Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	25582/24.8BELSB.CS1

Secção:	CA


Data do Acordão:	12/04/2025

Relator:	JOANA COSTA E NORA

Descritores:	INTIMAÇÃO PARA PROTECÇÃO DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS PRESSUPOSTOS PRINCÍPIO DA EQUIPARAÇÃO

Sumário:	A alegação de que a inércia da Administração no processamento do pedido de autorização de residência viola os seus direitos de propriedade, as suas liberdades de iniciativa económica e de circulação e permanência no território nacional, comprometendo o exercício de direitos pessoais (uma vez que está em causa a obtenção de um documento de identificação essencial à sua vida privada e profissional), e os seus direitos de petição, de obtenção de uma decisão em prazo razoável e de informação sobre os procedimentos administrativos que lhe dizem respeito, para além de ser genérica, vaga e conclusiva, carece de fundamento, na medida em que, embora tais direitos sejam garantidos a todos os cidadãos, estendendo o artigo 15.º o gozo dos direitos do cidadão português aos estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal, o recorrente nem se encontra nem reside em Portugal, pelo que, não beneficiando de tal extensão, não lhe assistem aqueles direitos.


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Comum


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACÓRDÃO

Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – RELATÓRIO

G…, de nacionalidade americana, residente nos Estados Unidos da América, intentou intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P.. Pede o seguinte: “a) Ser a Requerida notificada para se pronunciar sobre o pedido de autorização de residência para atividade de investimento apresentado pelo Requerente em 31/07/2023, procedendo à sua “pré-aprovação” e notificando-o para proceder ao agendamento para recolha dos seus dados biométricos – de preferência, antes do dia 08/10/2024, uma vez que se encontra em Portugal até essa data –, porquanto reúne todos os pressupostos para o efeito;e b) Ser a Requerida notificada para se pronunciar sobre o pedido de reagrupamento familiar apresentado pelo Requerente em 21/08/2023, procedendo à sua “pré-aprovação” e notificando-a para proceder ao agendamento para recolha dos dados biométricos da sua cônjuge – de preferência, antes do dia 08/10/2024, uma vez que se encontra em Portugal até essa data –, porquanto reúne todos os pressupostos para o efeito; e c) Caso os referidos pedidos sejam aprovados, para proceder à emissão das devidas autorizações de residência, mediante o pagamento das taxas que se mostrem devidas e verificada a conformidade da documentação e demais pressupostos, porquanto reúne todos os pressupostos para o efeito previstos nos artigos 90º-A, n.º 2 e 98.º da Lei 23/2007; Bem como, d) Tomar a Requerida as medidas necessárias para salvaguardar a especial urgência da situação, adotando as medidas consideradas adequadas ao abrigo do n.º 3 do artigo 110.º do CPTA; e e) Subsidiariamente, caso assim não se entenda, notifique o Requerente nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 110.º-A do CPTA.”
Pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi proferida sentença a rejeitar liminarmente a petição por não estarem reunidos os pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, não sendo aplicável o disposto no artigo 110.º-A.
O autor interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“1. A Sentença de que se recorre padece de erro na aplicação do direito e na apreciação da prova produzida, pelo que o Recurso abrange a decisão que indeferiu liminarmente a Petição Inicial;
2. Resulta da prova produzida que o Recorrente realizou um investimento imobiliário em Portugal em 2023 com visa à obtenção de residência por via do programa ARI, conforme Doc.1 junto com a Petição Inicial;
3. Bem como, que apresentou a respetiva candidatura no dia 31/07/2023, conforme Doc.1 e 2 juntos com a Petição Inicial;
4. O Requerente demonstrou, ainda, ter submetido em 21/08/2023, pedido de reagrupamento familiar para a sua esposa, conforme Doc. 3 e 4 juntos com a Petição Inicial;
5. E que até à data os referidos pedidos não mereceram qualquer desenvolvimento por parte da Recorrida, conforme Doc.1 e 3 juntos com a Petição Inicial;
6. Entende o Recorrente que a verificação da urgência e indispensabilidade da emissão de uma decisão de mérito que condene a Recorrida a proferir decisão sobre os referidos pedidos para evitar a violação dos seus direitos, liberdades e garantias resulta das regras da experiência, bem como das normas legais aplicáveis à autorização de residência para investimento, sendo dedutível por mera presunção judicial;
7. Bem como que a paralisação dos processos de autorização de residência, e a impossibilidade de contactar a Recorrida, são factos notórios que não carecem de prova;
8. Estão aqui em questão não um, mas vários direitos, liberdades e garantias, cujo acesso efetivo depende da concessão de autorização de residência ao Recorrente;
9. Nomeadamente, tendo o Recorrente efetuado um investimento que será obrigado a manter, livre de quaisquer ónus e encargos, durante cinco anos contados a partir da emissão do respetivo título de residência, a inação da Recorrida ofende de forma irreversível, atual e contínua, o seu direito de propriedade, e a sua liberdade de iniciativa económica, que são direitos fundamentais de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias (artigos 61.º e 62.º da CRP);
10. Por outro lado, a ausência de decisão por parte da Recorrida restringe a liberdade de circulação e permanência no território nacional do Recorrente, consagrada no artigo 44.º da CRP;
11. A inércia da Recorrida compromete ainda o exercício de direitos pessoais do Recorrente, uma vez que os procedimentos dos autos dizem respeito à obtenção de um documento de identificação essencial à sua vida privada e profissional (artigo 26.º da CRP);
12. Bem como o acesso do Recorrente aos direitos de petição, de obtenção de uma decisão em prazo razoável e de informação sobre os procedimentos administrativos que lhe dizem respeito – previstos nos artigos 20.º, n.º 4 e 52.º da Constituição da República Portuguesa (CRP);
13. Pelo que os factos expostos na Petição Inicial, aliados à prova apresentada, demonstram a necessidade urgente de uma decisão que mérito condene a Recorrida a pronunciar-se sobre o pedido de autorização de residência e de reagrupamento familiar do Recorrente;
14.Decisão essa que se revela indispensável para garantir acesso efetivo a direitos fundamentais ao Recorrente;
15. Por último, a decisão recorrida aplica incorretamente o artigo 15.º da CRP;
16. O Tribunal a quo desconsidera a conexão do Recorrente com Portugal, negando-lhe direitos fundamentais;
17.Conforme demonstrado, a situação nos autos revela que é urgente que a Recorrida se pronuncie sobre os pedidos do Recorrente, precisamente para que possa ser considerado residente em Portugal, e assim ter acesso aos direitos fundamentais previstos na CRP;
18. Pelo que o Tribunal a quo contraria, assim, a jurisprudência uniformizada, que reconhece a necessidade de uma decisão célere para evitar a perpetuação de uma situação de indocumentação prejudicial;
19. A qual é aplicável ao presente processo, mostrando-se que a inércia da Recorrida compromete materialmente o exercício de direitos fundamentais do Recorrente;
20. Ao permitir que a Administração condicione o acesso à residência, e, logo, à equiparação, com base na sua própria inércia, o entendimento adotado pelo Tribunal a quo compromete o princípio da tutela jurisdicional efetiva, deixando o Recorrente vulnerável à violação dos seus direitos fundamentais (artigo 20.º, n.º 5 e artigo 268.º n.º 4 da CRP);
21. Ainda que assim não se entenda, sempre se dirá que ao não reconhecer a equiparação do Recorrente aos cidadãos nacionais, mesmo diante do seu investimento e vínculo com Portugal, a decisão recorrida viola o princípio da igualdade (artigo 13.º CRP) e desconsidera a proteção conferida aos estrangeiros que já iniciaram o processo de autorização de residência;
22. Resulta evidente que a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias é o meio processual idóneo e adequado para a tutela jurisdicional das pretensões como as que aqui se colocam;
23. Pelo que, tendo o Tribunal a quo julgado mal a matéria de facto especificamente identificada, além de uma desajustada aplicação dos preceitos legais, deverá o Tribunal Central revogar a Sentença de que se recorre, admitindo a Petição Inicial do Recorrente, e mandado citar a Entidade Recorrida.”
A entidade recorrida não respondeu à alegação da recorrente.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pugnou pela improcedência do recurso.
Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), cumpre apreciar e decidir.

II – QUESTÕES A DECIDIR

Face às conclusões das alegações de recurso – que delimitam o respectivo objecto, nos termos do disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC -, a questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito.

III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A sentença recorrida não fixou factos.

IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

A sentença recorrida rejeitou liminarmente a petição por não estarem reunidos os pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, não sendo aplicável o disposto no artigo 110.º-A. Considerou-se na mesma que o requerente apenas alega que a inércia da entidade requerida em analisar e decidir o seu pedido de concessão de autorização de residência e reagrupamento familiar fere os seus direitos à identidade pessoal e cidadania, à liberdade de deslocação e de emigração e equiparação dos estrangeiros a cidadãos nacionais, à protecção legal contra quaisquer formas de discriminação, e direitos consagrados em instrumentos de direito internacional, sem alegar factos relativos à sua situação concreta, que permitam concluir que tal falta decisão contende com o exercício daqueles direitos, não bastando, para o efeito, a sua alegação vaga e genérica. Mais se entendeu que o requerente não alega qualquer facto que indicie a necessidade de ser proferida uma decisão de mérito urgente, nem reside em Portugal, pelo que não lhe são reconhecidos os direitos fundamentais de que se arroga ser titular, não sendo aplicável o princípio da equiparação previsto no artigo 15.º da CRP, que apenas abrange os estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal.
Insurge-se o recorrente contra o assim decidido, começando por alegar que os requisitos da urgência e da indispensabilidade resultam das regras da experiência bem como das normas legais aplicáveis à autorização de residência para investimento, sendo dedutíveis por mera presunção judicial. Mais alega que, tendo efectuado em Portugal um investimento que será obrigado a manter, livre de quaisquer ónus e encargos, durante cinco anos contados a partir da emissão do respectivo título de residência, a inacção da recorrida ofende de forma irreversível, actual e contínua, o seu direito de propriedade, as suas liberdades de iniciativa económica e de circulação e permanência no território nacional, comprometendo o exercício de direitos pessoais (uma vez que está em causa a obtenção de um documento de identificação essencial à sua vida privada e profissional), e os seus direitos de petição, de obtenção de uma decisão em prazo razoável e de informação sobre os procedimentos administrativos que lhe dizem respeito, revelando-se uma decisão de mérito indispensável para garantir tais direitos. Por fim, alega que a decisão recorrida aplica incorrectamente o artigo 15.º da CRP, pois desconsidera a conexão do recorrente com Portugal diante do seu investimento e do início do seu processo de autorização de residência, não reconhecendo a sua equiparação aos cidadãos nacionais, em violação do princípio da igualdade e contrariando a jurisprudência uniformizada que reconhece a necessidade de uma decisão célere para evitar a perpetuação de uma situação de indocumentação prejudicial.

Vejamos.

A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias “(…) pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.” - cfr. artigo 109.º, n.º 1, do CPTA. Trata-se de um meio processual sumário e principal, pois que visa a prolação de uma decisão urgente e definitiva. E tem carácter excepcional porque só pode ser utilizado quando “a célere emissão de uma decisão de mérito (…) se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar”, sendo a regra a da utilização da acção não urgente, sempre que esta, ainda que conjugada com o processo cautelar, seja apta a garantir aquela tutela.
Nestes termos, o recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, pressupõe a sua indispensabilidade, a qual ocorrerá quando for necessária uma tutela urgente para assegurar o exercício de um direito, liberdade e garantia, e quando a tutela cautelar não for possível ou suficiente para o efeito. No que concerne à impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar, “A impossibilidade poderá resultar do facto de o juiz, para se pronunciar, ter necessariamente de ir ao fundo da questão, o que, como é sabido, lhe está vedado no âmbito dos procedimentos cautelares. Por sua vez, a insuficiência respeita à incapacidade de uma decisão provisória satisfazer as necessidades de tutela do particular, posto que estas apenas lograrão obter satisfação com uma tutela definitiva, sobre o fundo da questão. Estamos a referir-nos àquelas situações sujeitas a um período de tempo curto, ou que digam respeito a direitos que devam ser exercitados num prazo ou em datas demarcadas, maxime, questões relacionadas com eleições, actos ou comportamentos que devam ser realizados numa data fixa próxima ou num período de tempo determinado (como exames escolares ou uma frequência do ano lectivo), situações de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a própria sobrevivência pessoal de alguém, ou, ainda, casos relativos à situação civil ou profissional de uma pessoa.” – cfr. CATARINA SANTOS BOTELHO, “A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias: quid novum?”, O Direito, n.º 143, I, 2011, pp. 31-53.
Assim, cabe a quem pretenda valer-se deste meio processual alegar factos concretos idóneos ao preenchimento dos referidos pressupostos, a saber: (i) “a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual”, não bastando invocar, genericamente, um direito, liberdade e garantia; e (ii) “a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação” – cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 883.

Volvendo ao caso em apreço, a alegação de que a inércia da Administração no processamento do pedido de autorização de residência do requerente viola os seus direitos de propriedade, as suas liberdades de iniciativa económica e de circulação e permanência no território nacional, comprometendo o exercício de direitos pessoais (uma vez que está em causa a obtenção de um documento de identificação essencial à sua vida privada e profissional), e os seus direitos de petição, de obtenção de uma decisão em prazo razoável e de informação sobre os procedimentos administrativos que lhe dizem respeito, para além de ser genérica, vaga e conclusiva, carece de fundamento, na medida em que, embora tais direitos sejam garantidos a todos os cidadãos, estendendo o artigo 15.º o gozo dos direitos do cidadão português aos estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal, o recorrente nem se encontra nem reside em Portugal, pelo que, não beneficiando de tal extensão, não lhe assistem aqueles direitos. A propósito, cumpre referir que, tendo o recorrente alegado que se encontra em Portugal até 08.10.2024, o próprio admite não estar em Portugal à data da decisão recorrida, proferida posteriormente a tal data. E, ao contrário do que o mesmo pretende, nem o investimento que fez em Portugal nem a circunstância de ter dado início ao processo de concessão de autorização de residência têm a virtualidade de o equiparar ao cidadão português nos termos do artigo 15.º da lei fundamental, norma esta que é clara ao sujeitar a equiparação à verificação da permanência ou residência dos estrangeiros em Portugal.
Enfim, naturalmente que, em face do princípio da tutela jurisdicional efectiva (consagrado no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa), assiste ao recorrente o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie a sua pretensão de condenação da Administração à prática do acto administrativo devido, mas tal direito não corresponde à verificação dos pressupostos de recurso ao meio processual da intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, na medida em que do mesmo não resulta a indispensabilidade do recurso a tal meio processual para assegurar o exercício, em tempo útil, de qualquer direito, liberdade ou garantia de que o recorrente seja titular.
Pois bem, para se poder concluir pela indispensabilidade de uma tutela de mérito urgente no caso concreto, impunha-se ao recorrente que alegasse factualidade concreta demonstrativa de que a demora na decisão do pedido de autorização de residência o impedia de desenvolver uma vida normal (privada, familiar, profissional, etc), pondo em causa um qualquer direito, liberdade e garantia, que lhe assistisse efectivamente, o que, manifestamente, não fez.
Na verdade, a alegação do recorrente reconduz-se a uma pressa na obtenção da autorização de residência, e a uma expectativa - legítima, aliás – de ver decidido o seu pedido no prazo legal. Todavia, isso não se confunde com uma situação de urgência, não tendo sido alegada qualquer factualidade consubstanciadora de uma situação de urgência na tutela de um direito fundamental, necessária ao preenchimento dos pressupostos de recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias.
Assim, atenta a falta de alegação de factos consubstanciadores da indispensabilidade de uma decisão urgente para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, não se mostram verificados os pressupostos de recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.

Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento das Custas Processuais.

V – DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes da Subsecção comum da Secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 04 de Dezembro de 2025

Joana Costa e Nora (Relatora)
Lina Costa
Ricardo Ferreira Leite