciando-se que, opostamente ao que parecem entender as Recorridas não foi invocado no recurso o erro de julgamento de facto, antes surgindo a transcrição de segmentos do depoimento no âmbito da imputação de erro de julgamento de direito, cumpre a este Tribunal apreciar se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito ao julgar não verificado o requisito do periculum in mora.
Atenta a feição subsidiária da ampliação do âmbito do recurso, em caso de procedência do recurso dos AA. (vencidos), há que apreciar se:
a) Foi cometida nulidade processual decorrente da prolação de decisão sobre as questões da violação do domínio público marítimo e da inconstitucionalidade do Decreto-Legislativo Regional n.° 18/2011/M, de 11 agosto, sem prévio contraditório e da prolação de despacho determinando a realização de diligências de prova adicionais após o encerramento da audiência;
b) A sentença padece de
b.1) Nulidade por excesso de pronúncia (consubstanciando decisão-surpresa) e por ininteligibilidade;
b.2) Erro de julgamento de facto;
b.3) Erro de julgamento de direito quanto à ilegitimidade passiva da contrainteressada ITI e por se julgar verificado o pressuposto do fumus boni iuris.


3. Fundamentação de facto

3.1. Na decisão recorrida deram-se como indiciariamente provados os seguintes factos:

“1) Anteriormente, as faixas de terrenos contíguos à costa marítima na Praia Formosa eram utilizadas na agricultura; as arribas e outras vertentes estavam cobertas de vegetação e, em geral, a praia era frequentada pelos cidadãos residentes na ilha da Madeira, tal como resulta da fotografia que se dá aqui por reproduzida:

“1) "O espaço em causa não é de risco, como resulta do PDM para cidade do Funchal" - cf. artigo 138.° da oposição da Entidade Requerida, a fls. 526 do SITAF;

2) É " totalmente falso que o domínio público seja ocupado com as obras levadas a efeito por aqueles ou que as futuras construções sejam construídas" sobre as margens de cursos de águas do mar - cf. artigo 63.° da oposição da Entidade Requerida, a fls. 526 do SITAF;

3) O aumento muito significativo da pressão humana (projectos hoteleiros) terá impactes significativos nos efluentes rejeitados ao mar e qualidade do ar - cf. artigo 8.°, ponto ix da petição inicial;

4) " Nos terrenos privados da Praia Formosa sempre foi autorizada a construção, desde há muitos anos, como o provam os hotéis e os blocos de apartamentos aí existentes e a funcionar normalmente" - cf. artigo 91.° da oposição da Entidade Requerida;

5) " Os terrenos juntos ao mar são propriedade privada", tal como decretado por douta decisão judicial, já transitada - cf. artigo 91.° da oposição da Entidade Requerida;

6) Até ao dia de hoje, nunca houve qualquer inundação nos terrenos da Praia Formosa (cf. artigo 142.° da oposição da Entidade Requerida);

7) O leito do ribeiro que lá existe é diminuto e sem qualquer impacto significativo nos terrenos à sua volta (cf. artigo 142.° da oposição da Entidade Requerida);

8) No lado oeste da zona da UEPF, e só nessa zona, existe uma pequena arriba (cf. facto alegado no artigo 144.° da oposição da Entidade Requerida, em oposição ao facto provado n.° 15);

9) Foi realizado previamente a avaliação de impacto ambiental, na área abrangida pela UEFP, antes da realização das obras costeiras de defesa contra a acção do mar.”

3.3. E em sede de motivação de facto consta da sentença,

“A convicção do Tribunal formou-se com base nas alegações das partes constantes dos articulados e na análise da prova documental oferecida pelas partes e não impugnada, na prova documental cuja junção foi determinada oficiosamente na sequência dos depoimentos das testemunhas que foram inquiridas pelo Tribunal, tal como se mencionou em cada ponto da matéria de facto provada.
De modo especial foi dada relevância ao depoimento da testemunha Eng. M....... quanto aos fenómenos naturais verificados na área da Praia Formosa. O mesmo prestou seu depoimento de forma espontânea e credível, durante o qual demonstrou ter razão de ciência sobre as questões abordadas devido às funções desempenhadas na Direcção Regional do Ambiente ao longo dos anos; além disso, a testemunha tem, e teve, inúmeras intervenções nos procedimentos administrativos que envolveram os interesses privados naquela área (p. ex., reconhecimento do direito de propriedade privada sobre bens de domínio público, cf. facto provado n.° 6).
Tendo em conta que, além da aprovação da minuta de contrato de urbanização para regular as relações entre as partes no que respeita à unidade de execução, está em causa a aprovação de um instrumento de programação da execução do Plano Director Municipal do Funchal (com os parâmetros ali definidos) e da definição das operações urbanísticas contidas nas peças desenhadas da Unidade de Execução da Praia, sem prejuízo do futuro acto de licenciamento das operações urbanísticas da UEPF e da possibilidade de cada proprietário prosseguir autonomamente as obras de urbanização, ali se prevê a provável construção pelos proprietários de edifícios numa área do território sujeita a elevados riscos naturais (cf. cláusula terceira da minuta).
Os pontos dados como provados n.°s 40) e 48), leva-nos a reconhecer a inegável exposição humana e a identificar os múltiplos riscos na zona costeira - de uma ilha vulcânica localizada no Oceano Atlântico - e deslocamentos de terra (queda das arribas), pelo que, com relevo para a decisão a proferir nos autos, importa realçar que a testemunha Eng. M....... prestou o seu depoimento de forma coerente - o que se verificou apenas com a junção dos elementos probatórios determinados oficiosamente pelo Tribunal -, tendo inclusive esclarecido o Tribunal do facto da zona ser alvo reiteradamente de erosão costeira, da retirada de inertes da praia há décadas e, ainda, para assegurar actualmente determinada praia formada, próxima ao centro do Funchal, após o aluvião de 2010.
A testemunha esclareceu o modo como ocorreu a construção da promenade pelos privados em domínio público marítimo e, de certa forma, como as opções tomadas na aprovação do "POCDMAD" foi ao encontro dos interesses privados na defesa de uma zona urbana consolidada e das operações urbanísticas previstas para a UEPF e outras áreas da Região Autónoma da Madeira. O que por eles, como por canais, converge toda a legislação sobre os recursos hídricos aprovada nos últimos anos na Região Autónoma da Madeira.
Tal afirmação da testemunha é coerente com o que se encontra vertido nos preâmbulos dos diplomas, ou seja, que tal se deve, desde logo, às condições naturais do arquipélago (orografia extremamente acidentada e declivosa), causando grande dificuldade na primitiva ocupação do interior do arquipélago.
Contudo, a testemunha não explicou ao Tribunal quais foram os critérios adoptados pela Administração para a escolha, e consequente favorecimento, da execução de certas operações urbanísticas em detrimento de outras, em propriedade privada também elas localizadas nas margens das águas do mar.
Relativamente ao depoimento da testemunha Dr.a L......, jurista do Grupo Pestana, pessoa responsável pelos procedimentos administrativos aqui em causa, esta relatou ao Tribunal que desde a sua juventude frequentou a Praia Formosa com os seus familiares, bem como deu a conhecer aspectos concretos do projecto da Contra-interessada, que até àquele momento eram desconhecidos, nomeadamente quanto à existência de pareceres favoráveis emitidos pelas entidades administrativas a favor das operações urbanísticas, antes da aprovação de qualquer licenciamento dos edifícios da Contra-interessada "P.......".
De ressaltar do depoimento da Dr.a L........ foi a descrita preocupação sobre a última e violenta intempérie na Praia Formosa, no início do ano de 2025.
Todavia, quanto à questão das inundações costeiras não pode valorar positivamente o testemunho da Dr.a L........ no sentido pretendido pelas Contra-interessadas, visto que os estudos realizados são indiciariamente insuficientes. Apesar da crescente violência das tempestades marítimas e perigos sobre o avanço do mar naquela área, as Contra-interessadas não fizeram prova sobre as razões pelas quais os técnicos que realizaram tais estudos concluíram, sem mais, pela ausência de risco, quando a área está assinalada como de perigo ou risco médio e alto (cf. facto provado n.° 48), e a altura das ondas na Praia Formosa é, por vezes, superior aos 4 metros e aos 10 metros da promenade ali construída.
Além disso, não foram tidos em conta os condicionalismos geográficos da ilha, nomeadamente as grandes correntes marítimas. Com efeito, no território da Região Autónoma da Madeira, como se sabe, a plataforma marítima, com profundidades e declives elevados, mesmo junto à costa (mar profundo), por diversas vezes na história da ilha, em situações de intempéries, o mar colocou em perigo e, por muitas vezes, ceifou vidas (cf. fls. 2561 do SITAF).
No que respeita à afluência de veículos automóveis, a testemunha deu a conhecer ao Tribunal que se encontra prevista a realização de obras públicas de construção ou alargamento de vias de acesso e túneis, por forma a melhorar o trânsito de veículos na área da Praia Formosa - o que se afigura credível devido à previsível conclusão da obra de construção do novo hospital da Região Autónoma da Madeira, próximo à área em questão.
No mais, será sempre de frisar que as restantes testemunhas indicadas quer pela Entidade Requerida, quer pelas Contra-interessadas, mas não mencionadas nos factos provados, não mereceram a credibilidade do Tribunal. Tais testemunhas prestaram os seus depoimentos de forma concertada e pouco espontânea ou isenta, apesar do Tribunal ter permitido a inquirição das mesmas de forma prolongada, de modo a melhor compreender as circunstâncias que ladearam as tomadas de decisões das entidades administrativas, ao longo dos anos, quanto àquele concreto território do Funchal e, em particular, desde a revogação do plano de pormenor da Praia Formosa (cf. httns-//rpuisanndm funchal nl/imanes/Pht STTF/uersan final/renulamentn uersan final pdf ) .
Por sua vez, sem prejuízo das suas opções partidárias, as restantes testemunhas dos Requerentes, apesar da boa vontade, demonstraram nada saberem sobre as questões suscitadas nos autos. No entanto, evidenciaram, com clareza, as genuínas preocupações que têm, enquanto cidadãos residentes na ilha da Madeira, em relação às opções das entidades administrativas da Região quanto ao ordenamento do território.
Os factos dados como não provados resultam da ausência de prova produzida quer pela Entidade Requerida, que não juntou aos autos qualquer certidão judicial de sentenças transitadas em julgado que terão reconhecido os limites das propriedades, quer pelas Contra- interessadas sobre a exacta delimitação dos seus prédios. Por consequência, o Tribunal desconhece a delimitação de tais parcelas privadas em relação ao domínio público marítimo e, bem assim, em relação às margens dos ribeiros existentes na UEPF, mas não assinalados em planta da UEPF - cf. factos provados n.°s 24 e 25.
Acresce referir que, apenas com a junção da documentação solicitada oficiosamente pelo Tribunal, foi dado a conhecer a existência de, pelo menos, outro ribeiro que, em situação de cheias e chuvas fortes, causa inundações nos imóveis existentes na Praia Formosa.
Apesar disso, o Tribunal apenas apurou, durante a inquirição da testemunha J......., que a Entidade Requerida terá desconsiderado o ribeiro ali existente, pertencente ao domínio hídrico, após uma pronúncia de uma das Contra-interessadas na fase de discussão pública do procedimento de elaboração do Plano de Pormenor de 2018.
O facto não provado n.° 9 resulta a análise da prova documental existente nos autos sobre os requerimentos dirigidos à Direcção Regional do Ambiente e Alterações Climáticas, com a finalidade de aprovação da construção da promenade na Praia Formosa.”

4. Fundamentação de direito

4.1. Do erro de julgamento quanto à não verificação do periculum in mora

A sentença recorrida julgou improcedente a providência cautelar na qual os Recorrentes peticionam a suspensão da eficácia da deliberação da Câmara Municipal do Funchal de 26.10.2023 que aprovou a delimitação da Unidade de Execução da Praia Formosa e a minuta de Contrato de Urbanização da Unidade de Execução da Praia Formosa [facto 36)] por considerar não verificado o requisito do periculum in mora, consignando, em suma, para tanto:
“[…] no cenário enunciado pelos Requerentes, é possível inferir que apenas com o início da obra de urbanização e a construção de cada um dos empreendimentos haverá a existência de sério risco de ser inviável a reconstituição da situação preexistente, no caso de procedência da acção principal, devido às alterações da natureza com eventuais efeitos negativos, revelantes e perceptíveis, como, por exemplo, com a remodelação de terrenos.
Em jeito de conclusão, os Requerentes não demonstraram nos autos uma efectiva e actual necessidade da tutelar cautelar para impedir as construções na área da unidade de execução, uma vez que se trata de uma unidade para executar, cuja conformidade com os restantes instrumentos de gestão territorial será apreciada, em última análise, quando for, ou não, deferido o licenciamento da operação urbanística.
Caso venham a ser iniciadas as operações urbanísticas de obras de urbanização ou construção das edificações sem o devido licenciamento, ou mesmo dado início à execução da obra com a mera apresentação da comunicação prévia, este requisito legal de adopção da providência cautelar estará preenchido e, em consequência, será determinado o embargo da obra, nos termos do 102.°-B do RJUE.”
Os Recorrentes insurgem-se contra o assim decidido porque entendem, em suma, que, no caso concreto, “não há apenas uma delimitação cadastral, mas sim […] uma solução/projeto urbanístico concretamente definido, que apenas falta corporizar fisicamente”, não podendo o conceito de unidade de execução ser interpretado na sua literalidade, na medida em que existe uma “definição clara, detalhada, calendarizada de uma solução de conjunto de todas as operações urbanísticas a realizar naquele local”.
Sustentam que juntaram documentos e que foi produzida prova testemunhal que revela estarem já definidos os empreendimentos a construir, encontrando-se as frações reservadas ou até mesmo vendidas.
E que a documentação que acompanha a deliberação, incluindo os Desenhos, o Programa Urbanístico Base e Minuta do Contrato de Urbanização que acompanha a Deliberação da Unidade de Execução da Praia Formosa define de forma concreta e pormenorizada a solução urbanística adotada, incluindo a implantação dos edifícios, número de andares, localização, custos e prazos de execução, revelando que não se trata de uma simples delimitação cadastral, mas sim de uma solução urbanística integralmente definida.
Entendem que da prova produzida – factos provados 20, 26, 27, 31, 32, 33, 41, 59, 57, 60, 61 –, e dos depoimentos das testemunhas ouvidas, resulta estarem definidas todas as caraterísticas da solução urbanística adotada, que aduzem não se revelar adequada, face às condicionantes do local e às suas potenciais consequências, de tal forma que após a aprovação da unidade de execução, os projetos apenas se limitarão a enquadrar- se nas regras da mesma, tanto no conteúdo quanto nos prazos.
Consideram, assim, que a “consumação do ato urbanístico projetado, sem que antes sejam devidamente avaliadas as suas consequências legais e ambientais, esvaziaria por completo a utilidade da tutela final e comprometeria de forma definitiva os valores que os Requerentes procuram salvaguardar” e que “caso os efeitos da deliberação (que implica uma solução urbanística concreta, detalhada e vinculativa) (…) não fiquem paralisados, esta será eficaz e de execução obrigatória pelo Município, no prazo definido e contratualmente previsto, sendo que “o controlo futuro, a existir (atenta a própria possibilidade de se prosseguir com mera comunicação prévia) não será eficaz, pois os projetos limitar-se-ão a observar o conteúdo da unidade de execução e os parâmetros que na mesma cabem”, “o ato subsequente - que seja o de licenciamento — não constituirá mais do que a mera validação das construções previstas como estando em conformidade com a unidade de execução, sem que, aparentemente, subsista qualquer fundamento para indeferir o pedido” e, na medida em que o Município não dispõe de departamentos ou estruturas com competência técnica adequada para proceder à análise rigorosa dos projetos e estudos apresentados pelas promotoras com vista ao licenciamento, “não se verificará qualquer escrutínio efetivo que possa constituir um verdadeiro mecanismo de controlo do cumprimento da legalidade”.
Advogam, consequentemente, que “estando as soluções urbanísticas de tal forma definidas na unidade de execução e no contrato de urbanização aprovados, o recurso à tutela cautelar reside na necessidade de, enquanto se decide a causa principal, obviar à sua concretização e, consequentemente, à efetivação da violação dos parâmetros normativos do ordenamento do território, urbanísticos e ambientais que se julgam aplicáveis”, existindo “necessidade de impedir a execução dos instrumentos urbanísticos aprovados pela deliberação suspendenda, ou seja, quer a unidade de execução, quer o contrato urbanístico, pois, ainda que a concretização do projeto urbanístico esteja dependente de outros atos jurídicos ou materiais, estes sempre dependerão inteiramente do ato suspendendo”. E que, ainda que se possam impugnar os atos administrativos de controlo prévio de operações urbanísticas dos particulares, caso estes existam por as operações urbanísticas estarem dependentes de mera comunicação prévia desde que enquadradas por unidade de execução com determinadas características, tal se mostrará inútil se as obras, se limitarem a respeitar, o conteúdo da unidade de execução em causa.
Defendem que a unidade de execução, não pode ser entendida apenas como uma delimitação de um terreno que fica a aguardar da aprovação de projetos, pois, na verdade, executa o plano, define as construções, e tem que ser executada num dado tempo e que, produzindo a deliberação os seus efeitos, tal circunstância permite o prosseguimento de procedimentos de licenciamento à luz de um instrumento de gestão urbanística ilegal.
Em sede de contra-alegações, o Recorrido, Município do Funchal, aduz que a decisão recorrida não merece censura porque os Requerentes “não alegaram qualquer facto que concretize um prejuízo e muito menos, um prejuízo que seja de difícil reparação e analisada a causa de pedir, não se percebe em que medida a aprovação da delimitação final da Unidade de Execução ou a aprovação da minuta do contrato de urbanização, concretizam um facto consumado”. Diferenciando a delimitação da unidade de execução e a aprovação do projeto a ocorrer na unidade de execução, entende que o direito à realização das operações urbanísticas preconizadas na unidade de execução está dependente dos procedimentos de controlo preventivo ou sucessivo das operações urbanísticas a realizar na respetiva área de abrangência e do cumprimento dos encargos associados, razão pela qual inexiste periculum in mora. Sustenta, ainda, que não resulta dos factos provados que com a aprovação da Unidade Execução tenham ficado definidos o número de fogos, tipologia e lugares de estacionamento, que o número de pisos acima e abaixo do solo, a altura dos edifícios, os índices de utilização e de impermeabilização do solo por prédio/promotor e a capacidade máxima edificatória mais não são do que a reprodução dos parâmetros urbanísticos do PDM do Funchal para aquela área e que a proposta de implantação nas parcelas a edificar, na Planta de Programa Urbanístico Base, não são vinculativas, ficando sujeitas a acertos decorrentes da aplicação dos parâmetros urbanísticos do PDMF e demais legislação aplicável. Concluindo que “a Unidade de Execução em causa nos presentes autos não comporta uma definição clara, detalhada, calendarizada, vinculativa das operações urbanísticas a realizar na zona da Praia Formosa (Funchal), uma vez que as obras de construção que os contrainteressados apresentem para aquela área terão de ser licenciadas e terão de cumprir todas as regras aplicáveis na área de intervenção da Unidade de Execução da Praia Formosa que estão definidas no Plano Diretor Municipal do Funchal”.
A Recorrida, I......, S.A., defende nesta parte o acerto da decisão aduzindo que a delimitação de unidades de execução corresponde a um instrumento de execução sistemática do plano, sendo que, como emerge do artigo 55.º da Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, Ordenamento do Território e Urbanismo (Lei n.° 31/2014, de 30 de maio), “ao delimitar uma unidade de execução, o Município impõe que a execução do plano se processe de forma coerente e concertada entre os proprietários dos prédios abrangidos, obrigando a uma visão de conjunto e à conciliação dos seus interesses e do interesse municipal, materializada, materializada no contrato de urbanização e assente num projeto urbanístico global para área abrangida”.
Considera que em conformidade com o artigo 148.° do RJIGT (Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo D.L. n.° 80/2014, de 14 de maio), do artigo 122.º do D.L.R. n.° 18/2017/M, de 27 de junho, resulta que a delimitação da unidade de execução não define as regras e prescrições urbanísticas aplicáveis na área abrangida, encontrando-se estas já fixadas no PDM, de tal forma que “a deliberação suspendenda limita-se a identificar em concreto as prescrições urbanísticas previstas no PDM para toda a área abrangida pela delimitação da unidade execução, em função da categoria de espaço em que se inclua, remetendo para as disposições que, por força desse plano, são aplicáveis” e que as referidas normas não dispensam os procedimentos de controlo prévio das operações urbanísticas a executar, que terão de ser promovidos pelos interessados e apreciados pela Câmara Municipal.
Advoga que embora a delimitação da unidade de execução deva ser acompanhada da definição de uma solução urbanística de base, ou programa urbanístico base, esta é de cariz essencialmente orientador e não vinculativo, sequer para os proprietários, não se confundindo com qualquer ato permissivo da execução material de operações urbanísticas, o qual terá sempre de ser proferido, na sequência de procedimentos de controlo prévio devidamente instruídos e promovidos pelos proprietários. Pelo que “não é, pois, o facto de o programa urbanístico de base ser mais ou menos detalhado que altera a natureza jurídica e os efeitos da deliberação de aprovação da área da unidade de execução”. Pelo que, “independentemente do detalhe do programa urbanístico de base, a delimitação da unidade de execução não constitui um ato administrativo permissivo ou habilitador da execução material de qualquer operação urbanística, maxime de obras de construção de edifícios, não prescindindo, em nenhuma circunstância, dos procedimentos de controlo prévio de operações urbanísticas previstos no RJUE”.
Daí entendem dever concluir-se inexistir periculum in mora, pois que resultando os danos que os Recorrentes alegam da irreversibilidade das obras, não é a deliberação suspendenda que permite, autoriza ou habilitada a sua execução. Antes existem procedimentos de controlo prévio – licenciamento ou controlo prévio -, relativamente aos quais os Recorrentes podem reagir, nos quais terão de ser apresentados os projetos, e que podem não coincidir com descrito no programa urbanístico base, de tal forma que os supostos prejuízos não apenas não são atuais, como se mostram meramente conjunturais ou hipotéticos.
Por sua vez as Recorridas P......., S.A. ("P......."), Q......, S.A. ("Q......"), e I..... - S......., S.A. ("ITI"), entendem que aos Recorrentes não assiste razão no erro de julgamento que apontam à sentença afirmando que não se verifica qualquer facto consumado, nem tão pouco quaisquer prejuízos de difícil reparação que decorram da delimitação da UEPF e da celebração do CdU e, consequentemente, inexiste periculum in mora.
Para tanto sustentam que a delimitação de uma unidade de execução e, bem assim, a aprovação de uma minuta de contrato de urbanização, não isentam os promotores da necessidade de sujeitar as operações urbanísticas preconizadas - obras de urbanização e de construção - ao necessário controlo urbanístico de que depende a atribuição de direitos construtivos, a subsequente realização das obras que efetivam tais direitos e, ainda, a formalização dos atos jurídicos necessários à constituição e alienação de frações autónomas. E que, no caso concreto, não estando definido o número máximo de fogos nem programadas as obras de urbanização e edificação, ao abrigo do artigo 4.º, n.º 1 al. b) iii) e c) do RJUE, o procedimento de controlo prévio das operações urbanísticas a jusante da UEPF continua a ser o procedimento de licenciamento urbanístico.
Aduzem que a circunstância de estarem em curso diligências de comercialização da venda de apartamentos nos imóveis em causa é uma questão de práxis imobiliária, reversível e condicionada ao controlo das operações urbanísticas em causa, e que, ainda que se admitisse haver lugar a uma sujeição a comunicação prévia daí não resultaria o desaparecimento de mecanismos de controlo administrativo para salvaguarda da legalidade urbanística.
Vejamos.
O requisito do periculum in mora mostra-se consagrado no artigo 120.º, n.º 1 do CPTA quando aí se fala da existência de um “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação”, estabelecendo-se no artigo 114.º, n.º 3 al. g) do CPTA que no requerimento inicial, cabe ao requerente da providência cautelar “especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido”.
Assim, entende-se que o requisito do periculum in mora se encontra preenchido sempre que exista fundado receio que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada ou cabal às situações jurídicas e pretensão objeto de litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
Está-se perante uma situação de facto consumado sempre que da não adoção da providência cautelar ocorra uma situação de impossibilidade total de reintegração da situação jurídica conforme ao Direito, ou seja quando, na pendência de qualquer ação principal, a situação de facto se altere de modo a que a decisão que nela venha a ser proferida, sendo favorável ao requerente, perca toda a sua eficácia (Ac. do TCA Norte de 5.4.2024, proferido no processo 00419/23.9BEPRT).
A providência também deve ser concedida quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspetiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente.
Refira-se que para aferir da verificação do requisito do periculum in mora, o juiz “deve fazer um juízo de prognose colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há ou não razão para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica. Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do Requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar ‘compreensível ou justificada’ a cautela que é solicitada. Como decorre da universalidade das providências admitidas, tanto releva actualmente o periculum in mora de infrutuosidade, que exigirá, em regra, uma providência conservatória, de modo a manter a situação existente, como o periculum in mora de retardamento, que postulará a adopção de uma providência antecipatória, que antecipe parcial ou mesmo totalmente, ainda que sempre em termos provisórios, a solução pretendida ou regule interinamente a situação” [Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 14ª edição, Coimbra, Almedina, 2015, p. 293].
Determina a lei que o receio deve ser fundado, ou seja, “apoiado em factos que permitam afirmar, com objectividade e distanciamento, a seriedade e actualidade da ameaça e a necessidade de serem adoptadas medidas tendentes a evitar o prejuízo”, não bastando “simples dúvidas, conjecturas ou receios meramente subjectivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efetivas lesões” (Abrantes Geraldes, “Temas da Reforma do Processo Civil”, Volume III, Almedina, 2ª edição, pág. 87).
O periculum in mora “pressupõe, assim, um juízo qualificado ou um temor racional, isto é, deve assentar em factos concretos e consistentes que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e a atualidade da ameaça, bem como a necessidade de serem adotadas medidas urgentes, que permitam evitar o prejuízo. O mesmo é dizer que só a presença de um prejuízo atual, concreto e real, reconhecido como efetivamente grave, iminente e irreparável, resultante da demora da sentença definitiva de mérito, pode justificar o acolhimento do pedido apresentado pela via da urgência. Exige-se, no fundo, um juízo de probabilidade “forte e convincente”, a ser valorado pelo julgador segundo um critério objetivo”, de tal forma que uma providência cautelar “será injustificada se o periculum in mora nela invocado se fundar num juízo hipotético, genérico, abstrato, futuro ou incerto, ou num receio subjetivo, sustentado em meras conjeturas” (Marco Carvalho Gonçalves, Providências Cautelares, 2015, Almedina, pp. 206-213).
Para suportar o preenchimento do requisito do periculum in mora os Requerentes, sobre quem a tal respeito recai o ónus de alegação e prova, aduziram que a não concessão da tutela cautelar gerará uma situação de facto consumado, tornando inútil a sentença que venha a ser proferida no processo principal, porquanto “o processo de venda dos apartamentos a construir encontra-se a decorrer e conforme amplamente anunciado e calendarizado- na própria minuta de contrato de urbanismo-, pretende-se a área requalificada até 2025”, estando “previsto que até o final do último trimestre de 2023, os privados apresentassem os seus projetos para licenciamento (sendo obrigação do município viabiliza-los) e as obras, que comportam uma enorme dimensão e investimento, tivessem logo início, o que deverá estar iminente”. Entendem que, aquando da sentença a proferir no processo principal “a solução urbanística e os atos tendentes à mesma, previstos aquando delimitação da unidade de execução já estarão em curso ou mesmo concluída, atento o calendário previsto pela requerida e promotores o Grupo Pestana/CR7 e o Grupo Welsh” e que, “a ser reconhecida tardiamente a ilegalidade, a obra já está em execução e erigida, tendo que ser demolida, o que importa várias consequências para as construções adjacentes, solo intervencionado, ambientais e financeiras, quer para o erário publico, que para os próprios particulares que procedam à construção e os que venham a adquirir as frações” e os “danos para o urbanismo, para o ambiente e para a comunidade serão irreversíveis, não sendo possível o restabelecimento da situação que deveria existir”.
Importa considerar que o ato suspendendo corresponde à deliberação da Câmara Municipal do Funchal de 26.10.2023 que aprovou a delimitação da Unidade de Execução da Praia Formosa e a minuta de Contrato de Urbanização da Unidade de Execução da Praia Formosa [facto 36)].
Como dá nota Fernando Alves Correia (in Manual de Direito do Urbanismo, vol. II, Almedina, 2010, pp. 15 e ss.) ao lado do “urbanismo regulamentar (lúrbanisme réglemaentaire), constante, essencialmente, dos planos urbanísticos, que contêm a disciplina jurídica da ocupação, uso e transformação do solo”, encontra-se a problemática da sua execução – o “urbanismo operativo” – correspondente às ações ou operações urbanísticas previstas nos instrumentos de planeamento.
Assim, e no que respeita aos planos municipais, estabelece-se no artigo 146.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio (doravante RJIGT, na redação do Decreto-Lei n.º 45/2022, de 08/07 aplicável aos autos) e, em termos idênticos no artigo 120.º do Decreto Legislativo Regional n.° 18/2017/M, de 27 de junho, que desenvolve as bases da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo na Região Autónoma da Madeira, contidas na Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, e define o respetivo sistema regional de gestão territorial (doravante DLR 18/2017/M) que o “município promove a execução coordenada e programada do planeamento territorial, com a colaboração das entidades públicas e privadas, procedendo à realização das infraestruturas e dos equipamentos de acordo com o interesse público, os objetivos e as prioridades estabelecidas nos planos intermunicipais e municipais, recorrendo aos meios previstos na lei” (n.º 1), prevendo-se que “os planos territoriais integram orientações para a sua execução”, designadamente “a identificação e a programação das intervenções consideradas estratégicas ou estruturantes, por prioridades, a explicitação dos objetivos e a descrição e estimativa dos custos individuais e da globalidade das ações previstas no plano, e os respetivos prazos de execução” e “a definição dos meios, dos sujeitos responsáveis pelo financiamento da execução e dos demais agentes a envolver [n.º 4, als. a) e c)].
Assumindo-se “a execução dos planos municipais como um procedimento complexo”, as unidades de execução “são um pressuposto necessário da execução coordenada e programada dos planos municipais”, constituindo um instrumento de execução sistemática do PDM, “ou seja, que ocorre com base num instrumento que garante intervenções de conjunto, programação e contratualização entre proprietários” (Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, vol. II, Almedina, 2010, pp. 53 e 54).
Ora, como emerge do artigo 121.º do DLR 18/2017/M e 147.º do RGIT a execução dos planos através dos sistemas de iniciativa dos interessados, de cooperação e de imposição administrativa, desenvolve-se no âmbito de unidades de execução, delimitadas pela câmara municipal, por iniciativa própria ou a requerimento dos proprietários interessados (n.ºs 1 e 2).
Prevendo-se no artigo 122.º do DLR 18/2017/M e 148.º do RGIT que “a delimitação de unidades de execução consiste na fixação em planta cadastral dos limites físicos da área a sujeitar a intervenção urbanística, acompanhada da identificação de todos os prédios abrangidos” (n.º 1), podendo corresponder a “uma unidade operativa de planeamento e gestão, à área abrangida por plano de urbanização ou por plano de pormenor ou a parte desta” (n.º 3) e devendo “ser delimitadas de modo a assegurar um desenvolvimento urbano harmonioso e a justa repartição de benefícios e encargos pelos proprietários abrangidos, devendo integrar as áreas a afetar a espaços públicos, a infraestruturas ou a equipamentos previstos nos programas e nos planos territoriais” (n.º 2).
Destes normativos extrai-se que “as unidades de execução são, assim, as áreas de solo, devidamente delimitadas, nas quais hão-de necessariamente desenvolver-se todas as operações jurídicas e materiais em que se consubstancia a execução do plano” correspondendo a sua delimitação “à fixação em planta cadastral dos limites físicos da área a sujeitar a intervenção urbanística e com identificação de todos os prédios abrangidos” (Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, vol. II, Almedina, 2010, p. 63).
Ou seja, como enuncia Fernanda Paula Oliveira (in Direito do Urbanismo - Do Planeamento à Gestão, 3.ª Edição, AEDRL, 2018, p. 150), “[a] delimitação de uma unidade de execução corresponde (…) ao processo através do qual a câmara procede à delimitação da área que considera adequada à realização de uma operação urbanística [é isso que significa unidade de execução: unidade (territorial) para um projeto urbanístico (que será normalmente, como veremos, uma operação de reparcelamento, um loteamento ou um conjunto urbanístico) para a sua efetiva concretização (execução)].
Em suma, trata-se de uma unidade para executar e não para planear.
Por isso, a delimitação da unidade de execução é apenas uma fase (a primeira) para a execução de uma operação (intervenção) integrada no território: a fase de delimitação física (em planta cadastral) da área do projeto, projeto esse que terá de ser, em regra, elaborado e apresentado posteriormente (porque pressupõe que os proprietários se acertem quanto ao mesmo)."
Impõe-se evidenciar que as unidades de execução devem “observar os indicadores e parâmetros urbanísticos constantes dos planos municipais”, não podendo “alterar qualquer plano municipal de ordenamento de território” e que, nos casos em que a delimitação de uma unidade de execução não seja precedida de um plano de pormenor, fazendo-se em execução direta do plano diretor municipal, entende-se que deve associar-se «à delimitação de uma unidade de execução “um programa urbanístico (desenhado), com pormenor suficiente para permitir a discussão pública, mas com a flexibilidade necessária à desejável futura concertação com proprietários e outros eventuais promotores”, assumindo tal programa urbanístico “uma natureza orientadora, não vinculativa” (Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, vol. II, Almedina, 2010, pp. 63 e 64, seguindo Jorge Carvalho, Organização de Unidades de Execução, Direito Regional e Local, n.° 02, Abril-Junho 2008, pp. 34 e 35 e Fernanda Paula Oliveira, As virtualidades das unidades de execução num novo modelo de ocupação do território, Direito regional e local, Braga, n.º 2 Abril – Junho 2008), p.30 e 31).
Acrescente-se que entre os sistemas de execução dos planos, que se desenvolvem no âmbito das unidades de execução, encontra-se o sistema de cooperação em que “a iniciativa de execução do plano pertence ao município, com a cooperação dos particulares interessados, atuando coordenadamente, de acordo com a programação estabelecida pela câmara municipal e nos termos do adequado instrumento contratual” (artigo 150.º, n.º 1 do RJIGT e 124.º, n.º 1 do DLR 18/2017/M), em que os direitos e as obrigações das partes são definidos por contrato de urbanização, designadamente celebrado entre o município, os proprietários e ou os promotores da intervenção urbanística e, eventualmente, outras entidades interessadas na execução do plano [artigo 150.º, n.º 2 al. b) do RJIGT e 124.º, n.º 2 al. b) do DLR 18/2017/M]. Trata-se de um “sistema de execução misto, precisamente porque, embora atribuindo a iniciativa de execução ao município, baseia-se numa colaboração entre este sujeito de direito público e os interessados na execução do plano, sendo os direitos e as obrigações das partes objeto de contrato de urbanização” (Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, vol. II, Almedina, 2010, p. 63).
Adiante-se que nos termos do artigo 4.º, n.º 2, als. a) iii), b) iii) e c) iii) do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (doravante RJUE), estão sujeitas a licença (i) as operações de loteamento em área não abrangida por unidade de execução que preveja o polígono de base para a implantação de edificações, a área de construção, a divisão em lotes, o número máximo de fogos e a implantação e programação de obras de urbanização e edificação; (ii) as obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos em área não abrangida por unidade de execução que preveja a implantação e programação de obras de urbanização e edificação; e (iii) as obras de construção, de alteração ou de ampliação em área não abrangida por unidade de execução que preveja as parcelas, os alinhamentos, o polígono de base para implantação das edificações, a altura total das edificações ou a altura das fachadas, o número máximo de fogos e a área de construção e respetivos usos. E estão sujeitas a comunicação prévia (i) as operações de loteamento em zona abrangida por unidade de execução que preveja o polígono de base para a implantação de edificações, a área de construção, a divisão em lotes, o número máximo de fogos e a implantação e programação de obras de urbanização e edificação; (ii) as obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos em área abrangida por unidade de execução que preveja a implantação e programação de obras de urbanização e edificação; (iii) as obras de construção, de alteração ou de ampliação em área abrangida por unidade de execução que preveja as parcelas, os alinhamentos, o polígono de base para implantação das edificações, a altura total das edificações ou a altura das fachadas, o número máximo de fogos e a área de construção e respetivos usos [artigo 4.º n.º 4 als. a) iii), b) iii) e c) iii) do RJUE].
Resultando, ainda, da minuta de contrato de urbanização aprovada pela deliberação suspendenda [facto 37] que “em conformidade com os parâmetros urbanísticos constantes do PDMF, sem prejuízo do controlo prévio a que estão sujeitas nos termos do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) e de acordo com o faseamento e prazo de execução previsto na cláusula décima segunda, na área abrangida pela UE PF, serão realizadas nas Propriedades identificadas por P0........, P0........, P0........ e P0........ as operações urbanísticas com o índice de edificabilidade aplicado à respetiva área de terreno originário localizado em ACC do qual resultarão lotes e/ou parcelas destinados a construção/urbanização”, que “em conformidade com os parâmetros urbanísticos definidos no PDMF e tendo em consideração os termos de referência da UE PF, a sua implementação processar-se-á através da aprovação e licenciamento das operações urbanísticas que houver lugar” (números 1 e 2 da clausula oitava) e que constituem obrigações das promotoras (cláusula nona, pontos 1.1. a 1.3) “realizar, com a exclusiva responsabilidade de cada PROMOTORA, todos os estudos e elaborar todos os projetos necessários ao procedimento de controlo prévio urbanísticas e às obras de urbanização correspondentes às infraestruturas locais, de acordo com os termos de referência da UE PF e dentro dos limites das propriedades de cada PROMOTORA, salvaguardando o cumprimento do PDMF e demais legislação aplicável”, “submeter à aprovação do Município, com a exclusiva responsabilidade de cada PROMOTORA, dos pedidos de procedimento de controlo prévio das operações urbanísticas que cada PROMOTORA levará a cabo nas suas Propriedades P0........, P0........, P0........ e P0........ incluindo as correspondentes obras de urbanização, de acordo com as disposições dos instrumentos de gestão territorial e demais legislação aplicável;” e “submeter à aprovação do Município, com a exclusiva responsabilidade de cada PROMOTORA, dos procedimentos de controlo prévio das obras de urbanização e edificação previstas na área da UE PF, de acordo com a legislação aplicável”. Estabelecendo-se, ainda, que “as obras de urbanização e edificação devem estar concluídas no prazo máximo de 3 (três) anos após a emissão do alvará de obras, sem prejuízo das prorrogações legais, não podendo em qualquer caso ultrapassar o prazo de 10 (dez) anos a contar da data da assinatura do presente contrato” (número 5 da clausula décima segunda).
Refira-se, ainda, que se mostra provado que as Contrainteressadas/Recorridas se encontram a elaborar os projetos de arquitetura dos empreendimentos turísticos ou habitacionais previstos para área da UEPF, tendo dado início a negociações de venda de frações, mas que não existem licenciamentos relativos às edificações em nenhuma das parcelas (factos 30 a 33, 41, 60 e 52).
Feito este enquadramento há que concluir que a sentença não padece do erro de julgamento que lhe é imputado, antes se verificando que os AA./Recorrentes confundem as atuações (de facto) que as contrainteressadas tomaram – concretamente ao elaborarem ou darem início à elaboração de projetos de obras de construção (e urbanização) e respetiva comercialização – com os efeitos que emergem da deliberação suspendenda.
De facto, a deliberação suspendenda limita-se a aprovar a delimitação da Unidade de Execução da Praia Formosa, em conformidade com o artigo 92.º al. g) do Regulamento do PDM do Funchal - que prevê que a Unidade de Intervenção Especial da Praia Formosa deva ser objeto de Plano de Urbanização, Plano de Pormenor ou Unidade de Execução, seguindo os princípios de ordenamento aí previstos –, tendo-lhe sido associado, por se tratar de área não abrangida por Plano de Pormenor, um programa urbanístico (desenhado) [factos 27, 36].
E resulta claramente do quadro legal aplicável que a delimitação de unidades de execução corresponde, apenas, à fixação dos limites físicos da área do solo onde serão desenvolvidas as operações de execução das definições que emergem do Plano Diretor Municipal (artigos 122.º do DLR 18/2017/M e 148.º do RGIT), representando o programa urbanístico uma base orientadora e não vinculativa dos termos em que se operacionalizará, em colaboração, a “visão global e coerente da ocupação, uso e transformação do espaço” (Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, vol. II, Almedina, 2010, p. 65) consideradas pela programação do município. Já as operações urbanísticas que se venham a desenvolver na área abrangida pela unidade de execução, além de sujeitas à sua conformidade com o Plano Diretor Municipal, a sua concretização encontra-se previamente dependente da sua sujeição a um procedimento de controlo prévio.
Refira-se que, opostamente ao que alegam, o probatório não revela estarmos perante uma solução urbanística integralmente definida, para o efeito de, em execução direta da unidade de execução da Praia Formosa, emergir o direito à edificabilidade nos concretos termos constantes do Programa Urbanístico Base.
De facto, os pontos 27, 56, 57, 59 enunciam termos do Programa Urbanístico Base, abrangendo a planta cadastral e remetendo-se aí para o documento 27 correspondente à Planta do Programa Urbanístico Base. Encontra-se ainda no Programa Urbanístico Base a enunciação da “solução urbanística base” que remete para o Regulamento do PDMF, incluindo quanto às condições de ocupação das parcelas destinadas a edificação, adiantando-se que “a proposta de implantação dos edifícios a edificar e respetivas caves, na Planta de Programa Urbanístico Base (Desenho 02), não são vinculativas, sujeitas a acertos decorrente da aplicação dos parâmetros urbanísticos do PDMF e demais legislações aplicáveis” e, bem assim, o “estudo do faseamento das operações urbanísticas a levar a cabo (operações de reparcelamentos, loteamentos, urbanização, edificação), de acordo com a Planta de Fases (Desenho 09). As obras de edificação poderão iniciar-se simultaneamente às obras de urbanização e todo o espaço público previsto”.
Acrescente-se que na medida em que a deliberação se limita a aprovar a minuta do Contrato de Urbanização, não se podem atribuir à deliberação efeitos, incluindo em termos de eficácia entrepartes, que apenas emergem da celebração do contrato.
Reiterando-se que a circunstância de as contrainteressadas, a seu mote próprio e à míngua de atos de licenciamento ou submissão de comunicação prévia, terem dado início à comercialização de imóveis integrados na UEPF, corresponde a uma conduta apenas a estas imputável, sem que produza qualquer alteração aos efeitos (legais) do ato de delimitação de uma unidade de execução e aprovação de uma minuta de um contrato de urbanização no âmbito de um sistema de colaboração na execução do plano.
Ou seja, os elementos apenas evidenciam uma proposta de implantação dos edifícios, localização e faseamento de execução, e não a referida “solução urbanística integralmente definida”, muito menos dotada da operatividade direta e vinculatividade que os Recorrentes parecem atribuir-lhe.
Na verdade, em face do Programa Urbanístico Base da UEPF, as obras de urbanização estarão sujeitas a comunicação prévia, na medida em que aquele prevê a implantação e programação de obras de urbanização e edificação, e as operações de loteamento e as obras de construção, de alteração ou de ampliação sujeitas a licença, visto que a unidade de execução não prevê, desde logo, o número máximo de fogos (artigo 4.º, n.º 2 als. a) iii), b) iii) e c) iii) e 4 als. a) iii), b) iii) e c) iii) do RJUE).
E estas operações urbanísticas, opostamente ao que entendem os Recorrentes, carecem de ser conformes com o Plano Diretor Municipal, razão pela qual não se pode aceitar a tese de que não exista um efetivo escrutínio dos projetos que sejam apresentados pelos promotores – notando-se que os Recorrentes nem sequer demonstraram a apontada insuficiente competência do Município para a sua análise rigorosa.
O que se deve concluir é que a deliberação suspendenda não produz os efeitos que lhes são atribuídos pelos Recorrentes, quais sejam os de, em execução direta da mesma, atribuir às Recorridas o direito à edificabilidade, com garantia de licenciamento ou de não inviabilização pelo município da execução das operações urbanísticas objeto de comunicação prévia.
O que significa que a execução do ato suspendendo, isto é a não suspensão da sua eficácia, não opera a consumação das operações urbanísticas nos termos que resultam do Programa Urbanístico Base associado à delimitação da unidade de execução.
Antes se encontram estas sujeitas aos procedimentos de controlo urbanístico acima referidos e, em relação aos quais, sempre assistirá aos Recorrentes o direito a, ainda que assente nas invalidades que imputam à deliberação de aprovação da delimitação da UEPF, reagirem contra os mesmos, designadamente impugnando os atos de licenciamento ou peticionando a condenação da Administração a inviabilizar a execução da operação urbanística objeto de comunicação prévia e cautelarmente por via da suspensão de eficácia do ato de licenciamento ou do embargo da obra realizada ao abrigo de comunicação prévia.
Assim, se a concretização das operações urbanísticas de execução da UEPF e, consequentemente, a apontada efetivação da violação dos parâmetros normativos do ordenamento do território, urbanísticos e ambientais, está ainda dependente seja da efetiva celebração do contrato de urbanização, seja da conclusão pelos promotores dos projetos de loteamento, obras de urbanização e construção, da sua submissão a licenciamento e aprovação pelo município ou da apresentação de comunicação prévia, do próprio período necessário ao início e conclusão das obras (previsivelmente 3 anos), não se pode considerar que exista o periculum in mora que advogam os Recorrentes.
Isto é, num juízo de prognose, não é possível concluir que ao não suspender a eficácia da deliberação em causa nestes autos, em face da delonga do processo principal, aquando da prolação da decisão final haja ocorrido, no plano dos factos, a situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação que os Recorrentes alegam.
Donde, se haverá que concluir que, efetivamente, não se mostra preenchido o requisito do periculum in mora, não incorrendo a sentença em erro de julgamento.
Consequentemente, porque são cumulativos os pressupostos de adoção das providências cautelares, devendo ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a decisão de improcedência da providência cautelar e, consequentemente, o vencimento das Recorridas, fica prejudicada a apreciação do objeto das ampliações do âmbito do recurso.

4.4. Das custas

Sem custas [artigo 4.º, n.º 2 al. b) do RCP].

5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, não se apreciando, por prejudicada, a ampliação do âmbito do recurso apresentada pelas contrainteressadas.
Sem custas.