Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	1513/13.0BELSB

Secção:	CA


Data do Acordão:	04/10/2025

Relator:	LUÍS BORGES FREITAS

Descritores:	COMPETÊNCIA

Sumário:	A competência dos tribunais administrativos não é afastada pelo facto de a causa de pedir assentar exclusivamente na alegada inconstitucionalidade de determinada norma, cuja desaplicação se pede ao tribunal.


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Social


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:

I
Sindicato dos Bancários do Sul e Ilhas, atualmente denominado SINDICATO DA BANCA, SEGUROS E TECNOLOGIAS – MAIS SINDICATO, Sindicato dos Bancários do Centro e Sindicato dos Bancários do Norte, atualmente denominado SINDICATO DOS TRABALHADORES DO SETOR FINANCEIRO DE PORTUGAL, intentaram, em 17.6.2013, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação administrativa contra o IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., pedindo a condenação da Entidade Demandada «a reconhecer o direito dos trabalhadores do IFAP, representados dos AUTORES, à aplicação do ACT do Sector Bancário que se lhes aplicava à data da entrada em vigor do D.L. n° 19/2013, de 06.02, bem como a adotar as condutas necessárias ao restabelecimento da situação jurídica subjectiva de cada trabalhador, como se o ACT sempre lhes tivesse sido aplicado, pagando-lhes tudo o que receberam a menos ou deixaram de receber por causa do afastamento do ACT, acrescido de juros de mora desde a citação até efetivo pagamento».

Por saneador de 9.9.2021 o tribunal a quo julgou-se «absolutamente incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção administrativa comum e, em consequência, absolve[u] o Demandado da instância».

Inconformados, os Autores interpuseram recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:

A) A competência do Tribunal, em razão de matéria, é aferida em função dos termos em que é formulada a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os respetivos fundamentos, sendo relevante a forma como se apresentam desenhados a causa de pedir e o pedido;
B) O objeto de impugnação nos presentes autos, tal como resulta da petição inicial prende-se com o ato administrativo plural de transição dos trabalhadores, praticado ao abrigo do D.L. nº 19/2013 de 06 de fevereiro, procedendo ao afastamento da aplicação do ACT do setor bancário e determinando diminuição de retribuições;
C) O litígio a dirimir nos presentes autos não tem por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função pública e legislativa;
D) Não se verifica a exceção de incompetência material do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, sendo esse o Tribunal competente para conhecer do mérito da ação;
E) Ao apontar as inconstitucionalidades e ilegalidades de que os diplomas legais ao abrigo dos quais foi praticado o ato administrativo plural em causa, não se está a requerer a fiscalização abstrata da constitucionalidade das normas que serviram de base à sua prática mas a apelar à desaplicação de normas que se consideram inconstitucionais e a apontar vícios (legais e inconstitucionais) que afetam o ato em questão;
F) A sentença traduz uma decisão meramente formal, em detrimento dos princípios da tutela jurisdicional efetiva e da promoção do acesso à justiça ou pro actione, consagrados nos artigos 2.º e 7.º., do CPTA, os quais norteiam o direito adjetivo e de que está imbuído todo o diploma;
G) Não se verificando a exceção de incompetência material do Tribunal de Círculo de Lisboa, sendo esse o Tribunal competente para conhecer do mérito da presente ação devem os autos baixar àquele Tribunal para que conheça do seu mérito.
TERMOS EM QUE, E NOS QUE VOSSAS EXCELÊNCIAS SUPERIORMENTE QUISEREM SUPRIR, DEVE DAR-SE PROVIMENTO AO PRESENTE RECURSO E, EM CONSEQUÊNCIA, DEVERÃO OS AUTOS BAIXAR AO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO DE LISBOA PARA QUE CONHEÇA DO MÉRITO DA AÇÃO INTENTADA, ASSIM SE FAZENDO
JUSTIÇA!!

O Recorrido apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:

A. Não assiste qualquer razão às Recorrentes, uma vez que, o Tribunal a quo fez uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, tendo este formado a sua convicção com base no teor de documentos que integram os presentes autos.
B. Pretendem os Recorrentes o reconhecimento do direito de cada um dos trabalhadores que os Recorrentes invocam representar, com a consequente adoção, por parte da entidade demandada da conduta necessária ao restabelecimento da situação concreta subjetiva de cada um dos trabalhadores visados, como se o ACT lhes fosse aplicado.
C. Os Recorrentes, com vista à fundamentação das pretensões que formulam, concluem que tais fundamentos se reconduzem à impugnação da norma legal que definiu a atual situação jurídica dos trabalhadores da entidade demandada.
D. Com efeito, os argumentos aduzidos pelos Recorrentes para justificarem as suas pretensões prendem-se, todos eles, com alegadas inconstitucionalidades do Decreto-Lei n° 19/2013, de 06 de Fevereiro, diploma que procedeu à transição dos trabalhadores do Recorrido (oriundos do ex-IFADAP) para as carreiras gerais da administração pública, ao enquadramento daqueles trabalhadores nos regimes de proteção social e de benefícios sociais aplicáveis aos trabalhadores em funções públicas, determinando ainda que o ACT para o sector bancário seria, desde a entrada em vigor de tal diploma, deixado de aplicar a tais trabalhadores.
E. A verdade é que toda a sua ação é dirigida à impugnação da norma (legal) que definiu a situação dos trabalhadores da entidade aqui demandada, sendo este o objetivo que visam alcançar com a propositura da presente ação.
F. Até porque, estando tal ato legislativo em vigor, jamais seria possível reconhecer-se aos representados dos Recorrentes qualquer direito à aplicabilidade do ACT para o sector bancário, já que a mesma foi expressamente afastada por ato legislativo, a cujo respeito, o Réu, e o Tribunal, estão obrigados.
G. O Decreto-Lei nº 19/2013, provindo de entidade com competência legislativa, tem a natureza de ato normativo legislativo (cf. artigo 112°, n. ° 1 da CRP), praticado, portanto, no exercício da função político-legislativa (vide acórdãos do STA, de 21.10, Proc 0713/10, de 07.12.2010, Proc. 0798/10 e de 09.12.2010, Proc. Nº 855/10).
H. Ora, a fiscalização judicial da conformidade constitucional, por via direta, do Decreto-Lei n° 19/2013, na medida em que se trata de um ato legislativo, está excluída do âmbito de competência da jurisdição administrativa e fiscal conforme disposto no artigo 4.°, n.° 2, a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).
I. Com efeito, dispõe o n. ° 2 do artigo 4.° do ETAF que está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa.
J. Aliás, é jurisprudência pacífica do STA, que não cabe aos tribunais administrativos conhecer diretamente da constitucionalidade de normas legais, porque isso seria exercer a fiscalização, em abstrato, da constitucionalidade, o que constitui competência exclusiva do Tribunal Constitucional (cfr. entre outros, os acórdãos do STA de 05.12.2007, Rec. 111/06, de 12.11.2009 e de 20.05.2010, este último do Pleno, Rec. 390/09, e de 7.12.2010, P. 0798/10, bem como a jurisprudência neles citada).
K. A incompetência em razão da matéria constitui uma exceção dilatória de conhecimento oficioso e gera a absolvição da instância, quanto ao pedido em causa (cfr. artigos 5.°, n. °2 do CPTA e 288.°, n. ° 1, alínea a), 494.°, alínea a), 102º, n. ° 1 e 105. ° n. ° 1 todos do CPC), logo, bem andou o Tribunal a quo ao decidir como decidiu.
L. Logo, bem andou o Juiz a quo quando decidiu, como decidiu, na sua Douta Sentença, afirmando que:
“Conclui-se, assim, pela incompetência absoluta deste Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa e, em geral, da jurisdição administrativa e fiscal, em razão da matéria, para conhecer do presente litígio, o que implica a absolvição da Entidade demandada da instância e prejudica o conhecimento de quaisquer outras questões.

A incompetência do tribunal constitui uma excepção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta ao conhecimento do mérito da causa e dá lugar, in casu, à absolvição da Entidade demandada da instância [cf. artigo 89.º, nºs 1, 2 e 4, alínea a), do CPTA].

Nestes termos, julga-se o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa absolutamente incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção administrativa comum e, em consequência, absolve-se o Demandado da instância.”

Face ao exposto, salvo melhor entendimento, verifica-se que relativamente a todas as questões suscitadas pelas ora Recorrentes, a sentença recorrida ao julgar improcedente a ação, absolvendo o Réu, ora Recorrido, da instância, fez uma correta interpretação dos factos e do direito, não merecendo por isso qualquer censura.
Nestes termos e nos demais de direito, deve ser negado provimento ao presente recurso e manter-se a Douta Sentença, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!

Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não emitiu parecer.

Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.

II
A questão submetida à apreciação deste tribunal de apelação consiste em determinar se a decisão recorrida errou ao concluir pela incompetência absoluta do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa para conhecer do presente litígio.

III
1. De acordo com o disposto no artigo 4.º/1/a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, nomeadamente, a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas à tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais. Ao invés, está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa [artigo 4.º/3/a)].

2. Por outro lado, resulta do artigo 2.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (versão inicial) que a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter o reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas, o reconhecimento da titularidade de qualidades ou do preenchimento de condições, a condenação da Administração ao pagamento de quantias, à entrega de coisas ou à prestação de factos, a condenação da Administração à prática de atos administrativos legalmente devidos ou a condenação da Administração à prática dos atos e operações necessários ao restabelecimento de situações jurídicas subjetivas.

3. Nos presentes autos os Autores pedem a condenação do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., a aplicar aos seus representados o Acordo Coletivo de Trabalho do Sector Bancário que se lhes aplicava à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, restabelecendo a situação jurídica de cada trabalhador (nomeadamente ao nível do regime de segurança social, regime remuneratório, benefícios sociais e desenvolvimento da carreira), «pagando-lhes tudo o que receberam a menos ou deixaram de receber por causa do afastamento do ACT, acrescido de juros de mora desde a citação até efetivo pagamento».

4. Visto o pedido, sem mais, julga-se que nenhuma dúvida se suscitaria quanto à competência dos tribunais administrativos para julgar a presente ação.

5. No entanto, o tribunal a quo deu solução diversa na medida em que a causa de pedir assenta na alegada inconstitucionalidade material da norma constante do artigo 9.º/1 do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, bem como na inconstitucionalidade orgânica desse decreto-lei.

6. Dando como reproduzida a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto no processo n.º 1580/13.6BEPRT, o tribunal a quo aditou, por um lado, o argumento de que «a declaração ou pronúncia pela ilegalidade de normas do DL 19/2013, com fundamento na sua inconstitucionalidade, comporta como efeito jurídico necessário a declaração (expressa ou implícita) da ilegalidade daquele diploma, com força obrigatória geral». Mas assim não é.

7. Se o tribunal julgar a ação procedente, limitar-se-á – tal como pedido pelos Autores, aqui Recorrentes - a condenar o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., a aplicar aos representados daqueles o Acordo Coletivo de Trabalho do Sector Bancário que se lhes aplicava à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, restabelecendo a situação jurídica de cada trabalhador (nomeadamente ao nível do regime de segurança social, regime remuneratório, benefícios sociais e desenvolvimento da carreira). Não haverá, tão-pouco, qualquer decisão dirigida ao Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, ou à norma constante do artigo 9.º/1. Ou seja, e ao contrário do que se pressupõe na decisão recorrida, não haverá qualquer declaração de inconstitucionalidade (e muito menos de ilegalidade, que se reporta aos atos de natureza regulamentar). O juízo de inconstitucionalidade constante dessa sentença integrará, apenas, os seus fundamentos. O tribunal apenas desaplicará a norma, ou normas, que considerar inconstitucionais, no âmbito do sistema de controlo concreto, difuso e incidental da constitucionalidade consagrado no artigo 204.º da Constituição da República Portuguesa, nos termos do qual «[n]os feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados».

8. É certo que o tribunal a quo, na fundamentação do decidido, adita ainda o argumento de que «também os sindicatos [poderiam pedir o afastamento dos eventuais actos administrativos de execução das normas legais, com fundamento em inconstitucionalidade, circunscrito aos seus casos concretos], mas nesse caso em representação colectiva dos direitos e interesses individuais desses mesmos interessados, o que não é o caso da presente acção, como bem frisaram os próprios Autores, quer na petição inicial quer na sua réplica (ademais, só isso permitindo a invocada isenção de custas)».

9. Trata-se, este, e segundo se julga, de argumento que não será de fácil compreensão. Por um lado, competência e legitimidade são realidades distintas. A segunda em nada condiciona a apreciação da primeira. Por outro lado, as decisões tomadas nos processos em que os sindicatos atuam na defesa coletiva de interesses coletivos não deixam de ter os seus efeitos limitados ao caso concreto. Esse caso é o dos respetivos representados, nos limites da respetiva decisão.

10. De qualquer modo, e como anteriormente se disse, o tribunal a quo fez sua a fundamentação constante da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto no processo n.º 1580/13.6BEPRT. E aí se disse que «muito embora os tribunais administrativos e fiscais possam não aplicar uma norma que considerem inconstitucional, tal só ocorre a título incidental e não a título principal, pois estes tribunais não têm competência para a fiscalização abstrata da constitucionalidade das normas».

11. Sucede que, e como se viu, não vem pedida nenhuma declaração de inconstitucionalidade. Como o próprio Recorrido refere, a dado passo, «[t]al como resulta do pedido formulado, a presente ação visa o reconhecimento de direito de cada um dos trabalhadores que os Recorrentes invocam representar, com a consequente adoção, por parte da entidade demandada da conduta necessária ao restabelecimento da situação concreta subjetiva de cada um dos trabalhadores visados, como se o ACT lhes fosse aplicado». Por isso o juízo de inconstitucionalidade que vem defendido pelos Recorrentes é mero fundamento do seu pedido. Ou seja, e reiterando, a inconstitucionalidade será conhecida, precisamente, a título incidental, conduzindo, em caso de procedência, à desaplicação da norma considerada inconstitucional, daí resultando o reconhecimento de direitos pretendido pelos Recorrentes.

12. Que diferença existe entre a situação dos autos e aqueloutras, tantas, apreciadas nos tribunais administrativos a propósito das reduções remuneratórias iniciadas com a Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro? Também aí à publicação da respetiva lei se seguiu o processamento das remunerações de acordo com a redução legalmente imposta. E nesse caso – nesses muitos casos – foi pacífica a aceitação da possibilidade de o interessado vir a juízo reclamar o pagamento da respetiva remuneração, sem essa redução, tendo como único fundamento a inconstitucionalidade de norma que a impôs.

13. Dir-se-á: é verdade, mas nesses casos existiram atos administrativos em execução do novo regime legal. Não necessariamente. Aliás, a regra será a inversa, ou seja, o processamento decorrerá por mera iniciativa dos serviços administrativos, sem qualquer definição prévia e voluntária emanada de um órgão da administração. E não haverá notícia de que se tenha negado a qualquer interessado a possibilidade de – e invocando exclusivamente a inconstitucionalidade da norma que impôs a redução remuneratória – pedir a um tribunal administrativo que, desaplicando tal norma, condenasse a Administração a pagar-lhe o que decorria do seu estatuto remuneratório até à entrada em vigor dessa norma.

14. De resto, a situação dos autos tem contornos muito semelhantes à que veio a ser julgada, em recurso de revista, pelo Supremo Tribunal Administrativo no seu acórdão de 13.5.2021, processo n.º 348/13.4BEMDL.

15. Também aí estava em causa o reposicionamento dos trabalhadores visados na carreira remuneratória, a perda de direitos decorrentes da desaplicação do Acordo Coletivo de Trabalho, a aplicação a esses trabalhadores do regime geral de segurança social, a cessação do pagamento de subsídios sociais por parte do IFAP, a cessação do pagamento de demais abonos não objeto de integração na remuneração, a manutenção dos trabalhadores em apreço como beneficiários dos SAMS e a perda de benefícios de natureza social complementar no âmbito ACT e do estatuto beneficiários dos SAMS com a sua integração definitiva. E a causa de pedir reportava-se, também aí, e exclusivamente, à inconstitucionalidade de diversas normas do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro. É certo que, ali, os Autores também impugnaram os despachos que aprovaram as listas de transição.

16. No entanto, e face ao presente processo, nenhuma diferença essencial pode ser identificada, tanto mais que, e como decorre expressamente do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 19/2013, de 6 de fevereiro, a transição foi efetuada ope legis.

17. Ora, tal ação foi julgada pelos tribunais administrativos, sem dúvidas quanto à sua competência.

18. Também aqui importa concluir no sentido de que o tribunal a quo é materialmente competente para conhecer o presente litígio. Note-se, aliás, que a recusa da competência dos tribunais administrativos para o seu conhecimento redundaria na própria negação da tutela jurisdicional, na medida em que também o Tribunal Constitucional não o poderia conhecer.

IV
Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar o despacho saneador recorrido e determinar que os autos voltem ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa para aí prosseguirem os seus termos.

Custas pelo Recorrido (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Lisboa, 10 de abril de 2025.

Luís Borges Freitas (relator)
Ilda Côco
Teresa Caiado