| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Subsecção Administrativo Comum da Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
R... e M.... (Autores), intentam Acção Administrativa Especial contra a Câmara Municipal do Funchal (Entidade Demandada) com vista à impugnação do despacho de 10/09/2006, do Vereador do Pelouro do Urbanismo da Entidade Demandada, que licenciou as obras particulares de construção requeridas pelos Contra-interessados e consequente emissão do Alvará de Construção n.º 130/2007, tendo peticionado que o Tribunal declare:
a) “A nulidade do despacho proferido pela Autoridade Ré, e consequente emissão do Alvará de Construção, pelos indicados vícios de violação de lei;
b) Que a Autoridade Ré não emita a Licença de Utilização para o prédio ora em construção;
c) Pagamento de uma indemnização, pelos prejuízos patrimoniais e morais sofridos pelos Autores, a apurar em sede de Execução de Sentença;
d) Nas custas judiciais;
e) E consequentemente condene a Autoridade Ré à adopção dos actos necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto nulo não tivesse sido praticado e dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto impugnado, tudo com as legais consequências.”
Indicaram como Contra-interessados: J.... e M..... .
O TAF do Funchal, por Sentença de 31 de Julho de 2021, julgou a acção parcialmente procedente e, em consequência:
i) declarou a nulidade do acto de licenciamento praticado a 06/09/2006, pelo Vereador da Entidade Demandada a favor dos Contra-interessados;
ii) absolveu a Entidade Demandada e os Contra-interessados dos demais pedidos.
Desta vem interposto o presente recurso pelos contra-interessados, ora Recorrentes, terminando as alegações com a formulação das conclusões que se transcrevem:
“ I. Determina o Regime Jurídico de Urbanização e Edificação aprovado pelo Decreto-lei n.º 555/99 de 16 de dezembro (com as várias alterações que sofreu ao longo do tempo) no seu artigo 68º que “Sem prejuízo da possibilidade de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos nos termos gerais de direito, bem como do disposto no artigo 70.º, são nulas as licenças, as autorizações de utilização e as decisões relativas a pedidos de informação prévia previstos no presente diploma que:
a) Violem o disposto em plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença ou comunicação prévia de loteamento em vigor.
II. O Tribunal do Funchal declarou a nulidade do ato de licenciamento praticado a 6 de setembro de 2006, pelo Vereador da Câmara Municipal competente a favor dos Contrainteressados.
III. A nulidade foi declarada pelo TAFF por violação da lei, porque o licenciamento violou os artigos 16ºe 34º do Regulamento do PDM em vigor no território municipal em causa e à data.
IV. A Sentença porém faz errada aplicação do direito.
V. Desde logo importa ter presente que atenta a “pesada” sanção que recai sobre o licenciamento em caso de ilegalidade (ou seja a sua nulidade) e a complexidade que os seus efeitos podem ter na esfera jurídica dos envolvidos e na vida social, a interpretação e aplicação da lei deve ser rigorosa e precisa, em especial no preenchimento dos pressupostos da norma pela fattispecie em causa.
VI. Dos factos considerados provados pelo Tribunal resulta que a 6 de setembro de 2006, o vereador da Câmara Municipal do Funchal deferiu o pedido de licença dos C-I para remodelação e ampliação de uma moradia unifamiliar.
VII. Não se tratou de uma construção nova!
VIII. Como se alcança do projeto de arquitetura devidamente aprovado pela Câmara Municipal do Funchal (e que obrigatoriamente deve ser complementado aos factos provados) e em especial das plantas com menção dos existentes, das demolições e das novas edificações (plantas 6 a 12), a implantação do prédio quanto ao “lado” dos AA. não sofreu alteração quanto à localização da parede leste, já que o prédio antigo estava também contíguo à moradia destes
IX. Conforme consta do respetivo alvará n.º 130/2007 por aquele despacho foram licenciadas obras de ampliação, do qual consta:
“Área total de construção: 101 m2;
volumetria do edifício: 294,50 m3;
área de implantação ---- m2;
n.º de pisos 3, sendo 2 acima da cota de soleira e 1 abaixo da mesma cota;
Cércea: 6,5 metros de altura,
n.º de fogos: 1; uso a que se destina a edificação: habitação.”
X. O artigo 16º do Regulamento do PDM invocado pela Sentença, refere-se à implantação em lotes e não à ampliação de edifícios preexistentes.
XI. O prédio dos contrainteressados não é um lote.
XII. Como resulta do alvará em causa acima transcrito, a área de implantação não é alterada, denunciando que se mantém na que anteriormente ao licenciamento já existia.
XIII. Não foi o despacho em causa que licenciou a área de implantação que o prédio possui.
XIV. Por sua vez o artigo 34º do mesmo Regulamento refere-se a obras de construção e não a obras de ampliação, definidas na alínea e) do artigo 2º do RJUE como obras de que resulte o aumento da área de pavimento ou de implantação, da cércea ou do volume de uma edificação existente (no caso apenas resultou um aumento da cércea, de pisos e do volume edificado).
XV. O artigo 60º n.º 2 do RJUE determina que “A concessão de licença ou autorização para a realização de obras de reconstrução ou de alteração das edificações não pode ser recusada com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que tais obras não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor, ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação.”
XVI. Porque a sentença do TAFF, nos termos do artigo 639º n.º 2 alínea c) do CPC, se fundamentou em normas do Regulamento do PDM do Funchal para declarar a ilegalidade do licenciamento que não são aplicáveis ao procedimento urbanístico em causa, deve ser revogada.
Termos em que deve a Sentença proferida ser revogada e em alternativa ser considerado improcedente o pedido de declaração de nulidade do ato de licenciamento”.
*
Os Autores, ora Recorridos, notificados para o efeito não apresentaram contra-alegações.* O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para efeitos do artigo 146º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, emitiu pronúncia no sentido do provimento do recurso. * Com dispensa de vistos, mas envio prévio do projecto de acórdão aos Srs. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência para decisão.
*
I.1- DAS QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR
Em conformidade com o disposto nos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1 do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigo 140º, nº 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) é pelas conclusões do recorrente jurisdicional que se define o objecto e se delimita o âmbito do presente recurso, sem prejuízo das questões de que este tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, que inexistem, estando apenas adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objecto do recurso.
Das conclusões dos Recorrente extrai-se que a questão a resolver incide em aferir do erro de julgamento de direito, face aos factos provados e ao regime legal aplicável.
*
II – Fundamentação
II. 1 - De facto:
Na sentença foi fixada a seguinte factualidade que se transcreve ipsi verbis:
1. Os Autores são proprietários do prédio urbano, destinado exclusivamente a habitação, com a área de 135 m2, dos quais 64,50 m2 de superfície coberta, localizada ao Sítio da Quinta, freguesia de São Roque, concelho do Funchal, inscrito na matriz sob o artigo 3937º, e descrito na Conservatória do Registo Predial do Funchal sob o n.º 2251.
2. Os Contra-interessados são proprietários do prédio urbano localizado ao Sítio da Quinta, freguesia de São Roque, concelho do Funchal, com a área de 158,00 m2, dos quais 33 m2 de superfície coberta, inscrito na matriz predial sob o artigo 1095º e descrito na Conservatória do Registo Predial do Funchal sob o n.º 1.../20020822.
3. O prédio dos Autores referido em 1. supra confronta com o prédio dos Contra-interessados referido em 2. supra.
4. Os Autores habitam o prédio referido em 1. supra desde Outubro de 2006, tendo constituído neste a sua casa de morada de família.
5. A escritura pública de compra e venda relativa ao prédio referido em 1. supra foi celebrada pelos Autores a 17/04/2007.
6. A 23/10/2000, F.... emitiu uma declaração de autorização, que aqui se dá por integralmente reproduzida, e da qual consta, entre o mais que: “(…) vem para os devidos efeitos legais declarar que autoriza o seu vizinho, o Sr. J.... , residente sito ao local acima indicado, n.º 198, a proceder à reconstrução de uma moradia junto à partilha de que é legitima proprietária.”
7. A 21/11/2000, M... emitiu uma declaração de autorização, que aqui se dá por integralmente reproduzida, e da qual consta, entre o mais que: “(…) vem para os devidos efeitos legais declarar que autoriza ao seu vizinho o Sr. J.... , residente ao local acima indicado n.º 198, a proceder a uma ampliação (conforme projecto aprovado pela C.M.F.) sem cumprir com os afastamentos à partilha do prédio da qual sou proprietária.
8. Por despacho datado de 22/01/2001, a Câmara Municipal do Funchal deferiu o pedido de licença para remodelação e ampliação de uma moradia unifamiliar apresentado por J.... .
9. Mediante sucessivos requerimentos apresentados por J.... , o despacho referido em 8. supra foi revalidado pela Câmara Municipal do Funchal, a 07/06/2002 e prorrogado a 15/05/2003, 10/05/2004 e a 07/05/2005.
10. A 06/07/2006, J.... requer à Câmara Municipal do Funchal autorização para um novo licenciamento.
11. A 06/09/2006, o vereador da Câmara Municipal do Funchal, J... , profere despacho sobre o requerido em 10. supra nos seguintes termos: “Deferido nas condições anteriores”
12. A 17/05/2007, a Câmara Municipal do Funchal emitiu o alvará de obras de ampliação n.º 130/2007, em nome de J.... e outra, que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta entre o mais:
“Área total de construção: 101 m2;
volumetria do edifício: 294,50 m3;
área de implantação m2;
n.º de pisos 3, sendo 2 acima da cota de soleira e 1 abaixo da mesma cota;
Cércea: 6,5 metros de altura,
n.º de fogos: 1;
uso a que se destina a edificação: habitação.”
13. Entre finais de Abril e início de Maio de 2007, os Contra-interessados deram início às obras no prédio identificado em 2. supra, em conformidade com o projecto de arquitectura aprovado pela Câmara Municipal do Funchal para remodelação e ampliação de uma moradia.
14. A edificação da moradia dos Contra-interessados referida em 13. supra, foi feita a uma distância inferior a três metros do prédio dos Autores.
B – Factos não Provados
a) Não ficou provado que a janela da cozinha do prédio dos Autores, localizada no 1.º piso, esteja totalmente coberta pela parede edificada do imóvel dos Contra-interessados.
b) Não ficou provado que as janelas dos quartos de dormir localizados no segundo piso do imóvel dos Autores estejam tapadas pela parede edificada do imóvel dos Contrainteressados.
c) Não ficou provado que os Autores não possam usufruir da cozinha e dos quartos de dormir sem luz artificial, o que provoca uma grande concentração de humidade, que por sua vez danifica as paredes da casa.
d) Não ficou provado que os Autores deixaram de ter privacidade, quer na zona do quarto de dormir, quer na zona da cozinha, tudo porque os Contra-interessados construíram uma varanda no segundo piso edificado.
e) Não ficou provado que os Autores são obrigados a acender a luz da cozinha, mesmo durante o dia, o que implica um custo acrescido de electricidade na ordem dos dez euros mensais.
f) Não ficou provado que a falta de exposição solar é causadora de humidade no interior da moradia, tornando-a, sobretudo nos meses de Inverno, extremamente fria.
g) Não ficou provado que os três filhos dos Autores, sobretudo o mais pequeno, em virtude das humidades e bolor no interior da moradia, estão constantemente constipados e com problemas respiratórios.
h) Não ficou provado que em caso de venda do prédio dos Autores, os mesmos não possam promover a venda pelo valor real de mercado.
*
II.2 De Direito
As questões a decidir neste processo, tal como vêm delimitadas pelas conclusões de recurso, importam em aferir se o Tribunal a quo fez uma incorreta interpretação e aplicação do direito aos factos.
A matéria de facto não foi impugnada de forma cabal, pois supostamente pretendem os Recorrentes o aditamento do que consta das plantas anexas ao projecto de arquitetura, mas sem identificarem o suporte probatório ou qual o facto a aditar, pelo que ainda que fosse essa a sua intenção sempre seria de rejeitar nos termos do artigo 640º, nº 1 do CPC.
Prosseguindo;
Reclamam os Recorrentes que o artigo 60º n.º 2 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Urbana (RJUE), aprovado pelo Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro determina que “A concessão de licença ou autorização para a realização de obras de reconstrução ou de alteração das edificações não pode ser recusada com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que tais obras não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor, ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação.”
Em anotação a este preceito, Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, in Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Comentado, Almedina, 2006, p. 328, admitem que o âmbito da “protecção do existente” abrange a realização de obras de ampliação (ainda que balizadas, em termos de área nos instrumentos aplicáveis).
Importa, pois, apreciar e decidir do ajuizado na sentença recorrida ao declarar a nulidade do acto impugnado atenta a violação dos artigos 16º e 34º, nº 1, al. e) do Plano Director Municipal do Funchal (então em vigor).
O presente dissídio assenta na divergente interpretação das normas urbanísticas que o Tribunal a quo entendeu aplicar para efeitos de declaração de nulidade do despacho de 06.09.2006 (ora impugnado), do Vereador da Câmara Municipal do Funchal (ponto 11 do probatório).
In casu, será de atender ao Regulamento do Plano Director Municipal do Funchal (PDM do Funchal), publicado no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, II série, nº 151, de 8 de Agosto de 1997, atento o princípio do tempus regit actum, ou seja, na versão anterior ao novo PDM de 2007, republicado no DR, 2ª Série, nº 240, de 12.12.2008.
No quadro legal a considerar importa atentar no prescrito no artigo 6º do citado PDM, donde constam as definições relevantes para efeitos da sua aplicação, tais como:
“Ampliação - qualquer obra realizada numa instalação existente de que resulte o aumento de qualquer dos seguintes parâmetros de edificabilidade: área de implantação, área bruta de construção, cércea ou área total da construção, aumento do nº de pisos acima e abaixo da cota de soleira.
(…)
Área bruta de implantação- projecção vertical da área total edificada ou susceptível de edificação em cada lote.
Habitação unifamiliar – imóvel destinado a alojar apenas um agregado familiar, independentemente do número de pisos.
Índice de implantação (II) – quociente entre a área bruta de implantação da construção e a área da zona definida em Plano Municipal de Ordenamento do Território ou a área do prédio sujeito a operação de loteamento, no caso do Índice de Implantação bruto, ou a área da parcela ou do lote, no caso do Índice de Implantação líquido
Lote - área de terreno marginada por arruamento, destinada á construção, resultante de uma operação de loteamento licenciada nos termos da legislação em vigor.
Parcela – Área de terreno, não resultante de operação de loteamento, marginalizada por via pública e suceptível de construção.
Considerando que se discute o grau mais grave de ilegalidade (nulidade) e correlativamente que esta só ocorre nos casos em que expressamente a lei comine com essa forma de invalidade (vide artigo 133º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo, à data aplicável), então o juízo a elaborar terá de ser de certeza e de clareza quanto ao quadro normativo e a sua subsunção aos factos.
Acompanhando o que refere no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 29/11/2011 (Processo: 701/10): “I - Interpretar a lei é atribuir-lhe um significado, determinar o seu sentido a fim de se entender a sua correcta aplicação a um caso concreto. II - A interpretação jurídica realiza-se através de elementos, meios, factores ou critérios que devem utilizar-se harmónica e não isoladamente. (…) V - Mas além do elemento literal, o intérprete tem de se socorrer algumas vezes dos elementos lógicos com os quais se tenta determinar o espírito da lei, a sua racionalidade ou a sua lógica. (…)”.
Posto isto,
As citadas definições legais constituem premissas no juízo interpretativo a formular para a análise e decisão do caso sub iudice sobre os parâmetros urbanísticos em causa.
Apreciando;
Como consta do probatório (factos provados H e L) o procedimento urbanístico que os contra-interessados, ora Recorrentes dirigiram ao Município do Funchal, e que está em causa é uma ampliação e remodelação de uma edificação anteriormente existente.
Prescreve o artigo 34º do PDM do Funchal:
Ora, o citado artigo 34º do PDM do Funchal refere-se a obras de construção. Donde, na falta de outra definição, devemos entender como tal as “obras de criação de novas edificações“ – vide alínea b) do artigo 2º do RJUE-, que se distinguem das obras de ampliação: as obras de que resulte o aumento da área de pavimento ou implantação, da cércea, ou do volume de uma edificação existente (alínea d) do mesmo artigo 2º do RJUE).
Também o PDM do Funchal, estipula que, para efeitos de aplicação do Plano (art. 6º): “Ampliação - qualquer obra realizada numa instalação existente de que resulte o aumento de qualquer dos seguintes parâmetros de edificabilidade: área de implantação, área bruta de construção, cércea ou área total da construção, aumento do nº de pisos acima e abaixo da cota de soleira.
Pelo que a operação urbanística ora em causa respeita a uma ampliação e não a obras de construção.
Em todo o caso, ainda que se considerasse que a citada norma, abrangeria as operações de ampliação (v. art. 6° RPDM), não consta do probatório, tendo por base o Alvará de construção onde estão indicados os índices de construção que foram autorizados pelo despacho impugnado, qual a área de implantação ou que esta tivesse sido aumentada face à edificação pré-existente. Aliás, nem faz sentido que assim fosse na medida em que uma das alterações a introduzir é o aumento de um piso (acima da cota da soleira e abaixo- garagem).
Por outro lado, para se apurar o índice de implantação (vide art. 6º do PDM) há que realizar uma operação em que um dos elementos é a área bruta de implantação, a qual como se aludiu não foi alegada e correlativamente provada.
Logo, ao contrário do que decidiu o Tribunal a quo, inexiste qualquer prova – nem foi invocada qualquer omissão de pronúncia – que o novo piso a construir alterasse na vertical a área de implantação do piso térreo. Porquanto de acordo com o artigo 6º do PDM, a área bruta de implantação é a projecçao vertical da área total edificada ou susceptível de edificação em cada lote.
Não tendo, por isso, sido introduzidas através do acto impugnado quaisquer alterações neste parâmetro/índice urbanístico, o mesmo não pode ser determinante para aferir da (i)legalidade do acto impugnado tal como assumiu a sentença recorrida [sem qualquer facto que o sustente], para efeitos de índice de Implantação previstos no artigo 34º, al. e) do Regulamento do PDM do Funchal.
Tanto mais que não foi alegada (em sede de petição inicial) e correlativamente provada qual a área de implantação (inicial), e qual a que veio a ser aprovada.
Pelo que nesta parte assiste razão aos Recorrentes.
Prescreve o artigo 16º do PDM do Funchal o seguinte:
No citado artigo 16º do PDM prevê-se que, nos espaços urbanos, a implantação nos lotes dos edifícios de Habitação fica sujeita aos aludidos afastamentos mínimos.
Ora, como antes se aludiu, não consta dos autos como provado que o novo piso que foi acrescentado tenha sido edificado de modo a alterar a área de implantação do piso térreo. Neste pressuposto o despacho de 06.09.2006, não alterou este parâmetro urbanístico que implicasse a aplicação destas condições aí estabelecidas.
Nem consta do probatório qual a parede que é inferior a 3 metros, nem se percebe o quão inferior, 1cm? 1 metro?
Acresce que, considerando a interpretação sistemática do art. 16° PDM, o local onde foram realizadas as obras de remodelação e ampliação localiza-se numa parcela, e não em lote (v. art. 6° PDM), ou seja, a “área de terreno marginada por arruamento, destinada á construção, resultante de uma operação de loteamento licenciada nos termos da legislação em vigor”.
Além disso, não se provou que, com referência à anterior habitação, quais os afastamentos que diminuíram, pois não podemos olvidar que o acto impugnado é o que permite a realização de obras de remodelação e de ampliação e não aprecia ou se pronuncia sobre o antes edificado.
Se é ampliação tal significa que anteriormente existia implantada na área do prédio uma construção urbana e térrea.
Por conseguinte, também nesta parte assiste razão aos Recorrentes.
Do exposto resulta que não foi demonstrado que as obras de ampliação e remodelação autorizadas por Despacho do Vereador da CM do Funchal de 06.09.2006, tenham sido realizadas em desconformidade com o disposto nos artigos 16º e 34º, nº 1, al. e) do Plano Director Municipal do Funchal (então em vigor), o que prejudica a declaração de nulidade ao abrigo do artigo 68º, alínea a) do RJUE.
Tudo sopesado, laborou em erro a sentença recorrida, quer nas normas aplicáveis, como na sua subsunção aos factos provados na presente acção, pelo que terá de ser revogada e, em substituição, por não se verificarem os fundamentos conducentes à nulidade do acto impugnado, terá a acção de ser julgada totalmente improcedente [mantendo-se o segmento decisório, não impugnado, da sentença recorrida de absolvição do Réu dos demais pedidos].
* As custas serão integralmente suportadas pelos Autores/Recorridos na 1ª instância, mas não no presente recurso por não terem apresentado contra-alegações, devendo, no entanto, suportar as custas de parte, enquanto vencidos no presente recurso (cfr. artigos 527º, nºs 1 e 2 e 533º do CPC e artigo 7º, nº 2 do RCP).
*
III. Decisão
Em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida no segmento decisório que declarou a nulidade do acto impugnado, e, em substituição, julgar a acção totalmente improcedente.
As custas serão integralmente suportadas pelos Autores/Recorridos na 1ª instância e na presente instância somente a título de custas de parte por não terem sido apresentadas contra-alegações.
Registe e notifique
Lisboa, 03 de Julho de 2025
Ana Cristina Lameira (relatora)
Alda Nunes
Carlos Araújo |
