| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SUBSECÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
O Município do Fundão (Recorrente) vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 06/03/2025 pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Castelo Branco que, no âmbito da ação administrativa comum contra si proposta por ..., S.A. (Recorrida), julgou a ação procedente e, em consequência, condenou o ora Recorrente nos termos seguintes:
«(…) condeno o réu a pagar à autora:
i) o valor de €701.942,51, acrescidos de juros de mora vencidos até 29/12/2010, no valor de €7.823,64, e de juros vincendos, calculados à taxa dos juros de mora aplicáveis às dívidas ao Estado até efetivo e integral pagamento;
ii) o valor de €26.873,71, a título de acertos tarifários, acrescidos de juros de mora aplicáveis às dívidas ao Estado até efetivo e integral pagamento calculados desde 16/11/2010.»
A presente ação administrativa foi proposta pela agora Recorrida, tendo esta peticionado que fosse a Recorrente condenada a pagar-lhe «as seguintes importâncias:
a) O valor de € 701.942,51 (…), devido pelos serviços de abastecimento de água e de recolha de efluentes prestados pela A... ao MUNICÍPIO DO FUNDÃO (…);
b) O valor de € 7.823,64 (…), a título de juros de mora vencidos até ao dia 29 de Dezembro de 2010, perfazendo a importância global, em conjunto com a alínea anterior, de € 709.766,15 (…);
c) O montante que se mostrar devido a título de juros de mora vincendos até efectivo e integral pagamento.»
E, posteriormente, foi requerida pela Recorrida a ampliação do pedido por forma a abranger 26.873,71 Euros a título de acertos tarifários, o que foi deferido.
Como já se explicou supra, o Tribunal Administrativo de Círculo de Castelo Branco proferiu sentença em 06/03/2025, nos termos da qual julgou a ação procedente, com as condenações suprarreferidas, constantes da sentença recorrida.
Inconformado com o julgamento realizado, o Recorrente veio, então, interpôr o presente recurso, formulando, a final, as seguintes conclusões:
«1. O Tribunal a quo, parte da existência de um Contrato de Concessão celebrado ente o Estado português e a Autora, ao abrigo do qual são celebrados, entre a Autora e o ora Recorrente, os Contratos de Fornecimento e Recolha em crise nos presentes autos.
2. O Tribunal a quo dá como provado que, o que está na base dos Contratos de Fornecimento e Recolha – contratos que deram origem às facturas cuja cobrança esteve (também) em discussão nos presentes autos – é o Contrato de Concessão celebrado entre a Autora e o Estado Português.
3. A 26 de Janeiro de 2023, o recorrente, juntou aos autos a decisão final que foi proferida em sede de Tribunal arbitral.
4. O que se discute no Tribunal arbitral, é, para além do mais, saber se a matéria que está também em discussão nos presentes autos, é ou não da sua competência ( do Tribunal arbitral) , e o Tribunal arbitral decidiu que sim.
5. O Tribunal a quo não dispunha, como não dispõe de todos os elementos necessários ao conhecimento do mérito da causa, não sem antes se pronunciar sobre a junção de um documento da importância da decisão proferida no Tribunal arbitral
6. A decisão do Tribunal arbitral é essencial para a descoberta da verdade material, pelo que devia ser valorada por este Tribunal.
7. Estamos perante uma omissão de pronuncia pois o Tribunal a quo não se pronunciou sobre questões com relevância para a decisão de mérito da causa
8. O Tribunal a quo não se pronunciou quanto à questão de fundo, i. e ,quanto à questão da nulidade do Contrato de Concessão e quais as consequências da declaração da nulidade nos Contratos de Fornecimento e Recolha.
9. O Tribunal a quo não se pronunciou sobre quais as consequências da declaração de nulidade do Contrato de Concessão, quando a acção arbitral transitar em julgado
10. O Tribunal não se pronunciou sobre quais as consequências para os Contratos de Recolha e Fornecimento da decisão proferida em Tribunal arbitral
11. A matéria relativa à validade dos contratos que suportam juridicamente os pagamentos que se reclamam nos autos recorridos, mormente a validade do Contrato de Concessão, bem como a ilegalidade do sistema multimunicipal são matérias que deveriam ter sido conhecidas a final
12. No caso de o Contrato de Concessão e/ou de os Contratos de Fornecimento de água e de Recolha de efluentes vierem a ser declarados nulos, tal declaração terá efeitos retroactivos com consequências na exequibilidade na sentença ora recorrida,
13. A quase totalidade da relação contratual pressuposta na petição inicial e nas facturas reclamadas, está regulada no Contrato de Concessão.
14. É do interessa da Justiça e do Direito, aceitar uma decisão judicial que, mais tarde, não possa efectivar-se em virtude de a mesma não ser aplicável a todos os seus interessados, ou a todos aqueles que por ela, em abstracto seriam afectados, mormente à ora Recorrente.
15. A decisão proferida em sede do tribunal arbitral acarreta, no entender do ora recorrente, consequências sobre todos os demais contratos celebrados para concretizar a referida concessão, nomeadamente os contratos de fornecimento de água e de recolha e tratamento de efluentes subjacentes à emissão das facturas cujo pagamento a A. Ora recorrida reclama nos autos.
16. Ignorar este facto, é ignorar o regime jurídico das nulidades aplicável no âmbito do direito administrativo, nomeadamente o princípio da total improdutividade de efeitos jurídicos dos actos administrativos nulos, constante do art. 134º, nº 1 do CPA, norma que a decisão recorrida violou.
Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, devendo, em consequência, ser suspensa a instância recursiva nos termos alegados, como é de inteira J U S T I Ç A!»
A Recorrida apresentou contra-alegações, findando com as seguintes conclusões:
«A) O objeto do recurso, delimitado pelas respetivas conclusões, resume-se em saber se houve erro de julgamento na interpretação e aplicação do disposto no nº 1 do art. 134º, do CPA, entendendo o Recorrente que houve por parte do tribunal recorrido omissão de pronúncia (art. 615.º, nº 1, al. d), do Código de Processo Civil).
B) A jurisprudência e a doutrina são consensuais no sentido de que as questões cuja falta de apreciação pelo tribunal é suscetível de a gerar identificam-se com os pedidos formulados, com a causa de pedir ou com as exceções invocadas, desde que não prejudicadas pela solução de mérito encontrada para o litígio (Cfr. Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 23/5/2022, proferido no processo nº 588/14.9TVPRT, e Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, vol. 5º, pág. 143).
C) A questão a decidir nos presentes autos consiste em saber se a Autora tem direito a exigir do Réu o pagamento de 516 447,79 €, decorrentes da prestação de serviços de abastecimento de água e de recolha de efluentes, acrescidos de 26 873,71 €, a título de revisão tarifária, bem como o pagamento de juros de mora vencidos sobre a primeira das quantias, no valor de 5 918,92 €, e vincendos, e juros de mora sobre o segundo dos montantes desde setembro de 2010.
D) Aliás, a questão da nulidade do Contrato de Concessão não foi sequer debatida nos respetivos articulados, daí que o Tribunal tenha considerado que a questão principal e acessórias a decidir se resumia a saber se a Autora se podia arrogar o direito a obter a condenação do Réu no pagamento da quantia peticionada a título de capital refletido nas faturas reclamadas, acrescida de juros de mora vencidos e vincendos, e, não tendo a validade do contrato de concessão sido foi posta em causa nos presentes autos, não poderia a mesma ter sido incluída no objeto do litígio.
E) Não tendo tal questão sido submetida à apreciação do Tribunal a quo e não sendo a mesma de conhecimento oficioso, não tinha a decisão recorrida de se pronunciar sobre a alegada nulidade do contrato de concessão e as consequências para os contratos de fornecimento e de recolha da declaração da nulidade daquele contrato, inexistindo, por conseguinte, a invocada nulidade por omissão de pronuncia.
MAS NÃO SÓ,
F) A propósito de matéria idêntica à dos presentes autos - que a sentença recorrida não se pronunciou sobre a questão da nulidade do contrato de concessão, nem sobre as consequências para os contratos de fornecimento e de recolha dessa declaração da nulidade – já se pronunciou a decisão sumária proferida, em 25 de março de 2019, no processo nº 487/08.3 BECTB - 2º Juízo – 1ª Secção – pelo TCA Sul – Desembargadora Relatora: Catarina Jarmela – em que era recorrente o aqui MUNICIPIO DO FUNDÃO, que decidiu no sentido de que, não tendo sido levantada qualquer questão relativa à validade do contrato de concessão e/ou dos contratos de fornecimento e de recolha nem ter sido indicado nas alegações de recurso qualquer razão de facto e/ou de direito que fundamentasse tal declaração de nulidade, não podia ser conhecida na sentença recorrida – razão pela qual aí não foi analisada -, nem podia ser apreciada no (…) recurso jurisdicional (cfr. art. 264º n.º 1, do CPC de 1961, e art. 5º n.º 1, do CPC de 2013), além de que o conhecimento de tal questão era inútil – e sendo certo que, de acordo com o estatuído no art. 130º, do CPC de 2013, não é lícito realizar no processo atos inúteis -, pois, mesmo que se viesse a concluir pela nulidade do contrato de concessão e, em consequência, pela invalidade dos contratos de fornecimento e de recolha, tal não implicaria qualquer modificação na sentença recorrida (na qual o réu foi condenado a pagar à autora as importâncias relativas aos serviços prestados – fornecimento de água e saneamento - e respectivos juros de mora), ou seja, tal nulidade não tem qualquer influência na exequibilidade da sentença recorrida.
G) Também nos presentes autos tal questão não podia ser conhecida na sentença recorrida, nem pode ser apreciada no presente recurso jurisdicional, pois não foi invocada na contestação, sendo antes uma questão que o Recorrente se lembrou de trazer agora em sede de recurso sem indicação de qualquer razão de facto e/ou de direito que fundamente tal declaração de nulidade, o que gera a improcedência do presente recurso jurisdicional.
SEM PRESCINDIR,
H) Ao invés do que o Recorrente pretende fazer crer, a decisão do Tribunal Arbitral não se reporta à nulidade do Contrato de Concessão e às consequências dessa nulidade sobre os contratos de fornecimento e recolha, mas antes à “interpretação ou execução” do Contrato de Recolha de Efluentes – Cfr. al. c) do ponto 11, pág. 8 do Acórdão -.
I) De facto, o Recorrente sabe perfeitamente que a decisão do Tribunal Arbitral, que juntou aos autos em 26 de janeiro de 2023, não se reporta à nulidade do Contrato de Concessão e às consequências dessa nulidade sobre os contratos de fornecimento e recolha, uma vez que o Recorrente, juntamente com os Municípios de Almeida, Guarda, Pinhel e Sabugal, interpôs no Tribunal Arbitral ação que teve por objeto a declaração de nulidade do Contrato de Concessão subscrito, em 15 de setembro de 2000, pelo Ministério da Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Território e a sociedade Águas do Zêzere e Côa, bem como os Contratos de Fornecimento, Recolha e Valorização e Cedência de Infraestruturas, tendo o Tribunal Arbitral, em 14 de janeiro de 2021, declarado que era incompetente para decidir – ex professo – sobre a validade do Contrato de Concessão, por os Demandantes não serem partes no referido Contrato, avançando, posteriormente, para o conhecimento da invocada nulidade dos contratos celebrados entre os Demandantes e a Demandada (Contratos de Fornecimento, Recolha e Valorização e Cedência de Infraestruturas), ainda que para decidir essa nulidade tivesse que incidentalmente apreciar a invocada nulidade do Contrato de Concessão, sendo que o Tribunal Arbitral decidiu que os vícios invocados pelos Demandantes não eram suscetíveis de gerar a nulidade do contrato de concessão, concluindo pela declaração de caducidade do direito à ação, na medida em que todos os vícios invocados relativamente ao Contrato de Concessão são - se se viessem a provar - geradores de anulabilidade, tendo o prazo de impugnação da validade do Contrato já caducado.
J) O recurso interposto desta decisão por tais Municípios foi julgado improcedente por douto acórdão proferido, em 13 de setembro de 2023, pelo TCA Sul no Proc. nº 68/21.6BCLSB, já transitado em julgado.
K) Assim, para além de se tratar de uma questão já decidida, o que, por si só, gera a improcedência do presente recurso, o Recorrente, ao vir invocar que o Tribunal recorrido não se pronunciou sobre a nulidade do contrato de concessão sem ter suscitado essa questão nos autos e depois de ter conhecimento - porque foi parte no processo - da decisão proferida pelo Tribunal Arbitral em 14 de janeiro de 2021, confirmada por Acórdão do TCA Sul, de 13 de setembro de 2023, tirado no Proc. nº 68/21.6BCLSB, o mínimo que se pode dizer desta argumentação recursiva é que o Recorrente litiga de má fé.
AINDA SEM PRESCINDIR,
L) Na situação vertente, o Recorrente juntou aos autos um documento sem ter alegado concretamente qual o direito ou facto que por meio do mesmo pretendia ver demonstrado ou infirmado.
M) Ora, estando a parte interessada na junção de um documento quando todos os articulados já foram apresentados, deve indicar os factos concretos que pretende demonstrar com o documento e, além disso, aludir ao objeto do processo que o justificam, não tendo, porém, nada disto sido efetuado pelo Recorrente, logo não pode vir dizer que o mesmo é essencial à descoberta da verdade.
N) Efetivamente, desconhecendo-se que concretos factos pretendia o Recorrente provar com a junção do acórdão do Tribunal Arbitral, não pode considerar-se que esse documento respeite a factos incluídos na globalidade da matéria de facto carecida de prova, pelo que também por esta via o recurso deve ser julgado improcedente.
O) A douta sentença recorrida não violou os preceitos legais invocados.
TERMOS EM QUE deverá julgar-se improcedente o recurso interposto pelo Recorrente, mantendo-se, consequentemente, a douta decisão recorrida nos seus precisos termos, como é de JUSTIÇA.»
*
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.* Com dispensa de vistos, vem o processo submetido à Conferência desta Subsecção de Contratos Públicos.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Considerando as conclusões inseridas nas alegações do recurso apresentado pelo Recorrente e o teor das contra-alegações, importa indagar se a sentença a quo padece da omissão de pronúncia que lhe é imputada pelo Recorrente, ou seja, apurar se, realmente, a sentença recorrida é omissiva «quanto à questão da nulidade do Contrato de Concessão e quais as consequências da declaração da nulidade nos Contratos de Fornecimento e Recolha», «quais as consequências da declaração de nulidade do Contrato de Concessão, quando a acção arbitral transitar em julgado» e «quais as consequências para os Contratos de Recolha e Fornecimento da decisão proferida em Tribunal arbitral» (especialmente, conclusões 7, 8, 9 e 10 do recurso).
III. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA
Atentando na circunstância de que o presente recurso não contém qualquer impetração no que concerne à factualidade elencada na sentença a quo e que, examinada a mesma bem como os termos recursivos, inexiste necessidade de proceder a qualquer alteração daquela factualidade, remete-se, in totum, para a constelação fáctica coligida na sentença recorrida, consonantemente com o disposto no art.º 663.º, n.º 6 do CPC.
IV. APRECIAÇÃO DO RECURSO
A Recorrida ..., S.A. propôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Castelo Branco a vertente ação administrativa, clamando pela condenação do agora Recorrente no pagamento da quantia global de 736.639,86 Euros- que corresponde a 701.942,51 Euros devidos pela prestação dos serviços de abastecimento de água, bem como de saneamento, recolha e tratamento de efluentes, nos meses de julho, agosto e setembro de 2010 ao Recorrente Município do Fundão, acrescidos de 7.823,64 Euros devidos a título de juros de mora vencidos até ao dia 29 de dezembro de 2010, bem como do valor de 26.873,71 Euros devidos a título de acertos tarifários-, acrescida de juros de mora vincendos até efetivo e integral pagamento, sendo que, quanto ao valor dos acertos tarifários, o valor dos juros deve ser contabilizado a partir de 16 de novembro de 2010.
Por sentença prolatada em 06/03/2025, o Tribunal a quo julgou a ação procedente e, em consequência, condenou o Recorrente Município do Fundão «(…) a pagar à Autora i) o valor de €701.942,51, acrescidos de juros de mora vencidos até 29/12/2010, no valor de €7.823,64, e de juros vincendos, calculados à taxa dos juros de mora aplicáveis às dívidas ao Estado até efetivo e integral pagamento», bem como «o valor de €26.873,71, a título de acertos tarifários, acrescidos de juros de mora aplicáveis às dívidas ao Estado até efetivo e integral pagamento calculados desde 16/11/2010.»
O Recorrente não concorda com o julgado condenatório, sustentando que o mesmo não apreciou questões que se impunha decidir, dado que a decisão destas implicaria um desfecho diverso daquele que foi o consignado na sentença recorrida.
Concretamente, e considerando atentamente o alegado nas conclusões do recurso, o Recorrente defende que o Tribunal a quo omitiu no seu julgamento a apreciação e decisão «quanto à questão da nulidade do Contrato de Concessão e quais as consequências da declaração da nulidade nos Contratos de Fornecimento e Recolha», «quais as consequências da declaração de nulidade do Contrato de Concessão, quando a acção arbitral transitar em julgado» e «quais as consequências para os Contratos de Recolha e Fornecimento da decisão proferida em Tribunal arbitral» (especialmente, conclusões 7, 8, 9 e 10 do recurso).
Mas, claramente, a sua argumentação recursiva é destituída de qualquer fundamento. E por três simples razões.
A primeira, porque estas questões, que o Recorrente proclama não terem sido decididas, nunca foram, na verdade, invocadas, seja de modo expresso, seja de modo implícito.
Com efeito, percorridas as inúmeras peças processuais apresentadas pelo agora Recorrente, com destaque para a contestação, o que se verifica é que o Recorrente sempre invocou que o julgamento da presente ação deveria aguardar pelo desfecho de outras ações que corriam termos, quer na jurisdição administrativa, quer em jurisdição arbitral, fosse porque nesses processos se discutia o incumprimento dos contratos de abastecimento de água e de saneamento, recolha e tratamento de efluentes, fosse porque se discutia a validade da criação do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de recolha e tratamento de efluentes, fosse, finalmente, porque se discutia a validade do próprio contrato de concessão celebrado entre a agora Recorrida e o Estado Português. Ou seja, a postura processual adotada pelo Recorrente durante a tramitação da vertente ação foi a de pugnar pela sustação da vertente instância até dissolução das indicadas questões naqueloutros processos.
Aliás, é sobejamente conhecida a proliferação de ações judiciais e arbitrais entre o agora Recorrente e a Recorrida.
Seja como for, o que se constata de modo absolutamente apodítico é que, na presente ação, nunca o Tribunal a quo foi convocado pelo Recorrente a apreciar e decidir as questões da validade do contrato de concessão celebrado em 15/09/2000 entre a Recorrida e o Estado Português, nem dos subsequentes contratos de abastecimento de água e de saneamento, recolha e tratamento de efluentes, celebrados entre o Recorrente e a Recorrida também em 15/09/2000.
Recorde-se, neste ensejo, que o objeto do processo é construído e delimitado pelos articulados principais das partes, isto é, pela petição inicial e pela contestação, nas quais devem ser deduzidas as pretensões das partes, os fundamentos factuais e jurídicos das mesmas e, bem assim, os fundamentos da defesa, sejam de natureza impugnatória, sejam de natureza excetiva, o que inclui, obviamente, as questões atinentes à validade dos contratos que sustentam a pretensão de pagamento da quantias peticionadas nos presentes autos.
Contudo, e como já explicou, o Recorrente, na contestação que apresentou nos presentes autos, nada aduz, de facto ou de direito, no que concerne à invalidade dos mencionados contratos de concessão, de abastecimento de água e de recolha e tratamento de efluentes, e muito menos formulou qualquer pedido de declaração de invalidade dos mesmos, tendo-se limitado a pedir a suspensão da instância até dissolução do processo a correr termos na Instância arbitral.
Sendo assim, com a apresentação da contestação, estabilizou-se, nos termos descritos no art.º 260.º do CPC, a presente instância, sendo que, consonantemente com o disposto nos art.ºs 571.º, 572.º, 573.º e 574.º, n.ºs 1 e 2 do CPC, impunha-se que o agora Recorrente formulasse na contestação qualquer pretensão atinente à invalidação dos referenciados contratos.
Ademais, note-se que, nem por via do instituto da modificação objetiva da instância, se poderia admitir a introdução destas questões no objeto do processo.
Por conseguinte, não tendo o agora Recorrente dirigido expressamente ao Tribunal recorrido qualquer pedido de declaração ou reconhecimento da invalidade dos aludidos contratos de concessão, de abastecimento de água e de recolha e tratamento de efluentes, naturalmente está vedado ao Tribunal a quo a pronúncia sobre tais questões, conforme dimana cristalinamente do prescrito nos art.ºs 608.º, n.º 2, 609.º, n.º 1 e 611.º do CPC e 95.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA.
O que quer significar que, o Tribunal recorrido não perpetra qualquer omissão de pronúncia, pois que, apreciou e julgou todas as questões que lhe foram colocadas, concretamente, a existência dos créditos titulados pelas faturas emitidas pela Recorrida, derivados da prestação dos serviços de abastecimento de água ao Município do Fundão, e de recolha e tratamento de efluentes advenientes desse mesmo Município, relativos aos meses de julho, agosto e setembro de 2010. Em concomitância, o Tribunal recorrido apreciou a defesa de natureza excetiva esgrimida pelo ora Recorrente, assim como debruçou-se sobre a impugnação vertida pelo mesmo Recorrente, mormente sobre a questões referentes à medição dos consumos.
Em suma, não ocorre omissão de pronúncia na sentença recorrida.
A segunda razão pela qual o vertente recurso está votado ao fracasso decorre da circunstância de o litígio a correr termos na Instância arbitral, e que o Recorrente pretendia que constituísse causa prejudicial dos presentes autos, ter obtido desfecho com a prolação do Acórdão Arbitral em 23/01/2023, e que o Recorrente juntou a estes autos em 26/01/2023.
Ora, a análise profunda do aludido acórdão arbitral é conducente à conclusão de que o dito, afinal, desvela-se completamente despiciendo para a resolução das questões postas nos vertentes autos, uma vez que tal acórdão, por um lado, nada decide em termos de validade dos contratos de concessão, de abastecimento de água e de recolha e tratamento de efluentes e, por outro lado, reporta-se às relações contratuais entre o Recorrente e a Recorrida em data posterior a 2010, especificamente, nos anos de 2012, 2013 e 2014.
Com efeito, percorrido o sobredito Acórdão Arbitral, verifica-se que o mesmo explicita exatamente qual o objeto do processo, afirmando que o objeto do litígio se reconduz somente à interpretação e execução do contrato de recolha e tratamento de efluentes, afastando, por várias razões, a apreciação das questões atinentes à invalidade dos contratos de concessão, de abastecimento de água e de recolha e tratamento de efluentes, conforme segue:
«(…)
10. O âmbito da Arbitragem (ou, o que vai dar aqui ao mesmo, o objecto do litígio: Despacho do Tribunal de 14 de Janeiro de 2019) foi sobremaneira limitado pelo Tribunal, pelas razões que a seguir se enunciam.
a) Em primeiro lugar, entendeu o Tribunal não dever conhecer da questão da invalidade do Contrato de Concessão, celebrado em 15 de Setembro de 2000 (cfr. supra, número 3.), que foi levantada pelos Demandantes, na sua Resposta às excepções invocadas pela Demandada, na Contestação, conquanto tivesse admitido que a a solução poderia, eventualmente, ser outra se o Estado, vinculando-se à Convenção de Arbitragem em que o Processo se baseia, nele interviesse.
aa) Porém, mesmo em tal hipótese (sobre cuja verificação seria legítimo ter as mais fundadas dúvidas(, seria cabido que o Tribunal se auto-contivesse. Com efeito, estando à época em curso, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, o Processo n.º 450/11.7BECTB, no qual se discutia a referida questão, sobreviria, no caso, uma situação de prejudicialidade – e isto, que também foi dito pelo Tribunal, mesmo que, decidindo-se conhecer dessa mesma questão, dela se conhecesse apenas a título incidental.
(…)
b) O tribunal entendeu, outrossim, não dever conhecer da questão da invalidade do contrato que foi denominado “Contrato de Recolha de Efluentes”, celebrado por todos e cada um deles com a A... (cfr. supra, número 6.).
aa) Esta questão, à semelhança da antes referida (cfr. supra. neste número, sub a)), foi também suscitada pelos Demandantes, na sua resposta às excepções invocadas pela Demandada.
bb) De resto, nesse mesmo articulado, os Demandantes não deixaram de suscitar a questão da invalidade de outros contratos, também eles celebrados com a A..., na sequência do Contrato de Concessão, e entre os quais avultava o que foi denominado “Contrato de Fornecimento [de Água]” (cfr. supra, número 6.). Existiam, porém, razões, que serão referidas adiante (cfr. infra, neste número, sub b), eee)), que depuseram no sentido de o Tribunal se achar impedido de conhecer directamente desses outros contratos, independentemente da natureza das questões que sobre eles foram suscitadas.
cc) Centrando, de novo, a sua atenção sobre o denominado “Contrato de Recolha de Efluentes” (cfr. supra, neste número, sub b)), o Tribunal explicitou as razões por que entendeu não conhecer da sua invalidade, nos termos que a seguir se enunciam.
aaa) O motivo aduzido pelos Demandantes para fundamentar a nulidade desse contrato foi a nulidade do próprio Contrato de Concessão. Tratar-se-ia, pois, de uma nulidade sequencial.
bbb) Ora, tendo o Tribunal entendido (cfr. supra, neste número, sub a)) que, mesmo na hipótese de o Estado, vinculando-se à Convenção de Arbitragem em que o presente Processo se baseia, nele interviesse, não deveria (o Tribunal, entenda-se) conhecer da questão da invalidade do Contrato de Concessão – e isto assim, note-se, ainda que esse conhecimento não fosse senão incidental, por isso que, ainda nesse caso, ocorreria a situação de prejudicialidade, no sentido (amplo) defendido por Manuel de Andrade (cfr. supra, neste número, sub a), bb)) –, careceria de toda a lógica vir depois entender-se que estava ao seu alcance conhecer (não importa a que título) da questão da invalidade do Contrato de Recolha de Efluentes, sendo que, no quadro da argumentação dos Demandantes, esta questão sobreviria na sequência daquela outra.
ccc) De resto, mesmo que os Demandantes tivessem invocado qualquer outro motivo autónomo de invalidade do Contrato de Recolha de Efluentes, o Tribunal continuaria a entender não dever conhecer dessa questão. Seria por outra razão, é cero. Mas só isso.
ddd) Foi antes feita referência ao Processo n.º 450/11.77BECTB (cfr., supra, neste número, sub a), aa)), dizendo que nele se discutia a questão da invalidade do Contrato de Concessão (entre a A... e o Estado). Igualmente discutida nesse Processo era a questão da invalidade do Contrato de Recolha de Efluentes (e de outros contratos, nomeadamente, o de “Fornecimento [de Àgua]” em relação aos quais, como antes se disse, o Tribunal se considerou impedido de deles conhecer (cfr. infra, neste número, sub b) eee)).
eee) A “Notificação para Arbitragem” (carta remetida pelos Demandantes à Demandada, em 13 de Março de 2014), referindo o Contrato de Concessão, respeitava exclusivamente ao Contrato de Recolha de Efluentes, celebrado na sequência daquele. Por ter sido aquele o único contrato invocado, o Tribunal entendeu que o Processo tinha exclusivamente por base a Convenção de Arbitragem que dele consta, e cujo texto aqui se recorda: “Ao Tribunal poderão ser submetidas todas as questões relativas à interpretação ou execução deste contrato [do Contrato de Recolha de Efluentes, lembre-se], com excepção das respeitantes à facturação emitida pela Sociedade e ao pagamento ou falta dele, casos em que o foro competente é o da Guarda”.
fff) E foi à luz dessa Convenção de Arbitragem – e só dela – que o Tribunal decidiu sobre a sua própria competência, desconsiderando, por inteiro quaisquer outras Convenções de Arbitragem, a que as Partes se hajam vinculando, no âmbito de outros contratos.
c) O âmbito da arbitragem (ou, se se preferir, e como se disse antes, o objecto do litígio) ficou assim cingido à “interpretação ou execução” do Contrato de Recolha de Efluentes, sabendo-se que a sua vigência não foi além da do Contrato de Concessão, a cuja luz fora celebrado. (…)» (negro nosso)
Acrescente-se que, este acórdão emite regulação que versa tão-somente sobre a prestação dos serviços de recolha e tratamento de efluentes durante os anos de 2012, 2013, 2014, não abrangendo, portanto, a prestação desse serviço nos meses de julho, agosto e setembro de 2010, ou seja, as prestações que fundam a existência do crédito reclamado nos presentes autos.
Assim, o que vem de se explicar é indubitavelmente demonstrativo do cariz inócuo do acórdão arbitral convocado pelo Recorrente nas conclusões do seu recurso.
A terceira, e derradeira, razão que determina o falecimento da impetração do Recorrente prende-se com o facto de, efetivamente, já ter ocorrido pronúncia judicial definitiva sobre as questões que o Recorrente sustenta não terem sido apreciadas na vertente ação administrativa.
Realmente, na ação proposta também pelo ora Recorrente contra o Estado Português e contra a ora Recorrida ..., o Tribunal Arbitral proferiu acórdão em 14/01/2021 que, em saneamento, estabeleceu, além do mais, o seguinte:
«a) Declarar-se incompetente para decidir ex professo sobre a validade do Contrato de Concessão;
b) Declarar-se competente para decidir sobre a validade dos Contratos que foram juntos aos autos celebrados entre cada um dos Demandantes e a Demandada, ainda que para tal tenha de apreciar, incidentalmente, a validade do Contrato de Concessão;
c) (…);
d) (…);
e) Declarar a caducidade do direito à acção, na medida em que todos os vícios invocados pelos Demandantes relativamente ao Contrato de Concessão são - se se viessem a provar - geradores de anulabilidade, tendo o prazo de impugnação da validade do Contrato já caducado.
(…).»
Explicando melhor, o Tribunal Arbitral considerou, num primeiro momento, não ser competente para apreciar o pedido de declaração da nulidade do contrato de concessão celebrado entre o Estado Português e a agora Recorrida, pois que os demandantes Municípios não são parte contratante da concessão, sendo certo que, «Com efeito, apesar de invocarem a nulidade do Contrato de Concessão, é bem claro que tal nulidade é invocada de modo incidental, precisamente como pressuposto gerador da alegada nulidade consequente dos contratos celebrados entre os Demandantes e a Demandada», ou seja, dos contratos de abastecimento de água e de saneamento, recolha e tratamento dos efluentes, contratos estes celebrados entre a Recorrida e cada um dos Municípios demandantes, incluindo o agora Recorrente Município do Fundão.
Como fundamenta o Tribunal Arbitral,
«Assim sendo, pode este Tribunal - apenas com base na cláusula arbitral constante nos diversos contratos celebrados entre os Demandantes e a Demandada - apreciar a invocada nulidade desses mesmos contratos celebrados entre os Demandantes e a Demandada, ainda que, para decidir essa alegada nulidade consequente, tenha de - incidentalmente - apreciar a invocada nulidade do Contrato de Concessão, com efeitos restritos ao litígio entre os Demandantes e a Demandada.
(…)
Face ao exposto, o Tribunal declara-se incompetente para decidir - ex professo sobre a validade do Contrato de Concessão, por os Demandantes não serem partes no referido Contrato, razão pela qual não podem beneficiar da respectiva cláusula arbitral.»
Contudo, não obstante a afirmação de incompetência para a declaração de invalidade do contrato de concessão, a verdade é que o Tribunal Arbitral acaba por empreender a apreciação da validade desse mesmo contrato de concessão, ainda que incidentalmente e a propósito da apreciação da validade dos contratos subsequentes- de abastecimento de água e de saneamento, recolha e tratamento dos efluentes- celebrados entre a Recorrida e cada um dos Municípios demandantes, incluindo o agora Recorrente Município do Fundão.
Isto mesmo é explicado pelo Tribunal Arbitral:
«(…)
Os Demandantes solicitam ao Tribunal a declaração de nulidade dos contratos celebrados com Demandada, com base na alegada nulidade do Contrato de Concessão celebrado entre o Demandado e a Demandada.
(…)
Com efeito, recorde-se que o contrato de concessão, cuja invalidade é suscitada, foi celebrado em 15 de Setembro de 2000 (há mais de 20 anos).
Acontece que os Demandantes invocam a nulidade como vício que alegadamente contamina os contratos em causa, sendo que, nos termos da lei, a nulidade pode ser invocada e declarada a todo o tempo. A presente acção arbitral será, assim, tempestiva se os contratos celebrados entre os Demandantes e a Demandada forem nulos, ainda que tal nulidade seja consequente de alegada nulidade do Contrato de Concessão celebrado entre os Demandados. Importa, assim, verificar se os contratos em causa (e, incidentalmente, o Contrato de Concessão) podem ser considerados nulos.
Tendo em conta que para os Demandantes, a nulidade dos contratos celebrados com a Demandada não decorre de vícios próprios, mas resulta (apenas) como consequência da alegada nulidade do Contrato de Concessão, importa, assim, analisar incidentalmente o Contrato de Concessão, de modo a verificar se o mesmo pode ou não ser considerado nulo, com efeitos restritos ao caso em apreço.
(…)»
Nesse seguimento, o Tribunal Arbitral debruçou-se sobre as causas de nulidade que foram apontadas pelos Municípios demandantes ao contrato de concessão, e que foram identificadas assim:
«(…)
Assim sendo, importa, então, atentar nos casos em que o Código do Procedimento Administrativo considera que um acto administrativo pode ser considerado nulo.
Os Demandantes invocam três alegadas causas de nulidade do Contratos de Concessão em determinadas situações.
(i) o Contrato de Concessão seria nulo por virtude do disposto no art. 17.º do DecretoLei n.º 379/93, de 5 de Novembro, que consagra a nulidade de contratos em determinadas situações;
(ii) (ii) o Contrato de Concessão seria nulo por ter um objecto legal e fisicamente impossível; e, por último,
(iii) (iii) o Contrato de Concessão seria nulo por violação do conteúdo essencial do direito fundamental à igualdade.
(…)»
No que concerne ao primeiro fundamento de nulidade do contrato de concessão, o Tribunal Arbitral alcançou a seguinte conclusão:
«(…)
Face ao exposto, e tendo em consideração que a nulidade é o vício excecional no ordenamento jurídico, considera-se que o facto de o Contrato de Concessão violar, como viola, o DecretoLei n.º 121/2000, de 4 de julho, por não considerar o Município da Covilhã como integrando o Sistema na sua totalidade, é gerador do vício da anulabilidade, motivo pelo qual já não pode, no presente momento, ser invocado, o que tem como consequência a consolidação do Contrato de Concessão na ordem jurídica.
Não se acompanha, assim, os Demandantes quando, no art. 80.° da Petição Inicial referem que "o art. 17.° do DL n.º 379/93 aplica-se aos sistemas multimunicipais e aos contratos de concessão de sistemas multimunicipais, sob pena de se admitir que as concessões dos mesmos poderiam conter cláusulas contra lei".
Os Demandantes, no art. 75.° da Resposta às Excepções resumem, de modo bem assertivo, o foco do litígio, dizendo o seguinte: "recoloquemos o problema no seu cerne: o que se discute nos presentes autos é se o contrato de concessão celebrado viola o art. 1.º do DL n.° 121/2000 e é nulo ou não". Ora, segundo o Tribunal, a violação do art. 1.º do DL n.º 121/2000, de 4 de Julho ocorreu efetivamente, mas tal não implica a nulidade, antes a anulabilidade, do Contrato em causa, por virtude do vício de violação de lei.»
Ou seja, o Tribunal Arbitral discerniu realmente no contrato de concessão uma patologia. Porém, tal patologia não seria conducente à nulidade do contrato, mas somente, à anulabilidade do mesmo.
O Tribunal Arbitral passou, então, à apreciação da segunda causa de nulidade imputada ao mencionado contrato de concessão, tendo rematado a sua apreciação assim:
«(…)
Com efeito, nem todos os contratos que violam a lei aplicável são contratos legal ou fisicamente impossíveis. Só o são aqueles que preveem um conteúdo que seria impossível (legal ou fisicamente) a lei prever e aceitar, o que não é aqui o caso.
Em resumo, o Contrato de Concessão que excluiu parcialmente o município da Covilhã não é legalmente impossível, já que era possível a existência de uma lei que legitimasse esse contrato. Do mesmo modo, o Contrato de Concessão também não tem um objeto fisicamente impossível, já que seria fisicamente possível (desde que a lei tivesse outro conteúdo) um sistema multimunicipal sema participação do Município da Covilhã.
Do que se trata, aqui, mais uma vez, é do vício de violação de lei, por parte do Contrato de Concessão, que efetivamente existiu, mas que é apenas gerador de anulabilidade, a qual, por ter decorrido o respetivo prazo, já não pode, no presente momento, ser invocada, estando, por isso, o Contrato de Concessão consolidado na ordem jurídica.»
No que se refere à terceira causa de nulidade do contrato que foi invocada pelos Municípios demandantes, o Tribunal Arbitral rechaçou a existência da mesma, explicitando a este propósito o seguinte:
«(…)
Mais uma vez, do que se trata aqui é de um Contrato Concessão que viola o conteúdo de uma lei, sendo que não se descortina nessa opção contratual ilegal quaisquer discriminação atentatória, de forma autónoma, do conteúdo essencial de um direito (fundamental) dos municípios previsto no Decreto-Lei n.° 121/2000, de 4 de Julho a serem tratados todos mesma forma pelo Contrato de Concessão.
Com efeito, nem os próprios Demandantes alegam que o Contrato de Concessão foi celebrado nos termos em que o foi com o propósito de penalizar todos os Municípios do Sistema Multimunicipal e para beneficiar - de modo discriminatório - o Município da Covilhã.
A participação num Sistema Multimunicipal tem vantagens e desvantagens para quem está dentro e para quem está fora do sistema, sendo que nem toda a violação de lei por parte de um contrato implica uma violação do princípio da igualdade e menos ainda implica a violação do conteúdo essencial de um direito fundamental à igualdade, que se possa retirar do princípio da igualdade.
(…)
Finalmente, importa notar que não só os Demandantes não demonstraram em que termos é que estes tinham um direito fundamental à igualdade, que se autonomizasse da obrigação de o Contrato cumprir a lei, como tão pouco referiram os fundamentos em que sustentam que seria o próprio conteúdo essencial desse alegado direito fundamental à igualdade que teria sido posto em causa, pelo facto de o Contrato de Concessão não prever o Município da Covilhâ como utilizador pleno do Sistema Multimunicipal.
(…)
Acontece que, segundo o Tribunal, não ficou demonstrado que a situação dos autos, em que um contrato de concessão viola o disposto na lei, permitindo que um município apenas seja utilizador parcial do sistema multimunicipal, ofenda "chocante e gravemente" o princípio da igualdade, desde logo porque haverá vantagens e desvantagens em ser utilizador do Sistema Multimunicipal, não se podendo afirmar que os utilizadores só têm desvantagens e os não utilizadores (ou os utilizadores parciais) só têm vantagens nessa situação.
(…)»
Quer isto significar que, o Tribunal Arbitral reconheceu, efetivamente, existir uma ilegalidade dimanante do contrato de concessão, concretamente, a violação do art.º 1.º do Decreto-Lei n.º 121/2000, de 4 de julho.
Todavia, o périplo realizado pelo Tribunal Arbitral tem um epílogo bem diverso daquele que o agora Recorrente Município do Fundão pretende e afirma. É que, como expressamente deriva do acórdão arbitral agora em análise, o ocorrência da identificada ilegalidade não configura causa de nulidade do contrato de concessão, mas antes de mera anulabilidade do mesmo. O que quer dizer que, há muito caducou o direito de ação no que se refere à invalidade do contrato de concessão.
De resto, é exatamente por esta razão que o Tribunal Arbitral decidiu, no acórdão agora em exame, «e) Declarar a caducidade do direito à acção, na medida em que todos os vícios invocados pelos Demandantes relativamente ao Contrato de Concessão são - se se viessem a provar - geradores de anulabilidade, tendo o prazo de impugnação da validade do Contrato já caducado.».
Evidentemente, claudicando a pretensão de invalidação do contrato de concessão, inerentemente claudicou também a pretensão de invalidação dos contratos subsequentes celebrados entre a Recorrida e os Municípios demandantes (de abastecimento de água e de saneamento, recolha e tratamento dos efluentes), pois que os demandantes ancoraram a invalidade destes contratos subsequentes na invalidade do contrato de concessão, fazendo-a daí derivar.
O que vem de se expender significa, claramente, que o Tribunal Arbitral enfrentou as questões da invalidade dos contratos em causa e sua consequências, tendo afastado a pretensão de invalidação desses contratos.
Note-se que este acórdão arbitral de 14/01/2021 foi impugnado, visto que os Municípios demandantes, incluindo o agora Recorrente Município do Fundão, interpuseram recurso jurisdicional desse acórdão para este Tribunal de Apelação, e que veio a ser tramitado sob o processo n.º 68/21.6BCLSB.
Ora, por acórdão prolatado por este Tribunal de Apelação em 13/09/2023, e que transitou em julgado, decidiu-se julgar o recurso improcedente e confirmar o acórdão arbitral recorrido.
Sendo assim, ponderando o exposto antecedentemente, assoma como cristalina a conclusão de que todas as questões cuja apreciação o Recorrente Município do Fundão sufraga terem sido omitidas na sentença recorrida encontram-se já definitivamente dissolvidas, aliás, desde momento anterior ao da prolação da sentença agora objeto do recurso.
Pelo que, não só a posição que o Recorrente Município manifesta no vertente recurso se apresenta, de certo modo, até incompreensível, como, evidentemente, não ocorre qualquer violação do prescrito no art.º 134.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo.
* O Recorrente Município não dirige à sentença sob recurso qualquer outra censura, mormente, quanto à correção fáctica e jurídica que esteia a condenação do Recorrente no pagamento das quantias peticionadas.
Por conseguinte, nada há que escrutinar relativamente ao que o Tribunal a quo efetivamente julgou.
* Desta feita, ante o expendido, é forçoso concluir que a sentença recorrida apresenta-se correta e acertada, inexistindo em absoluto a omissão de pronúncia que lhe é assacada pelo Recorrente Município do Fundão.
E, assim sendo, cumpre negar provimento ao vertente recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.
V. DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recurso a cargo do Recorrente, nos termos do disposto no art.º 527.º do CPC.
Registe e Notifique.
Lisboa, 18 de dezembro de 2025,
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Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro - Relatora
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Ana Carla Teles Duarte Palma
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Helena Maria Telo Afonso |
