“a) Ser a entidade Ré, AIMA IP. intimada a, no prazo de 10 dias, agendar uma data, em qualquer uma das suas Delegações em território nacional para que o Autor possa, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 98.º da Lei n.º 23/2007 de 04 de julho, dar início ao processo de reagrupamento familiar:

-Da sua esposa S......, portadora do passaporte n.º 39….. emitido a 20/08/2024 em Jerusalém e válido até 19/08/2029;

-Do seu filho D……, portador do passaporte n.º 39…. emitido a 20/08/2024 em Jerusalém e válido até 19/08/2029;

-Do seu filho M……, portador do passaporte n.º 39….. emitido a 20/08/2024 em Jerusalém e válido até 29/08/2029

b) -Ser o Senhor Diretor Geral da Ré AIMA IP. condenado ao pagamento de €10,00 (dez euros), a título de sanção pecuniária compulsória, por cada dia de atraso em relação ao prazo fixado para o cumprimento da sentença.”

Por sentença proferida em 5 de julho de 2025, o referido Tribunal indeferiu liminarmente o requerimento inicial, considerando “verificada uma situação de inadequação absoluta da forma de processo utilizada, que constitui uma exceção dilatória inominada, que conduz à nulidade de todo o processado, determinante do indeferimento liminar da petição inicial”.

Inconformado, o Requerente interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“1. O Recorrente intentou uma Ação de Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias contra a AIMA IP, visando o agendamento do reagrupamento familiar da sua esposa e filhos.
2. Fundamentou o pedido no artigo 98.º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007 e no artigo 109.º do CPTA, alegando omissão administrativa lesiva de direitos fundamentais.
3. Os presentes Autos foram distribuídos como uma Intimação para Prestação de Informações e Passagem de Certidões (5.ª espécie) de forma errada, quando deveriam ter sido distribuídos como uma Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias (6.ª espécie).
4. O Recorrente invocou desde o início que pretendia a tramitação pela 6.ª espécie, identificando expressamente o artigo 109.º do CPTA, na sua petição inicial, bem como assim a identificação do processo.
5. O Douto Tribunal A Quo reconheceu o erro de distribuição, mas entendeu que, mesmo sendo qualificado corretamente, a forma de processo seria inadequada porquanto aquilo que o Recorrente é que ‘’A AIMA IP. seja condenada na prática do ato legalmente devido, concretamente, que a AIMA IP. seja intimada a proceder ao agendamento para a recolha dos dados biométricos, a fim de se dar início ao pedido de reagrupamento familiar.’’
6. Essa conclusão levou ao indeferimento liminar da petição, com base numa exceção dilatória inominada por inadequação da forma.
7. O Recorrente entende que essa interpretação viola o princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto no artigo 20.º da CRP.
8. O objetivo do processo não era obter apenas a condenação da Ré AIMA IP. Na prática de um ato administrativo, mas sim assegurar, em tempo útil, os seus direitos fundamentais ameaçados, bem como os da sua família.
9. A omissão da AIMA IP em disponibilizar agendamento inviabiliza o exercício dos direitos fundamentais como o Direito à Família, o Direito à Segurança Social e o Direito à Saúde, todos eles com previsão constitucional.
10. O Recorrente não conseguiu utilizar a plataforma online da AIMA para iniciar o processo, devido a falhas técnicas, que anexou como prova.
11. Dada a ausência de canais administrativos eficazes e a urgência da situação, a Ação de Intimação para Proteção de Direitos Liberdades e Garantias era o único meio adequado a garantir uma proteção jurídica tempestiva.
12. A ação administrativa comum (via ordinária) não permite resposta célere, podendo arrastar-se por meses ou anos.
13. Durante esse tempo, o Recorrente e a sua família continuariam privados de apoio médico, social e de condições de dignidade mínima.
14. O critério da subsidiariedade do artigo 109.º do CPTA impõe a adoção desta ação urgente quando a via ordinária não for suficiente.
15. A jurisprudência dos Tribunais Administrativos Portugueses tem seguido nesse sentido, conforme se pode ler da leitura, por exemplo, da sentença proferida no âmbito do processo n.º 355/23.8BELSB de 20-02-2024 ou do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul proferido no âmbito do processo n.º210/23.6BELSB, de 07-12-2023-
16. O Recorrente reagiu a uma lesão atual e contínua dos seus direitos e fê-lo na forma processual correta, sendo que a decisão recorrida enferma de erro de subsunção jurídica e de falta de ponderação quanto à urgência da pretensão.
17. A ação intentada é adequada, necessária e proporcional à gravidade dos danos causados pela inércia da AIMA.
18. O processo deve ser remetido para correta tramitação como Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, nos termos do artigo 109.º do CPTA.
19. o Recorrente pretende que seja revogada a sentença recorrida, com a consequente procedência deste recurso e que, sejam os devidos Autos qualificados como Ação de Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, ao abrigo do artigo 109.º do CPTA, reconhecendo-se que a forma processual é adequada à natureza da pretensão, em virtude da urgência e gravidade na omissão da Ré (AIMA IP) que lesiona direitos fundamentais, designadamente o direito à família, à saúde, à segurança social e à emigração, não sendo o processo liminarmente indeferido, mas sim remetido à tramitação devida.
20. O Recorrente pretende que seja julgado procedente o presente recurso de apelação, revogando-se a sentença recorrida que indefere liminarmente a P.I. por inadequação absoluta da forma de processo utilizada, devendo determinar-se o prosseguimento dos autos como Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, nos termos do artigo 109.º do CPTA com a remessa dos Autos à tramitação devida.

O recurso interposto foi admitido como apelação, com subida imediata, nos próprios autos e efeito devolutivo.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Notificado do aludido parecer, o Recorrente não respondeu.

Com dispensa dos vistos, atento o carácter urgente dos presentes autos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º 2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), a este Tribunal cumpre apreciar se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito.

3. Fundamentação de facto

Na decisão não foi fixada matéria de facto.

4. Fundamentação de direito

4.1. Do erro de julgamento de direito

A sentença recorrida rejeitou liminarmente a petição considerando verificar-se a inadequação/impropriedade da forma de processo utilizada porquanto, peticionando o requerente que a AIMA “seja intimada a proceder ao agendamento para a recolha dos dados biométricos, a fim de se dar início ao pedido de reagrupamento familiar”, “a pretensão material do requerente de condenação da AIMA, I.P. à prática do agendamento para a recolha dos dados biométricos constitui ─ sim ─ o objeto de uma ação administrativa, um processo não urgente, preconizada na alínea b) do n.º 1 do artigo 37.º do CPTA, e regulada nos artigos 66.º e ss. do CPTA, ou seja, a ação administrativa de condenação à prática de ato devido”, não sendo “credora nem da intimação prevista no artigo 109.º, nem da intimação prevista no artigo 104.º, ambos do CPTA”.
Contra o assim decidido insurge-se o Recorrente.
Primeiramente advoga ter ocorrido um erro na distribuição por nunca ter pretendido que os mesmos tramitassem na 5.ª espécie – Intimação para a prestação de informações e passagem de certidões, mas sim na 6.ª espécie – Intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, como resulta da petição inicial, pelo que, reconhecendo o lapso, o Tribunal deveria remeter os autos à 6ª espécie nos termos do artigo 99.º, n.º 2 do CPC.
Sustenta, ainda, que, escrutinada a petição inicial, a sua pretensão não se reconduz a uma mera conveniência procedimental, a um petitório de condenação à prática de ato devido, mas visa sim garantir o exercício concreto e tempestivo de vários direitos fundamentais, de entre os quais destaca o Direito à Família, o Direito à saúde e o Direito à Segurança Social, todos eles com previsão constitucional. Entende que reagiu contra uma lesão atual, grave e de difícil reparação dos seus direitos, liberdades e garantias fundamentais, bem como assim os da sua família, porquanto a omissão/atraso por parte da Ré AIMA IP. na realização de agendamento obrigatório para instrução do pedido desta natureza equivale a uma violação, por omissão, daqueles direitos fundamentais. E que requereu essa tutela jurisdicional através de uma ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias porquanto a via judicial comum não se afigura como suficientemente célere e eficaz, tendo o tribunal desconsiderado a urgência subjacente à pretensão e à gravidade da violação dos direitos fundamentais do Recorrente e da sua família, que revela que a via processual de ação comum não permite o restabelecimento em tempo útil da legalidade administrativa.
Defende que, opostamente ao decidido, se verifica a inadequação processual de uma ação comum de condenação à prática de ato administrativo, por não oferecer uma resposta célere e eficaz à gravidade da situação em si e dos seus efeitos, de tal forma que o juízo de inadmissibilidade liminar padece de erro na qualificação jurídica da pretensão, espelhando igualmente uma desconsideração pelo princípio da tutela jurisdicional efetiva, violando-se dessa forma, o disposto no artigo 20.° da CRP.
Importa clarificar que, pese embora o Tribunal tenha qualificado como de “impropriedade do meio processual utilizado” ou “inadequação absoluta da forma de processo”, o que resulta da decisão é que entendeu que a pretensão deduzida – de condenação da AIMA à prática de determinado ato/agendamento – seria objeto de uma ação administrativa de condenação à prática de ato devido, regulada nos artigos 37.º, n.º 1 al. b) e 66.º e ss. do CPTA, e não de uma intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, a que se reportam os artigos 36.º, n.º 1 al. d) e 104.º e ss. do CPTA – forma processual que, ao instaurar a ação, o Recorrente indicou no campo referente objeto da ação (cf. comprovativo de entrega) -, ou de uma intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, regida pelos artigos 36.º, n.º 1 al. d) e 109.º e ss. do CPTA. Ou seja, embora se reconheça que, não raras vezes, o erro na forma de processo é indistintamente apelidado de inidoneidade, impropriedade ou inadequação da forma processual – correspondendo esta à utilização de um tipo de ação para obter o efeito típico ou que só pode ser obtido através de outra forma processual, aferida em face da causa de pedir e do pedido, e constitui exceção dilatória inominada cuja consequência é a absolvição da instância -, ao aferir a compatibilidade do pedido com a forma processual utilizada, o que o Tribunal a quo apreciou, verdadeiramente, foi o erro na forma de processo.
Ora, o erro na forma do processo ocorre quando o pedido é inadequado à forma de processo utilizada, aferindo-se pelo pedido deduzido, e “importa unicamente a anulação dos atos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei.” (artigo 193.º, n.º 1, do CPC). Contudo, quando não seja possível a convolação na forma de processo adequada gera a nulidade de todo o processo, constituindo exceção dilatória e, como tal, obstando a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância [cfr. artigo 89.º, n.ºs 1, 2 e 4, alínea b), do CPTA].
Assim, a ocorrência do erro na forma de processo afere-se pelo pedido formulado na ação, sendo pelo pedido final formulado, pela pretensão que o requerente pretende fazer valer, que se determina a sua conciliabilidade com o meio processual empregue para o efeito.
Isto posto, o pedido formulado pelo Autor foi de “ser a entidade Ré, AIMA IP. intimada a, no prazo de 10 dias, agendar uma data, em qualquer uma das suas Delegações em território nacional para que o Autor possa, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 98.º da Lei n.º 23/2007 de 04 de julho, dar início ao processo de reagrupamento familiar” relativamente à sua esposa e filhos.
Este pedido é, efetivamente, desadequado à intimação para a prestação de informações, consulta de processos e passagem de certidões, em que, na sequência da inscrição pela mandatária aquando da apresentação da p.i. no campo do objeto de “Intimação - informações, consulta de processos ou p. certidões”, a ação foi autuada. É que a ação regulada nos artigos 104.º e ss. do CPTA visa a satisfação de pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos quando os mesmos tenham sido indeferidos, cumpridos parcialmente ou não tenham sido satisfeitos pela Administração no prazo legalmente estabelecidos.
Sucede que, embora autuado como intimação para a prestação de informações, consulta de processos e passagem de certidões, além do mais, do cabeçalho da petição inicial e do próprio pedido – onde consignou “deve a presente Ação de Intimação para a Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias ser julgada procedente por provada” -, resulta que o Requerente pretendeu instaurar uma ação de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias nos termos do artigo 109.º do CPTA.
O que significa que, embora a si imputável, terá ocorrido um erro na distribuição, que dá lugar à sua correção em cumprimento do artigo 210.º, alínea b), do Código de Processo Civil, ou seja, carregando-se na 6.º espécie e descarregando-se da 5.ª espécie em que se encontra.
O que, todavia, entendeu o Tribunal a quo foi que também a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias não seria a forma processual adequada ao pedido, mas sim a ação de condenação à prática de ato administrativo devido nos termos dos artigos 66.º e ss. do CPTA, razão pela qual rejeitou liminarmente a petição.
Porém, sem razão.
Como emerge do n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, “[a] intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.”.
Este meio processual, que é de utilização excecional, assegura a proteção a título principal, urgente e sumária, de direitos, liberdades e garantias, que estejam a ser violados naquelas situações em que a rápida prolação de uma decisão que vincule a Administração (ou particulares) a adotar uma conduta positiva (facere) ou negativa (non facere) se revele como indispensável para acautelar o exercício em tempo útil de um direito, liberdade e garantia.
Adiantando-se que o Recorrente assenta a sua pretensão num direito, liberdade e garantia, essencialmente no direito à família (artigo 36.º da CRP) na dimensão do reagrupamento familiar, direito este que lhe é reconhecido por residir (legalmente) em Portugal (artigo 15.º, n.º 1 da CRP), e que reputa em risco de ser violado – na medida em que a sua esposa e filhos, residindo ilegalmente em Portugal, correm o risco de lhes ser determinado o abandono de território nacional e assim separado o agregado familiar – por força da omissão da Administração no agendamento com vista à submissão dos pedidos de autorização de residência por reagrupamento familiar, dando nota que a garantia de tal direito não se compagina com uma tutela precária, peticiona a que se intime a Administração na adoção daquela conduta positiva, concretamente no agendamento de uma data para que possa dar início ao processo de reagrupamento familiar.
Embora estes autos incindam na proteção do direito à família (e ao reagrupamento familiar) cuja efetividade se encontra materialmente comprometida pela falta de possibilidade de agendamento com vista à apresentação dos pedidos de autorização de residência dos membros da família do Requerente, não diverge do cerne da questão abordada no Acórdão do STA n.º 11/2024, de 6.6.2024, proferido no processo 741/23.4BELSB, no qual se entendeu que “[e]stando em jogo o exercício de direitos, liberdades e garantias fundamentais, formalmente reconhecidos pela Constituição da República Portuguesa e por instrumentos de direito internacional ao cidadão estrangeiro, mas cuja efetividade se encontra materialmente comprometida pela falta de decisão do pedido de autorização de residência por banda da Administração, a garantia do gozo de tais direitos por parte do mesmo não se compagina com uma tutela precária, traduzida na atribuição de uma autorização provisória, antes reclama uma tutela definitiva, pelo que o meio processual adequado, de que o cidadão deve lançar mão, é o processo principal de intimação previsto nos artigos 109.º a 111.º do CPTA.”
Constatando-se que, verdadeiramente, o Tribunal a quo nem sequer justifica a conclusão que alcança de que a pretensão de condenação ao agendamento para recolha de dados biométrico apenas se subsumiria à ação de condenação à prática de ato (administrativo) devido [deixando-se aqui a nota que estando em causa uma pretensão no sentido da adoção de um comportamento - o agendamento para a recolha dos dados biométricos, a fim de se dar início ao pedido de reagrupamento familiar -, e não de prática de um ato administrativo, nunca seria adequada a ação de condenação à prática de ato (administrativo) devido nos termos dos artigos 37.º, n.º 1 al. b) e 66.º e ss., mas sim a ação de condenação à adoção de comportamentos nos termos do artigo 37.º, n.º 1 al. h) do CPTA], em face do supra exposto, assume-se à evidência que o pedido formulado corresponde efetivamente a uma intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, de molde que não se verifica o erro na forma de processo. E, consequentemente, não há, com tal fundamento, lugar à rejeição liminar.
Questão diversa, mas que o Tribunal a quo, não obstante referenciar a inadequação/impropriedade do meio processual, verdadeiramente não aborda é a de saber se se mostram preenchidos os pressupostos para o recurso ao processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, atento o estatuído no artigo 109.º, n.º 1 do CPTA. Problemática essa que é, não raras vezes, tratada e preconizada como (in)idoneidade, (in)adequação ou (im)propriedade do meio processual.
Com efeito, é que a utilização da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias exige que a emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para proteção de um direito, liberdade ou garantia, cabendo ao requerente da intimação alegar e demonstrar a urgência na obtenção de uma decisão definitiva para a tutela dos direitos, liberdades e garantias que alega estarem a ser violados. E, por outro, conforme estatuído no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, a intimação será o meio adequado quando a tutela do direito, liberdade ou garantia lesado, ou em vias de o ser, não se compadece com a delonga de um processo não urgente, ainda que acompanhado de uma providência cautelar (subsidiariedade da intimação).
Por o regime exposto reclamar do autor que recorre à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, a alegação de factos concretos idóneos que evidenciem o preenchimento dos pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, enunciados no n.º 1 do artigo 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, encontrando-se a admissão da utilização de uma intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias dependente da análise das circunstâncias de cada caso, sendo a verificação do respetivo preenchimento efetuada por referência à causa de pedir e ao pedido formulado pelo requerente, entende-se que, omitindo o requerente “o ónus de alegação/densificação de factos devidamente concretizados e efectivamente demonstrativos de uma consistente situação urgente ou premente, de modo que só o processo de intimação, em tempo útil, se mostra capaz de proteger de modo imediato e cabal os direitos, liberdades e garantias alegadamente em causa” (Ac. deste TCA Sul de 11.9.2025, proferido no processo 55075/24.7BELSB, disponível em www.dgsi.pt), sendo manifesta a falta de verificação dos pressupostos previstos no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA, há lugar à rejeição liminar ao abrigo do n.º 1 do artigo 110.º do CPTA.
Mas, desde já e com vista a revelar que a decisão não poderia ser a de rejeição liminar tomada pelo Tribunal a quo, adiantamos que não é esse o caso dos autos.
Com efeito, recorda-se que no requerimento inicial, para justificar a urgência que é pressuposto do recurso à intimação e insuficiência da tutela cautelar, o Requerente alega, de forma concretizada, que reside e trabalha em Portugal, sendo titular de uma autorização de residência para desempenho de atividade altamente qualificada, tendo viajado para o nosso país acompanhado pela sua esposa e filhos menores. Sustenta que tentou dar início ao processo de atribuição de residência por reagrupamento familiar para os membros da sua família, mas que a plataforma da AIMA, por razões que desconhece, não permitiu a conclusão da operação. Aduz, consequentemente, que a sua família - para a qual solicita o agendamento – encontra-se em território nacional sem dispor de qualquer documento que comprove a sua legalização, o que causa profunda ansiedade e inquietação, em face do receio fundado de lhes ser determinado o abandono, separando-se a família, no que porá em crise o seu direito à família (e ao reagrupamento familiar). Alega que não podem viajar, sob pena de não poderem retornar a Portugal. E que, a falta de autorização de residência da sua esposa, limita a possibilidade de procura e exercício efetivo de trabalho, comprometendo a estabilidade financeira do agregado que tem de fazer face a despesas mensais de dois menores, e, bem assim, o acesso à saúde e segurança social, o mesmo sucedendo com as limitações dos filhos a cuidados de saúde e educação e, bem assim, aos apoios a crianças e jovens.
O exposto demonstra que o Recorrente concretiza suficientemente os factos que revelam em que termos a demora no agendamento com vista à apresentação do pedido de autorização de residência por reagrupamento familiar coloca em risco o seu direito à família, na dimensão do reagrupamento familiar, porquanto a situação de irregularidade em território nacional dos membros desse agregado determina que sobre os mesmos recaia a obrigação de abandonarem o território nacional e, consequentemente, desagrega o núcleo familiar.
A salvaguarda deste direito não se mostra garantida pela tutela cautelar, na medida em que, desde logo, não é passível de se assegurar provisoriamente, se não apenas definitivamente, o reclamado agendamento com vista a dar início ao pedido.
Demonstra-se, assim, a necessidade de ser proferida uma decisão de mérito urgente, sob pena de vir a ser lesado o direito à família do Recorrente, não sendo possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.
No que, consequentemente, porque preenchidos os pressupostos para o recurso à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias e mostrando-se o pedido formulado adequado à forma processual que foi indicada na p.i. pelo Recorrente, não havia lugar à rejeição liminar. Antes se impondo, perante a ocorrência de um mero erro na distribuição, que o Tribunal a quo proceda à sua correção em cumprimento do artigo 210.º, alínea b), do Código de Processo Civil, ou seja, carregando-se na 6.º espécie e descarregando-se da 5.ª espécie em que se encontra, e prosseguindo na tramitação e apreciação dos autos como intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias.

Da condenação em custas

Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento das Custas Processuais.

5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,
a. Conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida, determinando-se a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa para proceder à correção da distribuição, carregando-se os autos na 6.º espécie e descarregando-se da 5.ª espécie em que se encontra, e prosseguindo na tramitação e apreciação dos autos como intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias.
b. Sem custas.